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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Unidade II
5 AÇÕES INTERSETORIAIS RELACIONADAS À ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO
A institucionalização da PNSAN foi fortemente impulsionada pela promulgação da Losan, que 
criou o Sisan, com vistas a assegurar o DHAA no país. Outra ação significativa foi a instituição da 
Emenda Constitucional n. 64 (BRASIL, 2010b), que incluiu a alimentação entre os direitos sociais, 
no art. 6º da Constituição Federal, em 2010. Esse direito constitucional impulsionou, ainda mais, as 
políticas públicas para ações participativas que contribuam para a efetivação da intersetorialidade, 
especialmente no que se refere à SAN e à assistência social, sob o enfoque da realização dos direitos 
e da proteção social.
É importante ressaltar que a PNSAN pressupõe ações de forma integrada, articulando os aspectos 
relacionados ao acesso dos alimentos de qualidade e em quantidade suficiente na produção e 
no consumo. Deve ser uma política articuladora, operando em um eixo sustentável de ações de 
desenvolvimento, o que envolve políticas econômicas e políticas da área social, considerando trabalho, 
educação e assistência social.
5.1 Política Nacional de Assistência Social (PNAS)
Sob a influência da igreja católica, o serviço social surgiu no Brasil na década de 1930. 
Influenciado pela doutrina católica, a área de assistência social associava-se ao controle da 
pobreza e práticas voltadas à caridade. O conceito de assistência se traduzia pela ideia de ajuda 
àqueles que necessitavam e o profissional dessa área era visto mais pelo aspecto da filantropia. Nos 
anos seguintes, a profissão foi consolidada como uma estratégia para atenuar os impactos sociais 
causados pela desigualdade social, que aumentou após a expansão industrial. A redemocratização 
do país provocou movimentos sociais, organizados pela sociedade civil, que exigiam a formulação e 
execução de políticas públicas efetivas, entre elas a de assistência social.
O sistema de políticas sociais, conforme a figura a seguir, agrupa as ações voltadas à proteção e à 
promoção (previdência, assistência e saúde).
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Unidade II
Trabalho e renda
Promoção social
Proteção social
Política social
Educação
Cultura
Desenvolvimento 
agrário
Assistência 
social
Habitação e 
urbanismo
Saneamento 
básico
Igualdade de 
gênero
Igualdade 
racial
Crianças e 
adolescentes
Juventude
Idosos
Previdência 
social
Saúde
Políticas setoriais Políticas transversais
Figura 22 – O sistema nacional de políticas sociais
Adaptada de: Ipea (2010).
Nesse contexto, foi criada a Constituição Federal (BRASIL, 1988) e se estabeleceu o tripé da 
seguridade social, descrita no art. 194 como: “Seguridade social compreende um conjunto integrado 
de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos 
à saúde, à previdência e à assistência social”.
Assim, a assistência social passou a ser descrita como uma responsabilidade pública e um direito 
do cidadão, devendo estar integrada às demais políticas a fim de consolidar direitos que foram 
negados a uma parcela expressiva da população. Programas, projetos e serviços para a prevenção, a 
proteção e o enfrentamento a situações de vulnerabilidade e risco são necessários para diminuir as 
desigualdades sociais existentes. As ações desenvolvidas devem incorporar o conceito de assistência, 
conforme descrito na Constituição Federal:
 
A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente 
de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e a adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a 
promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora 
de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover 
à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme 
dispuser a lei (BRASIL, 1988, art. 203).
A política pública de assistência social deve atender aos seguintes objetivos (IPEA, 2010):
• proteger indivíduos em situação de dependência ou vulnerabilidade;
• proporcionar uma vida digna e gerar oportunidades, sendo um instrumento de justiça e equidade.
 Lembrete
A seguridade social é um sistema de proteção social previsto na 
Constituição Federal que abrange políticas de três grandes áreas: saúde, 
previdência social e assistência social.
Em 1993, com a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), a assistência social 
foi definitivamente instituída como um direito humano sob responsabilidade do Estado, que deve 
garantir a universalização de acessos de forma não contributiva e estabelecer o mínimo indispensável 
para o atendimento às necessidades básicas (BRASIL, 1993b). Dessa forma, a assistência social deve 
ser entendida como uma política pública inserida na seguridade social, que deve promover a proteção 
social, ou seja, a garantia de cidadania, principalmente, àqueles que não têm suas necessidades 
básicas asseguradas.
Essa lei objetiva garantir a proteção social à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à 
velhice, o amparo às crianças e aos adolescentes carentes, a promoção da integração ao mercado de 
trabalho, habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência, além de garantia de renda em casos 
de proteção especial ou vulnerabilidade extrema, na perspectiva da garantia de proteção social. Para 
o enfrentamento da pobreza, as políticas setoriais devem ser integradas com a assistência social, 
garantindo a universalização dos direitos sociais (BRASIL, 1993b).
A Loas fortalece a proteção social para a sociedade, que pressupõe algumas seguranças que devem 
ser garantidas pelo poder público e pela comunidade.
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Unidade II
Vivência familiar
AcolhidaProteção social
Autonomia
Sobrevivência
Rendimento
Figura 23 – Seguranças da proteção social
A segurança de sobrevivência refere-se à responsabilidade do Estado em garantir que a população 
tenha o mínimo de rendimento e promover o desenvolvimento social para que as famílias consigam, 
após um tempo, ter autonomia para garantir o seu sustento. É importante ressaltar que rendimentos 
são valores suficientes para satisfazer às condições básicas de vida (BRASIL, 2004c).
Segurança da acolhida é o fornecimento dos direitos humanos necessários para o convívio em 
sociedade como alimentação, roupas e abrigo. Incluem-se crianças e idosos separados das famílias 
por situações como violência familiar ou social, drogadição, alcoolismo, desemprego prolongado e 
criminalidade. Esse grupo social é especialmente vulnerável e demanda o acolhimento da própria 
sociedade, sob a responsabilidade do Estado (BRASIL, 2004c).
A segurança do convívio, também conhecida como segurança de vivência familiar, é a garantia 
do convívio familiar e em comunidade, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade 
(BRASIL, 1993b). Assim, essa segurança supõe a não aceitação do isolamento, o abandono, a 
discriminação, a segregação ou a apartação social, que podem gerar situações de perda de relações 
de convívio e devem ser combatidas.
Em 1993, a Loas regulamentou os arts. 203 e 204 da Constituição Federal, bem como instituiu o 
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), que tem o objetivo de promover o controle social 
e contribuir para o aprimoramento constante de políticas públicas. O CNAS é composto de 18 
membros titulares, sendo nove governamentais e nove da sociedade civil, e respectivos suplentes 
para cada membro. Compõem a formação governamental, além do Ministério do Desenvolvimento 
Social (MDS), o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), o Ministério da 
Previdência Social (MPS), o Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), o Ministério da Fazenda (MF), 
um representante dos estados e um dos municípios.Em 2004, a PNAS foi aprovada pelo CNAS, garantindo a execução do texto constitucional e 
efetivando toda a política de assistência social (BRASIL, 2004c). A PNAS busca incorporar as demandas 
da população brasileira no que tange à responsabilidade política da efetivação da assistência social 
como direito de cidadania e dever do Estado. Essa é uma política que atua intersetorialmente, 
considerando as desigualdades socioterritoriais e buscando garantir os mínimos sociais e de condições 
necessárias para uma vida digna e com autonomia à população. Observe a seguir seus objetivos:
 
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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
— Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social 
básica para famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem;
— Contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos 
específicos, ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais 
básicos e especiais, em áreas urbana e rural;
— Assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham 
centralidade na família, e que garantam a convivência familiar e 
comunitária (BRASIL, 2004c, p. 33).
Conforme descrito no quadro a seguir, os princípios que regem a PNAS estão em consonância com 
os dispostos no art. 4º da Loas.
Quadro 6 
Loas (1993) PNAS (2004)
I - supremacia do atendimento às 
necessidades sociais sobre as exigências de 
rentabilidade econômica
I - supremacia do atendimento às 
necessidades sociais sobre as exigências de 
rentabilidade econômica
II - universalização dos direitos sociais, a fim 
de tornar o destinatário da ação assistencial 
alcançável pelas demais políticas públicas
II - universalização dos direitos sociais, a fim 
de tornar o destinatário da ação assistencial 
alcançável pelas demais políticas públicas
III - respeito à dignidade do cidadão, à sua 
autonomia e ao seu direito a benefícios e 
serviços de qualidade, bem como à convivência 
familiar e comunitária, vedando-se qualquer 
comprovação vexatória de necessidade
III - respeito à dignidade do cidadão, à sua 
autonomia e ao seu direito a benefícios 
e serviços de qualidade, bem como à 
convivência familiar e comunitária, 
vedando-se qualquer comprovação vexatória 
de necessidade
IV - igualdade de direitos no acesso ao 
atendimento, sem discriminação de qualquer 
natureza, garantindo-se equivalência às 
populações urbanas e rurais
IV - igualdade de direitos no acesso ao 
atendimento, sem discriminação de qualquer 
natureza, garantindo-se equivalência às 
populações urbanas e rurais
V - divulgação ampla dos benefícios, serviços, 
programas e projetos assistenciais, bem como 
dos recursos oferecidos pelo poder público e 
dos critérios para sua concessão
V - divulgação ampla dos benefícios, serviços, 
programas e projetos assistenciais, bem como 
dos recursos oferecidos pelo poder público e 
dos critérios para sua concessão
Adaptado de: Brasil (1993b) e Brasil (2004c).
As diretrizes da PNAS são baseadas na Constituição Federal e nas diretrizes da Loas. Pode-se 
observar no quadro a seguir que duas diretrizes da Constituição Federal foram conservadas, no 
entanto, a Loas agregou a diretriz da primazia da responsabilidade do Estado, e, posteriormente, a 
PNAS/2004 incluiu a norma da família como foco para ações.
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Unidade II
Quadro 7 
CF (1988, art. 204) Loas (1993) PNAS (2004)
I - Descentralização 
político-administrativa, cabendo 
a coordenação e as normas 
gerais à esfera federal e a 
coordenação e execução dos 
respectivos programas às esferas 
estadual e municipal, bem como 
a entidades beneficentes e de 
assistência social
I - Descentralização 
político-administrativa para os 
Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, e comando único 
das ações em cada esfera de 
governo
I - Descentralização político-administrativa, 
cabendo a coordenação e as normas gerais à 
esfera federal e a coordenação e execução dos 
respectivos programas às esferas estadual e 
municipal, bem como a entidades beneficentes 
e de assistência social, garantindo o comando 
único das ações em cada esfera de governo, 
respeitando-se as diferenças e as características 
socioterritoriais locais
II - Participação da população, 
por meio de organizações 
representativas, na formulação 
das políticas e no controle das 
ações em todos os níveis
II - Participação da população, 
por meio de organizações 
representativas, na formulação 
das políticas e no controle das 
ações em todos os níveis
II - Participação da população, por meio de 
organizações representativas, na formulação 
das políticas e no controle das ações em todos 
os níveis
III - Primazia da 
responsabilidade do Estado 
na condução da política de 
assistência social em cada 
esfera de governo
III - Primazia da responsabilidade do Estado na 
condução da política de assistência social em 
cada esfera de governo
IV - Centralidade na família para concepção 
e implementação dos benefícios, serviços, 
programas e projetos
Adaptado de: Brasil (1988), Brasil (1993b) e Brasil (2004c).
A população beneficiada pelas ações estabelecidas na PNAS é de indivíduos e grupos populacionais 
que estão em situação de vulnerabilidade, o que envolve aspectos socioeconômicos como baixo 
nível de escolaridade, acesso escasso a serviços públicos, constituição desestruturada de família, 
características demográficas (socioterritoriais) e situações de risco, como agravos à saúde, gravidez 
precoce e jovens vítimas de homicídio.
É importante a criação de indicadores que respeitem bases territoriais para a definição de ações 
públicas que visam ao estabelecimento de processos de superação das desigualdades sociais. Assim, 
sob a iniciativa do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), em conjunto com o 
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e a Fundação João Pinheiro (FJP), foram desenvolvidos 
o Atlas do Desenvolvimento Humano (ADH) no Brasil e o Índice de Vulnerabilidade Social (IVS). Este 
é composto de três subíndices que sintetizam grande parte dos fatores sobre vulnerabilidade social: 
“i) Infraestrutura urbana; ii) Capital humano; e iii) Renda e trabalho” (IPEA, 2020).
O IVS é a média aritmética dos três subíndices, podendo variar em uma escala de 0 a 1, em que 
0 corresponde à absoluta ausência de vulnerabilidade e 1 representa alta vulnerabilidade. Valores 
acima de 0,5 já correspondem às condições de alta vulnerabilidade; o desejável é ter uma população 
que se situe entre 0 e 0,2 (IPEA, 2020). Conforme observado na figura a seguir, o IVS obtido no país em 
2000 apresentava condição de alta vulnerabilidade (0,446); já em 2011 o Brasil passou a ter situação 
de baixa vulnerabilidade social (0,266), que, praticamente, se manteve até a última aferição, em 2017 
(0,243). Na análise dos subíndices separadamente, em 2015 o IVS de Renda e Trabalho teve uma 
tendência de aumento até a última aferição.
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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
1998
0
0,1
0,3
0,5
0,7
0,9
0,2
0,4
0,6
0,8
1
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018
 IVS
 IVS infraestrutura urbana
 IVS capital humano
 IVS renda e trabalho
Figura 24 – Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) e subíndices. Brasil: 2000-2017
Adaptada de: Ipea (2020).
Os índices observados no Atlas de Vulnerabilidade Social demonstram como as ações intersetoriais 
do PNAS são importantes para o desenvolvimento humano do Brasil e devem continuar acontecendo 
de forma progressiva.
A gestão da assistência social deve ser organizada de forma participativa e descentralizada. A 
PNAS institui a organização sob a forma de um sistema articulador e provedor de ações de proteção 
social básica e de proteção social especial a que se deu o nome de Sistema Único de Assistência 
Social (Suas). O Suas foi construído baseado nos textos da Constituição Federal, da Loas e da PNAS e 
implementado em 2005 por meio da Norma Operacional Básica – NOB/Suas, que definiu e normatizou 
o conteúdo do pacto federativo e legislativo. Em 2011, a Lei n. 12.435 (BRASIL, 2011b) alterou o texto 
da Loas, incluindo o Suas, as unidadesde referência, os serviços e os programas socioassistenciais na 
legislação nacional.
 Saiba mais
Para saber mais sobre o Suas, assista ao vídeo indicado a seguir:
SISTEMA Único de Assistência Social (Suas). 2011. 1 vídeo. (4m41s). 
Publicado por Ministério da Cidadania. Disponível em: https://bit.ly/3vLvOw7. 
Acesso em: 2 jun. 2021.
O Suas é um sistema constituído nacionalmente com direção única, caracterizado pela gestão 
e pelo financiamento compartilhado entre os entes federados (União, estados, Distrito Federal e 
72
Unidade II
municípios). O controle social é exercido pelos conselhos de assistência social dos municípios, estados 
e União. As ações organizadas pelo Suas têm como referência o território onde as pessoas moram, 
considerando suas demandas e necessidades.
 Observação
Território significa determinada porção do espaço, delimitada e 
construída a partir da coletividade. Já no Suas território é delimitado 
pela relação de fatores socioeconômicos, setores censitários, situação 
de risco etc.
Assim, programas, projetos, serviços e benefícios devem ter a família como foco de atenção, seus 
membros e indivíduos e o território como base de organização, ou seja, deve-se identificar os problemas 
sociais, tendo as necessidades de cada território como ponto-chave, utilizando os recursos financeiros 
disponíveis de forma eficiente e ampla e oferecendo cobertura social a todos que necessitarem. 
Os serviços socioassistenciais prestados devem ser realizados por ações continuadas e por tempo 
indeterminado, voltados à proteção social da população usuária da rede de assistência social.
As ações da assistência social, conforme estabelecido na Loas, são organizadas em dois tipos de 
proteção social (básica e especial), que podem se subdividir em média e alta complexidade.
A proteção social básica busca o fortalecimento de grupos em situação de risco social e a 
inserção dos indivíduos desses grupos nas políticas públicas, no mercado de trabalho e na vida em 
comunidade. De caráter preventivo, visa evitar o enfraquecimento dos vínculos sociais que possam 
ocorrer por situações de discriminação etária, étnica, de gênero ou por deficiência. Os usuários desse 
nível de proteção são segmentos da população que vivem em condições de vulnerabilidade social 
em razão da pobreza e da privação de renda e do precário ou nulo acesso aos serviços públicos. Os 
programas, projetos e serviços são desenvolvidos e coordenados pelos Centros de Referência da 
Assistência Social (Cras).
O Cras é uma unidade pública localizada em áreas de vulnerabilidade social, onde o atendimento 
da rede de serviços socioassistenciais se inicia. Possui inúmeras atribuições, tais como: a orientação 
quanto ao convívio sociofamiliar e comunitário; prestar informação e orientação para a população de 
sua área de abrangência; articular a rede de proteção social local; promover a inserção das famílias 
nos serviços de assistência social local; mapear e organizar a rede socioassistencial de proteção social 
básica, sob orientação do gestor municipal de assistência social. Os programas, projetos e serviços 
que podem ser oferecidos pelos Cras, por meio de estrutura governamental e não governamental, são 
os seguintes:
• Programa de Atenção Integral à Família (Paif);
• programa de inclusão produtiva e projetos de enfrentamento à pobreza;
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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
• centros de convivência para idosos;
• serviços para crianças de 0 a 6 anos que visem ao fortalecimento dos vínculos familiares, 
ao direito de brincar, a ações de socialização e de sensibilização para a defesa dos direitos 
das crianças;
• serviços socioeducativos para crianças, adolescentes e jovens de 6 a 24 anos, visando a sua 
proteção, socialização e ao fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários;
• centros de informação e de educação para o trabalho voltados para jovens e adultos 
(BRASIL, 2004c).
Por sua vez, a proteção social especial tem dimensão mais complexa, haja vista as fragilidades 
dos vínculos sociais e familiares sobre os quais se propõe a atuar, objetivando a manutenção da 
convivência no grupo de origem. Para reconstruir famílias e comunidades que foram desprovidas 
de seus direitos, exige-se atenção mais personalizada e processos protetivos de longa duração. Os 
indivíduos incluídos nessa proteção são aqueles que se encontram em situação de alta vulnerabilidade 
pessoal e social, decorrentes de abandono, vítimas de maus-tratos físicos e/ou psíquicos, abuso e 
exploração sexual, usuários de drogas, adolescentes em conflito com a lei e moradores de rua. Pode 
ser classificada em duas modalidades: média complexidade e alta complexidade (BRASIL, 2004c).
A proteção social especial de média complexidade atende famílias e indivíduos com seus direitos 
violados, mas que ainda mantêm vínculos familiares e comunitários. Os programas, projetos e serviços 
que podem ser oferecidos são:
• serviço de orientação e apoio sociofamiliar;
• plantão social;
• abordagem de rua;
• cuidado no domicílio;
• serviço de habilitação e reabilitação na comunidade das pessoas com deficiência;
• medidas socioeducativas em meio aberto, que envolvem a prestação de serviços à comunidade (PSC) 
e liberdade assistida (LA) (BRASIL, 2004c).
A proteção social especial de alta complexidade atende famílias e indivíduos em situação de 
abandono, moradores de rua, entre outros, ou seja, sem referência familiar, bem como indivíduos em 
situação de ameaça, que precisam ser afastados de seu núcleo familiar e comunitário. Os programas, 
projetos e serviços que podem ser oferecidos à população nessa modalidade são:
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Unidade II
• República, Casa Lar, Casa de Passagem e albergue;
• família substituta;
• família acolhedora;
• atendimento integral institucional;
• medidas socioeducativas restritivas e privativas de liberdade (semiliberdade, internação 
provisória e sentenciada);
• trabalho protegido (BRASIL, 2004c).
Tanto na média como na alta complexidade, os serviços são desenvolvidos e coordenados pelo 
Centro de Referência Especializado de Assistência Social (Creas), visando à orientação e ao 
convívio sociofamiliar e comunitário dirigido às situações de violação de direitos. O quadro a seguir 
mostra as principais diferenças entre os serviços prestados e o público-alvo do Cras e do Creas.
Quadro 8 
Cras Creas
Descrição
Busca prevenir a ocorrência de situações 
de risco por meio do desenvolvimento de 
potencialidades e aquisições, do fortalecimento 
de vínculos familiares e comunitários e da 
ampliação do acesso aos direitos de cidadania
Oferece apoio e orientação especializados 
a indivíduos e famílias vítimas de violência 
física, psíquica e sexual, negligência, 
abandono, ameaça, maus-tratos e 
discriminações sociais
Público-alvo
Famílias e indivíduos em situação grave de 
risco, pessoas com deficiência, idosos, crianças 
retiradas do trabalho infantil, pessoas inseridas 
no Cadastro Único e usuários de programas de 
transferência de renda
Trabalha com pessoas em que o risco já se 
instalou, cujos direitos foram violados, sendo 
vítimas de violência física, psíquica e sexual, 
negligência, abandono, ameaças, maus-tratos 
e discriminações sociais
Adaptado de: Brasil (2004c).
O Cadastro Único (CadÚnico) para programas sociais do governo federal foi criado em 2001 como 
forma de unificar o cadastro de famílias em situação de vulnerabilidade social. O cadastro das famílias 
ocorre através das escolas, dos Cras e por mecanismos de busca ativa, que visa identificar os “excluídos 
da sociedade”, que permanecem invisíveis à ação pública e, a partir daí, inseri-los no conjunto de 
políticas garantidoras de direitos. O CadÚnico é um instrumento que identifica e caracteriza as 
famílias de baixa renda, permitindo que o governo conheça melhor a realidade socioeconômica dessa 
população. Nele, são registradas informações como características da residência, identificação de 
cada pessoa, escolaridade, situação de trabalho e renda, entre outras. Apartir de 2003, este se tornou 
a principal ferramenta governamental utilizada para a seleção e a inclusão de famílias nos programas 
federais, sendo usado para a concessão dos benefícios de transferência de renda. Para serem inscritas 
no CadÚnico, as famílias devem ter renda de até meio salário mínimo por pessoa ou até três salários 
mínimos no total. Alguns programas e benefícios sociais do governo federal que utilizam o CadÚnico 
são apresentados na figura a seguir.
75
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Bolsa Verde
Programa 
de Fomento 
às Atividades 
Produtivas 
Rurais
Programa de 
Erradicação do 
Trabalho Infantil
Programa 
Minha Casa, 
Minha Vida
Programa 
Bolsa Família
Cadastro único
Carteira do 
IdosoPasse Livre
Programa 
 Brasil Carinhoso
Programa 
Cisternas
Figura 25 – Programas e benefícios sociais que utilizam o Cadastro Único para seleção das famílias
Adaptada de: Ibase (2008).
5.2 PBF
Destaca-se como um programa de transferência de renda inovador, reconhecido internacionalmente, 
pois atua não somente no provimento de recurso material imediato, mas também reforça o acesso 
aos serviços de educação, saúde e assistência social.
O PBF é um programa de transferência condicionada de renda e é voltado à população pobre, em 
especial, a extremamente pobre. Constituído em setembro de 2003, o programa foi baseado na junção 
de quatro programas de transferência de renda existentes na época: Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, 
Cartão Alimentação e Auxílio-Gás. Em 2018, atendeu cerca de 14,1 milhões de famílias em todo 
o Brasil. Foi instituído pela Lei Federal n. 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e regulamentado pelo 
Decreto n. 5.209, de 17 de setembro de 2004. Os valores repassados são reajustados periodicamente 
(BRASIL, 2015e).
Em agosto de 2017, o CadÚnico começou a ser utilizado para inclusão de beneficiários no PBF 
(BRASIL, 2018c). No entanto, apenas o cadastro não garante a entrada imediata das famílias no 
programa, há uma seleção de forma informatizada, sem interferências de pessoas, a partir dos dados 
informados (BRASIL, 2015e). O programa é intersetorial e possui três eixos principais:
76
Unidade II
Quadro 9 
Complemento 
de renda
Acesso 
a direitos
Articulação com 
outras ações
Mensalmente as famílias 
recebem um benefício em 
dinheiro, que é transferido 
diretamente pelo governo 
federal. Esse eixo garante o 
alívio da pobreza
As famílias devem cumprir as 
condicionalidades do programa com 
o objetivo de reforçar o acesso à 
educação, à saúde e à assistência 
social. Busca-se com esse eixo oferecer 
condições para as futuras gerações 
quebrarem o ciclo da pobreza
Capacidade de integrar e 
articular várias políticas 
sociais para estimular 
o desenvolvimento das 
famílias e a superação da 
situação de vulnerabilidade 
e de pobreza
Adaptado de: Brasil (2015e).
O programa atende a famílias que vivem em situação de pobreza e de extrema pobreza, portanto 
a renda é o principal critério de seleção. Em 2020, o critério de renda eram famílias com renda per 
capita de até R$ 89,00 por mês (extremamente pobres) ou famílias pobres que recebessem entre 
R$ 89,01 e R$ 178,00 mensais por pessoa, desde que houvesse crianças ou adolescentes de 0 a 17 anos 
nessas famílias (BRASIL, 2015e).
Dados obtidos pelo Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) em 2017 mostraram que, 
aproximadamente, um terço da população de 11 estados brasileiros das regiões Norte e Nordeste do país 
e 21% da população total do Brasil viviam com benefícios do programa. Em 2020, os valores repassados 
pelo PBF variavam entre R$ 89,00 e R$ 390,00 por mês, dependendo do número de filhos, gestantes, 
lactantes e faixa de renda da família (extremamente pobre ou pobre). Esses valores representam parte 
importante da movimentação econômica dos municípios mais pobres do Brasil. O valor é pago aos 
beneficiários de acordo com os tipos de cadastros e de benefícios concedidos. Os valores monetários 
repassados no ano de 2018, conforme as características da família, são apresentados na figura a seguir.
Benefício para Superação da 
Extrema Pobreza — Este valor varia de 
família para família. Pago para famílias 
que, mesmo após benefícios regulares, 
continuam com renda mensal por 
pessoa menor que R$ 85,00
Variável concedido a gestante, 
nutrizes e famílias que têm crianças 
e adolescentes (0 a 15 anos)
 R$ 41,00 por mês 
(máximo de 5 variáveis)
Variável Jovem — R$ 48,00 por mês 
(até 2 benefícios por família)
Básico 
R$ 89,00 por mês
Figura 26 – Benefícios do PBF: valores vigentes em outubro de 2020
Adaptada de: Brasil (2018c).
77
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
O beneficiário integrante do PBF precisa atender a algumas condicionalidades nas áreas de 
educação e saúde, cujo objetivo não é a punição, mas a busca pela garantia de que os direitos 
sociais básicos cheguem à população em situação de pobreza e extrema pobreza (figura a seguir). 
Na Atenção Básica, as equipes envolvidas na oferta de ações relativas às condicionalidades são as 
equipes de Estratégia de Saúde da Família (ESF), os Nasf e as equipes de UBS. É responsabilidade do 
poder público assegurar a oferta de tais serviços, e as famílias devem respeitar seus deveres.
Crianças ≤ 7 anos
- Vacinação
- Crescimento e desenvolvimento adequados
- Orientação alimentar
Mulheres de 14 a 44 anos
- Gestante: pré-natal
- Nutriz: acompanhamento da mãe e do bebê
- Orientação alimentar
Educação
- Crianças e adolescentes (6 a 15 anos): frequência escolar 
mínima de 85%
- Estudantes (16 e 17 anos): frequência escolar mínima de 75%
Assistencia social 
- Crianças e adolescentes (até 15 anos) em risco ou retiradas 
do trabalho infantil pelo Peti devem participar dos SCFV com 
frequência mínima de 85%
Figura 27 – Condicionalidades do PBF
Adaptada de: Brasil (2004b).
 Observação
Peti significa Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, e SCFV 
significa Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos.
O monitoramento individualizado das condicionalidades contribui para a identificação de quadros 
de vulnerabilidades entre as famílias que apresentam dificuldades em acessar esses serviços públicos. 
Dessa forma, é possível encaminhá-las para a rede de assistência social, o que contribui para o 
desenvolvimento saudável das crianças e para a conclusão da educação básica, fornecendo, assim, 
melhores condições de romper o ciclo de pobreza (BRASIL, 2015e).
Os objetivos do programa são contribuir para a inclusão social das famílias em situação de miséria, 
trazendo um alívio imediato, e estimular avanços em educação e saúde para impedir o crescimento 
da pobreza (figura a seguir).
78
Unidade II
Alívio imediato 
da fome
Intersetorialidade 
de ações
Acesso a serviços 
públicos
PBF
Garantia 
da SAN
Emancipação 
social
Combate à 
pobreza
Figura 28 – Objetivos a serem alcançados com o PBF
Adaptada de: Brasil (2015e).
Em 2019, o PBF beneficiou em torno de 13 milhões de famílias em todo o Brasil, sendo que em 
sua maioria são famílias em situação de extrema pobreza (SAGI, 2020). A figura a seguir evidencia o 
aumento de beneficiários do PBF desde sua criação.
Ja
n/
04
0
5.000.000
10.000.000
15.000.000
Ja
n/
06
Ja
n/
08
Ja
n/
10
Ja
n/
12
se
t/1
4
m
ai
/1
7
se
t/0
5
se
t/0
6
se
t/0
8
se
t/1
0
se
t/1
2
m
ai
/1
5
Ja
n/
18
m
ai
/1
9
m
ai
/0
5
m
ai
/0
7
m
ai
/0
9
m
ai
/1
1
Ja
n/
14
se
t/1
6
m
ai
/1
3
Ja
n/
16
se
t/1
8
Ja
n/
20
Figura 29 – Famílias beneficiárias do PBF
Fonte: Sagi (2020).
79
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Comparando a estimativa de famílias pobres no Brasil do Censo de 2010, verifica-se que o PBF 
atende à população estimada (figura a seguir).
Ja
n/
17
Ja
n/
18
Ja
n/
19
Ja
n/
20
m
ar
/1
7
m
ar
/1
8
m
ar
/1
9
m
ar
/2
0
m
ai
/1
7
m
ai
/1
8
m
ai
/1
9
m
ai
/2
0
ju
l/1
7
ju
l/1
8
ju
l/1
9
ju
l/2
0
se
t/1
7
se
t/1
8
se
t/1
9
no
v/
17
no
v/
18
no
v/
19
11.500.000
12.000.000
12.500.000
13.000.000
13.500.000
14.000.00014.500.000
 Quantidade de famílias beneficiadas pelo bolsa família
 Estimativa de famílias pobres - Censo IBGE 2010
Figura 30 – Famílias beneficiárias no PBF comparadas com a estimativa 
de famílias pobres pelos dados do Censo de 2010
Fonte: Sagi (2020).
É importante ressaltar que o valor médio pago às famílias não atingiu R$ 200,00 no ano de 
2020, ou seja, é um valor de auxílio complementar às famílias para alcance das necessidades mais 
básicas para a sobrevivência, pois o valor não atinge metade do salário mínimo vigente no país 
(figura a seguir).
Ja
n/
04
Ja
n/
11
Ja
n/
18
R$ 0,00
R$ 50,00
R$ 100,00
R$ 150,00
R$ 200,00
ou
t/0
5
ou
t/1
2
ou
t/1
9
ju
l/0
7
ju
l/1
4
ab
r/0
9
ab
r/1
6
ag
o/
04
ag
o/
11
ag
o/
18
m
ai
/0
6
m
ai
/1
3
m
ai
/2
0
fe
v/
08
fe
v/
15
no
v/
09
no
v/
16
m
ar
/0
5
m
ar
/1
2
m
ar
/1
9
de
z/
06
de
z/
13
se
t/0
8
se
t/1
5
ju
n/
10
ju
n/
17
Figura 31 – Valor médio pago às famílias por meio do PBF
Fonte: Sagi (2020).
Na pesquisa de repercussões do PBF na segurança alimentar e nutricional das famílias beneficiadas 
em 2007 (IBASE, 2008), com uma amostra de 5 mil famílias beneficiárias em todas as grandes regiões 
do Brasil, verificou-se que a maioria dos titulares é do sexo feminino, com idade entre 15 e 49 anos 
80
Unidade II
e de áreas urbanas. O dinheiro do benefício é gasto principalmente com alimentação, que representa 
56% da renda familiar total. As famílias também declararam aumento na quantidade e na variedade 
de alimentos consumidos após o recebimento do PBF. Contudo, mesmo com o benefício, manteve-se 
uma parcela significativa de insegurança alimentar grave (figura a seguir).
IAG
21%
SAN
17%
IAL
28%IAM
34%
Figura 32 – Classificação das famílias que recebem o PBF de acordo com a Ebia
Adaptada de: Ibase (2008).
5.3 Programa Brasil sem Miséria
Em 2 de junho de 2011, foi lançado o Plano Brasil Sem Miséria (PBSM) com o objetivo de erradicar 
a extrema pobreza da população brasileira (renda per capita mensal inferior a R$ 70,00), que 
representava mais de 16 milhões de pessoas (8% da população), segundo dados do Censo 2010 (IBGE, 
2010c). Para isso, foi proposta a integração e articulação de políticas, programas e ações.
Na época de sua implantação, o Brasil passava por momento de grande ampliação das ações 
de proteção e promoção, sob a gestão do Ministério do Desenvolvimento Social, responsável pela 
coordenação de 21 programas que operavam intersetorialmente nas áreas de transferência de renda, 
assistência social e segurança alimentar. Esses programas resultaram em importantes avanços em 
relação à seguridade social, por exemplo, a crescente incorporação de trabalhadores no mercado 
formal e relevante acréscimo na geração de empregos. Contudo, havia uma soma considerável 
de pessoas abaixo da linha da extrema pobreza; segundo dados do Censo 2010 (IBGE, 2010c), 6,8 
milhões de pessoas viviam sem qualquer rendimento, além de 11,4 milhões de brasileiros com renda 
média mensal entre R$ 1,00 e R$ 70,00 per capita, sendo que parte significativa dessa renda era 
proveniente do PBF. As camadas mais vulneráveis da população ainda tinham dificuldade de acesso 
aos programas governamentais e os valores transferidos pelos programas não eram suficientes para 
retirar a população da condição de extrema pobreza.
Assim, para atingir a população que ainda não havia superado a condição de vulnerabilidade 
social extrema, era necessário um aperfeiçoamento das políticas públicas sociais. Ressalta-se que 
a carência monetária é um indicador importante de vulnerabilidade, mas não único, já que fatores 
81
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
sociais, geográficos e biológicos podem ampliar ou minimizar a força exercida pelos rendimentos de 
cada pessoa. Além disso, é possível observar que entre os mais desfavorecidos a renda é insuficiente, 
assim como informação, acesso a terra e insumos para produção, saúde, moradia, justiça, apoio 
familiar e comunitário, crédito e acesso a oportunidades (BRASIL, 2020g).
Como forma de combate, o governo federal lançou o PBSM, com o intuito retirar a população 
extremamente pobre de sua condição, rompendo o círculo vicioso da exclusão social e erradicar 
a extrema pobreza até 2014, tendo o público-alvo a população em situação de extrema pobreza, ou 
seja, com renda mensal inferior a R$ 70,00.
 Observação
A linha da extrema pobreza foi definida de acordo com o valor que o 
Banco Mundial utilizava, na época, de US$ 1,25 por dia.
O plano articulava mais de 120 ações distribuídas em vinte ministérios, sob a coordenação do 
antigo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), renomeado para Ministério da 
Cidadania em 2019, por intermédio da extinta Secretaria Extraordinária para Superação da Extrema 
Pobreza (Sesep). Seus objetivos são descritos a seguir.
• Objetivo geral:
— promover a inclusão social e produtiva da população extremamente pobre, tornando residual 
o percentual dos que vivem abaixo da linha da pobreza.
• Objetivos específicos:
— elevar a renda familiar per capita;
— ampliar o acesso aos serviços públicos, às ações de cidadania e de bem-estar social;
— ampliar o acesso às oportunidades de ocupação e renda através de ações de inclusão 
produtiva nos meios urbano e rural (BRASIL, 2020g).
Para atingir esses objetivos, o plano foi estruturado em três grandes eixos de atuação (figura a 
seguir). O primeiro eixo é o de garantia de renda, relativo aos programas e ações de transferência de 
renda para alívio imediato da condição de extrema pobreza. O segundo é o eixo de inclusão produtiva, 
com oferta de oportunidades de qualificação profissional, ocupação e renda, por meio de estratégias 
específicas para o campo e para a cidade. O terceiro é o eixo de acesso a serviços públicos, de modo a 
melhorar as condições de vida, saúde e assistência social (BRASIL, 2020g).
82
Unidade II
1º eixo
Garantia de renda
2º eixo
Inclusão produtiva 
urbana e rural
Aumento de capacidades e 
oportunidades
Melhoria da renda
Aumento do bem-estar
3º eixo
Acesso e serviços
Bolsa Família
Mapa de 
pobreza
Figura 33 – Eixos do Programa Brasil sem Miséria
Adaptada de: Brasil (2020g).
Por mais que existissem outros programas, como Brasil Carinhoso e o Benefício de Prestação 
Continuada, o principal programa de transferência de renda do primeiro eixo é o PBF (figura anterior). 
Para a inclusão daquelas famílias excluídas, ou seja, fora da rede de proteção e promoção social, 
foram realizadas ações de busca ativa para cadastramento no CadÚnico. É importante ressaltar que a 
inclusão da família no primeiro eixo garante acesso aos demais.
Para garantir a eficácia do plano, o PBF foi ampliado, aumentando o valor repassado às famílias. 
Ampliou-se o limite de filhos beneficiados pelo programa, de três para cinco crianças e/ou adolescentes, 
expandindo a eficácia no combate à extrema pobreza e protegendo as crianças e os adolescentes. Com 
essa estratégia, em 2014, segundo dados divulgados no documento Caderno de resultados: 3 anos 
do Plano Brasil sem Miséria (BRASIL, 2014c), 22 milhões de brasileiros foram retirados da linha da 
extrema pobreza.
No terceiro eixo de atuação do plano, há a ampliação da oferta de serviços públicos, principalmente 
em áreas onde existe maior concentração de indivíduos no grupo de pobreza extrema. Pessoas em 
situação de vulnerabilidade extrema, alvo prioritário das ações do plano, têm grande dificuldade de 
acesso à rede de bens e serviços públicos. Assim, além de garantir o acesso, era necessário melhorar 
a qualidade dos serviços. Os Cras eram utilizados como pontos de atendimento dos programas 
que faziam parte do PBSM, sendo ampliados para todo o território nacional. Na saúde, a ESF 
foi importante para a ampliação do acesso aos serviços de saúde. Na educação, essencial para a 
superação da pobreza, a Ação Brasil Carinhoso é um programa que oferece estímulo financeiro aos 
municípios para que aumentem a quantidade de vagas ocupadaspor crianças beneficiárias do PBF em 
creches (BRASIL, 2020g). Há outros programas que foram importantes para a ampliação dos serviços, 
conforme quadro a seguir.
83
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Quadro 10 – Alguns programas participantes do acesso 
aos serviços públicos do Plano Brasil sem Miséria
Programa Descrição
Estratégia Saúde da Família
(Ministério da Saúde)
Prioriza as ações de prevenção, promoção e recuperação da saúde das pessoas 
de forma integral e contínua. O atendimento é prestado na UBS ou no domicílio 
pelos profissionais (médicos, enfermeiros, auxiliares de enfermagem e agentes 
comunitários de saúde) que compõem as equipes de ESF
Brasil Sorridente
(Ministério da Saúde)
Reúne uma série de ações em saúde bucal voltadas para cidadãos de todas as 
idades
Olhar Brasil
(Ministério da Saúde)
Tem como objetivo identificar problemas visuais em alunos matriculados na rede 
pública de Ensino Fundamental (1ª a 8ª série), no programa Brasil Alfabetizado do 
MEC e na população acima de 60 anos de idade
Brasil Alfabetizado
(Ministério da Educação)
É desenvolvido em todo o território nacional e é voltado para a alfabetização de 
jovens, adultos e idosos
Mais Educação
(Ministério da Educação)
Aumenta a oferta educativa nas escolas públicas por meio de atividades 
optativas, as quais foram agrupadas em macrocampos, como acompanhamento 
pedagógico, meio ambiente, esporte e lazer, direitos humanos, cultura e artes, 
cultura digital, prevenção e promoção da saúde, educomunicação, educação 
científica e educação econômica
Rede Cegonha
(Ministério da Saúde)
Visa implementar uma rede de cuidados para assegurar às mulheres o direito 
ao planejamento reprodutivo e a atenção humanizada à gravidez, ao parto e ao 
puerpério e às crianças o direito ao nascimento seguro e ao crescimento e ao 
desenvolvimento saudáveis
Fonte: Brasil (2014b).
O eixo de inclusão produtiva foi subdividido, considerando a área que as famílias estão situadas 
(rural ou urbano). Conforme observado na figura a seguir, trata-se, de maneira geral, de realinhar 
e ampliar políticas existentes para reforçar todos os mecanismos bem-sucedidos e implementar 
novos programas e ações em áreas estratégicas como a formação profissional e a assistência técnica 
personalizada aos agricultores familiares.
- Qualificação profissional
- Intermediação/oportunidades
- Economia solidária
- Microcrédito
- Microempreendedor individual (MEI)
Geração de 
ocupação e rendaUrbano
Aumento 
da produçãoRural
- Acesso aos meios de produção
- Assistência técnica e 
acompanhamento das famílias
- Acesso aos mercados
- Autoconsumo
Inclusão 
produtiva
Figura 34 – Eixo de inclusão produtiva do Plano Brasil sem Miséria
Adaptada de: Brasil (2014b).
84
Unidade II
No meio rural, onde se concentravam 47% dos usuários do plano, as ações que compunham a 
estratégia eram de acesso à infraestrutura básica, como água e luz, e medidas de apoio à estruturação 
da produção e de ampliação de canais de comercialização (figura a seguir). Várias dessas ações já se 
configuravam em políticas com resultados importantes no fortalecimento da agricultura familiar, no 
entanto, para efetivamente alcançar o público do PBSM, eram necessárias alterações em seu desenho. 
O acompanhamento técnico e o repasse de recursos não reembolsáveis foram as inovações do PBSM, 
sob a forma de fomento para a estruturação produtiva. Isso permitiu melhorias na geração de renda 
familiar e produção dos alimentos. O público do PBSM no campo é formado por agricultores familiares, 
assentados da reforma agrária, acampados, extrativistas, pescadores, quilombolas, indígenas e outros 
povos e comunidades tradicionais (BRASIL, 2014b).
Infraestrutura
Apoio à produção
Ampliação dos canais 
de comercialização
Água e luz 
para todos
Ater, 
Fomento e 
Insumos
PAA e
Compras 
Institucionais
Antes do Brasil Sem Miséria
Famílias em extrema pobreza 
com produção insuficiente e 
em situação de insegurança 
alimentar
Aumento da produção
Segurança alimentar
Melhoria da renda familiar
Escassez hídrica 
e falta de luz
Baixa produtividade e 
insegurança alimentar
Dificuldade de acesso 
ao mercado
Figura 35 – Rota de Inclusão produtiva rural do Plano Brasil sem Miséria
Fonte: Brasil (2014b, p. 20).
Nas cidades, o PBSM tinha por objetivo gerar trabalho e renda, por meio do trabalho formal, 
autônomo ou associado, para indivíduos entre 18 e 65 anos de idade, ofertando cursos de qualificação 
profissional, intermediação de emprego, ampliação da política de microcrédito e incentivo à economia 
popular e solidária (figura a seguir).
O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), criado pelo governo 
federal em 2011 por meio da Lei n. 12.513, tinha por finalidade ampliar a oferta de cursos de Educação 
Profissional e Tecnológica (EPT), oferecendo cursos profissionalizantes de qualidade gratuitamente para 
o público de baixa renda. O PBSM também ampliou a política do microcrédito para participantes do 
plano, oferecido a custo reduzido, para a formalização sob a forma de microempreendedor individual 
(MEI) e ingresso no programa de assistência técnica e gerencial coordenado pelo Serviço Brasileiro de 
Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae). Além disso, o programa Crescer foi implementado para 
oferecer microcrédito produtivo orientado por bancos públicos federais com taxa de juros reduzida.
85
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Qualificação
Mapa de 
oportunidades local
Intermediação de 
mão de obra
Ocupação e renda
Economia popular 
e solidária
Ações complementares
— Emissão de documentos
— Olhar Brasil
— Brasil Sorridente
— Microcrédito
Microempreendedor 
individual
Figura 36 – Inclusão produtiva urbana do Plano Brasil sem Miséria
Fonte: Brasil (2020g, p. 11).
O PBSM surgiu em 2011 como forma de enfrentamento da miséria que atingia parcela significativa 
da população brasileira e teve sua ação realizada até 2014, com 120 ações e programas incorporados. 
A proposta do plano foi de aliar a proteção social com a geração de trabalho e renda, aumentando as 
aptidões dos indivíduos. É importante ressaltar que o plano trouxe importantes avanços à população a 
que se destinava. A saída do Mapa da Fome, em 2014, foi um marco importante, essencial para reduzir 
os índices de pessoas em situação de extrema pobreza. No entanto, a partir de 2014, observou-se 
redução de famílias inscritas no CadÚnico (figura a seguir).
30.000.000
ag
o/
12
ag
o/
17
jn
a/
13
jn
a/
18
ju
n/
13
ju
n/
18
no
v/
13
no
v/
18
ab
r/1
4
ab
r/1
9
se
t/1
4
se
t/1
9
fe
v/
15
fe
v/
20
ju
l/1
5
ju
l/2
0
de
z/
15
m
ai
/1
6
ou
t/1
6
m
ar
/1
7
32.000.000
34.000.000
36.000.000
38.000.000
40.000.000
42.000.000
44.000.000
46.000.000
48.000.000
Figura 37 – Pessoas em situação de extrema pobreza inscritas no Cadastro Único
Adaptada de: Sagi (2020).
86
Unidade II
5.4 Políticas de incentivo à agricultura familiar
A agricultura familiar é um segmento com vasta diversidade cultural, social e econômica e foi 
ignorada até o final do século XX pelas políticas públicas. No período pós-guerra, a Revolução Verde 
impôs uma modernização da produção no campo, com ampliação da produção e incorporação de 
avanços tecnológicos, principalmente nos latifúndios (grandes espaços de terra), com subsídios fiscais 
e de crédito. Assim, a estrutura fundiária brasileira foi promovendo a marginalização dos pequenos 
produtores, gerando um padrão do meio rural excludente e desigual. Por muito tempo, a agricultura 
familiar foi uma atividade de subsistência, ou seja, a produção agrícola de algumas famílias tinha 
como objetivo obter o necessário para a sobrevivência do agricultor e de sua família.
No meio rural foram observadas desigualdades importantes da sociedade brasileira. Os dados da 
POF 2017-2018 corroboram essa afirmação. A renda domiciliar per capita na área rural corresponde a 
pouco mais da metade (52,3%) da renda verificada nos domicílios urbanos (IBGE, 2019c).O Censo Agropecuário 2017 (IBGE, 2019a) mostrou alterações desde a última coleta, que 
ocorreu em 2006, pois o índice Gini, um indicador que mede desigualdade de terra, foi de 0,73 
naquele ano. Verificou-se que 73% da área rural de uso privado do Brasil era utilizada por 10% de 
proprietários, destacando uma estrutura agrária desigual (PINTO et al., 2020). O censo apontou que 
77% dos estabelecimentos agrícolas eram de agricultura familiar e ocupavam 23% da área total dos 
estabelecimentos agropecuários brasileiros (IBGE, 2019a).
Também é possível verificar a desigualdade no campo quando se observa a segurança alimentar e 
nutricional nas quatro principais pesquisas nacionais que ocorreram no Brasil (IBGE, 2019b). Observe 
que a insegurança alimentar é sempre mais alta no meio rural, independentemente do ano.
20132004 2004 20132017
2018
2009
Urbano Rural
2009 2017
2018
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
 Segurança alimentar Insegurança alimentar
Figura 38 – Evolução da prevalência de segurança alimentar e insegurança alimentar 
total nos domicílios particulares, segundo a situação do domicílio. Brasil: 2004-2018
Adaptada de: IBGE (2019b).
87
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Contudo, o cenário atual da agricultura familiar do país já não corresponde a uma economia de 
subsistência, pois a produção gerada por esse setor cresceu e boa parte dos alimentos consumidos 
no Brasil é produzida por agricultores familiares. Os movimentos sociais de agricultores familiares 
reivindicaram a formulação de políticas que propiciassem os meios necessários ao fortalecimento da 
produção agrícola familiar no Brasil até que, em 1996, surgiu o Pronaf.
O Pronaf foi criado pelo governo federal com os objetivos de promover o desenvolvimento rural e 
a segurança alimentar, tendo as seguintes diretrizes:
 
a) melhorar a qualidade de vida no segmento da agricultura familiar, 
mediante promoção do desenvolvimento rural de forma sustentada, 
aumento de sua capacidade produtiva e abertura de novas 
oportunidades de emprego e renda,
b) proporcionar o aprimoramento das tecnologias empregadas, 
mediante estímulos à pesquisa, desenvolvimento e difusão de 
técnicas adequadas à agricultura familiar, com vistas ao aumento 
da produtividade do trabalho agrícola, conjugado com a proteção 
do meio ambiente;
c) fomentar o aprimoramento profissional do agricultor familiar, 
proporcionando-lhe novos padrões tecnológicos e gerenciais;
d) adequar e implantar a infraestrutura física e social necessária 
ao melhor desempenho produtivo dos agricultores familiares, 
fortalecendo os serviços de apoio à implementação de seus projetos, 
à obtenção de financiamento em volume suficiente e oportuno 
dentro do calendário agrícola e o seu acesso e permanência no 
mercado, em condições competitivas;
e) atuar em função das demandas estabelecidas nos níveis municipal, 
estadual e federal pelos agricultores familiares e suas organizações;
f) agilizar os processos administrativos, de modo a permitir que os 
benefícios proporcionados pelo Programa sejam rapidamente 
absorvidos pelos agricultores familiares e suas organizações;
g) buscar a participação dos agricultores familiares e de seus 
representantes nas decisões e iniciativas do programa;
h) promover parcerias entre os poderes públicos e o setor privado 
para o desenvolvimento das ações previstas, como forma de se 
obter apoio e fomentar processos autenticamente participativos e 
descentralizados;
88
Unidade II
i) estimular e potencializar as experiências de desenvolvimento que 
estejam sendo executadas pelos agricultores familiares e suas 
organizações nas áreas de educação, formação, pesquisas e produção, 
entre outras (BRASIL, 1996a, art. 2).
O programa teve o compromisso de realizar o desenvolvimento rural sustentável, estimular a 
pesquisa para o desenvolvimento e difundir tecnologias adequadas, além de proporcionar incentivo ao 
aprimoramento profissional, à atuação das demandas locais dos agricultores e de suas organizações. 
O Pronaf consiste em crédito rural subvencionado aos projetos individuais ou coletivos que gerem 
renda aos agricultores familiares e assentados da reforma agrária, com taxas de juros prefixadas e 
garantia de valor mínimo no mercado. Todavia, esse programa está suspenso desde 2020.
Outro marco foi a instituição da Lei da Agricultura Familiar – Lei n. 11.326, de 24 de julho de 2006 
(BRASIL, 2006a) –, que regulamenta a Política Nacional de Agricultura Familiar e Empreendimentos 
Familiares Rurais, estabelecendo que agricultores familiares são aqueles que desenvolvem atividades 
no meio rural, têm área de até quatro módulos fiscais, mão de obra da própria família, renda vinculada 
ao próprio estabelecimento e gestão própria ou feita por empreendimento de parentes. Também fazem 
parte dessa classificação silvicultores, agricultores, extrativistas, pescadores, indígenas, quilombolas e 
assentados da reforma agrária (BRASIL, 2006a).
 Saiba mais
Conheça a Lei n. 11.326, de 24 de julho de 2006:
BRASIL. Lei n. 11.326, de 24 de julho de 2006. Estabelece as diretrizes 
para a formulação da Política Nacional da Agricultura Familiar e 
Empreendimentos Familiares Rurais. Brasília, 2006a. Disponível em: 
https://bit.ly/3vBBTvj. Acesso em: 31 maio 2021.
A agricultura familiar tem um peso importante para a economia brasileira, uma vez que é a base 
da economia de 90% dos municípios com até 20 mil habitantes, além de ser responsável pela renda 
de 40% da população economicamente ativa do país e por mais de 70% dos brasileiros ocupados no 
campo. O faturamento anual proveniente dessa área rural é de US$ 55,2 bilhões, estando entre os dez 
maiores produtores de alimentos no agronegócio mundial (BRASIL, 2019b).
 Observação
Os alimentos tipicamente brasileiros são, em maioria, provenientes da 
agricultura familiar, responsável pela produção de 70% do feijão nacional, 
34% do arroz, 87% da mandioca e 46% do milho (BRASIL, 2019b).
89
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Outra iniciativa importante no fortalecimento da agricultura familiar é o Programa Fomento 
Rural, que foi criado pela Lei n. 12.512 (BRASIL, 2011c) e regulamentado pelo Decreto n. 9.221 de 
2017. Esse programa está organizado de forma a realizar o acompanhamento social e produtivo das 
famílias participantes e a transferência direta de recursos financeiros não reembolsáveis às famílias 
para investimento em projeto produtivo, no valor de R$ 2,4 mil ou R$ 3 mil. Até maio de 2018, 
247.077 famílias foram beneficiadas com o programa, sendo a maioria nas regiões Nordeste e Norte 
(BRASIL, 2019b).
O objetivo do programa é apoiar a estruturação produtiva das famílias rurais mais pobres e o 
desenvolvimento de projetos produtivos, de forma que consigam ampliar e diversificar a produção 
de alimentos e as atividades que possam gerar renda, contribuindo para a melhoria da segurança 
alimentar e nutricional e para a superação da situação de pobreza (BRASIL, 2019b).
5.5 Política Nacional de Redução de Agrotóxicos
O uso abusivo de agrotóxicos gera prejuízos para o meio ambiente e também pode estar relacionado 
a graves problemas na saúde humana, principalmente de pequenos produtores que trabalham sem 
proteção adequada. No entanto, em 2012, o Brasil era o país com o maior consumo mundial de 
agrotóxicos (BRASIL, 2014d).
Com o intuito de integrar, articular e adequar políticas, programas e ações a favor da produção 
agroecológica e orgânica, em 2012 foi instituída a Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica 
(PNAPO), por meio do Decreto n. 7.794 (BRASIL, 2012a). O principal instrumento dessa política é 
o plano, lançado em 2013, estruturado em quatro eixos, sendo que o eixo 1 tem como objetivo 
“a ampliação e o fortalecimento da produção, manipulação e processamento de produtos orgânicos e 
de base agroecológica” (BRASIL, 2014d, p. 3). Para atingir esse objetivo, o governo federal desenvolveu 
o Programa Nacional para Redução do Uso de Agrotóxicos (Pronoara).
O Pronoara estabeleceprincípios e diretrizes para diminuir a utilização de agrotóxicos que possam 
causar prejuízos à saúde humana e ao meio ambiente. Foi criado em 2013 pela Comissão Nacional de 
Agroecologia e Produção Orgânica (CNAPO), um grupo de trabalho constituído por representantes do 
governo e da sociedade civil. Para sua formulação foram utilizados dados e propostas de diferentes 
conferências e associações sobre agrotóxicos, como da Conferência Nacional de Saúde, Trabalho 
e Emprego, Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e Associação Brasileira de 
Saúde Coletiva (Abrasco).
Entretanto é alto o faturamento monetário proveniente da agricultura de grandes latifundiários 
que mantêm o monopólio da produção rural, baseada em alimentos cultivados com o uso abusivo de 
agrotóxicos. Portanto, o Programa Nacional de Redução de Agrotóxicos (Pronara) foi construído com 
intensa oposição de grandes produtores rurais.
O programa propõe que os agrotóxicos devam ser registrados, obrigando que seja feito controle 
e monitoramento de toda a cadeia produtiva. Também impõe medidas para desenvolvimento de 
alternativas viáveis que protejam a produção agroecológica e orgânica. No entanto, o Pronoara foi 
90
Unidade II
suspenso pelo Ministério da Agricultura. Movimentos civis organizados transformaram o programa 
em projeto de lei, formalizado como PL6670 em 2016, mas mantêm-se sem andamento até hoje.
6 PROGRAMAS DE ACESSO A ALIMENTOS E CONTROLE DE DEFICIÊNCIAS DE 
MICRONUTRIENTES
Políticas públicas norteiam as ações do Estado para que cidadãos tenham seus direitos sociais 
garantidos, que promovem o bem-estar e a justiça social, sendo a alimentação adequada um desses 
direitos. Em geral, as políticas são compostas de diretrizes e fundamentos para o planejamento e a 
execução de ações, pelo Estado, em conjunto com outros setores econômicos e com a participação da 
sociedade. As decisões na gestão pública devem responder a diversas questões, como: qual o objetivo? 
Quais são as responsabilidades de cada entidade ou cidadão envolvido? Para quem se destinam as 
ações? Como fazer? Qual a fonte financiadora? Quando? A figura a seguir mostra a classificação de 
políticas públicas quanto a sua abrangência e seu grau de intervenção.
Universais: todos cidadãos 
contemplados
Estruturais: interferem em 
todos os determinantes
Focalizadas: para 
determinados grupos 
populacionais
Compensatórias: 
interferem em alguns 
determinantes 
mais urgentes
Abrangência Grau de intervenção
Políticas públicas 
Figura 39 – Classificação de políticas públicas segundo 
abrangência e grau de intervenção
Adaptada de: Jaime (2019, p. 3).
O acesso regular e permanente ao alimento em quantidade e qualidade suficientes deve ser 
garantido pelo Estado por meio de políticas públicas. Os primeiros programas de alimentação e 
nutrição existentes compreendiam, principalmente, a doação de alimentos a grupos populacionais 
considerados de risco para a insegurança alimentar. Ao longo da história dos programas relacionados 
à segurança alimentar, houve aperfeiçoamento na gestão e na metodologia de funcionamento, 
destacando-se os programas de transferência de renda e ações que agregassem aos seus objetivos 
medidas mais estruturantes, envolvendo sustentabilidade econômica, social e ambiental. No entanto, 
permanecem sendo programas com perfil assistencialista, em busca de proporcionar o acesso ao 
alimento de forma facilitada e/ou emergencial.
91
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Em 2003, foi instituída a estratégia Fome Zero. De início, ela era vinculada ao Ministério Extraordinário 
de Segurança Alimentar (Mesa), posteriormente renomeado para Ministério do Desenvolvimento Social 
(MDS), apresentando na sua estrutura a Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 
(Sesan), que tinha a responsabilidade de gerenciar diversos programas, tais como:
• Programa Cisternas;
• PAA;
• ação de distribuição de cestas de alimentos a grupos populacionais específicos, por exemplo, 
assentados da reforma agrária, comunidades indígenas e quilombolas;
• equipamentos públicos de segurança alimentar e nutricional;
• ações de educação alimentar e nutricional.
A rede de equipamentos públicos de segurança alimentar e nutricional envolve estruturas físicas 
que objetivam promover o acesso a uma alimentação adequada e saudável, por exemplo, restaurantes 
populares, cozinhas comunitárias e banco de alimentos.
Em 2019 o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) foi extinto e suas atribuições e 
responsabilidades foram assumidas pelo Ministério da Cidadania.
6.1 Programa Cisternas
O acesso à água potável para o consumo humano faz parte de uma alimentação adequada e 
saudável, pois o consumo adequado de água é essencial para a manutenção das atividades vitais 
do ser humano. Dessa maneira, é direito de qualquer cidadão ter água, em quantidade e qualidade 
suficiente, a fim de garantir a segurança alimentar.
No Brasil, ainda existem regiões sem abastecimento de água pela rede pública ou com acesso 
bem precário à água potável, principalmente em regiões mais afastadas de centros urbanos. Dados 
do censo evidenciaram que 82,85% e 77,82% dos domicílios brasileiros eram abastecidos pela rede 
geral de distribuição de água em 2010 e 2000, respectivamente. Esse abastecimento é menor nas 
regiões Norte e Nordeste, que apresentaram índices de 54,48% e 76,61%, respectivamente. Entre os 
domicílios brasileiros em 2010, poços artesianos ou nascentes de água estavam presentes em 31,59% 
na região Norte e 7,92% no Nordeste. Em torno de 15% dos domicílios dessas duas regiões tinham 
outra forma de acesso à água, possivelmente por meio de carros-pipas ou cisternas (IBGE, 2010c).
Condições climáticas desfavoráveis (calor intenso), distância dos centros urbanos, poluição de rios 
e lagos, entre outras situações adversas, tornam as populações com outras formas de acesso a água 
mais vulneráveis à insegurança alimentar. Em geral, essas famílias vivem em condições de pobreza 
extrema, com acesso a alimentos produzidos pela agricultura de subsistência.
 
92
Unidade II
O atendimento dessa população é difícil de ser operacionalizado por 
meio de grandes obras hídricas, uma vez que sua dispersão no território 
torna inviável ou muito difícil o abastecimento por meio da rede pública. 
A responsabilidade local geralmente é delegada para concessionárias 
estaduais, que não assumem efetivamente o saneamento rural, resultando 
na falta de acesso ou em um acesso precário à água, que incide diretamente 
sobre as famílias mais pobres (SANTANA; ARSKY; SOARES, 2011, p. 2).
Situações de risco à saúde são maiores quando indivíduos necessitam caminhar longas distâncias 
para obter água para consumo. A OMS (WHO, 2003) considera que não há acesso à água se indivíduos 
necessitam caminhar (considerando ida e volta) mais de trinta minutos para a captação de água e se 
a quantidade coletada é menor que 5 litros de água/pessoa.
Gomes e Heller (2016) realizaram estudo com 623 famílias residentes no semiárido de Minas 
Gerais sem acesso à rede pública de abastecimento de água e verificaram o seguinte: para a 
captação e transporte de água, 29% das famílias gastavam mais de trinta minutos (entre ida e volta), 
atividade cuja realização era feita principalmente por mulheres (73%) e crianças acompanhadas por 
adultos (42%).
Por não estar associada a uma prestação de serviço institucionalizada pela gestão pública local, 
a dependência de carros-pipas para obtenção de água para famílias sem acesso a esse bem essencial 
para a sobrevivência humana pode estar relacionada a interesses políticos, pois muitas vezes visam 
garantir votos em períodos de campanhas eleitorais. Dessa maneira, ter o abastecimento de água por 
outros meios significa maior empoderamento e autonomia para as famílias rurais mais vulneráveis.
Desde 2003, o governo federal financiou a construção de cisternas pelo Programa Nacional de 
Apoio à Captação de Água de Chuva (Programa Cisternas) e outras tecnologiassociais. A água captada 
é utilizada para o consumo humano, criação de animais e produção de alimentos. A tecnologia 
necessária para o alcance do objetivo proposto é simples e de baixo custo. O público-alvo são famílias 
rurais de baixa renda com acesso precário à água potável, especialmente povos e comunidades 
tradicionais (indígenas, quilombolas e ribeirinhas) e do semiárido brasileiro. As famílias beneficiadas 
devem estar inscritas no Cadastro Único para programas sociais do governo federal (BRASIL, 2020c).
Cisternas são grandes reservatórios de água, construídas com placas de cimento, para armazenar 
água da chuva. Essa água é proveniente de telhados de casas ou outros tipos de construções, sendo 
captada por calhas e direcionada para as cisternas, que são classificadas em (BRASIL, 2020c):
• cisterna familiar: água para consumo humano (primeira água), instalada ao lado dos domicílios 
e com capacidade de armazenamento de 16 mil litros;
• cisterna escolar: água para consumo humano (primeira água), instalada em escolas do meio 
rural e com capacidade de armazenamento de 52 mil litros;
93
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
• cisterna para produção: água direcionada para a produção agropecuária (segunda água), com 
capacidade de armazenamento de 52 mil litros, e é de uso coletivo ou individual.
Esse programa utiliza a implementação por tecnologia social, que envolve três etapas, conforme 
mostra a figura a seguir.
Mobilização social: 
escolha das comunidades 
e famílias beneficiadas
Capacitação: 
treinamento dos 
beneficiados, com 
metodologias de ensino 
adequadas
Implementação: 
construção das cisternas 
com mão de obra da 
própria comunidade
Figura 40 – Metodologia empregada para a construção de cisternas
Adaptada de: Brasil (2020b).
A seleção dos beneficiados é feita pela entidade executora (órgãos públicos municipais/estaduais 
ou entidades privadas sem fins lucrativos) com a participação de instituições representativas da 
comunidade. A capacitação busca informar sobre a gestão e o tratamento da água aos beneficiários, 
por meio de atividades educativas adaptadas ao público-alvo. A mão de obra para a construção das 
cisternas é, preferencialmente, constituída de residentes na comunidade contemplada, com o intuito de 
promover maior valorização do equipamento construído, gerando um sentimento de pertencimento.
 Observação
O investimento necessário para a construção de uma cisterna com 
capacidade para 16 mil litros de água é, aproximadamente, mil dólares 
(GOMES; HELLER, 2016).
Após a construção das cisternas para o abastecimento de água de 623 famílias residentes do 
semiárido de Minas Gerais, 64% não precisavam mais buscar água em outras localidades, e as 
mulheres, que antes eram as principais responsáveis por esse trabalho, puderam direcionar seu tempo 
para outras atividades, inclusive as que geram renda, melhorando as condições econômicas da família 
(GOMES; HELLER, 2016).
Luna et al. (2011) compararam a frequência de episódios de diarreia em domicílios sem acesso à 
rede pública de abastecimento, com e sem cisternas, em áreas rurais do agreste de Pernambuco. A 
redução do risco de ocorrência de diarreia entre os moradores de domicílios com cisternas foi de 73% 
quando comparados aos moradores sem cisternas. A duração média da diarreia foi 1,5 vez maior nos 
domicílios sem cisternas.
94
Unidade II
De 1.628 municípios brasileiros analisados no estudo MapaSan, 48% declararam que implantaram 
cisternas para a população ter acesso à água, sendo a região Nordeste a que apresentou maior 
frequência dessa ação (74%). Aproximadamente metade dos municípios inseridos no Programa 
Cisternas informou que a fonte de recursos é exclusivamente proveniente do governo federal. Essa 
ação foi mais frequente em municípios de pequeno e médio porte (BRASIL, 2015e).
Desde o início, o Programa Cisternas já beneficiou a construção de 1,3 milhão de estruturas para 
captação de água da chuva, que beneficiou cerca de 5 milhões de pessoas. Porém, apesar da melhoria 
das condições de saúde e da autonomia proporcionada à população abastecida por cisternas, ao 
longo dos anos foi observada redução de recursos investidos. Em 2020 foi previsto o investimento 
de, aproximadamente, R$ 51 milhões, o valor mais baixo desde a sua criação. Dessa maneira, já é 
identificado um número menor de cisternas implantadas; em 2017 e 2019 foram 55 mil e 24,8 mil 
equipamentos construídos, respectivamente (FUNDAÇÃO JOAQUIM NABUCO, 2020).
6.2 PAA
O PAA possui dois objetivos principais: promover alimentação adequada e saudável e gerar renda 
aos pequenos produtores da agropecuária contemplados pelo Pronaf. Para isso, instituições públicas 
governamentais compram alimentos com dispensa de licitação de pequenos produtores locais e os 
destina para pessoas em vulnerabilidade alimentar atendidas pela rede assistencial, para equipamentos 
públicos de segurança alimentar, para escolas da rede pública ou filantrópicas e estoques públicos de 
alimentos para situações emergenciais.
O PAA foi instituído em 2003 pela Lei n. 10.696, no âmbito do programa Fome Zero. Essa lei 
foi alterada em 2011 pela Lei n. 12.512 (BRASIL, 2011c) e regulamentada por diversos decretos. O 
programa tem gestão descentralizada, ou seja, é executado por estados e municípios em parceria 
com o Ministério da Cidadania e Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), empresa pública 
vinculada ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa).
A ação realizada pelo PAA relaciona-se com a sustentabilidade ambiental, econômica e social, 
pois fortalece a economia local, a biodiversidade e a produção orgânica e agroecológica de alimentos, 
além de incentivar hábitos alimentares saudáveis.
Os beneficiários do PAA são os fornecedores e os consumidores. Os fornecedores são os 
agricultores familiares, assentados da reforma agrária, silvicultores, aquicultores, extrativistas, 
pescadores artesanais, indígenas, remanescentes das comunidades quilombolas e demais comunidades 
tradicionais. Esses fornecedores podem participar do PAA de forma individual ou por meio de suas 
cooperativas. Dessa maneira, essa ação promove a inclusão produtiva rural das famílias mais pobres.
No II Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, previa-se a ampliação da participação 
da mulher no PAA de 41% para 45% do total de fornecedores (CAISAN, 2015).
95
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Para participar do PAA, os fornecedores devem possuir a Declaração de Aptidão (DAP) ao Programa 
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar ou outros documentos definidos pelo grupo gestor 
do PAA. Prioriza-se a compra de produtos orgânicos, sendo possível pagar até 30% a mais do que o 
valor pago para o alimento convencional.
A compra é feita por chamada pública, cada fornecedor terá um cartão bancário para receber os 
recursos financeiros e os alimentos poderão ser adquiridos por modalidades diferentes (BRASIL, 2020b):
• Compra com doação simultânea: os consumidores são pessoas em situação de risco familiar 
atendidas pela rede de proteção social. Estados e municípios são responsáveis pela compra de alimentos 
e distribuição às entidades filantrópicas cadastradas, equipamentos públicos de segurança 
alimentar ou escolas da rede pública ou filantrópica. A Conab intermedia a compra de alimentos 
de cooperativas ou associações depois da apresentação de proposta de venda pelas instituições 
interessadas. Após a entrega dos gêneros alimentícios diretamente nas entidades conveniadas, a 
Conab realiza o pagamento à cooperativa ou associação, que redistribui aos fornecedores. Em 2020, 
o limite de venda pelo PAA era de R$ 6.500,00/ano para agricultores individuais e R$ 8.000,00/ano 
para agricultores que pertencessem a cooperativas ou associações.
• Compra institucional: os alimentos adquiridos são direcionados para instituições públicas, 
tais como hospitais, quartéis, presídios, restaurantes universitários e escolas. Cada agricultor 
pode vender até R$ 20.000,00/anopara cada órgão.
• PAA leite: compra de leite in natura pasteurizado de pequenos produtores em algumas 
regiões específicas de maior vulnerabilidade alimentar e nutricional (Nordeste e norte de Minas 
Gerais). O leite deve ser pasteurizado em laticínios contratados e o fornecedor deve apresentar 
comprovante de vacinação dos animais.
• Compra direta: os preços dos alimentos situam-se entre o preço mínimo e o preço de mercado. 
Cada unidade familiar tem limite anual de venda, sendo que no ano de 2020 esses valores 
foram de R$ 8.000,00 para fornecedores individuais, e para organizações ou cooperativas, 
R$ 500.000,00, respeitando os valores máximos para cada cooperado ou associado.
• Formação de estoques: os fornecedores recebem apoio financeiro para a produção de 
alimentos da safra e, após a venda, o valor investido será devolvido ao poder público. A 
Conab é responsável por gerenciar essa modalidade após a apresentação da proposta. O limite 
anual é de R$ 8.000,00 para fornecedores individuais, e para organizações ou cooperativas, 
R$ 1.500.000,00 (valores vigentes no ano de 2020).
• Aquisição de sementes: o governo compra sementes e doa às famílias do Cadastro Único. 
A Conab realiza a compra diretamente dos produtores ou por chamada pública. É proibida a 
compra de sementes geneticamente modificadas.
A modalidade de compra com doação simultânea foi a que apresentou maior percentual dos 
recursos investidos no PAA no período de 2011 a 2018 (figura a seguir).
96
Unidade II
Compra com doação simultânea
PAA leite
Compra direta
Formação de estoque
PAA sementes72,3%
20,3%
4,7%
2%
0,6%
Figura 41 – Distribuição dos recursos investidos no PAA 
segundo modalidade de operacionalização. Brasil: 2011-2018
Fonte: Sambuichi et al. (2019, p. 41).
A instância de controle social do PAA é o Consea, que atua nas esferas federal, estadual e 
municipal. Em casos de inexistência deste órgão, deverá ser indicada outra instância de controle 
social, preferencialmente o Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentável ou o Conselho de 
Assistência Social. O conselho deverá monitorar o processo de seleção dos beneficiários (fornecedores 
e consumidores), acompanhar a análise das propostas de participação, fiscalizar a execução do 
programa e comunicar órgãos governamentais competentes sobre qualquer irregularidade.
 Lembrete
Conselhos possibilitam a participação social, pois têm representantes da 
sociedade civil em sua composição. O objetivo é aumentar a transparência 
e o envolvimento dos beneficiários na gestão de ações públicas.
No ano de 2017, considerando os termos de adesão ao PAA intermediados pela Conab, os principais 
produtos para a formação de estoque foram: feijão, castanha-do-pará, mel e arroz. As sementes 
distribuídas para a plantação foram de milho (67%), feijão (15%), arroz (10%) e hortaliças (8%), com 
destaque para a região Sul, que adquiriu 53,8% do total de sementes. Na modalidade de compra 
direta, os recursos foram investidos para leite em pó e carne de caprinos e ovinos. Na compra com 
doação simultânea, destacaram-se: banana (8,8%), mandioca (7,4%), laranja (3,8%) e alface (3,8%), 
com um total de 241 alimentos diferentes (CONAB, 2018).
Com os valores repassados em 2017 para as modalidades coordenadas pela Conab, foi possível 
a comercialização de 44.407 toneladas de alimentos produzidos por 18.688 agricultores familiares 
organizados em cooperativas ou associações, que apresentaram 843 projetos naquele ano (813 para 
97
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
a modalidade compra com doação simultânea e 30 para a formação de estoque). Foi priorizada a 
produção orgânica ou agroecológica de comunidades tradicionais e assentados da reforma agrária 
das regiões Norte e Nordeste (CONAB, 2018).
O PAA é considerado uma política estruturante, pois além de doar alimentos para indivíduos em 
risco de insegurança alimentar, usa o poder de compra do governo para fomentar a agricultura familiar, 
apoiando a cadeia alimentar para a promoção de uma alimentação mais saudável e o desenvolvimento 
rural. Também contribui para o fortalecimento de cooperativas e associações de pequenos produtores 
do setor agropecuário. Portanto, o PAA gerou benefícios a produtores, consumidores e cooperativas ou 
associações. No entanto, ainda existem dificuldades a serem superadas, como mostra o quadro a seguir.
Quadro 11 – Benefícios e dificuldades do PAA
Benefícios Dificuldades
Aumento da autoestima e autonomia 
dos produtores Atraso nos pagamentos
Aumento do volume e diversificação 
dos alimentos produzidos
Baixa cobertura do programa em 
regiões mais afastadas
Aumento de renda dos produtores e 
acesso a bens de consumo Baixo limite de compra 
Aumento do uso de tecnologias e de 
novos mercados Burocracia excessiva
Dinamização da economia local Controle social ineficaz
Diminuição do êxodo rural Descontinuidade do acesso ao programa
Fortalecimento da agricultura orgânica 
ou agroecológica
Dificuldade de adequação à 
legislação sanitária
Fortalecimento das relações 
comunitárias e aumento da colaboração 
entre agricultores
Falta de assistência técnica 
Melhoria da saúde e qualidade de vida 
dos beneficiários
Falta de estrutura para transporte, 
estocagem e beneficiamento de 
alimentos
Preservação de hábitos e 
culturas regionais Falta de organização dos agricultores
Valorização dos produtos da 
agricultura familiar
Pouca participação e informação dos 
produtores sobre o programa
Adaptado de: Sambuichi et al. (2019).
A maior parte dos recursos financeiros do PAA foi destinada para a região Nordeste, onde há 
maior quantidade de agricultores familiares. Desde sua criação, houve forte tendência de aumento 
de investimentos nos primeiros anos e queda a partir de 2013 (figura a seguir).
98
Unidade II
0
2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 20162003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017
200
400
M
ilh
õe
s (
R$
)
600
800
1000
1200
Figura 42 – Recursos investidos pelo governo federal em compras 
pelo PAA em todas as modalidades. Brasil: 2003-2017
Adaptada de: Sambuichi et al. (2019).
O PAA integra o Sisan e a PNSAN, auxiliando na garantia do DHAA. É necessário encontrar meios 
para manter, ampliar e aprimorar o PAA, a fim de contribuir para a segurança alimentar e nutricional, 
a manutenção da biodiversidade e o fortalecimento dos pequenos produtores rurais.
6.3 Ação de distribuição de alimentos a grupos populacionais específicos
Apesar da redução da fome nos últimos anos, ainda existem famílias brasileiras que não têm 
acesso permanente ao alimento, seu direito a uma alimentação adequada é violado. Portanto, cabe 
ao governo distribuir alimentos para esse segmento da população, mesmo que de forma emergencial 
e complementar às outras estratégias para solução desta situação.
Essa ação foi criada em 2003 e consiste na distribuição de alimentos básicos em forma de cesta 
de alimentos. O público-alvo dessa ação envolve famílias em insegurança alimentar, como indígenas, 
remanescentes dos quilombolas, famílias atingidas por catástrofes naturais e assentados da reforma 
agrária. Os beneficiários deverão estar inclusos no Cadastro Único para programas sociais do governo 
federal (com exceção da população indígena).
A cesta básica é composta de oito itens, totalizando 23 kg. Existem dois tipos de cestas, que se 
diferenciam pelo tipo de farinha, conforme a região atendida, para se adequar ao hábito alimentar 
local (tabela a seguir). Grande parte destes alimentos é proveniente da compra realizada pelo PAA.
99
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Tabela 2 – Composição da cesta básica distribuída 
a grupos populacionais específicos
Região Norte e Nordeste Região Centro-Sul
10 kg de arroz 10 kg de arroz
2 kg de açúcar 2 kg de açúcar
3 kg de feijão 3 kg de feijão
2 kg de farinha de mandioca 2 kg de farinha de trigo
1 kg de macarrão 1 kg de macarrão
2 latas de óleo de soja 2 latas de óleo de soja
2 kg de leite em pó 2 kg de leite em pó
1 kg de flocos de milho 1 kg de fubá
Adaptada de: Brasil