Direito ADM UNIASSELVI

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Indaial – 2021
AdministrAtivo
Prof.ª Ivone Fernandes Morcilo Lixa
1a Edição
direito
Elaboração:
Prof.ª Ivone Fernandes Morcilo Lixa
Copyright © UNIASSELVI 2021
Revisão, Diagramação e Produção:
Equipe Desenvolvimento de Conteúdos EdTech
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada pela equipe Conteúdos EdTech UNIASSELVI
Impresso por:
L788d
 Lixa, Ivone Fernandes Morcilo
 Direito administrativo. / Ivone Fernandes Morcilo Lixa. – Indaial: 
UNIASSELVI, 2021.
 219 p.; il.
 ISBN 978-65-5663-400-5 
 ISBN Digital 978-65-5663-395-4
1. Direito administrativo. - Brasil. II. Centro Universitário Leonardo da Vinci.
 
CDD 340
Olá, acadêmico! Seja muito bem-vindo ao Livro Didático de Direito Administrativo! 
A partir desse momento estaremos iniciando o estudo de um importante ramo do 
Direito: o Direito Administrativo. Este é um campo do Direito Público que tem como 
objetivo a garantia e proteção do interesse público, entendido como a soma dos 
interesses individuais coincidentes em torno da promoção de valores e necessidades 
norteadas pelo sentimento de ética e justiça do coletivo social. Sem dúvida é um estudo 
imprescindível para a compreensão da estruturação, funcionamento e finalidade do 
Estado que se concretizam no agir de seus agentes. Ao longo desse estudo teremos a 
oportunidade de discutir os fundamentos e conceitos do Direito Administrativo desde a 
perspectiva da ordem constitucional vigente no Brasil. 
Com tais objetivos, o Livro foi idealizado metodologicamente em três 
unidades sistematicamente relacionadas. A Unidade 1 possui como temática Direito 
Administrativo, Estado e Atos Administrativos. Desde a perspectiva histórica e política 
será particularizada a construção do Direito Administrativo como ramo do Direito Público 
identificando os conceitos, fundamentos e princípios constitucionais que norteiam 
e legitimam as ações da Administração Pública. Após a compreensão da construção 
política e histórica do Estado e da Administração moderna é particularizado o estudo 
acerca dos atos administrativos que são os meios utilizados pelo poder público para 
governar, comandar e atingir suas finalidades de forma a atender o interesse público. 
Na Unidade 2 o objeto de estudo são os contratos administrativos e a licitação. 
Você compreenderá que para desempenhar as atividades administrativas e atender 
interesses públicos a Administração Pública, através de seus agentes, celebra contratos 
que, por sua natureza e finalidades, possui especificidades próprias. Ainda, nesta 
Unidade, estudará a Licitação e suas distintas modalidades que é o procedimento 
legal administrativo que possibilita ao gestor público escolher a melhor proposta para 
a celebração de contrato e/ou contratação do melhor e mais conveniente trabalho 
técnico, artístico ou científico. 
Na Unidade 3 serão analisados os conceitos e fundamentos do serviço público 
federal e a administração indireta no Brasil, particularizando, ao final, o servidor público. 
Nesta última Unidade serão identificados os princípios norteadores do serviço público, 
compreendendo a estrutura administrativa pública brasileira, desde a particularização 
da Administração indireta. O destaque ao estudo acerca do conceito de servidor público 
tem como objetivo identificar as formas de acesso ao cargo de servidor, emprego e 
funções, destacando-se as responsabilidades do servidor público.
APRESENTAÇÃO
Esperamos que os conteúdos abordados estimulem sua leitura, e que o livro 
seja útil e relevante em sua aprendizagem e formação profissional.
Boa leitura e bons estudos!
Prof.ª Ivone Fernandes Morcilo Lixa
Olá, acadêmico! Para melhorar a qualidade dos materiais ofertados a 
você – e dinamizar, ainda mais, os seus estudos –, a UNIASSELVI disponibiliza materiais 
que possuem o código QR Code, um código que permite que você acesse um conteúdo 
interativo relacionado ao tema que está estudando. Para utilizar essa ferramenta, acesse 
as lojas de aplicativos e baixe um leitor de QR Code. Depois, é só aproveitar essa facilidade 
para aprimorar os seus estudos.
GIO
QR CODE
Você lembra dos UNIs?
Os UNIs eram blocos com informações adicionais – muitas 
vezes essenciais para o seu entendimento acadêmico 
como um todo. Agora, você conhecerá a GIO, que ajudará 
você a entender melhor o que são essas informações 
adicionais e por que poderá se beneficiar ao fazer a leitura 
dessas informações durante o estudo do livro. Ela trará 
informações adicionais e outras fontes de conhecimento que 
complementam o assunto estudado em questão.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os 
acadêmicos desde 2005, é o material-base da disciplina. A partir 
de 2021, além de nossos livros estarem com um novo visual 
– com um formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a 
leitura –, prepare-se para uma jornada também digital, em que 
você pode acompanhar os recursos adicionais disponibilizados 
através dos QR Codes ao longo deste livro. O conteúdo 
continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada 
com uma nova diagramação no texto, aproveitando ao máximo 
o espaço da página – o que também contribui para diminuir 
a extração de árvores para produção de folhas de papel, por 
exemplo. Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto 
de ações sobre o meio ambiente, apresenta também este 
livro no formato digital. Portanto, acadêmico, agora você tem a 
possibilidade de estudar com versatilidade nas telas do celular, 
tablet ou computador. 
Junto à chegada da GIO, preparamos também um novo 
layout. Diante disso, você verá frequentemente o novo visual 
adquirido. Todos esses ajustes foram pensados a partir de 
relatos que recebemos nas pesquisas institucionais sobre os 
materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, 
possa continuar os seus estudos com um material atualizado 
e de qualidade.
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LEMBRETE
Olá, acadêmico! Iniciamos agora mais uma 
disciplina e com ela um novo conhecimento. 
Com o objetivo de enriquecer seu conheci-
mento, construímos, além do livro que está em 
suas mãos, uma rica trilha de aprendizagem, 
por meio dela você terá contato com o vídeo 
da disciplina, o objeto de aprendizagem, materiais complementa-
res, entre outros, todos pensados e construídos na intenção de 
auxiliar seu crescimento.
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preparamos para seu estudo.
Conte conosco, estaremos juntos nesta caminhada!
Acadêmico, você sabe o que é o ENADE? O Enade é um 
dos meios avaliativos dos cursos superiores no sistema federal de 
educação superior. Todos os estudantes estão habilitados a participar 
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avaliados). Diante disso, preparamos um conteúdo simples e objetivo 
para complementar a sua compreensão acerca do ENADE. Confira, 
acessando o QR Code a seguir. Boa leitura!
SUMÁRIO
UNIDADE 1 - DIREITO ADMINISTRATIVO, ESTADO E ATOS ADMINISTRATIVOS ................ 1
TÓPICO 1 - CONCEITOS INICIAIS ..........................................................................................3
1 INTRODUÇÃO .......................................................................................................................3
2 FORMAÇÃO E CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO ................................................3
3 RAMO DO DIREITO ADMINISTRATIVO ............................................................................... 7
4 OBJETO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO ........................................................ 13
5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................................................................................. 15
RESUMO DO TÓPICO 1 .........................................................................................................18
AUTOATIVIDADE ..................................................................................................................19
TÓPICO 2 - ESTADO E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .....21
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................... 21
2 CONCEITO E EVOLUÇÃO DO ESTADO .............................................................................. 21
3 FUNÇÕES DO ESTADO ...................................................................................................... 31
4 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................ 35
4.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ..............................................................................................................35
4.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE ................................................................................................... 37
4.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE ............................................................................................................38
4.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ...........................................................................................................39
4.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ................................................................................................................ 41
RESUMO DO TÓPICO 2 ........................................................................................................ 42
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................. 43
TÓPICO 3 - ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................ 45
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 45
2 CONCEITO E ATRIBUTOS FUNDAMENTAIS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ................. 45
3 ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................... 48
3.1 PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE ..................................................................................................... 48
3.2 IMPERATIVIDADE ................................................................................................................................49
3.3 AUTOEXECUTORIEDADE...................................................................................................................50
4 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ........................................................... 52
4.1 QUANTO AOS DESTINATÁRIOS ........................................................................................................52
4.2 QUANTO ÀS PRERROGATIVAS OU POSIÇÃO JURÍDICA DA ADMINISTRAÇÃO ....................53
4.3 QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE DA ADMINISTRAÇÃO ........................................................54
4.4 QUANTO AOS EFEITOS ......................................................................................................................56
4.5 QUANTO À FORMAÇÃO DA VONTADE ............................................................................................ 57
5 PRESSUPOSTOS DE VALIDADE E ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO ..................59
5.1 SUJEITO .................................................................................................................................................59
5.2 MOTIVO ..................................................................................................................................................60
5.3 FORMA ...................................................................................................................................................60
5.4 OBJETO .................................................................................................................................................60
5.5 FINALIDADE ..........................................................................................................................................61
5.6 COMPETÊNCIA .....................................................................................................................................61
LEITURA COMPLEMENTAR ................................................................................................ 64
RESUMO DO TÓPICO 3 ........................................................................................................ 69
AUTOATIVIDADE ..................................................................................................................70
REFERÊNCIAS ......................................................................................................................72
UNIDADE 2 — CONTRATOS ADMINISTRATIVOS E LICITAÇÃO ..........................................75
TÓPICO 1 — CONTRATOS ADMINISTRATIVOS .................................................................... 77
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................... 77
2 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: CONCEITOS INICIAIS ............................................... 77
3 CARACTERÍSTICAS ESSENCIAIS DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS .................... 82
4 A PREPONDERÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS CONTRATOS 
 ADMINISTRATIVOS .......................................................................................................... 85
5 SUJEITO ADMINISTRATIVO E OBJETO .......................................................................... 86
6 CLÁUSULAS EXORBITANTES ......................................................................................... 86
6.1 EXIGÊNCIA DE GARANTIA .................................................................................................................89
6.2 ALTERAÇÃO UNILATERAL .................................................................................................................90
6.3 RESCISÃO UNILATERAL .................................................................................................................... 91
6.4 ANULAÇÃO ...........................................................................................................................................92
6.5 INTERVENÇÃO .....................................................................................................................................92
6.6 FISCALIZAÇÃO ....................................................................................................................................93
6.7 APLICAÇÃO DE PENALIDADES CONTRATUAIS ...........................................................................94
RESUMO DO TÓPICO 1 .........................................................................................................96
AUTOATIVIDADE ..................................................................................................................97
TÓPICO 2 - ESPÉCIES DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS .............................................99
1 INTRODUÇÃO .....................................................................................................................99
2 PRINCIPAIS ESPÉCIES DE CONTRATOS .........................................................................99
2.1 OBRA PÚBLICA ...................................................................................................................................100
2.2 SERVIÇO PÚBLICO ...........................................................................................................................104
2.3 CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO ............................................................................................ 107
3 DURAÇÃO DO CONTRATO ..............................................................................................109
4 PRORROGAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS .............................................. 112
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................... 114
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................115
TÓPICO 3 - LICITAÇÃO .......................................................................................................117
1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................................117
2 CONCEITO E PRINCÍPIOS NORTEADORES DA LICITAÇÃO ............................................117
3 DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO .............................................................122
4 MODALIDADES LICITATÓRIAS .......................................................................................126
4.1 CONCORRÊNCIA ................................................................................................................................ 127
4.2 TOMADA DE PREÇOS ....................................................................................................................... 129
4.3 CONVITE .............................................................................................................................................130
4.4 CONCURSO .........................................................................................................................................131
4.5 LEILÃO ................................................................................................................................................. 132
4.6 PREGÃO .............................................................................................................................................. 133
LEITURA COMPLEMENTAR ...............................................................................................136
RESUMO DO TÓPICO 3 ...................................................................................................... 140
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................ 141
REFERÊNCIAS ....................................................................................................................143
UNIDADE 3 — SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL, ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 NO BRASIL E SERVIDOR PÚBLICO ............................................................145
TÓPICO 1 — SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL: CONCEITO E PRINCÍPIOS ............................ 147
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 147
2 CONCEITO ....................................................................................................................... 147
3 CLASSIFICAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS ................................................................154
3.1 SERVIÇOS DELEGÁVEIS E INDELEGÁVEIS .................................................................................. 155
3.2 SERVIÇOS GERAIS E SERVIÇOS INDIVIDUAIS ........................................................................... 155
3.3 SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS E SERVIÇOS DE UTILIDADE PÚBLICA ................................. 156
3.4 SERVIÇOS PRÓPRIOS DO ESTADO E SERVIÇOS IMPRÓPRIOS DO ESTADO ...................... 157
3.5 SERVIÇOS SOCIAIS E SERVIÇOS ECONÔMICOS ....................................................................... 157
3.6 SERVIÇOS PÚBLICOS E SERVIÇOS DE UTILIDADE PÚBLICA ................................................158
4 COMPETÊNCIA ...............................................................................................................159
RESUMO DO TÓPICO 1 .......................................................................................................164
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................165
TÓPICO 2 - ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA .......................... 167
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 167
2 CONCEITOS INICIAIS: FEDERAÇÃO, AUTONOMIA E DESCENTRALIZAÇÃO ............... 167
3 ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA .......................................................................... 172
4 A DESCENTRALIZAÇÃO NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA .................................. 175
4.1 AUTARQUIAS....................................................................................................................................... 178
4.1.1 Autarquias de controle ou agências reguladoras ............................................................180
4.2 FUNDAÇÕES PÚBLICAS ...................................................................................................................181
4.3 EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA ..............................................183
4.3.1 Empresa pública ......................................................................................................................184
4.3.2 Sociedades de economia mista ..........................................................................................186
4.3.3 Diferenças entre empresas públicas e sociedades de economia mista ..................186
RESUMO DO TÓPICO 2 .......................................................................................................188
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................189
TÓPICO 3 - SERVIDOR PÚBLICO ....................................................................................... 191
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 191
2 SERVIDOR PÚBLICO: CONCEITO E ESPÉCIES .............................................................. 191
3 REGIME CONSTITUCIONAL ............................................................................................194
3.1 ACESSO A CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES ............................................................................ 194
3.2 ESTABILIDADE .................................................................................................................................. 195
3.3 ACUMULAÇÃO REMUNERADA DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES ...............................198
3.4 EXERCÍCIO DE MANDATO ELETIVO ..............................................................................................198
3.5 DIREITOS SOCIAIS ............................................................................................................................ 199
4 DEVERES E RESPONSABILIDADES DO SERVIDOR PÚBLICO ......................................201
4.1 RESPONSABILIDADE CIVIL ............................................................................................................ 202
4.2 RESPONSABILIDADE CRIMINAL .................................................................................................. 202
4.3 RESPONSABILIDADE POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ............................................... 204
4.4 RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA ......................................................................................207
LEITURA COMPLEMENTAR ...............................................................................................210
RESUMO DO TÓPICO 3 .......................................................................................................215
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................216
REFERÊNCIAS ....................................................................................................................218
1
UNIDADE 1 - 
DIREITO ADMINISTRATIVO, 
ESTADO E ATOS 
ADMINISTRATIVOS
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
A partir do estudo desta unidade, você deverá ser capaz de:
• compreender o Direito Administrativo como produto histórico da Europa pós-
revolucionária dos séculos XVIII e XIX;
• particularizar o Direito Administrativo como ramo do Direito Público; 
• relacionar o surgimento do Estado Moderno e as inovaçõessociais e políticas com 
as Revoluções Burguesas ocorridas no mundo ocidental; 
• identificar o Estado como ordem política que exerce inúmeras funções; 
• discutir como os atos administrativos, definidos com a declaração do Estado ou 
de quem o represente, se manifestam mediante ações e/ou providências legais e 
sujeitas ao controle do Poder Judiciário;
• diferenciar os atos administrativos vinculados – aqueles para os quais a lei 
estabelece os requisitos e condições de sua realização – e discricionários – dos 
que a Administração Pública pode praticar com liberdade de escolha de seu 
conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do modo 
de sua realização.
A cada tópico desta unidade você encontrará autoatividades com o objetivo de 
reforçar o conteúdo apresentado.
TÓPICO 1 – CONCEITOS INICIAIS 
TÓPICO 2 – ESTADO E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
TÓPICO 3 – ATOS ADMINISTRATIVOS
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um ambiente que facilite a concentração, assim absorverá melhor as informações.
CHAMADA
2
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UNIDADE 1!
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3
CONCEITOS INICIAIS
TÓPICO 1 - UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Ao iniciarmos nossos estudos sobre Direito Administrativo, a primeira tarefa 
que nos é imposta é conhecermos os conceitos básicos desse importante ramo do 
Direito Público. Embora não havendo consenso acerca da origem e conceito de Direito 
Administrativo, o certo é que, é na Modernidade que são construídas normas específicas 
e autônomas para regular as funções administrativas da vida comum em sociedade. É 
desde a perspectiva da construção moderna de Direito Administrativo que iniciamos 
nossos estudos. 
Apesar de não ser tarefa simples reduzir Direito Administrativo a uma única 
definição, você verá que é desde a participação popular na condução administrativa, 
e a sujeição do Estado e seu governante às leis, que vem sendo construído o conceito 
de Direito Administrativo como ramo do Direito Público, composto por um conjunto 
de normas jurídicas que regem as atividades administrativas, as entidades, órgãos e 
os agentes públicos com o objetivo de atender às necessidades dos administrados e 
as finalidades do Estado. E é desde tal conceito que iremos iniciar o estudo de Direito 
Administrativo, particularizando seu objeto e fontes. 
Ao final deste tópico será particularizado o conceito de Administração Pública, 
enquanto conjunto de atividades destinadas à execução de tarefas ou incumbências 
consideradas de interesse público, com atribuições e nos limites definidos em lei.
2 FORMAÇÃO E CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Ao longo da história da civilização é constante a existência de formas legais e 
jurídicas que disciplinam as relações entre a coletividade e os indivíduos, bem como a 
existência de organizações políticas específicas que exercem as funções administrativas 
da vida comum. No entanto, em fases anteriores aos séculos XVIII e XIX, as normas 
utilizadas, para o que atualmente chamamos de administração pública, não eram 
autônomas. Até então, sequer as normas jurídicas estavam sistematizadas em códigos 
e individualizadas em ramos específicos do direito. 
4
A moderna construção do direito deu-se historicamente com o movimento da 
codificação ocorrido pioneiramente na França no século XIX, e teve como fundamento 
a concepção de que o direito ao ser expresso e reduzido aos Códigos representaria a 
segurança e previsibilidade nas relações sociais. Os atuais Códigos que individualizam 
e sistematizam os distintos ramos do Direito se embasam na busca de uma espécie 
de “planificação social” baseada na crença de que o direito codificado seria o “direito 
seguro” e, portanto, “mais certo”. 
Em fases anteriores ao século XVIII, como lembra Di Pietro (2019), as normas 
relativas ao funcionamento da Administração Pública estavam em leis esparsas e, em 
geral relacionadas ao interesse fiscal do governante. Na Idade Média europeia, com os 
regimes absolutistas, os monarcas detinham poder ilimitado e a “vontade do rei” era “a 
lei”. Essa foi uma etapa em que a administração pública integrava o conjunto único de 
poderes do soberano, que estava acima de qualquer limite legal. Os monarcas não se 
submetiam a nenhum Tribunal, pois a vontade do rei estava acima e para além da lei. 
Eram os próprios monarcas que decidiam os conflitos segundo seu “senso de justiça”. 
Exemplificando, no Reino de Portugal, a partir das bases do feudalismo, havia 
as chamadas “Cortes do Rei”. Assembleias de natureza consultiva constituídas por 
nobres feudais e eclesiásticos auxiliavam o monarca na gestão do reino. Sua origem 
deu-se formalmente no ano de 1254 em Leiria, por ordem de Afonso III, de Portugal, 
quando, pela primeira vez, o conselho esteve representado e foram ouvidos, passando 
a assessorar o rei na administração, particularmente, em questões de guerra e de paz, 
o recrutamento militar, mudanças de tributos (lembrando que os nobres e o clero eram 
isentos de impostos) e a expansão portuguesa para a rota atlântica. 
FIGURA 1 – AS CORTES DE LEIRIA – SÉCULO XIII
FONTE: <http://tribop.pt/MBd/2/2/32>. Acesso em: 20 jan. 2021.
5
Observe na pintura da Figura 1. Ao centro o rei com a espada e o cedro real 
sentado no trono, rodeado pelos seus funcionários palacianos. No painel à esquerda, o 
clero e à direita a nobreza, que eram os homens ricos, cavaleiros, escudeiros e condes 
com suas armas e brasões. Note como era representada a administração do reino. A 
vontade do soberano se impõe a qualquer outra. Não há a presença do povo. Administrar 
era ato privativo do monarca ouvindo os senhores e sem presença feminina. As cortes 
portuguesas eram convocadas apenas por ordem do rei e já no século XVII se reuniam 
por mera formalidade. 
O caso da administração do reino de Portugal na Idade Média é um bom 
exemplo para ser compreendida a ausência de um Direito Administrativo propriamente 
dito, em etapas históricas anteriores à modernidade, sendo a administração 
pública uma atividade própria do monarca e a ele subordinada, situação que será 
radicalmente modificada com a formação do Estado Moderno e, no mundo europeu, 
com a Revolução Francesa. 
É no século XVIII, desde os ideais liberais e iluministas, que se consolida a ideia 
de submissão do Estado à lei e ordem constitucional instituindo-se, desde então, o 
princípio da legalidade (limitação do poder dos governantes à lei, particularmente à lei 
fundamental representada pelas constituições) e princípio da separação de poderes 
iniciando-se, assim, a consolidação do Direito Administrativo como ramo autônomo do 
direito. Resumindo, pode-se afirmar que o Direito Administrativo nasce com o fim dos 
antigos regimes absolutistas medievais e a formação dos Estados modernos. 
Com a subordinação do Estado à lei, separação dos poderes e paulatino 
processo de democratização é que ocorre o desenvolvimento do Direito Administrativo, 
considerando-se como marco histórico as decisões do Conselho do Estado francês 
como a primeira lei de organização da Administração na França em 1800.
Embora, possa ser considerada controversa, o surgimento do Direito 
Administrativo tal qual considerado atualmente, o certo é que foi com a instituição do 
Estado de Direito e o reconhecimento de um regime próprio da Administração Pública, 
como manifestação da supremacia do interesse público que se disciplinam normas 
limitadoras da organização, funcionamento e ações do poder político. É, assim, o Direito 
Administrativo produto histórico da Europa pós-revolucionária, quando então, adquire 
conformações distintas no tempo e no espaço, de acordo com o modelo de Estado que 
foi sendo adotado pelas diferentes Nações modernas. 
No entender de Di Pietro (2019), desde sua origem o Direito Administrativo 
se caracteriza pelo binômio: prerrogativas (que protegem à autoridade) e sujeições 
(que protegem os direitos individuais dos cidadãos contra os excessosdo poder), que 
encontram nas constituições o elemento balizador para garantir o equilíbrio e para 
assegurar simultaneamente a liberdade dos cidadãos e as prerrogativas do poder 
público. Na clássica lição de Celso Bandeira de Mello:
6
O Direito Administrativo nasce com o Estado de Direito. Nada 
semelhante àquilo que chamamos de Direito Administrativo existia 
em período histórico que precede a submissão do Estado à ordem 
jurídica. Antes disso nas relações entre o Poder, encarnado na 
pessoa do soberano, e os membros da sociedade, então súditos – 
e não cidadãos – vigoravam ideias que bem sintetizam em certas 
máximas clássicas, de todos conhecidas, quais as de que quod 
principi placuit leges habet vigorem: o que agrada ao príncipe tem 
vigor de lei. Ou, ainda, “o próprio da soberania é impor-se a todos sem 
compensação”; ou mesmo: “o rei não pode errar”. O advento do Estado 
de Direito promoveu profunda subversão nestas ideias políticas que 
eram juridicamente aceitas. Ao firmar a submissão do Estado, isto é, 
do Poder ao Direito e ao regular a ação dos governantes nas relações 
com os administrados, fundando, assim, o Direito Administrativo, este 
último veio a trazer, em antítese ao período histórico precedente o – o 
Estado de Polícia -, justamente a disciplina do Poder, sua contenção 
e a inauguração dos direitos, já agora, administrados – não mais 
súditos (MELLO, 2019, p. 47).
É, portanto, com a participação popular na condução da atividade administrativa 
e a sujeição do Estado e seu governante à lei, que as normas de Direito Administrativo 
são aprimoradas graças à permanente resistência do cidadão contra o arbítrio dos 
governantes. Nesse sentido, não é difícil compreender os dois os grandes princípios 
fundacionais que explicam a origem do Direito Administrativo: o princípio da legalidade 
(que substitui o governo dos homens pelo governo das leis) e a separação de poderes 
(mecanismos de limitação do exercício do poder estatal que impede a concentração de 
poder em uma única instância política). 
Embora desde o século XVIII tenham sido inúmeras as transformações tanto 
no modelo de Estado como na sociedade, o conceito de Direito Administrativo foi 
se ampliando mantendo seu fundamento na tradicional concepção de interesse 
público, sendo que como adiante veremos, atualmente vinculado ao fenômeno da 
constitucionalização do direito, o objetivo do Direito Administrativo passa a ser também o 
de garantia e satisfação dos Direitos Fundamentais, definindo-se como ramo do direito 
público que tem por objeto as regras e princípios aplicáveis à atividade administrativa 
voltada à satisfação dos direitos fundamentais. 
São distintas as correntes de pensamento e teorias que definem o Direito 
Administrativo. Para a corrente legalista o Direito Administrativo é conceituado como um 
conjunto de normas administrativas. Já para a teoria do Poder Executivo é um conjunto 
de atos do Executivo. A do serviço público o define como a disciplina, organização e 
regência da prestação do serviço público. Em outra vertente, a corrente teleológica ou 
finalística o define como um sistema de princípios que norteiam o atendimento dos fins 
do Estado. Por fim, a concepção negativista considera o Direito Administrativo como 
o ramo do direito que regula toda atividade que não seja a jurisdicional, exercida pelo 
Poder Judiciário, e a legislativa, pelo Poder Legislativo. 
7
Apesar de não ser simples reduzir o Direito Administrativo a uma única definição, 
desde a tradição europeia pode ser compreendido como o conjunto de normas jurídicas 
(regras e princípios) que regem as atividades administrativas, as entidades, órgãos e os 
agentes públicos com o objetivo de atender às necessidades dos administrados e as 
finalidades do Estado. 
Definição clássica de direito administrativo:
“É o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas 
jurídicas administrativas que integram a administração pública, a atividade 
jurídica não contenciosa que exerce e os bens e meios que se utiliza para 
a consecução de seus fins, de natureza pública” (DI PIETRO, 2019, p. 152).
O conceito de Direito Administrativo se caracteriza pelos seguintes elementos:
• ser um ramo do Direito Público: por incluir regras e princípios que regulam as relações 
entre a Administração e os administrados;
• inclui órgãos, agentes e pessoas administrativas: inclui pessoas jurídicas 
administrativas excluindo as pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios) que são objeto do Direito Constitucional;
• exercer atividade jurídica não contenciosa: por ser esta atividade própria do Poder 
Judiciário;
• bens e meios de ação que utiliza: abrange um conjunto de atos e contratos, parcerias 
com entes privados, bens públicos, processos administrativos etc.
• natureza Pública: voltado para a o interesse público e realização de direitos 
fundamentais. 
3 RAMO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Segundo a tradicional concepção formal legalista de Hans Kelsen (1985, p. 4), o 
direito “é uma ordem normativa da conduta humana, ou seja, um sistema de normas que 
regulam o comportamento humano”, e como tal, incide sobre determinado fato jurídico 
produzindo consequências. Para Kelsen, tais normas possuem validade desde outras 
normas jurídicas conexas entre si e hierarquicamente escalonadas constituindo, assim, 
um sistema de normas que regulam a vida e as relações sociais. Sob tal perspectiva, o 
direito é uma unidade, um único ordenamento, elaborado desde as relações políticas 
historicamente estabelecidas no interior das distintas sociedades humanas. 
NOTA
8
O direito é, portanto, um conjunto de normas sistematizadas que são 
impostas, pela ordem constitucional, à sociedade, não havendo, na prática, divisão ou 
fracionamento do direito. Entretanto, para fins didáticos, por força da tradição, costuma-
se dividir o direito em dois grandes ramos: o direito público e o direito privado. 
• Direito privado: tutela predominantemente as relações e interesses jurídicos 
patrimoniais ou pessoais entre os particulares, pessoas físicas (indivíduos) ou 
jurídicas (empresas, fundações etc.), estando tradicionalmente neste ramo o Direito 
Civil, Comercial e Empresarial.
• Direito público: refere-se às relações em que predominam os interesses de ordem 
pública, dentro dos quais, o Estado participa desde suas prerrogativas de soberania 
e autonomia. Nesse ramo do direito encontramos as normas que disciplinam a vida 
social considerada coletivamente (Estado) ou mesmo entre esta e os indivíduos 
que exercem função ou trabalho que representa o Estado ou ainda as relações e 
interesses entre Estados distintos. 
A dicotomia entre Direito Público e Direito Privado remonta ao antigo direito 
romano e foi incorporado no pensamento político e jurídico ocidental. Os romanos 
consideravam como Direito Público aquilo que dizia respeito à coisa romana, enquanto 
que o Direito Privado é útil aos particulares. Na sociedade romana havia clara a distinção 
da esfera pública e a privada. 
A divisão do direito entre Público e Privado não é simples, e nos dias de hoje 
não é razoável considerar o direito fragmentado e dividido, até porque na realidade 
não é possível separar o interesse público do privado, como se fossem antagônicos ou 
mesmo contraditórios porque, na maioria das vezes, torna-se difícil distinguir o interesse 
protegido. Geralmente, as normas não atingem apenas o interesse do Estado ou do 
particular, mas se associam. Destinam-se à proteção de todos os interesses: os dos 
particulares são também de natureza pública, haja vista o bem comum, e vice-versa.
Tal divisão do direito em ramos distintos é útil tão somente didaticamente e 
na prática, mas essa ideia, é necessário que se reafirme, não deve ser considerada 
como uma contraposição entre os ramos do direito, uma vez que o sistema normativo 
é unitário.
Observe que tal divisão apenas considera a diferenciação na titularidade da 
relação jurídica como elemento diferenciadorentre Direito Público e Direito Privado. 
Segundo o critério de titularidade da relação jurídica, é Direito Público aquele que regula 
relações entre Estados soberanos ou dos Estados com os cidadãos, enquanto é Direito 
Privado aquele que regula as relações entre particulares. Todavia, esse critério é falho. 
O Estado pode, por exemplo, celebrar um contrato com um particular, como a venda de 
um bem público, sendo que a norma que rege tal ato não perde a natureza de norma de 
direito privado (GONÇALVES, 2011, p. 27). 
9
O que é a titularidade de uma relação jurídica? 
“A ideia de fato jurídico vem sempre referida à ideia de relação jurídica. Assim a necessidade 
de saber o que vem a ser uma relação jurídica. Relação jurídica é fruto de vínculo, elo 
entre pessoas, tutelado pelo Direito, por criar direitos e deveres. Assim, locador e locatário, 
ao concluírem contrato de locação, ficam vinculados um ao outro. Desse vínculo surgem 
direitos e deveres para ambas as partes. Assim, relação jurídica é o vínculo que se 
estabelece entre duas ou mais pessoas. As relações jurídicas são relações sociais a que o 
ordenamento jurídico dá importância tal que as qualifica, de modo a protegê-la e prever 
as consequências. São elementos da relação jurídica: o sujeito ativo, o sujeito 
passivo, o vínculo de atributividade que caracterizam o direito. O sujeito ativo 
é o titular ou beneficiário principal da relação, o sujeito passivo, o devedor de 
determinada obrigação, ou seja, o primeiro possui legitimamente um título que 
lhe atribui a capacidade de exigir o cumprimento da prestação do outro”.
FONTE:<https://siteantigo.portaleducacao.com.br/conteudo/artigos/
educacao/relacao-juridica/20070>. Acesso em: 20 jan. 2021.
O Direito Administrativo, por sua natureza, essência e finalidade, define-se como 
ramo do Direito Público de maneira inequívoca, sobretudo, quando se tem em conta, 
tanto o critério de “interesse dominante”, qual seja, a supremacia do interesse público 
sobre o particular, como o “sujeito da relação jurídica” que é o Estado. 
Para melhor compreender a dicotomia Direito Público x Direito Privado observe 
a figura a seguir:
NOTA
10
FIGURA 2 – OS RAMOS DO DIREITO
FONTE: <https://br.pinterest.com/pin/476326098095316017/>. Acesso em: 20 jan. 2021.
11
A doutrina, tradicionalmente, ainda subdivide o Direito Público em Direito Público 
Interno e Direito Público Externo. O Direito Público Interno rege os interesses estatais 
e sociais e suas normas estão previstas no Direito Constitucional, Administrativo, 
Processual, Militar, Eleitoral, entre outros. 
Já o Direito Administrativo Externo trata as relações internacionais dos 
Estados soberanos e tem como fonte as normas de Direito Internacional Público, que é 
constituído pelas Convenções e Tratados internacionais firmados com as organizações 
internacionais. Ainda, o Direito Administrativo está diretamente relacionado com outros 
campos do direito. O Direito Constitucional fixa os princípios da Administração Pública. 
A Constituição Federal de 1988 trata no capítulo VII e com o título de “Organização do 
Estado” o regime jurídico-administrativo da estruturação do Estado e seus fins. 
A Constituição é um complexo normativo que regula e disciplina a organização 
do poder político, a divisão de competências entre os diferentes órgãos de soberania, o 
exercício da autoridade, a forma e o sistema de governo e os direitos da pessoa humana, 
aí inseridos, tanto os tradicionais direitos dos indivíduos, em face do Estado, quanto os 
direitos sociais às prestações do Estado. Portanto, é a Constituição que estabelece o 
perfil da Administração Pública, uma vez que não apenas estabelece regras e princípios 
para seu funcionamento e estruturação, mas também o acesso aos cargos e funções 
públicas, obrigatoriedade de licitação, prestação de serviços públicos, entre outros. 
Ainda, há que se destacar que são os princípios expressos implícitos ou derivados 
da Constituição que fundamentam e limitam o Direito Administrativo, como mais 
adiante veremos. 
Com o Direito Tributário, o Direito Administrativo possui íntima relação. A 
capacidade de tributação, imposição de taxas e tarifas, por exemplo, possuem impacto 
direito com os atos da administração pública. A receita pública é regulada por normas 
do Direito Tributário e sem aquela não há viabilidade das ações públicas. Já, a partir do 
Direito Penal é possível tipificar os crimes cometidos pelos agentes públicos (Código 
Penal, Artigos 330 e 331), também qualificando as condutas ilícitas quando cometidas 
por agente público contra o cidadão. 
O Direito Processual dialoga com o Direito Administrativo em casos de 
sua aplicação nos processos administrativos, aplicando-se de maneira subsidiária 
em processos disciplinares as normas processuais penais. O objetivo é garantir 
nos procedimentos administrativos disciplinares, basicamente, a ampla defesa, o 
contraditório, ampla defesa e o devido processo legal, que são princípios basilares do 
Direito Processual. 
Ainda do Direito Civil e Comercial o Direito Administrativo toma por empréstimo 
as normas aplicáveis aos negócios jurídicos que interessam à Administração, 
por exemplo, casos em que a Administração Pública realiza a alienação de um 
imóvel ou mesmo recebe uma doação, ou em caso de constituir uma sociedade de 
economia mista. 
12
FIGURA 3 – SÍNTESE: CARACTERÍSTICAS GERAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
FONTE: <https://br.pinterest.com/pin/12736811434349315/>. Acesso em: 20 jan. 2021.
13
4 OBJETO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Você já deve ter percebido que o Direito Administrativo é um campo do 
estudo do direito relacionado à atividade ou função administrativa, exercida direta ou 
indiretamente, da estrutura, bens, agentes e finalidades, destacadamente o estudo dos 
atos e ações do Poder Executivo. 
Há que se lembrar que o Estado, através de seus agentes, deve atender ao 
interesse público, atendendo ou executando ações que decorrem de atos legalmente 
válidos e legítimos determinados por pessoa jurídica de direito público ou privada 
descentralizada, criada por um ente estatal. Portanto, além do estudo do conjunto de 
normas que regulamentam e regulam a atividade da Administração Pública, o Direito 
Administrativo tem por objeto o conjunto das atividades dos agentes públicos segundo 
o interesse público. 
O QUE É INTERESSE PÚBLICO?
“Inicialmente, cumpre esclarecer que se trata de norma jurídica, da espécie princípio, 
implícito no sistema constitucional brasileiro. Esta quer afirmar que, a despeito dos direitos 
e garantias individuais de cada cidadão, isto é, o chamado interesse particular, não se pode 
esquecer que estes se somam, se coletivizam e formam o chamado interesse público, 
o qual nada mais é, na feliz expressão de Celso Antônio Bandeira de Mello, a soma de 
interesses individuais, a ser representado por uma instituição jurídica comum: o Estado, o 
Poder Público.
Disto decorre que o interesse público, sendo conjunto de interesses individuais, nada mais 
é do que o próprio interesse dos particulares, no seu todo, numa máxima potência. Daí 
porque, são inerentes ao interesse público a sua supremacia, ou seja, posicionamento 
do conjunto acima dos interesses individuais isolados, e a sua indisponibilidade, a saber, 
impossibilidade de ser manejado segundo subjetividade ou interesses de quem quer que 
seja, senão da vontade soberana do povo, expressada mediante as leis elaboradas pelos 
seus representantes devidamente eleitos para esta finalidade.
Portanto, ao contrário do que dizem alguns, não há supremacia do interesse público 
sobre o privado, porque o interesse público é o interesse privado, qualificado por ser o 
interesse privado de um conjunto de indivíduos, de uma comunidade, e não destes vistos 
isoladamente. O que existe é supremacia do interesse público para a promoção 
dos interesses particulares”.
FONTE:<https://www.brasiljuridico.com.br/artigos/interesse-publico-
significado-juridico#:~:text=Esta%20quer%20afirmar%20que%2C%20a,Mello%2C%20a%20soma%20de%20interesses>. Acesso em: 20 jan. 2021.
NOTA
14
De onde se origina o Direito Administrativo? Quais são suas fontes?
Evidente que o termo “fonte” é utilizado no Direito em seu sentido figurativo, 
metafórico, querendo significar de onde nasce. Genericamente, a expressão fonte 
do direito é utilizada para designar os meios pelos quais se formam ou se originam 
as normas jurídicas. As fontes do direito é o que confere fundamento de validade ao 
sistema normativo. Em geral, as fontes do direito formais do direito são basicamente 
as fontes estatais (lei, as convenções e tratados internacionais e a jurisprudência) e as 
fontes não estatais (costumes e doutrina). 
Embora sendo inúmeras as fontes do direito, particularmente no Direito 
Administrativo, têm-se consideradas como fontes:
• Lei: o Direito Administrativo não possui um código próprio como outros campos do 
direito, porém possui como fonte primária a Lei que deve ser compreendida como 
a norma jurídica em seu sentido material como ato normativo imposto pelo Estado 
aos particulares regulando a relação entre ambos e dos particulares entre si. No 
Direito Administrativo, a Lei é a fonte primária constituída por leis gerais, tais como: 
a Constituição Federal (hierarquicamente superior a todas); leis complementares e 
ordinárias e os regulamentos executivos (portarias, ordem de serviço etc);
• Jurisprudência: as decisões reiteradas dos tribunais acerca de matérias que envolvem 
o Direito Administrativo são relevantes por servirem para preencherem lacunas 
(ausência de previsão legal) e interpretar as normas administrativas. Destaca-se que a 
jurisprudência também serve como norma a ser aplicada em casos semelhantes. 
• Costume: consideram-se costumes no sentido jurídico as normas não escritas 
que, desde que não contrárias à lei e à moral, que se tornam práticas reiteradas e 
contínuas. Entretanto, a observância decisões ou práticas administrativas reiteradas 
pode ser considerada também fonte de direito.
• Doutrina: para o direito a doutrina é a atividade intelectual expressa em obras e 
estudos de juristas que serve como fundamento de interpretação de normas jurídicas, 
conceituação de institutos jurídicos e produção de normas. Ainda a doutrina é fonte 
supletiva do Direito Administrativo em casos de omissão da lei.
• Princípios gerais do direito: assim como no direito em geral, o Direito Administrativo 
reconhece os princípios gerais como fonte, destacando-se que os princípios 
expressos ou implícitos na Constituição são de observância obrigatória. 
15
FIGURA 4 – HIERARQUIA DAS NORMAS NO ORDENAMENTO JURÍDICO EM GERAL
Norma Fundamental
Constituição Federal/ TIDH1
Emendas Constitucionais
Leis Complementares
Leis Ordinárias/ MPs2/ Tratados
Decretos
Resoluções/ Portarias
FONTE: <https://blog.sajadv.com.br/ordenamento-juridico/>. Acesso em: 20 jan. 2021.
Observe que o ordenamento jurídico brasileiro é disposto em uma estrutura 
de normas hierarquizadas segundo uma relação vertical, ou seja, as normas inferiores, 
como resoluções e portarias, devem ser compatíveis com as superiores e todas normas 
de acordo com a Constituição Federal, que está no “topo” da hierarquia das normas. 
5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O termo “administração” é relacionado ao exercício da atividade de dirigir, 
comandar, subordinada ao ato de executar. Afirma Di Pietro (2019) que tanto no 
direito público como no privado, os atos da administração limitam-se aos de guarda, 
conservação e percepção dos frutos dos administrados, havendo implícita a ideia de 
que sempre há uma vontade externa ao administrador que lhe impõe uma orientação 
a seguir. Portanto, no caso da Administração Pública, o administrador não é o senhor 
absoluto, por ser uma atividade dependente de uma vontade externa, individual ou 
coletiva, intimamente relacionada a uma finalidade que no caso da Administração 
Pública é determinada por lei. 
A expressão “Administração Pública” é relacionada a dois sentidos:
• Subjetivo ou formal: denomina os entes que exercem a atividade administrativa, 
incluindo pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos responsáveis pela função 
administrativa;
• Objetivo ou material: a atividade exercida pelos entes que administram que é a 
função administrativa propriamente dita. 
16
Incluindo tanto o sentido formal como material pode-se afirmar que a Administração 
Pública é o conjunto de entidades e órgãos que têm a função de realizar a atividade 
administrativa objetivando à satisfação de necessidades e interesses da coletividade, A 
Administração Pública, portanto, realiza serviços, visando à satisfação das necessidades 
coletivas. <https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-administrativo/as-funcoes-da-
administracao-publica/>. Acesso em: 29 jan. 2021.
Diferencia-se a atividade administrativa da Administração Pública. A primeira é a gestão dos 
interesses da comunidade e é orientada segundo dois grandes princípios: a supremacia 
do interesse público e a indisponibilidade do interesse público. Já a Administração Pública 
está subordinada aos princípios e regras do Direito Administrativo, em especial aos 
princípios instituídos no artigo 37caput da Constituição Federal (BRASIL, 1988) que são 
os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; como no próximo 
Tópico será melhor discutido. 
FONTE:<https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-administrativo/as-funcoes-da-
administracao-publica>. Acesso em: 21 jan. 2021.
Destaca-se ainda que a Administração Pública não pratica atos de 
governo. Pratica somente atos de execução, com maior ou menor 
autonomia funcional, conforme a competência do órgão e de seus 
agentes. A Administração é atividade neutra, normalmente vinculada à 
lei ou à norma técnica. Já o Governo é atividade política e discricionária. 
Portanto, Administração Pública e Governo não se confundem. 
FONTE: <https://marciorosni.jusbrasil.com.br/artigos/195654350/a-ad-
ministracao-publica-e-suas-funcoes>. Acesso em: 21 jan. 2021.
FIGURA 5 – CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FONTE: <https://www.esquematizarconcursos.com.br/artigo/conceito-de-administracao-publica>. Acesso 
em: 21 jan. 2021.
IMPORTANTE
17
Enquanto Governo é conduta independente, a Administração é conduta 
hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade constitucional e política, 
porém sem responsabilidade profissional pela execução, ao passo que a Administração 
executa sem responsabilidade constitucional ou política, mas com responsabilidade 
técnica e legal (MEIRELLES et al., 2010). A Administração Pública é o meio através do 
qual são executadas as opções políticas do Governo. 
Isso não significa que a Administração Pública não tenha poder de decisão. 
Ela o possui, porém apenas na área de suas atribuições e nos limites legais de sua 
competência executiva. Só pode opinar e decidir a respeito de assuntos jurídicos, 
técnicos, financeiros ou de conveniência e oportunidade administrativa, sem faculdade 
de escolha política sobre a matéria (MEIRELLES et al., 2010).
Como síntese, vejamos a clássica definição de Norberto Bobbio (1983, p. 10-11) 
sobre Administração Pública.
 
Em seu sentido mais abrangente, a expressão Administração Pública 
designa o conjunto das atividades diretamente destinadas à execução 
concreta das tarefas ou incumbências consideradas de interesse 
público ou comum, numa coletividade ou numa organização estatal.
Do ponto de vista da atividade, portanto, a noção de Administração 
Pública corresponde a uma gama bastante ampla de ações que se 
reportam à coletividade estatal, compreendendo, de um lado, as 
atividades de Governo, relacionadas com os poderes de decisão e de 
comando, e as de auxílio imediato ao exercício do Governo mesmo 
e, de outra parte, os empreendimentos voltados para a consecução 
dos objetivos públicos, definidos por lei e por atos de Governo, seja 
através de normas jurídicas precisas, concernentes Às atividades 
econômicas e sociais; seja por intermédio da intervençãono mundo 
real (trabalhos, serviços, etc.) ou de procedimentos técnico-materiais; 
ou finalmente, por meio do controle da realização de tais finalidades 
(com exceção dos controles de caráter político e jurisdicional).
Na variedade das atividades administrativas (abstraindo-se o exame 
daquelas de Governo, que merecem consideração à parte), dois 
atributos comuns devem ser destacados; em primeiro lugar, o fato 
de essas atividades serem dependentes ou subordinadas a outras 
(e controladas por essas), as quais determinam ou especificam os 
fins a atingir (atividades políticas ou soberanas e de Governo); em 
segundo lugar, o de serem executivas, no duplo sentido de que 
acatam uma escolha ou norma anterior, e de que dão continuidade à 
norma, intervindo para a consecução final de interesses e objetivos 
já fixados.
18
Neste tópico, você aprendeu:
• O que atualmente compreendemos como Direito Administrativo é produto histórico 
da Europa pós-revolucionária dos séculos XVIII e XIX, quando então foram 
sistematizadas normas específicas sistematizadas em códigos com o objetivo de 
regular as relações entre os administrados e os administradores públicos. 
 
• A origem do Direito Administrativo se origina a partir da busca de equilíbrio e 
combinação de dois elementos nucleares: as prerrogativas legais que protegem 
as autoridades administrativas e as normas que protegem os cidadãos contra os 
excessos do exercício do poder.
• Embora o Direito seja uno e indivisível composto por um conjunto de normas 
sistematizadas e impostas pela ordem constitucional, costuma-se dividir o Direito 
em dois grandes ramos: Direito Público e Direito Privado; sendo que o Direito 
Administrativo, por sua natureza e característica, de maneira inequívoca pertence ao 
Direito Público.
• O Direito Administrativo tem como objeto o estudo da atividade ou função 
administrativa exercida direta ou indiretamente, bem como sua estrutura e aparatos 
de funcionamento, pessoal e finalidades, tendo como pressuposto o interesse público. 
• Embora sejam inúmeras as fontes do Direito em geral e do Direito Administrativo 
em particular, considera-se como fundamento de validade do Direito Administrativo 
as fontes estatais – leis, convenções e tratados internacionais e jurisprudência – e 
fontes não estatais – costumes e doutrina. 
RESUMO DO TÓPICO 1
19
1 Embora ao longo da história humana seja uma constante, a fixação de regras para 
regular as relações entre a coletividade e as organizações políticas que especificamente 
exercem a função de administrar os interesses e a vida comum, apenas falamos 
em Direito Administrativo como ramo específico e autônomo do Direito a partir do 
século XIX. Acerca das causas diretamente relacionadas à construção do Direito 
Administrativo, classifique V para as sentenças verdadeiras e F para as falsas:
( ) O movimento da codificação moderno e as Revoluções burguesas foram 
determinantes para o surgimento do Direito Administrativo. 
( ) O Direito Administrativo é produto da concentração de poder promovido pelo 
surgimento do Estado Feudal.
( ) Com a subordinação do Estado à lei, separação dos poderes e paulatino processo 
de democratização é que ocorre o desenvolvimento do Direito Administrativo.
( ) O Direito Administrativo nasce com a formação do Estado de Direito. 
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA:
a) ( ) V – F – F – V.
b) ( ) V – F – V – V. 
c) ( ) F – F – V – V. 
d) ( ) V – F – V – F. 
2 Historicamente, o Direito Administrativo nasce com a formação do Estado de Direito 
quando então há a submissão do exercício do poder a uma ordem jurídica. É com o 
advento do Estado de Direito que se passa a regular os limites da ação dos governantes 
em relação aos administrados. Acerca da origem do Direito Administrativo, assinale a 
afirmação CORRETA:
a) ( ) É a separação dos poderes e na legalidade que o Direito Administrativo tem seus 
dois grandes princípios fundacionais.
b) ( ) O Direito Administrativo se origina na busca de limitação da participação popular 
na atividade administrativa.
c) ( ) O Direito Administrativo, tal qual entendemos atualmente como sistema de 
normas que regem a atividade administrativa é uma invenção dos antigos 
gregos.
d) ( ) A origem do Direito Administrativo é relacionada ao princípio do máximo poder 
do governante. 
AUTOATIVIDADE
20
3 O Direito é definido como um conjunto de normas hierarquizadas, sistematizadas e 
produzidas pelo Estado que regulam o comportamento humano. Portanto, o Direito 
é uno e indivisível. Para fins práticos e didáticos o Direito é divido em Direito Público 
e Direito Privado, sendo o Direito Administrativo parte do Direito Público. Acerca do 
conceito de Direito Público, assinale a afirmação CORRETA: 
a) ( ) O Direito Público, assim como o Direito Privado, regula os interesses e jurídicos 
entre os particulares.
b) ( ) O Direito Público refere-se aos interesses de ordem pública dentro dos quais o 
Estado participa desde suas prerrogativas de soberania e autonomia.
c) ( ) O Direito Civil por sua natureza integra o Direito Público.
d) ( ) O Direito Público regula o interesse patrimoniais de pessoas físicas. 
4 O objeto do Direito Administrativo é o estudo da atividade ou função administrativa, 
exercida direta ou indiretamente, de sua estrutura e aparato, de seus bens, de seu 
aparato, de seu pessoal e de sua finalidade, tendo como objetivo o estudo dos atos 
prioritariamente editados pelo Poder Executivo. Disserte sobre o conceito de atos 
administrativos.
5 O termo “administração” é relacionado ao exercício da atividade de comando ou 
de coordenação. Na esfera do direito público, os atos da administração limitam-
se à guarda e conservação dos interesses e necessidades dos administrados, e a 
percepção que os mesmos possuem acerca de tais atos. Desde tal afirmação, disserte 
sobre o sentido, forma e material da expressão “administração pública”. 
21
ESTADO E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS 
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
UNIDADE 1 TÓPICO 2 - 
1 INTRODUÇÃO
No estudo do Direito Administrativo há conceitos que se tocam e, não raras 
vezes, se confundem, dentre os quais os conceitos de Estado e Administração Pública. 
Neste tópico, você poderá entender melhor que Estado é um ente jurídico, produto da 
uma construção histórica, que adota ações políticas a fim de atender aos interesses e 
necessidades coletivas, e é através da Administração Pública que o Estado, por meio 
de órgãos e entidades públicas, cumpre a tarefa de garantir a segurança e bem-estar 
dos cidadãos. 
Portanto, o estudo do Direito Administrativo exige particularizar o conceito 
de Estado compreendendo-o como ente político que organiza e torna possível o 
funcionamento dos serviços públicos prestados aos administrados. Sem adentrar na 
discussão teórica e política de formação do Estado moderno, neste tópico, apenas para 
melhor compreender a transformação da sociedade moderna em nações juridicamente 
organizadas é que se fará uma breve análise da formação histórica e política do 
Estado moderno. 
Para compreender os fundamentos da Administração Pública, neste tópico, 
serão discutidos os princípios constitucionais que lhe servem de alicerce desde a 
concepção de que os princípios são definidos pela ordem constitucional e estabelecem 
o eixo central da Administração Pública. 
2 CONCEITO E EVOLUÇÃO DO ESTADO
Como estudado no tópico anterior, historicamente, a partir do momento em que 
há a sujeição do exercício do poder ao direito, ou seja, às leis elaboradas por legítimos 
representantes da vontade dos cidadãos, é que surge o Direito Administrativo. Nas 
palavras de MELLO (2010, p. 47), o Direito Administrativo é “um filho legítimo do Estado de 
Direito, um Direito só concebível a partir do Estado de Direito: o Direito que instrumentaliza, 
que arma o administrado, para defender-se coa os perigos do uso desatado do Poder”. 
Portanto, o Direito Administrativo, por sua natureza, é o meio jurídico deregulação da 
ação do Estado e seus cidadãos, que, como veremos a seguir, foi assumindo distintas 
configurações segundo o modelo de Estado politicamente definido. 
22
O termo Estado (do latim status = estar firme), com o sentido de expressar um ente 
político autônomo formado por um conjunto de instituições políticas e administrativas 
que organiza o espaço territorial de um povo ou uma nação, é utilizado pela primeira vez 
em 1513, na obra “O Príncipe”, de Nicolau Maquiavel (1489-1527). 
Embora haja divergência quanto ao marco exato do surgimento do Estado, há 
consenso em relação a seu conceito, que é a ideia de referir-se a todas as comunidades 
políticas que, com autoridade superior, fixaram regras de convivência de seus membros 
(DALLARI, 2011).
FIGURA 6 – A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA SOCIEDADE OCIDENTAL
FONTE: <https://professor-jeferson-grillo.webnode.com/galeria-de-fotos/#&gid=1&pid=9>. Acesso em: 21 
jan. 2021.
Como você observa na Figura 6, ao longo da história, foram distintas as formas 
de organização política, assumindo diferentes configurações conforme as épocas e/ou 
lugares, as ideias de direito, as ideologias dominantes, as características socioculturais 
e as condicionantes econômicas dos países em sucessivos momentos. Pode-se, então, 
afirmar que há diferentes “tipos históricos” de Estado correspondentes às formas 
diversas de organização política das civilizações e aos estágios históricos determinados. 
23
É possível compreender a construção do Estado tanto a partir da história 
jurídico-política, a ao longo das distintas civilizações (Estado grego e civilização grega, 
Estado chinês e civilização chinesa etc.), como também pelo processo histórico mais 
ou menos linear da civilização ocidental (Estados da Antiguidade oriental, de Roma e da 
Grécia e da organização medieval até ao Estado Moderno) (MIRANDA, 2004).
As expressões “Estado Antigo, Oriental ou Autocrático” designam as formas mais 
antigas de Estado, correspondentes às antigas civilizações que apenas começavam a 
definir-se entre as antigas civilizações do Oriente e do Mediterrâneo, que surgiram por 
volta de 4000 a.C. Sua principal característica é a influência religiosa, de onde derivava 
a autoridade dos governantes e as normas de comportamento individual e coletivo 
como expressões da vontade de um poder divino.
No Estado Grego, entre os séculos V e IV a.C., a classe política era composta 
por uma elite com intensa participação nas decisões do Estado acerca dos assuntos 
de caráter público. Contudo, nas relações de caráter privado, a autonomia da vontade 
individual era bastante restrita e, mesmo quando o governo era considerado democrático, 
significava que uma faixa limitada da população – os cidadãos – é que tomava parte 
das decisões políticas. Tal modelo contribuiu para a manutenção das características de 
Cidade-Estado, visto que o alargamento da participação tornaria inviável a manutenção 
do controle por um pequeno grupo (DALLARI, 2011).
Já no Estado Romano, a organização política tem base familiar, havendo mesmo 
quem sustente que o Estado primitivo (a civitas) tenha resultado da união de grupos 
familiares (as gens). Talvez por essa razão, sempre tenham sido concedidos privilégios 
aos membros das famílias patrícias, formadas pelos descendentes dos fundadores do 
Estado Romano. Como no Estado grego, durante muitos séculos, o povo participava 
diretamente do governo, porém a noção de povo era bastante restrita, abrangendo 
apenas uma pequena faixa da população.
Historicamente, mais adiante, o Estado Medieval é marcado por uma constante 
instabilidade política, econômica e social. O poder político superior é exercido pelo 
Imperador ou Rei, mas havia uma pluralidade de poderes menores, sem hierarquia 
definida. A Igreja encontrava-se unificada, almejando a integração dos cristãos numa só 
sociedade política, guiada pelos mesmos princípios e adotando as mesmas normas de 
comportamento (DALLARI, 2011). Frequentes invasões e guerras internas dificultaram 
o desenvolvimento do comércio, o que gerou a valorização da posse de terras, de 
onde todos, ricos e pobres, extraíam os meios de subsistência (sistema feudal). Da 
dependência da terra desenvolveu-se um sistema administrativo e uma organização 
militar muito associada à situação patrimonial.
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Finalmente, o Estado Moderno. Costuma-se afirmar, é construído sob as ruínas 
da sociedade política medieval. Uma nova configuração na distribuição de terras gera 
uma aspiração à unidade política. O sistema feudal expande o número de proprietários, 
não apenas dos latifundiários como dos que adquiriram o domínio de áreas menores. 
Os senhores feudais já não aceitam as imposições dos monarcas, que exigiam uma 
tributação indiscriminada e mantinham um estado de guerra permanente, que só 
gerava prejuízo à vida econômica e social. A busca pela unidade é concretizada com a 
afirmação de um poder soberano, no sentido de supremo, reconhecido como o mais alto 
de todos dentro de uma precisa delimitação territorial (DALLARI, 2011).
Com o Estado Moderno, emerge a representação política, que não é, todavia, 
inicialmente uma representação da comunidade política como um todo. Trata-se de uma 
representação de setores remanescentes da Idade Média, em que os representantes 
estão vinculados às instruções que recebem dos representados, de forma semelhante 
ao que acontece num instrumento de mandato civil. Por isso, e também porque o Rei 
exerce o pleno poder, o papel da representação se limita a garantir os interesses e 
privilégios dos estamentos uns perante os outros e perante o Rei (MIRANDA, 2004).
Por que a sociedade medieval era um modelo de sociedade estamental? 
“A sociedade estamental na Idade Média da Europa funcionava da seguinte maneira: todas 
as pessoas faziam parte de uma das quatro categorias sociais – rei, clero, nobreza ou 
servos. Essa separação de indivíduos era, em geral, baseada na origem de nascimento e 
não podia mudar ao longo da vida; ou seja, não havia mobilidade social. [...] A sociedade 
estamental é organizada a partir das tradições e dos valores sociais que 
fazem com que determinados grupos sejam privilegiados e outros não. 
Nesse modelo não há mobilidade social – um servo dificilmente se tornaria, 
por exemplo, um nobre”.
FONTE: <https://www.todoestudo.com.br/sociologia/sociedade-estamen-
tal>. Acesso em: 21 jan. 2021.
O Estado, no século XVIII, é também chamado de Estado de despotismo 
esclarecido. Apresenta as seguintes características: 
• concentração da soberania no monarca, com o consequente predomínio do monarca 
sobre os restantes estamentos; 
• extensão do poder do soberano à esfera religiosa, sendo-lhe reconhecido o direito de 
determinar a religião dos súditos e de exercer autoridade eclesiástica; 
IMPORTANTE
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• dirigismo econômico por intermédio da adoção de uma política econômica 
mercantilista; 
• assunção da felicidade dos súditos como uma das missões fundamentais do soberano 
(CANOTILHO, 1999).
FIGURA 7 – O ESTADO ABSOLUTISTA
FONTE: <https://amigopai.wordpress.com/2016/08/21/formacao-dos-estados-nacionais/>. Acesso em: 21 
jan. 2021.
O despotismo monárquico conduz à Revolução Francesa, que a assume a 
missão de transformar a sociedade do Antigo Regime (Monarquia Absolutista) em uma 
comunidade moderna. A revolução, em progressiva radicalização, se propõe a destruir 
todas as instituições e formas administrativas antigas (MIRANDA, 2017). 
Assim, na Europa Continental, entre os séculos XVIII e XIX, se tenta a 
superação do Antigo Regime e a construção de uma nova ordem política, fundada no 
reconhecimento de direitos individuais e na divisão dos poderes. Tal construção está 
associada, obrigatoriamente, à formação de uma assembleia representativa de cidadãos. 
Sem representação não há liberdade e não há Constituição, conforme o Artigo 
16 da Declaração de 1789. Assim, a representação política, em um sentido 
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rigoroso do termo, e não como meras organizações parcelares, consolida-se 
historicamentecom a confluência de dois fenômenos: a afirmação da unidade política 
correspondente ao Estado Moderno e a passagem do absolutismo ao liberalismo 
(MIRANDA, 2004). 
Em “O Príncipe”, de Maquiavel, temos a informação de que no começo do século 
XVI já se encontram, na França, três poderes constituídos: o Legislativo, Executivo e 
Judiciário. Tal organização agrada a Maquiavel, haja vista que acredita fornecer mais 
liberdade e segurança ao Rei. O Judiciário pode proteger os mais fracos ao agir em 
nome próprio, enquanto o Rei é livre da necessidade de intervir nas disputas e, em 
consequência, de enfrentar o desagrado dos que não tivessem suas razões acolhidas 
(DALLARI, 2011).
 Sobre “O Príncipe” de Maquiavel:
TEORIA POLÍTICA
FONTE: <http://www.arqnet.pt/portal/teoria/principe.html>. Acesso em: 21 jan. 2021.
“Nicolau Maquiavel foi um pensador florentino que viveu no período renascentista 
e escreveu o livro intitulado O Príncipe, dedicado a Lourenço de Médici”. Nessa obra, o 
autor sugeriu as condições necessárias para que um soberano absoluto fosse capaz 
de conquistar, reinar e, principalmente, manter seu poder. O mais complexo para 
um soberano, na visão de Maquiavel, era a manutenção do poder de um rei. Em suas 
observações, Maquiavel acreditava que a boa administração do soberano dependia de uma 
articulação política rígida e de muita sabedoria, ligadas às características pessoais, como a 
INTERESSANTE
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ousadia, a sagacidade, a perspicácia e o carisma. O pensador florentino sustentava a ideia 
de que o bom exercício da vida política dependia da felicidade do homem e da sociedade, 
pois nenhum príncipe, mesmo o mais sábio, podia ser tão sábio quanto o povo. Maquiavel 
fez de O Príncipe um manual de ação política, cujo objetivo maior era a concretização de um 
poder absoluto, inabalável. Na obra, ele dissertou sobre como deveria ser o poder político 
exercido sobre um território e uma população, estabeleceu formas de relacionamento 
do monarca para com a nobreza, o clero, o povo e seu ministério. Maquiavel levantou a 
seguinte dúvida: é melhor ser amado que temido ou temido que amado? Segundo o autor, 
desejam-se ambas as coisas: ser amado e temido seria o ideal, mas como é difícil ter ambas, 
se for necessário renunciar a uma, é muito mais seguro ser temido do que amado... pois, 
dos homens, em geral, pode-se dizer o seguinte: eles são ingratos, volúveis, simuladores, 
dissimuladores e são ávidos pelo lucro. Enquanto você fizer o bem para eles, são todos 
seus, oferecem seu próprio sangue, suas posses, suas vidas, seus filhos. Isso tudo quando 
você não tem necessidade, mas quando você precisa, eles viram as costas. Em resumo, o 
pensador argumentou nessa passagem que o príncipe que esperasse a gratidão por parte de 
seu povo seria derrotado. O pensamento de Maquiavel foi moldado numa Itália decadente 
pela Revolução das Comunas (cidades-estados), num país fragmentado em pequenos 
Estados e que corria o risco de perder sua independência nacional em virtude das invasões 
estrangeiras, como as da Espanha e da França. Desse contexto histórico, surgiu, em 1513, 
todo o cenário para a elaboração de O Príncipe. Maquiavel fez uma análise de como poderia 
ser a reconstrução da Itália nos princípios de um Estado moderno e unitário, porque, para 
ele, “jamais país algum viveu unido e próspero se não foi submetido inteiramente”, e caberia ao 
príncipe a responsabilidade de unir politicamente a fracassada Itália”. 
FONTE:<https://www.preparaenem.com/historia/nicolau-maquiavel-sua-principal-obra-
principe.htm>. Acesso em: 21 jan. 2021.
No entanto, é no século XVII que surge a primeira sistematização doutrinária da 
separação de poderes, com a obra de John Locke (1632/1704), intitulada “Tratado sobre 
o Governo” e publicada em 1689. Alicerçado no Estado inglês de sua época, Locke indica 
quatro funções fundamentais, exercidas por dois órgãos de poder. A função legislativa 
cabe ao Parlamento. A função executiva, de responsabilidade do Rei, comporta um 
desdobramento, sendo designada de federativa quando relativa aos poderes de guerra 
e paz, ligas, alianças e de todas as questões tratadas fora do Estado. A quarta função, 
igualmente exercida pelo Rei, é uma prerrogativa (poder prerrogativo) de “poder fazer o 
bem sem se subordinar às regras”, correspondente um poder discricionário do governante.
Em “O Espírito das Leis”, escrito em 1748, Montesquieu (1689-1755) pensa 
a separação de poderes como um sistema em que se unem Legislativo, Executivo e 
Judiciário, harmônicos e independentes entre si. A sua teoria da separação de poderes 
foi concebida para garantir a liberdade individual. Segundo o autor, quando na mesma 
pessoa ou no mesmo grupo de magistratura o Poder Legislativo está reunido ao Poder 
Executivo, não se pode falar em liberdade, uma vez que se pode esperar que esse 
monarca ou esse senado façam leis tirânicas para executá-las tiranicamente. Tudo 
estaria perdido caso um único homem ou somente o corpo dos nobres ou do povo, 
exercesse esses três poderes (DALLARI). 
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Montesquieu repudia regimes despóticos, caracterizados pela crueldade e pela 
intolerância. Acredita que apenas governos moderados são bons governos. É muito 
presente em seu pensamento a preocupação com prevenir excessivas concentrações 
ou desequilíbrios de poder, tendo-se presente serem estes sempre de molde a gerar 
situações coercitivas e intimidatórias (COUTINHO, 2015). Só é possível limitar o poder, 
segundo Montesquieu, criando outro poder que o limite. Daí a ideia de dividi-lo em 
diversos poderes que se condicionem, que se limitem reciprocamente.
Compreender a evolução do Estado é também compreender a construção do 
Estado de direito, realizada por intermédio do avanço da limitação do poder estatal, da 
separação entre os poderes e da garantia de participação política cidadã. 
FIGURA 8 – A SEPARAÇÃO DOS PODERES DO ESTADO
FONTE: <https://duduhvanin.jusbrasil.com.br/artigos/400382901/principio-da-separacao-de-poderes-na-
-corrente-tripartite>. Acesso em: 21 jan. 2021.
As principais características da ideia de Estado de Direito são as seguintes:
• Efetiva garantia de liberdade, nos planos formal e material.
• No plano formal, o Estado de direito garante a legalidade democrática, através da 
atribuição ao parlamento do primado do poder legislativo; consagra a separação 
de poderes; disponibiliza aos particulares meios para proteger seus direitos, 
designadamente contra o próprio Estado, por intermédio da garantia da impugnação 
dos atos e omissões da Administração Pública que sejam lesivos aos particulares e do 
estabelecimento da responsabilidade civil do Estado decorrente de danos causados 
no exercício de suas funções.
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• No plano material, o Estado de direito protege os direitos fundamentais dos indivíduos.
As monarquias da Antiguidade Oriental, as monarquias absolutas da Idade 
Moderna e certas ditaduras contemporâneas são exemplos de organizações que 
afastam radicalmente os cidadãos – relegados à condição de meros súditos – de 
qualquer intervenção na gestão da coisa pública. 
Nos últimos dois séculos a tendência, primeiro europeia e estadunidense, depois 
universal, tem sido a de transformar os súditos em cidadãos completos, a de elevar os 
homens da Cidade de meros sujeitos ao poder, a verdadeiros sujeitos do poder, tal qual 
o disposto no Artigo 1º, Parágrafo único da Constituição brasileira prevê: “Todo o poder 
emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos 
termos desta Constituição”. 
Em síntese, o Estado é uma forma histórica de organização jurídica dotada da 
qualidade de poder soberano. Este, em linhas gerais e no sentido moderno, corresponde 
a um poder supremo no âmbito interno e poder independente no plano internacional. 
Na esfera interna, significa que o povo, sujeito e destinatário da soberania, se encontra 
sujeito ao monopólio do direito produzido pelo Estado. Na esfera internacional, a 
soberania, de caráter relativo, significa