Planejamento e Orçamento Público e Gestão Orçamentária

Prévia do material em texto

PLANEJAMENTO E 
ORÇAMENTO PÚBLICO E 
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
Programa de Pós-Graduação EAD
UNIASSELVI-PÓS
Autoria: Mara Luiza Gonçalves Freitas
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090
Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: 
Carlos Fabiano Fistarol
Ilana Gunilda Gerber Cavichioli
Jóice Gadotti Consatti
Norberto Siegel
Camila Roczanski
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Marcelo Bucci
Revisão Gramatical: Equipe Produção de Materiais
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Copyright © UNIASSELVI 2019
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
F866p
 Freitas, Mara Luiza Gonçalves
 Planejamento e orçamento público e gestão orçamentária. / 
Mara Luiza Gonçalves Freitas. – Indaial: UNIASSELVI, 2019.
 194 p.; il.
 ISBN 978-85-7141-294-1
1.Finanças públicas – Brasil. 2.Brasil – Política econômica – 
Brasil. II. Centro Universitário Leonardo Da Vinci.
CDD 336.81
Sumário
APRESENTAÇÃO ..........................................................................05
CAPÍTULO 1
Fundamentos e Origens Históricas do 
Orçamento Público .....................................................................07
CAPÍTULO 2
Técnicas Orçamentárias e Receitas e Despesas .....................51
CAPÍTULO 3
O Orçamento Público no Brasil.............................................. 117
APRESENTAÇÃO
Querido aluno, a qualidade do gasto público, um dos temas mais relevantes 
para Estados Nacionais e Subnacionais, nasce no orçamento. Ferramenta 
inserida em 1217 pelo Rei João Sem Terra, o orçamento público configura-se 
como mecanismo essencial para as fases de planejamento, execução e controle, 
necessários não apenas para a averiguação formal da implantação de políticas 
públicas, a eficiência, a eficácia e a efetividade dos gastos e a sua atualização, 
via uso de ferramentas de controle (interno e externo), permitindo aos gestores 
públicos a focalização das necessidades da sociedade sob sua responsabilidade.
Mais do que saber fazer, trata-se de um compromisso nacional com a 
responsabilidade minimalista de alocação de cada centavo, buscando seu 
máximo desempenho, com vistas à entrega do máximo de benefícios aos 
cidadãos, sem que isso signifique aumento da dívida pública ou obtenção de 
déficits orçamentários incautos. Com 5.570 municípios, 27 Estados e o Distrito 
Federal, uma população que já superou a casa dos 209 milhões de habitantes, 
uma arrecadação tributária anual que ultrapassa, em média, a casa dos R$ 3 
trilhões e um conjunto de atribuições atribuídas ao Estado, por força de lei, cabe, 
a cada um dos gestores públicos envolvidos preocuparem-se ostensivamente 
como cada centavo arrecadado será aplicado. Esse cuidado presta-se a evitar-se 
o desperdício, mas também, fomentar a prevenção da corrupção, já que o produto 
do orçamento público são os relatórios de auditoria externa e a prestação de 
contas à sociedade, que fomentam os Portais da Transparência.
Dada a importância da matéria para a administração pública, o presente 
material didático foi preparado com extremo rigor, para que sua formação na temática 
Planejamento, Orçamento Público e Gestão Orçamentária seja a mais sólida 
possível. Para tal, como verá ao longo desse livro-texto, além dos textos redigidos 
diligentemente, leituras imprescindíveis de materiais técnicos são indicadas, além de 
vídeos e outros materiais complementares, necessários à sua lapidação intelectual. 
Esse preparo lhe oferecerá os diferenciais que viabilizarão uma ação experiencial 
mais consistente e assertiva em seu atual trabalho ou em oportunidades vindouras 
nas quais seus conhecimentos técnicos sejam demandados.
Para facilitar sua aprendizagem, esse livro de estudos foi organizado em três 
capítulos. No primeiro capítulo, intitulamos “Fundamentos e origens históricas do 
Orçamento Público”, apresentamos a você os conceitos mais correntes sobre 
o orçamento público, além da evolução histórica e as funções do orçamento no 
contexto da atividade de Estado. No segundo capítulo dedicado às Técnicas 
Orçamentárias e Receitas e Despesas Públicas, abordam-se as características 
das técnicas orçamentárias mais utilizadas e sobre as técnicas consideradas de 
fronteira, bem como apresenta-se conceitualmente as receitas e as despesas 
públicas, seguindo a padronização adotada no Brasil. Por último, o capítulo III, 
que aborda o tema O Orçamento Público no Brasil. 
 Um último motivo para se estudar o planejamento governamental e 
o orçamento público com afinco (e mais, com paixão) é a clareza de que com 
R$ 0,80 de investimento per capita de recurso público é possível salvar a vida 
de um brasileiro numa fila de hospital, com valores entre R$ 0,36 e R$ 0,70 
investidos em merenda escolar pode-se mitigar a evasão escolar de uma criança, 
evitando que essa seja submetida ao trabalho infantil e à permanência no círculo 
vicioso da pobreza, e com valor médio de R$ 50,00 de investimento per capita, 
é possível manter-se um policial e evitar-se um crime, como por exemplo, um 
assassinato. Mostra principalmente que a mera ideia de desperdício de dinheiro 
público é inadmissível e tão absurda, como a corrupção, porque esse recurso bem 
aplicado, salva vidas, muda histórias, torna a nossa sociedade melhor. O tema, 
portanto, é para quem busca, com seu labor, consolidar um país melhor, através 
das melhores e mais responsáveis práticas de administração pública em todas as 
esferas e poderes. Orçamento público é um tema para apaixonados pelo Brasil e 
que tem a ciência que é na ponta da caneta, sem perder a ternura da visão sobre 
o humano (beneficiário do esforço), é que as coisas se resolvem. Estude para 
ser o melhor na temática e faça a diferença, com esse compromisso de salvar 
os recursos escassos da administração pública, fazendo de cada centavo, um 
espaço de promoção de milagres, de revoluções de bem-estar na vida de cada 
cidadão no seu Município, no seu Estado ou no seu País. É com esse desejo, é 
com essa perspectiva, que concebi obra que compõem os recursos didáticos que 
lhe é oferecido pela Uniasselvi. 
 Bons estudos e sucesso! Voe alto e vá além, transformando vidas, através 
da administração pública de excelência. 
 
 Um grande abraço,
 Profa. Mara Luiza Gonçalves Freitas
CAPÍTULO 1
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS 
DO ORÇAMENTO PÚBLICO
 A partir da perspectiva do saber-fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 Reconhecer diversos conceitos sobre o Orçamento Público inscritos na literatura.
 Discernir as funções orçamentárias de Estado.
 Conhecer as origens históricas do Orçamento Público.
8
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
9
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
As ferramentas de planejamento estatal são importantes mecanismos 
para a promoção do desenvolvimento sustentável dos Estados Nacionais e 
Subnacionais. Precipuamente, tais instrumentos, além de articularem intenções 
dos agentes públicos, fomentam a racionalização da alocação e o controle do 
erário público, viabilizando um ciclo virtuoso da administração pública. Assim, 
convidamos você, aluno do Programa de Pós-Graduação em Contabilidade da 
UNIASSELVI, a imergir no universo do Orçamento Público. 
Neste capítulo, versaremos sobre os fundamentos e origens históricas do 
Orçamento Público, que será desdobrado em três seções. Na primeira, discorre-
se sobre o Conceito de Orçamento Público, a partir de uma visita a diversas 
contribuições da academia em torno do tema. Na segunda, apresenta-se a 
interlocução entre o Orçamento Público e asFunções de Estado, em que será 
possível conhecer o papel do orçamento governamental na dinâmica da geração 
da equidade em Estados Nacionais e Subnacionais. Por último, na terceira 
seção, aborda-se as Origens Históricas do Orçamento Público, que permitirá o 
reconhecimento da evolução do processo orçamentário.
 
Ele foi delineado de forma que você, nosso aluno, possa ao fi nal desse 
primeiro capítulo, atingir três objetivos: (i) Reconhecer diversos conceitos sobre o 
Orçamento Público inscritos na literatura; (ii) Discernir as funções orçamentárias 
de Estado; (iii) Conhecer as origens históricas do Orçamento Público. Para tal, 
além de um texto interativo e recomendações de leituras complementares, você 
encontrará uma bateria de exercícios e um desafi o no fórum de nosso ambiente 
virtual. A ideia, portanto, é auxiliá-lo a tornar-se um profi ssional de alto nível, num 
tema de crucial relevância para a gestão pública, seja aqui, em quaisquer de 
nossos entes federados, ou no exterior. 
Antes de seguirmos para a primeira seção, vale a pena apresentar um breve 
glossário dos termos que utilizaremos ao longo deste capítulo e nos demais:
• Agentes públicos: são os representantes eleitos ou que estão inseridos 
nos Poderes Legislativo e Executivo. 
• Ente: diz respeito aos entes federativos que compõem a República 
Federativa do Brasil, no caso, a União, os Estados, os Municípios e o 
Distrito Federal, conforme prevê o artigo 18 da Constituição Federal do 
Brasil de 1988. Pode, ainda, referir-se à representação institucional de 
distritos, territórios de países estrangeiros.
• Estados Nacionais: sinônimo para país, refere-se ao espaço territorial 
soberano, regido por um Governo e Constituição. 
10
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
• Estados Subnacionais: sinônimo de Estados e Municípios, refere-se ao 
espaço territorial, também soberano, inserido dentro do Estado Nacional, 
ao qual está sujeito e alinhado por força de lei. 
Vamos à primeira seção?
2 CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO
A ideia de orçamento está diretamente associada a um ambiente 
organizacional. Assim, antes de dissertar sobre o conceito de orçamento 
público, é importante a compreensão sobre a formação de um Estado 
Nacional. De modo geral, para que exista um, é necessário que existam 
três requisitos: um povo, um território geográfi co e um governo soberano. 
Facilitaremos sua compreensão com o detalhamento teórico do 
processo de estabelecimento de um Estado. Para que exista um povo, 
faz-se necessário que exista um conjunto de costumes e expressões 
culturais homogêneos e historicamente construídos, face à transmissão 
realizada, na maioria das vezes, por história oral, dos indivíduos mais 
velhos para os mais jovens. Essa homogeneidade de costumes e 
expressões transmitidas geração após geração, comumente, cria 
condições sufi cientes para o estabelecimento de relações de poder e, 
muitas vezes, de estruturas hierárquicas, consolidando lideranças. A 
ideia de território surge quando esse grupo, liderado, escolhe um espaço 
geográfi co para se estabelecer. Esse território passa a sintetizar, de 
forma geral, a institucionalização das características antropológicas, 
sociológicas e culturais do povo e, por conseguinte, passa a demandar 
do estabelecimento de aparatos normativos, mecanismos de defesa e 
de tributação. Nesse contexto, uma noção de governo surge, formando 
fi nalmente o Estado Nacional. 
O orçamento público surge da necessidade do Estado em garantir 
uma racionalidade do processo de gestão dos recursos arrecadados 
principalmente de fontes tributárias. Embora nem todo Estado preocupa-se 
em dar retorno à sua sociedade, pois esse retorno é uma premissa inscrita 
no texto constitucional, o orçamento público, é uma parte relevante das 
Finanças Públicas. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 
defi ne orçamento público como [...] um instrumento de planejamento 
governamental em que constam as despesas da administração pública 
O Ministério do 
Planejamento, 
Orçamento e Gestão 
defi ne orçamento 
público como [...] 
um instrumento 
de planejamento 
governamental 
em que constam 
as despesas da 
administração 
pública para um 
ano, em equilíbrio 
para a arrecadação 
das receitas 
previstas. (BRASIL, 
2015). Noblat (2014) 
defi ne o orçamento 
público como 
um instrumento 
de gestão, que 
se presta à 
organização dos 
recursos fi nanceiros 
do Estado. Já 
para Premchand 
(1983, p. 34), “[...] 
o orçamento é 
um intrincado e 
complexo processo, 
contendo muitas 
peças que se 
comportam como 
num quebra-
cabeças”
11
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
para um ano, em equilíbrio para a arrecadação das receitas previstas (BRASIL, 
2015). Noblat (2014) defi ne o orçamento público como um instrumento de gestão, 
que se presta à organização dos recursos fi nanceiros do Estado. Já para Premchand 
(1983, p. 34), “[...] o orçamento é um intrincado e complexo processo, contendo 
muitas peças que se comportam como num quebra-cabeças” (tradução nossa). Tais 
peças, conforme explica o autor, nem sempre podem ser organizadas em razão 
da severidade da interface no instrumento. Tal severidade é melhor compreendida 
pelo princípio do equilíbrio orçamentário, sobre o qual discorreremos nos capítulos 
vindouros. O orçamento, ainda na visão de Premchand (1983), pode ser como 
um mecanismo de legislative accontability, um dos princípios de governança na 
Administração em voga na atualidade, como uma ferramenta diretamente associada 
ao processo de planejamento e administração da Res Pública e, portanto, um 
instrumento essencial para a promoção de políticas públicas.
Rabin (1992), ao discutir as bases teóricas sobre o orçamento 
público, demonstra que as discussões conceituais, sobre o orçamento, 
estão associadas aos estudos da sociedade, visto que o papel do 
orçamento é distribuir o recurso pecuniário público. A autora ressalta 
que, sob essa égide, o orçamento pode ser compreendido sob a 
perspectiva dos regimes econômicos (capitalista ou socialista, por 
exemplo) ou de governo (democracia ou autoritarismo), formas de 
governo (presidencialismo, parlamentarismo ou monarquia), tamanho 
do Estado Nacional (Estados Unidos versus o Uruguai), tamanho do 
orçamento, dinâmica do setor público, funções da administração 
pública, forma de alocação dos recursos orçamentários e a respectiva 
geração de benefícios. Essa diversidade de perspectivas, ainda de 
acordo com Rabin, corrobora para incompletude do arcabouço teórico 
que fomente a matéria. 
Rubin (1992) trata a orçamento como um mecanismo para o 
exercício de poder. O autor aborda três escolas teóricas para conceituar 
esse exercício de poder: a neomarxista, a public choice e a openness 
of taxation, conforme é possível observar no Quadro 1.
Rabin (1992), ao 
discutir as bases 
teóricas sobre o 
orçamento público, 
demonstra que 
as discussões 
conceituais, sobre 
o orçamento, 
estão associadas 
aos estudos da 
sociedade, visto 
que o papel do 
orçamento é 
distribuir o recurso 
pecuniário público.
Rubin (1992) trata a 
orçamento como um 
mecanismo para o 
exercício de poder.
QUADRO 1 – ESCOLAS TEÓRICAS DO ORÇAMENTO
Escola Premissa
Neomarxismo Argumenta que os interesses das classes dominantes prevalecem sobre o orçamento e as escolhas de alocação dos recursos. 
Public Choice Funda-se na análise do relacionamento democrático entre o cidadão pagador de impostos e o Estado, responsável pelos gastos. 
Openness of Taxation
Acredita que escopos do governo e do gasto podem ser 
controlados, desde que os cidadãos saibam, claramente, como 
são gastos os impostos que pagam. 
FONTE: Rubin (1992, p. 3-6)
12
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
No caso da visão neomarxista, face à restrição de recursos, classes 
dominantes inseridas nas estruturas tomadoras de decisão defi nem os níveis 
de benefícios e de aplicações de recursosdesejados, o que torna a classe não-
dominante totalmente dependente. Nesse caso, verifi ca-se uma sofi sticação da 
ideia de mais valia, presente no discurso marxista, onde a classe operária vende 
o seu tempo à classe burguesa por um valor menor do que realmente vale. Nessa 
venda, esta obtém o lucro. Aplicando esse conceito no âmbito do Estado, verifi ca-
se que a relação custo-benefício que pode ser obtida pelo cidadão, nesse caso, 
contribuinte, pode ser desequilibrada em virtude de interesses de grupos de 
poder. Por exemplo, pode-se tomar o segmento da educação como parâmetro 
de referência. Na ótica neomarxista, o grupo dominante opta por investimento 
em infraestrutura em detrimento do investimento em educação. Em decorrência, 
passa-se a aceitar como indicador uma taxa de analfabetismo ou de evasão 
escolar. Não há lucro social expresso, mas sim a designação de erário público 
para um ou mais projetos específi cos, que nem sempre são aqueles prioritários 
para a classe dominada.
Na perspectiva do Public Choice, verifi ca-se o relacionamento democrático 
do cidadão que paga impostos com o Estado. Nesse caso, observa-se um 
alinhamento com um modelo de administração pública gerencial, onde o Estado 
atua como um representante legítimo dos interesses do cidadão, comumente 
ouvido por aquele para tomadas de decisão acerca da alocação do orçamento. 
Para tal, instrumentos participativos, como consultas públicas para verifi cação 
dos interesses da sociedade, práticas de orçamento participativo e adoção 
de mecanismos de disclosure e de accountability, tornam-se correntes na 
administração pública. O cidadão, então, passa a ter papel de protagonista 
desde a concepção orçamentária até sua execução (onde efetivamente tem-
se a aplicação dos recursos) e o controle (onde verifi ca-se o cumprimento dos 
objetivos orçamentários e realiza-se a prestação de contas à sociedade).
Por último, tem-se a abordagem do Oppenness of Taxation, assentada na 
ideia de que os escopos do governo e do gasto podem ser controlados, desde 
que o cidadão saiba como os impostos são destinados e gastos. Essa escola, 
ainda em consolidação, demonstra que o sistema orçamentário deve ser capaz 
de fomentar a rastreabilidade dos tributos. Renzio e Wehner (2017), em The 
Impacts of Fiscal Openness, exploram o relacionamento entre a transparência e 
a participação cidadã, como mecanismos essenciais para a implantação de uma 
política fi scal aberta. Para os autores, a política fi scal é cíclica e a sua abertura, 
através de processos de transparência, viabiliza maior clareza na dinâmica dos 
gastos eleitorais, na mitigação da corrupção e na alocação de recursos. Trata-
se de um estudo seminal de uma escola em construção, que propõe a seguinte 
agenda de pesquisa:
 
13
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
• desagregação ampla das medidas do orçamento e da transparência 
para se apurar quais as divulgações estão relacionadas aos resultados 
requeridos para o êxito de uma política fi scal aberta; 
• rastreamento das causas que conduzem à conexão de intervenções da 
abertura fi scal no processo de desenvolvimento humano; 
• avaliação da efi cácia relativa de modelos de intervenções alternativas, 
na consolidação de meios de promoção da transparência como parte do 
escopo da política fi scal aberta; 
• exame do relacionamento entre a transparência e a participação do 
cidadão na política fi scal aberta; 
• análise e esclarecimento das condições contextuais que suportam 
intervenções particulares ou pontuais na promoção da transparência e, 
por conseguinte, da política fi scal aberta. 
De modo geral, as escolas teóricas do orçamento têm como escopo a origem 
e o destino dos recursos, sendo que a forma de aplicação e a participação cidadã 
trata-se de vertentes que se alinham com os modelos de administração pública. 
Como se sabe, são três os modelos teóricos: o patrimonialista, 
o burocrático e o gerencialista. 
Grosso modo, o modelo patrimonialista é aquele no qual os agentes públicos 
consideram o erário e o patrimônio público como sua propriedade. É um modelo 
comum em ambientes estatais oligárquicos, em que os limites entre o público e 
o privado são perdidos em detrimento da preservação de interesses de grupos 
de poder, sustentados pelos tributos provenientes de todas as classes sociais. 
É nesse ambiente que disfunções gerenciais, como a corrupção, o nepotismo 
e o clientelismo, encontram vazão e meio de sobrevivência. No caso brasileiro, 
de acordo com Bresser-Pereira (2000), as origens do patrimonialismo são 
portuguesas. A transferência cultural ocorreu ao longo processo de colonização 
e foi aprofundado durante o período imperial, através do que se pode chamar de 
benchmarking do modelo de administração pública portuguesa.
 
Já no caso do modelo burocrático, de infl uência weberiana, este ampara-se 
na ideia da gestão do Estado com enfoque na burocracia. Em outras palavras, 
a administração pública estabelece claramente os limites entre o que é público 
e o que é privado, a partir da racionalização dos processos e relações entre os 
14
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
agentes públicos e cidadãos. Para tal, além da seleção de profi ssionais através 
de concursos públicos, valoriza a meritocracia, o exercício da autoridade formal, 
procedimentos formalizados. No contexto brasileiro, esse modelo tem ingresso 
durante a gestão de Getúlio Vargas, na década de 1930. Esse ingresso é 
denominado de primeira reforma administrativa do Estado. 
No caso do modelo gerencialista, enfatiza-se a efi ciência do Estado, 
com enfoque na gestão de qualidade e de resultados. Esse modelo ascendeu 
na década de 1970, durante a gestão de Margareth Thatcher na Inglaterra e 
ganhou adeptos ao redor do mundo. Ele valoriza o uso de melhores práticas da 
iniciativa privada, como a qualidade do atendimento, a adoção de ferramentas 
de marketing e gerenciamento de pessoas, o estabelecimento de programas de 
acompanhamento da qualidade e, principalmente, gestão racional dos recursos 
públicos, com enfoque na qualidade do gasto. Pauta-se ainda, pela redução do 
tamanho do Estado. No Brasil, esse modelo foi introduzido durante a primeira 
gestão de Fernando Henrique Cardoso, em 1996, o que foi denominado de 
segunda reforma do Estado.
A depender do modelo de Estado, a relação com o orçamento e o erário 
público ganha contornos diferentes. No caso do patrimonialismo, o enfoque 
orçamentário é relacionado ao atendimento dos interesses do donatário do poder 
ou de uma pequena aristocracia: o que importa é o fi nanciamento de padrões de 
uma classe social em detrimento de outra. Um bom exemplo, neste caso, é o do Rei 
Luís XVI, que redundou na Revolução Francesa. Para manter uma vida de luxo e 
festas, este monarca dilapidou o erário público, provocando inclusive um processo 
de endividamento da França, enquanto o povo francês imergia na miséria. No caso 
brasileiro, a organização do orçamento público nasce durante o reinado de D. João 
VI. Como se sabe, um pouco antes da chegada de Napoleão Bonaparte à Península 
Ibérica, a aristocracia portuguesa, apoiada pelos ingleses (a quem devia grandes 
quantias), lançou-se além-mar e mudou-se para a capital de sua principal colônia, o 
Brasil, em 1808. Ao longo de sua permanência, D. João VI recriou o Erário Régio e 
fundou o Conselho de Fazenda, através do Alvará de 28 de abril de 1808 (Figura 1). 
O principal objetivo do Erário Régio e do Conselho de Fazenda era cuidar de todos 
os negócios de Sua Majestade e acompanhar as despesas. Nesse período, não 
havia exatamente um orçamento público, mas sim um regime de caixa de Estado. 
Não à toa, a estrutura do Conselho de Fazenda contava com um expressivo corpo 
de escrivão e de guarda-livros, necessários para a escrituração das contas e 
gerenciamento dos contratos de interesse do Rei.
15
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo1 
FIGURA 1 – IMAGEM DE UM TRECHO DO ALVARÁ DE 28 DE ABRIL 
DE 1808, QUE RECRIA O ERÁRIO RÉGIO E O CONSELHO DE 
FAZENDA, DURANTE O REINADO DE D. JOÃO VI NO BRASIL
FONTE: Arquivo Público Nacional (2018)
16
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Já na perspectiva burocrática, observa-se uma relação voltada à ampla 
presença do Estado, tanto no ramo empresarial como na promoção de direitos 
sociais. O orçamento nesse caso passa a ser um instrumento imprescindível 
de gestão do erário público, visando à sustentação de um Estado promotor do 
bem-estar. Esse modelo, que foi adotado durante o primeiro mandato de Getúlio 
Vargas no Brasil, teve sua origem nas Constituições de Weimar (1917) e do 
México (1919), o que inspirou a adoção de aparatos normativos em diversos 
países para o desenvolvimento de seus processos orçamentários, assentados na 
relação entre os Poderes Executivo e Legislativo. No caso brasileiro, a criação 
de uma cultura orçamentária deu seus primeiros passos com a criação em 1936 
do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), que teve como 
principais revoluções a implantação do sistema de concursos públicos, a criação 
de uma escola de administração pública (Fundação Getulio Vargas), voltada à 
qualifi cação dos gestores públicos, e a implantação do orçamento público e do 
Balanço de Pagamentos. 
No caso da administração gerencial, o processo orçamentário também se 
assenta na construção de leis, mas com enfoque em organização de grupos de 
trabalho ou comissões. Esse processo foi mais intenso nos Estados Unidos, que 
já em 1919, após défi cits anuais sucessivos de suas contas públicas, implantou 
a Comissão de Economia e Efi ciência, cujo objetivo era o estudo das Finanças 
Públicas. Continuando o processo de sofi sticação da prática orçamentária, em 
1921 foi sancionada a Lei de Orçamento e Contabilidade, em 1940, instalada a 
Comissão Hoover, responsável pela implantação do orçamento por desempenho 
e em 1950, criou-se o Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento. 
Em razão do alinhamento geopolítico, a cultura orçamentária estadunidense 
infl uenciou o desenvolvimento da cultura orçamentária brasileira, que tem seu 
primeiro marco com a sanção da Lei n° 4.320/1964, seguida do Decreto-Lei n° 
200/1967, que instituem uma reforma substancial na gestão e na contabilidade 
pública. Contudo, somente em 1988, por ocasião da promulgação da Constituição 
Federal, é que o processo orçamentário brasileiro assume os contornos atuais, 
com a adoção do modelo de orçamento programa, mais alinhado com a ideia de 
um Estado voltado para resultados.
Como é possível observar, o conceito e o processo orçamentário associam-
se ao projeto de sociedade, razão pela qual o processo orçamentário tem total 
relação com o interesse político, o modelo de administração pública e o objetivo de 
alocação do erário. Evidentemente o modelo de orçamento também molda o padrão 
de tributação, o aparato normativo e a forma como o Estado pretende oferecer 
retornos à sociedade. Esses aspectos serão tratados na seção a seguir. Mas antes 
de você dar continuidade aos estudos dos temas abordados nesse capítulo, o(a) 
convidamos a realizar uma pausa e executar a atividade proposta a seguir.
17
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
Atividade de Estudo:
1) Leia com atenção o caso abaixo:
O Pequeno Príncipe tem um planeta onde seus três únicos 
contribuintes são a raposinha, a rosa e uma comunidade de 
baobás. O príncipe está interessado em viajar pelas galáxias e 
não tem dado muita atenção às demandas do seu povo, que, no 
caso, deseja água, vento e alimento em quantidades necessárias, 
para manter seus padrões de bem-estar. A raposa responde pelo 
equilíbrio de mercado, já que devora as pragas que atacam a 
rosa, necessária para o embelezamento do ambiente e produção 
de óleo essencial perfumado, produto de exportação do planeta, 
e os baobás, pela geração de sombra, manutenção do clima e 
preservação de água, tudo essencial para o mercado interno. Todos 
os três são consumidores de água, que, em razão das características 
econômicas do planeta, era isenta de impostos, garantindo um custo-
país satisfatório, a ponto de, embora pequeno, ser o mais competitivo 
das galáxias no segmento óleos essenciais perfumados extraídos de 
pétalas de rosas. Para atender seu interesse, o Pequeno Príncipe 
sobretaxou a chuva, informando que ela somente cairia se todos 
pagassem ao governo uma taxa de 40% sobre cada gota que 
atingisse o solo. Afi nal, o príncipe precisava viajar. Houve protestos 
de toda a sociedade, mas que em razão da sede, foi obrigada a 
pagar a carga tributária e o planeta, em menos de três meses de 
sobretaxação, perdeu seu mercado galáctico e entrou em recessão.
O caso proposto refl ete um modelo de administração pública 
e uma visão teórica sobre o orçamento público. Assinale a seguir a 
alternativa que contempla corretamente as duas perspectivas:
a) ( ) O caso demonstra um modelo de administração pública 
patrimonialista, cujo escopo orçamentário é fundamentado 
na lógica teórica neomarxista.
b) ( ) O caso demonstra um modelo de administração pública 
gerencial, cujo escopo orçamentário é fundamentado na 
lógica teórica da public choice.
c) ( ) O caso demonstra um modelo de administração pública 
burocrática, cujo escopo orçamentário é fundamentado na 
lógica teórica da Oppeness of Taxation.
18
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
d) ( ) O caso demonstra um modelo de administração pública 
burocrática, cujo escopo orçamentário é fundamentado na 
lógica teórica da neomarxista.
e) ( ) O caso demonstra um modelo de administração pública 
patrimonialista, cujo escopo orçamentário é fundamentado 
na lógica teórica da Oppeness of Taxation.
2) Relacione os conceitos da coluna A com os autores da coluna 
B e na sequência, assinale a alternativa que contém a resposta 
CORRETA:
COLUNA A
1. Trata o orçamento como um instrumento de planejamento 
governamental, onde constam as despesas da administração 
pública para um ano, em equilíbrio para a arrecadação das 
receitas previstas.
2. Trata o orçamento como um intrincado e complexo processo, 
contendo muitas peças que se comportam como num quebra-
cabeças.
3. Considera que o papel do orçamento é distribuir o recurso 
pecuniário público.
4. Trata o orçamento como um mecanismo para o exercício de 
poder.
5. Considera o orçamento como um instrumento de gestão, que se 
presta à organização dos recursos fi nanceiros do Estado.
COLUNA B
a) ( ) Rubin.
b) ( ) Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
c) ( ) Rabin.
d) ( ) Noblat.
e) ( ) Premchard.
A sequência correta é:
a) ( ) 1 – 2 – 3 – 4 - 5.
b) ( ) 1 – 3 – 4 – 2 - 5.
c) ( ) 2 – 1 – 3 – 5 - 4.
d) ( ) 3 – 2 – 4 – 5 - 1.
e) ( ) 4 – 1 – 3 – 5 - 2.
19
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
Acesse o site do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 
e baixe o Manual Técnico de Orçamento de 2019. Organize sua rotina, 
para a leitura obrigatória desse manual, como quesito imprescindível 
para o êxito do seu programa de pós-graduação em Contabilidade 
Pública. Você pode realizar o download através do link: <http://www.cjf.
jus.br/cjf/unidades/orcamento-e-fi nancas-na-justica-federal-1/manuais/
manual-tecnico-de-orcamento-mto-2016>.
3 ORÇAMENTO PÚBLICO E FUNÇÕES DE 
ESTADO
O orçamento público é uma ferramenta imprescindível para 
a administração pública, pois dá forma ao projeto de governo e às 
políticas públicas de interesse de um determinado Estado Nacional. 
Então, antes de compreendermos quais são as funções do Estado, é 
importante observar-se que o projeto de governo, que se ampara na 
ideologia política de um partido, é determinante para o estabelecimento 
de políticas públicas, que viabilizarão a aplicação do erário público nas 
áreas estratégicas selecionadaspelos agentes públicos empoderados 
pela sociedade (considerando aqui o ambiente democrático, em que 
o cidadão exerce seu direito ao voto). Logo, uma das premissas 
importantes para a compreensão do papel do orçamento público é 
entender que as suas funções estatais podem variar de acordo com a 
dinâmica ideológica partidária. Mas quais são as funções orçamentárias 
no âmbito do Estado, independentemente da visão ideológica dos partidos 
políticos? De acordo com Giacomoni (2010), as chamadas funções orçamentárias 
desenvolvidas por um Estado Nacional ou por um Estado Subnacional são as 
três seguintes: (i) a função alocativa; (ii) a função distributiva e; (iii) a função 
estabilizadora. Essas três funções foram propostas, de acordo com o autor, por 
Richard Musgrave (1974), um dos principais expoentes das Finanças Públicas. 
Vamos conhecer cada uma?
De acordo com 
Giacomoni 
(2010), as 
chamadas funções 
orçamentárias 
desenvolvidas por 
um Estado Nacional 
ou por um Estado 
Subnacional são as 
três seguintes: (i) a 
função alocativa; (ii) 
a função distributiva 
e; (iii) a função 
estabilizadora.
20
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
3.1 A FunçÃo AlocatiVa
O principal papel dessa função é alocar recursos em áreas menos competitivas 
ou em que não existe a presença da iniciativa privada, cabendo, neste caso, ao 
Estado, atuar, conforme explica Musgrave e Musgrave (1974) apud Giacomoni 
(2010, p. 23), na supressão de pelo menos duas situações típicas: “os investimentos 
na infraestrutura econômica e a provisão de bens públicos e bens meritórios”. 
A presença do Estado, em setores competitivos, está totalmente 
associada ao modelo de administração pública, excetuando-se aqui o 
modelo patrimonialista, face à ausência de limites entre o patrimônio 
pessoal e estatal. Os modelos burocráticos e gerencialistas projetam, 
respectivamente, as ideias de Estado de Bem-Estar e a de Estado 
Mínimo, nas quais a função alocativa assume desempenhos diferentes.
 
No caso do Estado de Bem-Estar, comumente associado à lógica 
burocrática, a alocação dos recursos é realizada com o enfoque 
na promoção da presença do Estado nos setores de infraestrutura 
(rodovias, portos, aeroportos para civis e industriais), serviços públicos 
de todas as naturezas (educação, saúde, produção de medicamentos 
e de alimentos) e serviços meritórios (treinamento de atletas de alto 
desempenho). Pode-se ainda incluir aparatos normativos que garantam 
conquistas sociais (previdência, direitos trabalhistas, serviços públicos 
gratuitos e benefícios de transferência de renda). Em linhas gerais, o 
Estado de Bem-Estar atua tanto nas atividades-fi m (defesa, segurança 
pública e fi scalização) quanto nas atividades-meio (telecomunicações, 
universidades e escolas, sistema de saúde, outros serviços públicos 
em geral). A ideia nessa perspectiva é que o cidadão encontre tudo o 
que for necessário para sua sobrevivência. 
Já no caso do Estado Mínimo, a lógica de alocação concentra-se apenas 
nas atividades-fi m, neste caso, como exposto, nas áreas de defesa, segurança 
pública e fi scalização. O intuito aqui é garantir a soberania do território e política, 
bem como a capacidade de arrecadação tributária e cumprimento de leis, como 
as sanitárias, por exemplo. Atividades-meio comumente ou são privatizadas ou 
concedidas ou transformadas em fundações, pois nesse contexto, totalmente 
alinhado com uma lógica gerencial da administração pública, acredita-se que a 
iniciativa privada é mais efi ciente. Em contrapartida à redução do seu tamanho, 
o Estado passa alocar recursos em agências reguladoras, que permitem o 
acompanhamento das atividades-meio. 
A presença do 
Estado, em setores 
competitivos, 
está totalmente 
associada ao 
modelo de 
administração 
pública, excetuando-
se aqui o modelo 
patrimonialista, 
face à ausência 
de limites entre o 
patrimônio pessoal e 
estatal. Os modelos 
burocráticos e 
gerencialistas 
projetam, 
respectivamente, 
as ideias de Estado 
de Bem-Estar e a 
de Estado Mínimo, 
nas quais a função 
alocativa assume 
desempenhos 
diferentes.
21
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
Observa-se que, nessas duas relações, a visão econômica sobre efi ciência 
coordena o modelo de administração pública do Estado e infl uencia no seu 
tamanho. Para fi car claro, antes de discutirmos a próxima função do orçamento, a 
função alocativa, de acordo com Giacomoni (2010, p. 23), “diz respeito à atividade 
estatal na alocação de recursos [justifi cada] naqueles casos em que não houver 
a necessária efi ciência por parte do mecanismo de ação privada” (interpolação 
nossa). A seguir, discorreremos sobre a função distributiva.
3.2 A FunçÃo DistributiVa
Talvez seja uma das funções orçamentárias mais importantes, pois ela 
viabiliza a promoção da equidade, através da distribuição de renda. Essa 
distribuição de renda ocorre através de políticas públicas, que, a partir da análise 
das realidades regionais, viabiliza a maior ou a menor aplicação de recursos para 
a promoção ou de pessoas ou de segmentos econômicos estratégicos:
[a] função pública de promover ajustamentos na distribuição de 
renda justifi ca-se, pois, como correção às falhas do mercado. 
Para tanto, deve-se fugir da idealização de Pareto: a melhoria 
da posição de certas pessoas é feita a expensas de outras. O 
problema é fundamentalmente de política e de fi losofi a social, 
cabendo à sociedade defi nir o que considera como níveis justos 
na distribuição da renda e da riqueza (GIACOMONI, 2010, p. 25).
O Ideal de Pareto é um conceito econômico criado pelo italiano Vilfredo 
Frederico Damaso Pareto em 1867, também conhecido como Lei de Efi ciência 
de Pareto. Ele diz que o equilíbrio ótimo ocorre quando uma situação X para de 
ganhar em detrimento da situação Y. Em outras palavras, na lógica econômica, 
o Ideal de Pareto diz que quando há uma alocação de recurso em um contexto, 
outro contexto perde tal recurso. Em razão disso, o ideal paretiano não pode 
ser considerado quando se aborda a função distributiva do orçamento, pois a 
perspectiva nunca é de perda, mas sim de promoção. Um dado país, como no 
caso do Brasil, a China e a Índia, que possuem condições continentais, possui 
disparidades regionais em termos de desenvolvimento. Assim sendo, após análise 
dos objetivos estratégicos de cada Estado, os Poderes Executivo e Legislativo 
desenvolvem políticas públicas que serão contempladas em seus orçamentos. 
Por exemplo, vamos considerar que esses três países observem que parte da 
população não tem acesso nem a água potável e nem a banheiros. Nesse caso, 
observando as carências de cada região, estabelecem-se projetos de investimento 
em infraestrutura, com respectiva alocação de recursos por região. O mesmo 
pode acontecer quando se trata de investimentos em educação e tecnologia.
22
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Evidentemente que tal distribuição de recursos depende do modelo 
de administração pública e o interesse do Estado. Tomando o caso chinês, 
verifi ca-se que o Partido Comunista, que governa aquele país desde 
1919 (Revolução Cultural Chinesa), optou em selecionar, como forma de 
imprimir ao mundo a pujança chinesa, a criação de cidades ícones de 
excelência no país. Nessas cidades, os moradores têm acesso a escolas 
e serviços, que não são oferecidos aos demais chineses que residem 
fora das ilhas de prosperidade. No caso brasileiro, pode-se tomar como 
referência de distribuição de recursos, o programa Bolsa-Família, que tecnicamente 
inclui uma parcela da população brasileira dentro da linha de consumo.
Morgado (2011) externa que a função distributiva tem como enfoque 
a equidade e a justiça social, tornando-se um mecanismo essencial para o 
governo atingir resultados sociais. Esse processo inclusive pode avançar sobre a 
questão tributária. Um dos exemplos típicos nesse sentido é o imposto de renda 
progressivo:quem tem mais paga mais e quem tem menos paga menos. Isso 
posto, apresentaremos a seguir a função estabilizadora do orçamento.
Evidentemente que 
tal distribuição de 
recursos depende 
do modelo de 
administração 
pública e o interesse 
do Estado.
3.3 A FunçÃo EstabiliZadora
O orçamento público tem, dentre as suas funções, a estabilização das 
principais variáveis macroeconômicas que compõem a política fi scal, no caso a 
manutenção do nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preço:
[...] em termos macroeconômicos, a política fi scal por meio 
do Orçamento Público visa promover ajustes para que a 
economia atinja adequado nível de estabilidade. Essa função 
estabilizadora é importante com vistas a um alto nível de 
emprego, um grau razoável de estabilidade nos preços, 
equilíbrio no balanço de pagamentos e uma aceitável taxa de 
crescimento econômico (MORGADO, 2011, p.11).
Como mecanismo que viabiliza a execução de políticas públicas, defi nidas 
por agentes públicos inseridos nos poderes executivo e legislativo, o orçamento 
público traz, em si, a possibilidade de um Estado Nacional ou Subnacional atuar 
em campos estratégicos para a sua sociedade. Por exemplo, quando a variável 
macroeconômica de geração de empregos é promovida, cria-se um ciclo virtuoso 
para a economia nacional, já que as famílias passam a ter condições de consumir 
bens de primeira necessidade e bens de maior valor agregado. Evidentemente 
que, ante ao crescimento da demanda, o Estado Nacional ou Subnacional, 
através de uma política tributária ou de subsídios, pode intervir na estabilização de 
preços, de forma a evitar que o êxito obtido pela valorização da primeira variável 
macroeconômica sucumba ante a infl ação. Em outra vertente, os Estados Nacional 
e o Subnacional podem promover setores econômicos que gerem excedentes para 
23
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
a exportação, estimulando sua competitividade. Assim, o Balanço de Pagamentos 
tem condições de tornar-se superavitário. Essa variável, em conjunto com as outras 
duas, infl uencia diretamente no estabelecimento de taxas de crescimento virtuosas.
 
O atendimento dessas quatro variáveis macroeconômicas fomenta o que 
Matias-Pereira (2010, p.128-131) defi ne como “atividade fi nanceira do Estado”, 
estruturada sobre “[...] quatro áreas afi ns: receita pública (obter), despesa pública 
(despender), orçamento público (gerir) e crédito público (criar)”. Verifi ca-se que as 
variáveis e as áreas estão totalmente associadas, para o atendimento precípuo de 
um dos objetivos do Estado, que é salvaguardar os interesses da sua necessidade. 
Sem que haja um olhar sobre a função estabilizadora, as fontes de recursos, 
receitas públicas fi cam comprometidas. Havendo baixo volume de arrecadação, a 
despesa pública pode conduzir o Estado Nacional a défi cits públicos e a cenários 
recessivos, o que torna o orçamento público uma ferramenta gerencial proforma. 
Desse modo, o Estado pode tornar-se dependente de fontes de crédito público, 
como aqueles provenientes de títulos no mercado internacional ou empréstimos 
junto a bancos de fomento internacionais, como o Fundo Monetário Internacional, 
Banco Interamericano de Desenvolvimento, entre outros.
Expostas as três funções orçamentárias, cabe a apresentação de um quadro 
síntese dos conceitos.
QUADRO 2 – SÍNTESE DAS FUNÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
Funções 
Orçamentárias Conceito Exemplo
Alocativa Função orçamentária 
responsável pela alocação 
de recursos em áreas menos 
competitivas ou sem ausência 
da iniciativa privada.
Política de fomento à 
exploração do Petróleo na 
Era Vargas.
Distributiva Função orçamentária 
responsável pela distribuição 
de recursos públicos, com 
enfoque à promoção da 
equidade e redução de 
desigualdades regionais.
Programa Bolsa-Família 
e o Fundo Nacional 
do Desenvolvimento 
da Educação Básica 
(FUNDEB), que garante o 
pagamento do piso nacional 
a qualquer professor da 
educação básica.
Estabilizadora Função orçamentária que 
viabiliza a estabilização das 
variáveis macroeconômicas 
(geração de empregos, 
estabilização dos preços, 
equilíbrio do balanço de 
pagamentos e promoção do 
crescimento econômico).
Controle da taxa de juros 
pelo Comitê de Política 
Monetária. 
FONTE: A autora
24
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Note que para efeito da organização da proposta orçamentária, o 
atendimento das três funções é imprescindível, embora, como já dito, a forma 
de atendimento dependa do programa de governo e o modelo de administração 
pública adotado por cada Estado Nacional e Subnacional. Evidentemente que, 
dado esses dois aspectos, o orçamento público assumirá contornos específi cos. 
Por fi m, encerrando a seção, o(a) convidamos a realizar a bateria de exercícios de 
fi xação a seguir. 
Antes de executar o exercício proposto, leia com atenção 
as duas notícias indicadas, acessando os respectivos endereços 
na internet. A leitura delas é imprescindível para a solução dessa 
atividade, ok?
• Conheça o Fundeb: <http://portal.mec.gov.br/fundeB>
• Piso Nacional do Magistério vai a R$ 2.455. Você acha bom? 
<https://novaescola.org.br/conteudo/9425/piso-nacional-do-
magisterio-sera-de-r245535-em-2018>
Agora que você já se inteirou do assunto, vamos ao caso proposto.
Atividade de Estudo:
Considere que você exerce a função de Secretário de Educação 
do Município de Pessoinha, uma região pouco desenvolvida de 
Futurulândia, país com baixíssimo Índice de Desenvolvimento 
Humano (IDH). O seu partido, durante a campanha, prometeu acabar 
com o analfabetismo e valorizar a educação, mas quando assumiu o 
cargo, você acabou descobrindo que a Prefeitura Municipal estava 
sem caixa para realizar quaisquer tipos de investimentos no fomento 
da educação. Contudo, a população que elegeu o prefeito que o 
conduziu ao cargo, espera que você, como Secretário Municipal, 
resolva as mazelas de uma das áreas que ela, a população, entende 
como prioritária. Os indicadores que foram entregues a você foram 
os seguintes:
25
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
QUADRO A – MAPA DE INDICADORES DE EDUCAÇÃO DO MUNICÍPIO DE 
PESSOINHA – EXTRATO DA CONTROLADORIA INTERNA DO MUNÍCIPIO.
População total 152.000 habitantes
População em idade escolar 25.000 habitantes
De 6 -10 anos 12.000 habitantes
De 10 – 12 anos 5.000 habitantes
De 12 – 14 anos 3.000 habitantes
De 14 – 17 anos 5.000 habitantes
Percentual de escolas públicas de 
ensino fundamental no município 100%
Percentual de escolas privadas de 
ensino fundamental no município 0%
Número de professores da educação básica 1 professor para cada 65 alunos
Número de professores, ideal, para 
atendimento da educação básica, 
de acordo com a legislação
1 professor para 
cada 25 alunos
Taxa de analfabetismo do município 69% da população
Taxa de evasão escolar (provocada 
pelo trabalho infantil)
72% da população 
escolar, de 6 a 17 anos
Custo per capita da evasão escolar R$ 4.850,00
Custo per capita de aluno 
em educação integral R$ 3.850,00
Bolsa-auxílio para retenção de alunos R$ 150,00/mês
Número de alunos em educação 
integral no município 0
Número de alunos que recebem bolsa-auxílio 0
Salário base dos professores da educação 
básica (40 horas aula, efetivo) R$ 985,00 
Salário base dos professores da 
educação básica (40 horas aula, efetivo) 
obrigatório, de acordo com a legislação
R$ 2.455,00
Investimento per capita por aluno/ano R$ 2.850,00
Número de bibliotecas no município 0
Custo total para uma biblioteca pronta, 
com acervo de 18.000 volumes R$ 255.000,00
Quantidade de bibliotecas ideal uma para cada 10.000 habitantes
Número de laboratórios de 
informática no município 0
Quantidade de laboratórios ideal um para cada 25 alunos
Custo total de um laboratório de 
informática com 30 computadores R$ 25.000,00
Número de salas de aula disponíveis, 
considerando a relação atual de 
professores por quantidadede alunos.
387 salas de aula
26
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Custo total de uma sala de aula 
pronta para 25 alunos R$ 13.000,00
Transporte escolar disponível no município 0
Tamanho da frota recomendada 
para o município 20 ônibus
Custo de um ônibus escolar completo, 
para 44 estudantes sentados R$ 195.000,00
Salário dos motoristas de ônibus escolares R$ 1.904,00
Seguro de cada ônibus R$ 5.000,00
Manutenção anual de cada ônibus R$ 2.250,00
Quantidade de quilômetros a serem 
rodados por cada ônibus 23.000 km
Combustível para abastecimento R$ 4,55/litro
Merenda escolar per capita R$ 4,50
Número de refeições por dia
Café da manhã
Lanche
Almoço
Lanche da tarde
Folha de pagamento anual de 
merendeiras, seguranças, serviços 
gerais e pessoal administrativo
R$ 22.585.000,00
Receita Corrente Líquida total do Município R$ 585.000.000,00
Destinação percentual de 
recursos à educação 25%
FONTE: A autora
1) Observando as informações disponibilizadas, elabore a projeção do 
orçamento da educação do município de Pessoinha, preenchendo 
os campos em branco com as informações requeridas:
QUADRO B – PROJEÇÃO DE ORÇAMENTO – SECRETARIA 
DE EDUCAÇÃO DE PESSOINHA
Défi cit total de professores para a educação 
básica no município
Folha de pagamento total considerando o 
piso nacional (13 salários + 1/3 de férias + 
11% de Previdência Municipal)
Número de bibliotecas necessárias para o 
município
Investimento em construção de bibliotecas
27
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
Número de laboratórios de informática 
necessários para o município
Investimento em construção de laboratórios
Número de salas de aula necessárias para 
atender o quantitativo ideal de alunos 
Investimento em construção de salas de aula
Taxa de redução de evasão escolar
Economia com a redução da evasão escolar 
em relação a população total de alunos
Investimento total na estratégia de retenção 
de alunos com educação integral
Investimento total na estratégia de retenção 
de alunos com bolsa-auxílio
Investimento total em transporte escolar
Seguro total em transporte escolar
Manutenção total em transporte escolar
Combustível para a frota
Folha de pagamento total dos motoristas (13 
salários + 1/3 de férias + 11% de Previdência 
Municipal)
Merenda escolar prevista 
Orçamento municipal ideal para a educação
FONTE: A autora
FONTE: A autora
2) Realizada projeção orçamentária, realize a distribuição das 
despesas ao longo de quatro anos:
QUADRO C – DISTRIBUIÇÃO PROJETADA DOS RECURSOS 
ORÇAMENTÁRIOS – SECRETARIA DE EDUCAÇÃO DE PESSOINHA
Ano/ Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4
Receita anual 
prevista para a 
educação
Rateio das 
despesas 
anuais da 
educação
Saldo
28
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
3) Redimensione o orçamento municipal da educação, adequando 
seus gastos em relação à receita anual disponível.
QUADRO D – ORÇAMENTO EQUILIBRADO – SECRETARIA 
DE EDUCAÇÃO DE PESSOINHA
Número de professores que serão 
contratados
Folha de pagamento total considerando o 
piso nacional (13 salários + 1/3 de férias + 
11% de Previdência Municipal) – R$
Número de bibliotecas que serão construídas
Investimento em construção de bibliotecas – R$
Número de laboratórios que serão 
construídos
Investimento em construção de laboratórios – R$
Número de salas de aula que serão 
construídas
Investimento em construção de salas de aula
Taxa de redução de evasão escolar
Investimento total na estratégia de retenção 
de alunos com educação integral
Investimento total na estratégia de retenção 
de alunos com bolsa-auxílio
Número de ônibus de transporte escolar que 
serão adquiridos.
Investimento total em transporte escolar
Seguro total em transporte escolar
Manutenção total em transporte escolar
Combustível para a frota
Folha de pagamento total dos motoristas (13 
salários + 1/3 de férias + 11% de Previdência 
Municipal)
Folha de pagamento anual de merendeiras, 
seguranças, serviços gerais e pessoal 
administrativo
Merenda escolar prevista 
FONTE: A autora
29
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
FONTE: A autora
4) Realize a distribuição das despesas, ao longo de quatro anos, 
equiparando os valores de receitas e despesas (equilíbrio 
orçamentário):
QUADRO E – DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS 
– SECRETARIA DE EDUCAÇÃO DE PESSOINHA
Ano Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4
Receita 
anual 
prevista para 
a educação
Rateio das 
despesas 
anuais da 
educação
Atividade de Estudo:
Finalizada a construção da previsão de orçamento do município 
de Pessoinha para a área de educação, responda as questões 
propostas a seguir, com base no que estudamos ao longo da 
segunda seção e no caso.
1) Em relação ao FUNDEB e ao piso nacional para os professores 
do ensino fundamental, é possível realizar-se as seguintes 
assertivas:
I- Trata-se de exemplos da função distributiva do orçamento público.
II- Trata-se de exemplos da função alocativa do orçamento público.
III- Trata-se de exemplos da função estabilizadora do orçamento público.
A alternativa que contém a resposta CORRETA é:
a) ( ) Somente I está correta.
b) ( ) Somente II está correta.
c) ( ) Somente III está correta.
d) ( ) Somente I e II estão corretas.
e) ( ) Todas as alternativas estão corretas.
30
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
2) Em relação ao município de Pessoinha, o orçamento destinado à 
educação:
I- Assume a função estabilizadora, visto que os recursos mitigam e 
estabilizam as elevadas taxas de evasão escolar municipal.
II- Assume a função distributiva, já que garante o atendimento do 
piso nacional aos professores efetivos.
III- Assume a função alocativa, já que o município é o único 
fornecedor de serviços educacionais.
IV- Assume a função distributiva, visto que institui o bolsa-auxílio aos 
alunos, para evitar o trabalho infantil e a evasão escolar.
V- Assume a função alocativa, com o reajuste salarial dos 
professores e a construção de bibliotecas e laboratórios de 
informática.
A alternativa que contém a resposta CORRETA é:
a) ( ) Somente I está correta.
b) ( ) Somente II e III estão corretas.
c) ( ) Somente II, III e IV estão corretas.
d) ( ) Somente I, II, III e V estão corretas.
e) ( ) Somente II, III, IV e V estão corretas.
3) Utilize as funções do orçamento inscritas na coluna A para 
preencher a coluna B:
COLUNA A
a) Função alocativa.
b) Função distributiva.
c) Função estabilizadora.
COLUNA B
1) ( ) Défi cit de professores na rede municipal de ensino.
2) ( ) Construção de salas de aula.
3) ( ) Construção de laboratórios de informática.
4) ( ) Construção de bibliotecas. 
5) ( ) Bolsa-auxílio para alunos.
6) ( ) Redução da taxa de evasão escolar.
7) ( ) Pagamento do piso nacional. 
8) ( ) Mitigação da taxa de analfabetismo. 
31
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
4) Considerando que você é o Secretário de Educação de 
Pessoinha, elabore uma exposição de motivos de até 90 linhas, 
explicando os cortes orçamentários que, em razão do teto de 
receita disponível, você foi obrigado a fazer. Utilize como apoio o 
Manual de Redação da Presidência da República, para adequar 
sua linguagem ao padrão exigido pela Administração Pública. 
Enderece essa correspondência à população da cidade.
4 ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO 
PÚBLICO
O reconhecimento da história do orçamento público está 
intimamente relacionado à história do Estado. A palavra Estado 
origina-se do latim status, signifi ca condição, posição, ordem e 
envolve a associação de pelo menos três elementos essenciais 
constitutivos: povo, território e soberania, os quais são sofi sticados pelo 
desenvolvimento de cultura e aparato normativo, que criam contornos 
próprios para cada Estado Nacional. Acerca dele, existem diversas 
interpretações para o surgimento da estrutura institucional,conforme 
expõe Fachin (2000, p. 323), que se amparam em quatro perspectivas: 
“[...] a teoria de origem familiar (patriarcal e matriarcal), a teoria de 
origem patrimonial e a teoria da força”. 
A família, de acordo com o autor, dentro da visão teórica que atribui ao Estado 
o desenvolvimento do núcleo familiar, é o elemento chave para o surgimento do 
chamado Estado Nacional. Trata-se de uma lógica aristotélica. Aristóteles (apud 
FACHIN, 2000, p. 323-324) explica que:
[...] quando várias famílias se unem, constituem a primeira 
sociedade, que é a aldeia. Quando várias aldeias se unem 
numa mesma comunidade, grande o bastante para ser 
autossufi ciente, confi gura-se a cidade, ou Estado – que nasce 
para assegurar o viver e depois de formado, é capaz de 
assegurar o viver bem. Portanto, a cidade-Estado é uma forma 
natural de associação, assim como o eram as associações 
primitivas das quais ela se originou. 
O autor expõe, nesse sentido, que o ser humano, ao ser um animal político, 
precisa viver em sociedade. E o Estado, além de congregar a sociedade civil, 
oferta os limites legais que mitigam a animosidade. 
Fachin (2000, 
p. 323), que se 
amparam em quatro 
perspectivas: “[...] 
a teoria de origem 
familiar (patriarcal 
e matriarcal), a 
teoria de origem 
patrimonial e a 
teoria da força”. 
32
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
No caso da origem patrimonial, ainda de acordo com Fachin (2000), a ideia 
de Estado não é apenas a congregação social, mas sim o estabelecimento de 
uma dinâmica que viabilize a preservação do patrimônio. Ampara-se para tal 
no pensamento de John Locke, que confere à perspectiva teórica, uma visão 
economicista. Porém, ao citar Karl Marx e Friedrich Engels, insere na discussão a 
questão do Estado quanto elemento de solidifi cação de divisão de classes sociais: 
uma dominante e outra dominada. Desse modo, o Estado, além de responder 
pela defesa da propriedade, defende os interesses de um grupo social específi co. 
Faltava apenas uma coisa: uma instituição que não só 
assegurasse as novas riquezas individuais contra as tradições 
comunistas da constituição gentílica; que não só consagrasse 
a propriedade privada, antes tão pouco estimada, e fi zesse 
dessa consagração santifi cadora o objetivo mais elevado da 
comunidade humana, mas também imprimisse o selo geral do 
reconhecimento da sociedade às novas formas de aquisição da 
propriedade, que se desenvolviam umas sobre as outras – a 
acumulação, portanto, cada vez mais acelerada das riquezas: 
uma instituição que, em uma palavra, não só perpetuasse a 
nascente divisão da sociedade de classes, mas também o 
direito de a classe possuidora explorar a não-possuidora e o 
domínio da primeira sobre a segunda. E essa instituição nasceu. 
Inventou-se o Estado. (ENGELS apud FACHIN, 2000, p. 327).
Por último, tem-se a teoria da força, que se ampara no uso da violência para 
a consolidação do Estado. A lógica nesse sentido é que, em sendo o homem um 
ser natural (HOBBES apud FACHIN, 2000), existe uma predisposição à violência, 
já que as regras institucionalizadas são o único meio de conduzir o homem a um 
comportamento civilizado, sem resquícios de animosidades. Todavia, a violência 
pode imperar no caso de guerras ou conquistas de territórios, no intuito de 
ampliação de território ou construção de modelos de Estado hegemônicos. Tais 
concepções podem ser observadas no pensamento hobbesiano e rousseauneano, 
expressas na refl exão realizada por Fachin (2000) e evidenciadas a seguir:
A natureza deu a cada um direito a tudo, isso quer dizer que, 
num estado puramente natural, ou seja, antes que os homens 
se comprometessem por meio das convenções ou obrigações, 
era lícito fazer o que cada um quisesse, e contra quem julgasse 
cabível e portanto, possuir, usar e desfrutar tudo o que quisesse 
ou pudesse obter (HOBBES apud FACHIN, 2000, p. 328).
A origem das grandes e duradouras sociedades não provém da 
boa vontade recíproca que os homens tivessem uns para com 
os outros, mas do medo recíproco que uns tinham dos outros 
(ROSSEAU apud FACHIN, 2000, p. 328).
33
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
Esse modelo pode ser observado na leitura da biografi a de Alexandre, o 
Grande, ou ainda, no processo de expansão do Império Romano, no modelo de 
colonização europeia infl igido contra a Ásia, África e América. No caso brasileiro, 
pode-se citar a conquista do território do Acre e a Guerra do Paraguai. Todos 
esses exemplos demonstram o uso da força com enfoque na expansão dos 
interesses do Estado.
 Mas como a Teoria de Estado ajuda a compreender as origens 
do Orçamento Público? 
Leia o conteúdo produzido pela Revista Exame, intitulado 300 
Bilhões de Dólares em Ouro estão embaixo de Londres, acessando o 
endereço indicado: <https://exame.abril.com.br/economia/300-bilhoes-
de-dolares-em-ouro-estao-embaixo-de-londres/>.
Ainda que a conversação tenha ocorrido de forma superfi cial, é notório observar 
que, em quaisquer dos modelos aqui elencados, existe uma fi gura essencial que é 
o Tesouro, espaço abstrato que acumula os recursos provenientes principalmente 
dos impostos. Todo Estado possui um Tesouro. Em linhas gerais, o Tesouro é uma 
conta corrente ou um caixa-forte onde Estado guarda os recursos necessários para 
a sua sobrevivência. Para melhor ilustrar, leia com atenção essa notícia publicada 
pela Revista Exame, versando sobre a reserva de ouro da Inglaterra. 
Todo Estado, de forma compulsória, arrecada impostos e a depender do 
modelo de Estado (voltado ao bem-estar ou gerencial), modelo de administração 
pública (patrimonialista, burocrática e gerencial) e perspectiva teórica do seu 
surgimento (familiar, patrimonialista ou força), pode ainda desenvolver atividades 
empresariais, com enfoque no aumento do bolo de receitas necessárias para o 
fi nanciamento das despesas e políticas públicas de interesse dos gestores e ou 
da sociedade. O orçamento público, nesse contexto, pode ser considerado um 
produto natural do desenvolvimento do próprio Estado, com vistas a racionalizar a 
aplicação dos recursos públicos disponíveis.
34
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Diversos autores atribuem o surgimento do Orçamento Público ao 
Rei João Sem Terra, que, em 1217, após severa pressão dos barões 
feudais ingleses, publicou a Magna Carta, que, em seu artigo 12, previa 
um elegante modelo de gestão dos recursos públicos, articulado com 
o respeito à propriedade e à redução do poder do rei em despender o 
erário:
12 – Nenhuma “ajuda” ou “tributo de isenção militar” (2) será 
estabelecida em nosso reino sem o consentimento geral, a não 
ser para o resgate de nossa pessoa, para fazer cavaleiro nosso 
fi lho primogênito, e para casar nossa fi lha primogênita. Para 
estes propósitos, somente poderá ser estabelecida uma ajuda 
razoável. De igual maneiro se procederá quanto às ajudas da 
cidade de Londres. (INGLATERRA, 1215 ).
Contudo, se observarmos a história antiga, a preocupação com a 
relação arrecadação e gasto esteve presente ao longo de toda a história 
das grandes civilizações antigas: “dá a César o que é de César”, é uma 
boa expressão para indicar que o cidadão romano, contemporâneo dos 
primórdios do cristianismo, deveria pagar o imposto ao Estado. Não à 
toa, a fi gura do cobrador de impostos e dos escribas são comuns em 
impérios, como o mesopotâmico, o hindu, o egípcio e o romano. No 
campo das leis, além da produzida por Moisés, existem o Código de 
Hamurabi e o Código de Manu, que expressam a cultura tributária. 
 
[...] o texto mais antigo encontrado e que retrata a cobrança 
de tributos na antiguidade é uma placa de 2.350 a.C., em 
escrita cuneiforme, que descreve as reformas empreendidas 
pelo rei Urukagina na cidade-estado de Lagash, localizada na 
antiga Suméria, entre os rios Tigre e Eufrates. O documento 
relata a cobrança de impostos extorsivos e leis repressivas, 
exploraçãode funcionários corruptos e confi sco de bens para 
o rei. (FERREIRA, 2015, s.p.)
O mesmo pode-se observar em impérios como os chineses. Uma 
das obras que ressaltam a importância dos impostos para esses últimos 
é o Arte da Guerra, escrito pelo general chinês Sun Tzu em 500 a.C. 
Nela, além de apresentar inúmeras refl exões sobre estratégias militares, 
o general ressalta a relevância dos impostos para a manutenção do 
Estado e das guerras. Os chineses, inventores do ábaco, possuíam 
escribas que respondiam pela elaboração de controles sistematizados 
do tesouro imperial. 
12 – Nenhuma 
“ajuda” ou “tributo de 
isenção militar” (2) 
será estabelecida 
em nosso reino sem 
o consentimento 
geral, a não ser para 
o resgate de nossa 
pessoa, para fazer 
cavaleiro nosso fi lho 
primogênito, e para 
casar nossa fi lha 
primogênita. Para 
estes propósitos, 
somente poderá ser 
estabelecida uma 
ajuda razoável. De 
igual maneiro se 
procederá quanto 
às ajudas da 
cidade de Londres. 
(INGLATERRA, 
1215 ).
[...] o texto mais antigo 
encontrado e que 
retrata a cobrança de 
tributos na antiguidade 
é uma placa de 2.350 
a.C., em escrita 
cuneiforme, que 
descreve as reformas 
empreendidas pelo rei 
Urukagina na cidade-
estado de Lagash, 
localizada na antiga 
Suméria, entre os 
rios Tigre e Eufrates. 
O documento relata 
a cobrança de 
impostos extorsivos 
e leis repressivas, 
exploração de 
funcionários 
corruptos e confi sco 
de bens para o rei. 
(FERREIRA, 2015, 
s.p.)
35
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
 Voltando à Inglaterra do Rei João Sem Terra, depois de publicar 
a Magna Carta em 1217, que o deixava atrelado ao Common 
Counsel, verifi ca-se que o modelo inglês, ao longo do tempo, evoluiu. 
De acordo com Pires e Mota (2006), em 1689, com a publicação 
da Bill of Rights, os ingleses deixaram de ser obrigados a pagar 
impostos, sem que, para tal, houvesse uma sanção realizada pelo 
parlamento. Giacomoni (2010) explica que a Bill of Rights foi crucial 
para a história do orçamento e das fi nanças públicas, por se tratar da 
primeira lei a separar as fi nanças do Estado das fi nanças da coroa. 
Esse aparato normativo propulsionou também o início do controle 
interno. Contudo, por assentar-se somente nas receitas, tornou 
necessária a evolução do processo. 
Ainda de acordo com Pires e Mota (2006) e Giacomoni (2010), publicou-se 
em 1706, através da Resolução n° 66 da Câmara dos Comuns, legislação que 
responsabilizava o Poder Executivo a acompanhar as fi nanças governamentais 
e o Poder Legislativo em providenciar aparatos normativos sobre despesas e 
exercer o controle externo. Em 1787, foi instituída a Lei do Fundo Consolidado, 
considerado um marco para a consolidação da prática orçamentária dentro da 
administração pública, por se constituir num fundo destinado a receber receitas 
e despesas, com o devido registro (o que, para os autores, confi gura-se como a 
primeira mostra efetiva de contabilidade pública no contexto do Estado Moderno). 
Somente em 1822, o poder executivo inglês, através de seu primeiro-ministro, 
passa a elaborar o orçamento antes de encaminhá-lo para análise no parlamento.
Pires e Mota (2006) explicam que, no caso francês, o marco introdutório para o 
surgimento da cultura orçamentária é a Revolução Francesa, que estabelecia como 
critério para a cobrança de impostos a sanção de lei desenvolvida pelo parlamento. 
No caso dos Estados Unidos, por sua vez, de acordo com Giacomoni (2010), o marco 
relevante, além do próprio processo de independência do país, que se assentava 
sobre a taxação do chá, foi a criação de uma Comissão de Meios e Recursos em 
1802, pela Câmara de Representantes, que tinha como objetivo o controle das 
fi nanças públicas como uma resposta aos défi cits sucessivos. A evolução desse 
modelo, que sofreu vários ajustes até o início do século XX, deu-se por meio da 
criação da Comissão de Economia e Efi ciência em 1910. Essa comissão, por dois 
anos consecutivos, avaliou a contabilidade, a incorporação de práticas gerenciais da 
iniciativa privada pela administração pública, orçamento e recursos humanos. Em 
1912, o presidente do país, chefe do Poder Executivo, encaminhou pela primeira 
vez, para apreciação do parlamento, o primeiro orçamento. 
36
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Com a expertise de eventos militares de grande vulto, como a Primeira 
e a Segunda Guerras, o processo de busca de mecanismos para ampliar a 
performance gerencial dos recursos se sofi sticou. Em 1912, publicou-se a Lei de 
Orçamento e Contabilidade e entre 1913 e 1915, realizaram-se os primeiros testes 
sobre o Orçamento por Desempenho. Em 1948, a Marinha apresentou o primeiro 
orçamento organizado por programas, conduzindo, anos mais tarde, a Comissão 
Hoover a propor o Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (PPBS 
– Planning, Programming and Budgeting System). Em 1970, foi proposta a 
implantação do Orçamento Base-Zero, fundada na experiência do Texas. Em 
1974 foi aprovada a Lei de Orçamento e Retenção de Recursos e em 1993, a 
Lei de Desempenho e Resultados do Governo. Atualmente, os Estados Unidos 
discutem a implantação do Orçamento Baseado em Atividades (GIACOMONI, 
2010, p. 54-62).
O processo orçamentário estadunidense foi o que mais infl uenciou os países 
latino-americanos, incluindo o Brasil. Mantidas as proporções das infl uências dos 
países colonizadores, Espanha e Portugal, a grande maioria dos países utiliza 
padrões provenientes dos Estados Unidos da América. 
Na Argentina, o orçamento público foi instituído através do artigo nono do 
ato de 25 de maio de 1810, que estabeleceu a Primeira Junta de Governo, para 
tratar de diversos assuntos relacionados ao Estado, incluindo-se a administração 
do erário público. O primeiro orçamento governamental argentino foi elaborado 
em 1822. O processo orçamentário consistia em acompanhar os ingressos e 
as saídas de recursos. Contudo, esse acompanhamento mostrou-se inefi ciente, 
já que o país passou a acumular défi cits públicos sucessivos. O modelo sofreu 
sua primeira modifi cação nos anos 1960, quando o país, em sua primeira 
reforma administrativa, adotou o modelo de Orçamento Programa. Já nos anos 
1980, o país inicia o desenvolvimento do seu sistema de orçamento, El Sistema 
Presupuestario en La Administración Nacional de La República Argentina. Ele 
foi sancionado através da Lei n° 24.156, de 30 de setembro de 1992, intitulada 
Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público 
Nacional. O interessante do sistema orçamentário é que ele foi consolidado sob a 
perspectiva da Teoria dos Sistemas (ARGENTINA, 2018). 
No Peru, os primeiros ensaios sobre a adoção do processo orçamentário 
aconteceram na década de 1840, sendo que o primeiro orçamento público 
foi aprovado em 1848, valendo para os exercícios de 1848 e 1849. Em 1893, 
o Congresso Peruano aprovou o modelo de especialidade dos gastos, que 
foi complementado com o princípio da unidade orçamentária (unifi cação dos 
orçamentos de todos os poderes), em 1922. No ano de 1962, o Congresso aprovou 
a adoção do modelo de Orçamento por Programas, numa tentativa evidente de 
combater os défi cits fi scais também sucessivos. Com o sucesso da ação, o governo 
37
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
peruano, com apoio de seu Congresso adotou em 1982, o sistema de Orçamento 
Base Zero. Após sofrer com forte e longo processo infl acionário, o país retornou ao 
modelo de Orçamento por Programas em 1996, mesmo ano em que sancionou sua 
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. (TAPIA, 2014).
Na Colômbia, o processo de consolidação orçamentária tem relação, a 
princípio, com o desenvolvimento orçamentário da Coroa Espanhola. Nesse 
sentido, de acordo com Torres (2014), os primeiros registros de processos 
orçamentários na Espanha são de 1340. Esse processo maisrudimentar, que 
previa a relação entre os ingressos e os gastos públicos, somente foi modifi cado 
quando o país já havia conquistado sua independência, em 1810, quando adotou, 
pela primeira vez, um aparato legal voltado ao processo orçamentário e gestão 
de suas fi nanças públicas. Em 1928, o país aprovou o seu primeiro sistema 
orçamentário através da sanção da Lei no 134, de 18 de julho. No mesmo ano, 
um novo sistema orçamentário começa a ser delineado, em razão da interferência 
estadunidense – A Missão Americana, liderada por Edwin Kemmerer. Tal missão 
permitiu ao país que acompanhasse a tendência dos Estados Unidos da América 
em criar departamentos de orçamento, em nível governamental, em seus Estados. 
Já em 1950, com a experiência acumulada, o país adotou o sistema de orçamento 
integrado, o que favoreceu a melhor distribuição de recursos no território nacional 
e a reestruturação do seu sistema tributário. O processo orçamentário colombiano 
ainda mantém seu processo evolutivo, visto que, ainda, o país adota o padrão de 
orçamento tradicional, mantida a inovação do planejamento territorial (por cada um 
dos estados, que naquele país são denominados de Departamentos). O enfoque 
é o atendimento do princípio do equilíbrio orçamentário, acompanhando-se os 
ingressos e os gastos públicos. O último marco nesse sentido foi a sanção da Lei 
no 819, que estabelece normas de natureza orçamentária e de responsabilidade e 
transparência fi scal.
No Uruguai, o processo orçamentário segue a mesma perspectiva, com o 
diferencial de que em 1950, seu modelo orçamentário, conforme explica Alonzo 
(2011), passou a ser infl uenciado pelo movimento conduzido pela CEPAL 
– Comissão Econômica para a América Latina e Caribe, que desenvolveu 
metodologia de processo orçamentário para países da região. O modelo uruguaio 
utiliza o orçamento por programa, nos termos da sua constituição de 1967, com 
o diferencial que seu planejamento estratégico é quinquenal, alinhado com o 
padrão de reeleições presidenciais do país. O Uruguai, seguindo os modelos de 
orçamento participativo que inicialmente foi implantado em Porto Alegre (RS), 
tornou-se um dos casos bem-sucedidos da metodologia, pós adoção desse 
modelo em sua capital, Montevidéu (GOLDFRANK, 2006).
38
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
De modo geral, o que se observa é que os processos orçamentários, além 
de associarem-se ao momento político de cada país (perspectiva que jamais 
deve ser desconsiderada quando se lida com o assunto), leva em consideração 
o desempenho das fi nanças públicas e o alinhamento às experiências de gestão 
pública bem-sucedidas. No caso brasileiro, cuja evolução discorreremos em 
capítulo à parte, verifi car-se-á que o processo segue a mesma lógica. O contexto 
brasileiro será discutido no terceiro capítulo desse material de estudo, ok?
Agora que já conhecemos um pouco sobre as origens do orçamento público, 
realize as atividades propostas e leia com atenção as considerações fi nais.
Atividade de Estudo:
Acerca do texto e do conteúdo abordado, leia com atenção as 
afi rmativas e assinale a alternativa CORRETA:
1) O modelo de orçamento que nasceu com a sanção de uma 
constituição, que reduzia o poder do rei e transferia parte das 
decisões para um conselho de nobres, é de origem:
a) ( ) brasileira.
b) ( ) francesa.
c) ( ) estadunidense.
d) ( ) inglesa.
e) ( ) italiana.
2) O modelo de orçamento que evoluiu a partir da identifi cação 
de défi cits públicos sucessivos e fomentou a criação de vários 
aparatos normativos aprovados pelo Congresso e de comissões 
de estudos das fi nanças públicas é de origem:
a) ( ) brasileira.
b) ( ) francesa.
c) ( ) estadunidense.
d) ( ) inglesa.
e) ( ) italiana.
39
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
3) O modelo de orçamento que surgiu de uma revolta nacional contra 
abusos da monarquia infl igidos por gastos ilimitados das Finanças 
Públicas em detrimento do bem-estar do seu povo é de origem:
a) ( ) brasileira.
b) ( ) francesa.
c) ( ) estadunidense.
d) ( ) inglesa.
e) ( ) italiana.
4) O primeiro registro acerca do orçamento público na história é:
a) ( ) O Código de Manu.
b) ( ) O Código de Hamurabi.
c) ( ) Os hieróglifos egípcios nas Pirâmides.
d) ( ) O livro do Deuteronômio escrito por Moisés.
e) ( ) Uma placa de escrita cuneiforme de 2.350 a.C., do reinado 
de Urukagina.
5) A visão de Estado onde a organização primária do tesouro real 
cunhada num livro de estratégia militar é de origem:
a) ( ) inglesa.
b) ( ) italiana.
c) ( ) espanhola.
d) ( ) portuguesa.
e) ( ) chinesa.
6) Desenvolveu seu processo orçamentário a partir da década de 
1960, sob a infl uência das contribuições da CEPAL.
a) ( ) Inglaterra.
b) ( ) Brasil.
c) ( ) Uruguai.
d) ( ) Argentina.
e) ( ) Venezuela.
7) Adotou o orçamento integrado, após missão estadunidense.
a) ( ) Colômbia.
b) ( ) Brasil.
c) ( ) Uruguai.
d) ( ) Argentina.
e) ( ) Venezuela.
40
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
8) Adotou o orçamento zero, seguindo uma tendência estadunidense, 
mas retornou, face ao processo infl acionário vivido no país, ao 
modelo de orçamento por programa.
a) ( ) Colômbia.
b) ( ) Brasil.
c) ( ) Uruguai.
d) ( ) Argentina.
e) ( ) Peru.
Atividade de Estudo:
Um dos aspectos fundamentais para o delineamento de 
orçamentos governamentais são os programas de governo, 
estabelecidos a partir da linha ideológica dos partidos políticos. Trata-
se de um padrão corrente em democracias. Esses programas fundados 
na lógica partidária, elegem prioridades. Tais projetos, ao serem eleitos, 
passam a infl uenciar as tomadas de decisão dos Poderes Executivo e 
Legislativo. Nesse sentido, para que você possa resolver o caso a ser 
proposto, leia primeiramente o PDRAE – Plano Diretor da Reforma do 
Aparelho do Estado e na sequência, o caso hipotético proposto. O Léo 
vai lhe mostrar o site para obtenção do PDRAE, ok?
O site é este aqui, pessoal!
<http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/publicacoes-oficiais/
catalogo/fhc/plano-diretor-da-reforma-do-aparelho-do-estado-1995.pdf>
41
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
COM A CORDA NO PESCOÇO: O CASO 
DA PREFEITURA DE PETITINHO
Petitinho é uma daquelas cidadezinhas brasileiras bem 
pequenininhas. Tem apenas 4.000 habitantes e está situada no interior 
de Minas Gerais, na região do Vale do Jequitinhonha. Quando a seca 
não é extrema, tem como principal pauta econômica a produção de 
mel. Seu produto é excepcional, pois graças às fl oradas ímpares de 
sua fl ora, uma área de transição de cerrado e caatinga, e a temperatura 
média anual elevada, o seu mel tem sido disputado pelo mercado 
da União Europeia. A própolis é vermelha, que no comparado com 
a própolis verde, é um suprassumo também altamente demandado 
pela indústria de cosméticos dos países desenvolvidos. Petitinho 
exporta esse produto para o Japão. O problema de Petitinho é que 
30% da população está vinculada à cadeia produtiva do mel e 60% 
no serviço público. Os outros 10% da população atua no setor de 
comércio e serviços muito pouco desenvolvido. Em suma, a pauta 
de arrecadação da prefeitura depende da participação dos impostos 
sobre a exportação, repasses proporcionais do ICMS, IPVA e ITR, 
fundos de participação constitucionais, além da paca arrecadação de 
ISSQN, taxas e contribuições municipais. A Receita Corrente total de 
Petitinho é de R$ 190.000.000,00. 
A Prefeitura de Petitinho possui sob sua responsabilidade a 
Feira Municipal, principal local de encontro da cidade. Junto à Feira, 
existe ainda a Rodoviária do Município e uma praça, onde há um 
parquinho e uma academia a céu aberto, para que as crianças e as 
demais pessoas da cidade possam realizar suas atividades de lazer. 
Petitinho ainda possui quatro escolas