Planejamento e Orçamento Público e Gestão Orçamentária

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PLANEJAMENTO E 
ORÇAMENTO PÚBLICO E 
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
Programa de Pós-Graduação EAD
UNIASSELVI-PÓS
Autoria: Mara Luiza Gonçalves Freitas
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
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Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: 
Carlos Fabiano Fistarol
Ilana Gunilda Gerber Cavichioli
Jóice Gadotti Consatti
Norberto Siegel
Camila Roczanski
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Marcelo Bucci
Revisão Gramatical: Equipe Produção de Materiais
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Copyright © UNIASSELVI 2019
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
F866p
 Freitas, Mara Luiza Gonçalves
 Planejamento e orçamento público e gestão orçamentária. / 
Mara Luiza Gonçalves Freitas. – Indaial: UNIASSELVI, 2019.
 194 p.; il.
 ISBN 978-85-7141-294-1
1.Finanças públicas – Brasil. 2.Brasil – Política econômica – 
Brasil. II. Centro Universitário Leonardo Da Vinci.
CDD 336.81
Sumário
APRESENTAÇÃO ..........................................................................05
CAPÍTULO 1
Fundamentos e Origens Históricas do 
Orçamento Público .....................................................................07
CAPÍTULO 2
Técnicas Orçamentárias e Receitas e Despesas .....................51
CAPÍTULO 3
O Orçamento Público no Brasil.............................................. 117
APRESENTAÇÃO
Querido aluno, a qualidade do gasto público, um dos temas mais relevantes 
para Estados Nacionais e Subnacionais, nasce no orçamento. Ferramenta 
inserida em 1217 pelo Rei João Sem Terra, o orçamento público configura-se 
como mecanismo essencial para as fases de planejamento, execução e controle, 
necessários não apenas para a averiguação formal da implantação de políticas 
públicas, a eficiência, a eficácia e a efetividade dos gastos e a sua atualização, 
via uso de ferramentas de controle (interno e externo), permitindo aos gestores 
públicos a focalização das necessidades da sociedade sob sua responsabilidade.
Mais do que saber fazer, trata-se de um compromisso nacional com a 
responsabilidade minimalista de alocação de cada centavo, buscando seu 
máximo desempenho, com vistas à entrega do máximo de benefícios aos 
cidadãos, sem que isso signifique aumento da dívida pública ou obtenção de 
déficits orçamentários incautos. Com 5.570 municípios, 27 Estados e o Distrito 
Federal, uma população que já superou a casa dos 209 milhões de habitantes, 
uma arrecadação tributária anual que ultrapassa, em média, a casa dos R$ 3 
trilhões e um conjunto de atribuições atribuídas ao Estado, por força de lei, cabe, 
a cada um dos gestores públicos envolvidos preocuparem-se ostensivamente 
como cada centavo arrecadado será aplicado. Esse cuidado presta-se a evitar-se 
o desperdício, mas também, fomentar a prevenção da corrupção, já que o produto 
do orçamento público são os relatórios de auditoria externa e a prestação de 
contas à sociedade, que fomentam os Portais da Transparência.
Dada a importância da matéria para a administração pública, o presente 
material didático foi preparado com extremo rigor, para que sua formação na temática 
Planejamento, Orçamento Público e Gestão Orçamentária seja a mais sólida 
possível. Para tal, como verá ao longo desse livro-texto, além dos textos redigidos 
diligentemente, leituras imprescindíveis de materiais técnicos são indicadas, além de 
vídeos e outros materiais complementares, necessários à sua lapidação intelectual. 
Esse preparo lhe oferecerá os diferenciais que viabilizarão uma ação experiencial 
mais consistente e assertiva em seu atual trabalho ou em oportunidades vindouras 
nas quais seus conhecimentos técnicos sejam demandados.
Para facilitar sua aprendizagem, esse livro de estudos foi organizado em três 
capítulos. No primeiro capítulo, intitulamos “Fundamentos e origens históricas do 
Orçamento Público”, apresentamos a você os conceitos mais correntes sobre 
o orçamento público, além da evolução histórica e as funções do orçamento no 
contexto da atividade de Estado. No segundo capítulo dedicado às Técnicas 
Orçamentárias e Receitas e Despesas Públicas, abordam-se as características 
das técnicas orçamentárias mais utilizadas e sobre as técnicas consideradas de 
fronteira, bem como apresenta-se conceitualmente as receitas e as despesas 
públicas, seguindo a padronização adotada no Brasil. Por último, o capítulo III, 
que aborda o tema O Orçamento Público no Brasil. 
 Um último motivo para se estudar o planejamento governamental e 
o orçamento público com afinco (e mais, com paixão) é a clareza de que com 
R$ 0,80 de investimento per capita de recurso público é possível salvar a vida 
de um brasileiro numa fila de hospital, com valores entre R$ 0,36 e R$ 0,70 
investidos em merenda escolar pode-se mitigar a evasão escolar de uma criança, 
evitando que essa seja submetida ao trabalho infantil e à permanência no círculo 
vicioso da pobreza, e com valor médio de R$ 50,00 de investimento per capita, 
é possível manter-se um policial e evitar-se um crime, como por exemplo, um 
assassinato. Mostra principalmente que a mera ideia de desperdício de dinheiro 
público é inadmissível e tão absurda, como a corrupção, porque esse recurso bem 
aplicado, salva vidas, muda histórias, torna a nossa sociedade melhor. O tema, 
portanto, é para quem busca, com seu labor, consolidar um país melhor, através 
das melhores e mais responsáveis práticas de administração pública em todas as 
esferas e poderes. Orçamento público é um tema para apaixonados pelo Brasil e 
que tem a ciência que é na ponta da caneta, sem perder a ternura da visão sobre 
o humano (beneficiário do esforço), é que as coisas se resolvem. Estude para 
ser o melhor na temática e faça a diferença, com esse compromisso de salvar 
os recursos escassos da administração pública, fazendo de cada centavo, um 
espaço de promoção de milagres, de revoluções de bem-estar na vida de cada 
cidadão no seu Município, no seu Estado ou no seu País. É com esse desejo, é 
com essa perspectiva, que concebi obra que compõem os recursos didáticos que 
lhe é oferecido pela Uniasselvi. 
 Bons estudos e sucesso! Voe alto e vá além, transformando vidas, através 
da administração pública de excelência. 
 
 Um grande abraço,
 Profa. Mara Luiza Gonçalves Freitas
CAPÍTULO 1
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS 
DO ORÇAMENTO PÚBLICO
 A partir da perspectiva do saber-fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 Reconhecer diversos conceitos sobre o Orçamento Público inscritos na literatura.
 Discernir as funções orçamentárias de Estado.
 Conhecer as origens históricas do Orçamento Público.
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 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
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FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
As ferramentas de planejamento estatal são importantes mecanismos 
para a promoção do desenvolvimento sustentável dos Estados Nacionais e 
Subnacionais. Precipuamente, tais instrumentos, além de articularem intenções 
dos agentes públicos, fomentam a racionalização da alocação e o controle do 
erário público, viabilizando um ciclo virtuoso da administração pública. Assim, 
convidamos você, aluno do Programa de Pós-Graduação em Contabilidade da 
UNIASSELVI, a imergir no universo do Orçamento Público. 
Neste capítulo, versaremos sobre os fundamentos e origens históricas do 
Orçamento Público, que será desdobrado em três seções. Na primeira, discorre-
se sobre o Conceito de Orçamento Público, a partir de uma visita a diversas 
contribuições da academia em torno do tema. Na segunda, apresenta-se a 
interlocução entre o Orçamento Público e asFunções de Estado, em que será 
possível conhecer o papel do orçamento governamental na dinâmica da geração 
da equidade em Estados Nacionais e Subnacionais. Por último, na terceira 
seção, aborda-se as Origens Históricas do Orçamento Público, que permitirá o 
reconhecimento da evolução do processo orçamentário.
 
Ele foi delineado de forma que você, nosso aluno, possa ao fi nal desse 
primeiro capítulo, atingir três objetivos: (i) Reconhecer diversos conceitos sobre o 
Orçamento Público inscritos na literatura; (ii) Discernir as funções orçamentárias 
de Estado; (iii) Conhecer as origens históricas do Orçamento Público. Para tal, 
além de um texto interativo e recomendações de leituras complementares, você 
encontrará uma bateria de exercícios e um desafi o no fórum de nosso ambiente 
virtual. A ideia, portanto, é auxiliá-lo a tornar-se um profi ssional de alto nível, num 
tema de crucial relevância para a gestão pública, seja aqui, em quaisquer de 
nossos entes federados, ou no exterior. 
Antes de seguirmos para a primeira seção, vale a pena apresentar um breve 
glossário dos termos que utilizaremos ao longo deste capítulo e nos demais:
• Agentes públicos: são os representantes eleitos ou que estão inseridos 
nos Poderes Legislativo e Executivo. 
• Ente: diz respeito aos entes federativos que compõem a República 
Federativa do Brasil, no caso, a União, os Estados, os Municípios e o 
Distrito Federal, conforme prevê o artigo 18 da Constituição Federal do 
Brasil de 1988. Pode, ainda, referir-se à representação institucional de 
distritos, territórios de países estrangeiros.
• Estados Nacionais: sinônimo para país, refere-se ao espaço territorial 
soberano, regido por um Governo e Constituição. 
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 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
• Estados Subnacionais: sinônimo de Estados e Municípios, refere-se ao 
espaço territorial, também soberano, inserido dentro do Estado Nacional, 
ao qual está sujeito e alinhado por força de lei. 
Vamos à primeira seção?
2 CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO
A ideia de orçamento está diretamente associada a um ambiente 
organizacional. Assim, antes de dissertar sobre o conceito de orçamento 
público, é importante a compreensão sobre a formação de um Estado 
Nacional. De modo geral, para que exista um, é necessário que existam 
três requisitos: um povo, um território geográfi co e um governo soberano. 
Facilitaremos sua compreensão com o detalhamento teórico do 
processo de estabelecimento de um Estado. Para que exista um povo, 
faz-se necessário que exista um conjunto de costumes e expressões 
culturais homogêneos e historicamente construídos, face à transmissão 
realizada, na maioria das vezes, por história oral, dos indivíduos mais 
velhos para os mais jovens. Essa homogeneidade de costumes e 
expressões transmitidas geração após geração, comumente, cria 
condições sufi cientes para o estabelecimento de relações de poder e, 
muitas vezes, de estruturas hierárquicas, consolidando lideranças. A 
ideia de território surge quando esse grupo, liderado, escolhe um espaço 
geográfi co para se estabelecer. Esse território passa a sintetizar, de 
forma geral, a institucionalização das características antropológicas, 
sociológicas e culturais do povo e, por conseguinte, passa a demandar 
do estabelecimento de aparatos normativos, mecanismos de defesa e 
de tributação. Nesse contexto, uma noção de governo surge, formando 
fi nalmente o Estado Nacional. 
O orçamento público surge da necessidade do Estado em garantir 
uma racionalidade do processo de gestão dos recursos arrecadados 
principalmente de fontes tributárias. Embora nem todo Estado preocupa-se 
em dar retorno à sua sociedade, pois esse retorno é uma premissa inscrita 
no texto constitucional, o orçamento público, é uma parte relevante das 
Finanças Públicas. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 
defi ne orçamento público como [...] um instrumento de planejamento 
governamental em que constam as despesas da administração pública 
O Ministério do 
Planejamento, 
Orçamento e Gestão 
defi ne orçamento 
público como [...] 
um instrumento 
de planejamento 
governamental 
em que constam 
as despesas da 
administração 
pública para um 
ano, em equilíbrio 
para a arrecadação 
das receitas 
previstas. (BRASIL, 
2015). Noblat (2014) 
defi ne o orçamento 
público como 
um instrumento 
de gestão, que 
se presta à 
organização dos 
recursos fi nanceiros 
do Estado. Já 
para Premchand 
(1983, p. 34), “[...] 
o orçamento é 
um intrincado e 
complexo processo, 
contendo muitas 
peças que se 
comportam como 
num quebra-
cabeças”
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FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
para um ano, em equilíbrio para a arrecadação das receitas previstas (BRASIL, 
2015). Noblat (2014) defi ne o orçamento público como um instrumento de gestão, 
que se presta à organização dos recursos fi nanceiros do Estado. Já para Premchand 
(1983, p. 34), “[...] o orçamento é um intrincado e complexo processo, contendo 
muitas peças que se comportam como num quebra-cabeças” (tradução nossa). Tais 
peças, conforme explica o autor, nem sempre podem ser organizadas em razão 
da severidade da interface no instrumento. Tal severidade é melhor compreendida 
pelo princípio do equilíbrio orçamentário, sobre o qual discorreremos nos capítulos 
vindouros. O orçamento, ainda na visão de Premchand (1983), pode ser como 
um mecanismo de legislative accontability, um dos princípios de governança na 
Administração em voga na atualidade, como uma ferramenta diretamente associada 
ao processo de planejamento e administração da Res Pública e, portanto, um 
instrumento essencial para a promoção de políticas públicas.
Rabin (1992), ao discutir as bases teóricas sobre o orçamento 
público, demonstra que as discussões conceituais, sobre o orçamento, 
estão associadas aos estudos da sociedade, visto que o papel do 
orçamento é distribuir o recurso pecuniário público. A autora ressalta 
que, sob essa égide, o orçamento pode ser compreendido sob a 
perspectiva dos regimes econômicos (capitalista ou socialista, por 
exemplo) ou de governo (democracia ou autoritarismo), formas de 
governo (presidencialismo, parlamentarismo ou monarquia), tamanho 
do Estado Nacional (Estados Unidos versus o Uruguai), tamanho do 
orçamento, dinâmica do setor público, funções da administração 
pública, forma de alocação dos recursos orçamentários e a respectiva 
geração de benefícios. Essa diversidade de perspectivas, ainda de 
acordo com Rabin, corrobora para incompletude do arcabouço teórico 
que fomente a matéria. 
Rubin (1992) trata a orçamento como um mecanismo para o 
exercício de poder. O autor aborda três escolas teóricas para conceituar 
esse exercício de poder: a neomarxista, a public choice e a openness 
of taxation, conforme é possível observar no Quadro 1.
Rabin (1992), ao 
discutir as bases 
teóricas sobre o 
orçamento público, 
demonstra que 
as discussões 
conceituais, sobre 
o orçamento, 
estão associadas 
aos estudos da 
sociedade, visto 
que o papel do 
orçamento é 
distribuir o recurso 
pecuniário público.
Rubin (1992) trata a 
orçamento como um 
mecanismo para o 
exercício de poder.
QUADRO 1 – ESCOLAS TEÓRICAS DO ORÇAMENTO
Escola Premissa
Neomarxismo Argumenta que os interesses das classes dominantes prevalecem sobre o orçamento e as escolhas de alocação dos recursos. 
Public Choice Funda-se na análise do relacionamento democrático entre o cidadão pagador de impostos e o Estado, responsável pelos gastos. 
Openness of Taxation
Acredita que escopos do governo e do gasto podem ser 
controlados, desde que os cidadãos saibam, claramente, como 
são gastos os impostos que pagam. 
FONTE: Rubin (1992, p. 3-6)
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 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
No caso da visão neomarxista, face à restrição de recursos, classes 
dominantes inseridas nas estruturas tomadoras de decisão defi nem os níveis 
de benefícios e de aplicações de recursosdesejados, o que torna a classe não-
dominante totalmente dependente. Nesse caso, verifi ca-se uma sofi sticação da 
ideia de mais valia, presente no discurso marxista, onde a classe operária vende 
o seu tempo à classe burguesa por um valor menor do que realmente vale. Nessa 
venda, esta obtém o lucro. Aplicando esse conceito no âmbito do Estado, verifi ca-
se que a relação custo-benefício que pode ser obtida pelo cidadão, nesse caso, 
contribuinte, pode ser desequilibrada em virtude de interesses de grupos de 
poder. Por exemplo, pode-se tomar o segmento da educação como parâmetro 
de referência. Na ótica neomarxista, o grupo dominante opta por investimento 
em infraestrutura em detrimento do investimento em educação. Em decorrência, 
passa-se a aceitar como indicador uma taxa de analfabetismo ou de evasão 
escolar. Não há lucro social expresso, mas sim a designação de erário público 
para um ou mais projetos específi cos, que nem sempre são aqueles prioritários 
para a classe dominada.
Na perspectiva do Public Choice, verifi ca-se o relacionamento democrático 
do cidadão que paga impostos com o Estado. Nesse caso, observa-se um 
alinhamento com um modelo de administração pública gerencial, onde o Estado 
atua como um representante legítimo dos interesses do cidadão, comumente 
ouvido por aquele para tomadas de decisão acerca da alocação do orçamento. 
Para tal, instrumentos participativos, como consultas públicas para verifi cação 
dos interesses da sociedade, práticas de orçamento participativo e adoção 
de mecanismos de disclosure e de accountability, tornam-se correntes na 
administração pública. O cidadão, então, passa a ter papel de protagonista 
desde a concepção orçamentária até sua execução (onde efetivamente tem-
se a aplicação dos recursos) e o controle (onde verifi ca-se o cumprimento dos 
objetivos orçamentários e realiza-se a prestação de contas à sociedade).
Por último, tem-se a abordagem do Oppenness of Taxation, assentada na 
ideia de que os escopos do governo e do gasto podem ser controlados, desde 
que o cidadão saiba como os impostos são destinados e gastos. Essa escola, 
ainda em consolidação, demonstra que o sistema orçamentário deve ser capaz 
de fomentar a rastreabilidade dos tributos. Renzio e Wehner (2017), em The 
Impacts of Fiscal Openness, exploram o relacionamento entre a transparência e 
a participação cidadã, como mecanismos essenciais para a implantação de uma 
política fi scal aberta. Para os autores, a política fi scal é cíclica e a sua abertura, 
através de processos de transparência, viabiliza maior clareza na dinâmica dos 
gastos eleitorais, na mitigação da corrupção e na alocação de recursos. Trata-
se de um estudo seminal de uma escola em construção, que propõe a seguinte 
agenda de pesquisa:
 
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FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
• desagregação ampla das medidas do orçamento e da transparência 
para se apurar quais as divulgações estão relacionadas aos resultados 
requeridos para o êxito de uma política fi scal aberta; 
• rastreamento das causas que conduzem à conexão de intervenções da 
abertura fi scal no processo de desenvolvimento humano; 
• avaliação da efi cácia relativa de modelos de intervenções alternativas, 
na consolidação de meios de promoção da transparência como parte do 
escopo da política fi scal aberta; 
• exame do relacionamento entre a transparência e a participação do 
cidadão na política fi scal aberta; 
• análise e esclarecimento das condições contextuais que suportam 
intervenções particulares ou pontuais na promoção da transparência e, 
por conseguinte, da política fi scal aberta. 
De modo geral, as escolas teóricas do orçamento têm como escopo a origem 
e o destino dos recursos, sendo que a forma de aplicação e a participação cidadã 
trata-se de vertentes que se alinham com os modelos de administração pública. 
Como se sabe, são três os modelos teóricos: o patrimonialista, 
o burocrático e o gerencialista. 
Grosso modo, o modelo patrimonialista é aquele no qual os agentes públicos 
consideram o erário e o patrimônio público como sua propriedade. É um modelo 
comum em ambientes estatais oligárquicos, em que os limites entre o público e 
o privado são perdidos em detrimento da preservação de interesses de grupos 
de poder, sustentados pelos tributos provenientes de todas as classes sociais. 
É nesse ambiente que disfunções gerenciais, como a corrupção, o nepotismo 
e o clientelismo, encontram vazão e meio de sobrevivência. No caso brasileiro, 
de acordo com Bresser-Pereira (2000), as origens do patrimonialismo são 
portuguesas. A transferência cultural ocorreu ao longo processo de colonização 
e foi aprofundado durante o período imperial, através do que se pode chamar de 
benchmarking do modelo de administração pública portuguesa.
 
Já no caso do modelo burocrático, de infl uência weberiana, este ampara-se 
na ideia da gestão do Estado com enfoque na burocracia. Em outras palavras, 
a administração pública estabelece claramente os limites entre o que é público 
e o que é privado, a partir da racionalização dos processos e relações entre os 
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 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
agentes públicos e cidadãos. Para tal, além da seleção de profi ssionais através 
de concursos públicos, valoriza a meritocracia, o exercício da autoridade formal, 
procedimentos formalizados. No contexto brasileiro, esse modelo tem ingresso 
durante a gestão de Getúlio Vargas, na década de 1930. Esse ingresso é 
denominado de primeira reforma administrativa do Estado. 
No caso do modelo gerencialista, enfatiza-se a efi ciência do Estado, 
com enfoque na gestão de qualidade e de resultados. Esse modelo ascendeu 
na década de 1970, durante a gestão de Margareth Thatcher na Inglaterra e 
ganhou adeptos ao redor do mundo. Ele valoriza o uso de melhores práticas da 
iniciativa privada, como a qualidade do atendimento, a adoção de ferramentas 
de marketing e gerenciamento de pessoas, o estabelecimento de programas de 
acompanhamento da qualidade e, principalmente, gestão racional dos recursos 
públicos, com enfoque na qualidade do gasto. Pauta-se ainda, pela redução do 
tamanho do Estado. No Brasil, esse modelo foi introduzido durante a primeira 
gestão de Fernando Henrique Cardoso, em 1996, o que foi denominado de 
segunda reforma do Estado.
A depender do modelo de Estado, a relação com o orçamento e o erário 
público ganha contornos diferentes. No caso do patrimonialismo, o enfoque 
orçamentário é relacionado ao atendimento dos interesses do donatário do poder 
ou de uma pequena aristocracia: o que importa é o fi nanciamento de padrões de 
uma classe social em detrimento de outra. Um bom exemplo, neste caso, é o do Rei 
Luís XVI, que redundou na Revolução Francesa. Para manter uma vida de luxo e 
festas, este monarca dilapidou o erário público, provocando inclusive um processo 
de endividamento da França, enquanto o povo francês imergia na miséria. No caso 
brasileiro, a organização do orçamento público nasce durante o reinado de D. João 
VI. Como se sabe, um pouco antes da chegada de Napoleão Bonaparte à Península 
Ibérica, a aristocracia portuguesa, apoiada pelos ingleses (a quem devia grandes 
quantias), lançou-se além-mar e mudou-se para a capital de sua principal colônia, o 
Brasil, em 1808. Ao longo de sua permanência, D. João VI recriou o Erário Régio e 
fundou o Conselho de Fazenda, através do Alvará de 28 de abril de 1808 (Figura 1). 
O principal objetivo do Erário Régio e do Conselho de Fazenda era cuidar de todos 
os negócios de Sua Majestade e acompanhar as despesas. Nesse período, não 
havia exatamente um orçamento público, mas sim um regime de caixa de Estado. 
Não à toa, a estrutura do Conselho de Fazenda contava com um expressivo corpo 
de escrivão e de guarda-livros, necessários para a escrituração das contas e 
gerenciamento dos contratos de interesse do Rei.
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FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo1 
FIGURA 1 – IMAGEM DE UM TRECHO DO ALVARÁ DE 28 DE ABRIL 
DE 1808, QUE RECRIA O ERÁRIO RÉGIO E O CONSELHO DE 
FAZENDA, DURANTE O REINADO DE D. JOÃO VI NO BRASIL
FONTE: Arquivo Público Nacional (2018)
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 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Já na perspectiva burocrática, observa-se uma relação voltada à ampla 
presença do Estado, tanto no ramo empresarial como na promoção de direitos 
sociais. O orçamento nesse caso passa a ser um instrumento imprescindível 
de gestão do erário público, visando à sustentação de um Estado promotor do 
bem-estar. Esse modelo, que foi adotado durante o primeiro mandato de Getúlio 
Vargas no Brasil, teve sua origem nas Constituições de Weimar (1917) e do 
México (1919), o que inspirou a adoção de aparatos normativos em diversos 
países para o desenvolvimento de seus processos orçamentários, assentados na 
relação entre os Poderes Executivo e Legislativo. No caso brasileiro, a criação 
de uma cultura orçamentária deu seus primeiros passos com a criação em 1936 
do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), que teve como 
principais revoluções a implantação do sistema de concursos públicos, a criação 
de uma escola de administração pública (Fundação Getulio Vargas), voltada à 
qualifi cação dos gestores públicos, e a implantação do orçamento público e do 
Balanço de Pagamentos. 
No caso da administração gerencial, o processo orçamentário também se 
assenta na construção de leis, mas com enfoque em organização de grupos de 
trabalho ou comissões. Esse processo foi mais intenso nos Estados Unidos, que 
já em 1919, após défi cits anuais sucessivos de suas contas públicas, implantou 
a Comissão de Economia e Efi ciência, cujo objetivo era o estudo das Finanças 
Públicas. Continuando o processo de sofi sticação da prática orçamentária, em 
1921 foi sancionada a Lei de Orçamento e Contabilidade, em 1940, instalada a 
Comissão Hoover, responsável pela implantação do orçamento por desempenho 
e em 1950, criou-se o Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento. 
Em razão do alinhamento geopolítico, a cultura orçamentária estadunidense 
infl uenciou o desenvolvimento da cultura orçamentária brasileira, que tem seu 
primeiro marco com a sanção da Lei n° 4.320/1964, seguida do Decreto-Lei n° 
200/1967, que instituem uma reforma substancial na gestão e na contabilidade 
pública. Contudo, somente em 1988, por ocasião da promulgação da Constituição 
Federal, é que o processo orçamentário brasileiro assume os contornos atuais, 
com a adoção do modelo de orçamento programa, mais alinhado com a ideia de 
um Estado voltado para resultados.
Como é possível observar, o conceito e o processo orçamentário associam-
se ao projeto de sociedade, razão pela qual o processo orçamentário tem total 
relação com o interesse político, o modelo de administração pública e o objetivo de 
alocação do erário. Evidentemente o modelo de orçamento também molda o padrão 
de tributação, o aparato normativo e a forma como o Estado pretende oferecer 
retornos à sociedade. Esses aspectos serão tratados na seção a seguir. Mas antes 
de você dar continuidade aos estudos dos temas abordados nesse capítulo, o(a) 
convidamos a realizar uma pausa e executar a atividade proposta a seguir.
17
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
Atividade de Estudo:
1) Leia com atenção o caso abaixo:
O Pequeno Príncipe tem um planeta onde seus três únicos 
contribuintes são a raposinha, a rosa e uma comunidade de 
baobás. O príncipe está interessado em viajar pelas galáxias e 
não tem dado muita atenção às demandas do seu povo, que, no 
caso, deseja água, vento e alimento em quantidades necessárias, 
para manter seus padrões de bem-estar. A raposa responde pelo 
equilíbrio de mercado, já que devora as pragas que atacam a 
rosa, necessária para o embelezamento do ambiente e produção 
de óleo essencial perfumado, produto de exportação do planeta, 
e os baobás, pela geração de sombra, manutenção do clima e 
preservação de água, tudo essencial para o mercado interno. Todos 
os três são consumidores de água, que, em razão das características 
econômicas do planeta, era isenta de impostos, garantindo um custo-
país satisfatório, a ponto de, embora pequeno, ser o mais competitivo 
das galáxias no segmento óleos essenciais perfumados extraídos de 
pétalas de rosas. Para atender seu interesse, o Pequeno Príncipe 
sobretaxou a chuva, informando que ela somente cairia se todos 
pagassem ao governo uma taxa de 40% sobre cada gota que 
atingisse o solo. Afi nal, o príncipe precisava viajar. Houve protestos 
de toda a sociedade, mas que em razão da sede, foi obrigada a 
pagar a carga tributária e o planeta, em menos de três meses de 
sobretaxação, perdeu seu mercado galáctico e entrou em recessão.
O caso proposto refl ete um modelo de administração pública 
e uma visão teórica sobre o orçamento público. Assinale a seguir a 
alternativa que contempla corretamente as duas perspectivas:
a) ( ) O caso demonstra um modelo de administração pública 
patrimonialista, cujo escopo orçamentário é fundamentado 
na lógica teórica neomarxista.
b) ( ) O caso demonstra um modelo de administração pública 
gerencial, cujo escopo orçamentário é fundamentado na 
lógica teórica da public choice.
c) ( ) O caso demonstra um modelo de administração pública 
burocrática, cujo escopo orçamentário é fundamentado na 
lógica teórica da Oppeness of Taxation.
18
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
d) ( ) O caso demonstra um modelo de administração pública 
burocrática, cujo escopo orçamentário é fundamentado na 
lógica teórica da neomarxista.
e) ( ) O caso demonstra um modelo de administração pública 
patrimonialista, cujo escopo orçamentário é fundamentado 
na lógica teórica da Oppeness of Taxation.
2) Relacione os conceitos da coluna A com os autores da coluna 
B e na sequência, assinale a alternativa que contém a resposta 
CORRETA:
COLUNA A
1. Trata o orçamento como um instrumento de planejamento 
governamental, onde constam as despesas da administração 
pública para um ano, em equilíbrio para a arrecadação das 
receitas previstas.
2. Trata o orçamento como um intrincado e complexo processo, 
contendo muitas peças que se comportam como num quebra-
cabeças.
3. Considera que o papel do orçamento é distribuir o recurso 
pecuniário público.
4. Trata o orçamento como um mecanismo para o exercício de 
poder.
5. Considera o orçamento como um instrumento de gestão, que se 
presta à organização dos recursos fi nanceiros do Estado.
COLUNA B
a) ( ) Rubin.
b) ( ) Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
c) ( ) Rabin.
d) ( ) Noblat.
e) ( ) Premchard.
A sequência correta é:
a) ( ) 1 – 2 – 3 – 4 - 5.
b) ( ) 1 – 3 – 4 – 2 - 5.
c) ( ) 2 – 1 – 3 – 5 - 4.
d) ( ) 3 – 2 – 4 – 5 - 1.
e) ( ) 4 – 1 – 3 – 5 - 2.
19
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
Acesse o site do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 
e baixe o Manual Técnico de Orçamento de 2019. Organize sua rotina, 
para a leitura obrigatória desse manual, como quesito imprescindível 
para o êxito do seu programa de pós-graduação em Contabilidade 
Pública. Você pode realizar o download através do link: <http://www.cjf.
jus.br/cjf/unidades/orcamento-e-fi nancas-na-justica-federal-1/manuais/
manual-tecnico-de-orcamento-mto-2016>.
3 ORÇAMENTO PÚBLICO E FUNÇÕES DE 
ESTADO
O orçamento público é uma ferramenta imprescindível para 
a administração pública, pois dá forma ao projeto de governo e às 
políticas públicas de interesse de um determinado Estado Nacional. 
Então, antes de compreendermos quais são as funções do Estado, é 
importante observar-se que o projeto de governo, que se ampara na 
ideologia política de um partido, é determinante para o estabelecimento 
de políticas públicas, que viabilizarão a aplicação do erário público nas 
áreas estratégicas selecionadaspelos agentes públicos empoderados 
pela sociedade (considerando aqui o ambiente democrático, em que 
o cidadão exerce seu direito ao voto). Logo, uma das premissas 
importantes para a compreensão do papel do orçamento público é 
entender que as suas funções estatais podem variar de acordo com a 
dinâmica ideológica partidária. Mas quais são as funções orçamentárias 
no âmbito do Estado, independentemente da visão ideológica dos partidos 
políticos? De acordo com Giacomoni (2010), as chamadas funções orçamentárias 
desenvolvidas por um Estado Nacional ou por um Estado Subnacional são as 
três seguintes: (i) a função alocativa; (ii) a função distributiva e; (iii) a função 
estabilizadora. Essas três funções foram propostas, de acordo com o autor, por 
Richard Musgrave (1974), um dos principais expoentes das Finanças Públicas. 
Vamos conhecer cada uma?
De acordo com 
Giacomoni 
(2010), as 
chamadas funções 
orçamentárias 
desenvolvidas por 
um Estado Nacional 
ou por um Estado 
Subnacional são as 
três seguintes: (i) a 
função alocativa; (ii) 
a função distributiva 
e; (iii) a função 
estabilizadora.
20
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
3.1 A FunçÃo AlocatiVa
O principal papel dessa função é alocar recursos em áreas menos competitivas 
ou em que não existe a presença da iniciativa privada, cabendo, neste caso, ao 
Estado, atuar, conforme explica Musgrave e Musgrave (1974) apud Giacomoni 
(2010, p. 23), na supressão de pelo menos duas situações típicas: “os investimentos 
na infraestrutura econômica e a provisão de bens públicos e bens meritórios”. 
A presença do Estado, em setores competitivos, está totalmente 
associada ao modelo de administração pública, excetuando-se aqui o 
modelo patrimonialista, face à ausência de limites entre o patrimônio 
pessoal e estatal. Os modelos burocráticos e gerencialistas projetam, 
respectivamente, as ideias de Estado de Bem-Estar e a de Estado 
Mínimo, nas quais a função alocativa assume desempenhos diferentes.
 
No caso do Estado de Bem-Estar, comumente associado à lógica 
burocrática, a alocação dos recursos é realizada com o enfoque 
na promoção da presença do Estado nos setores de infraestrutura 
(rodovias, portos, aeroportos para civis e industriais), serviços públicos 
de todas as naturezas (educação, saúde, produção de medicamentos 
e de alimentos) e serviços meritórios (treinamento de atletas de alto 
desempenho). Pode-se ainda incluir aparatos normativos que garantam 
conquistas sociais (previdência, direitos trabalhistas, serviços públicos 
gratuitos e benefícios de transferência de renda). Em linhas gerais, o 
Estado de Bem-Estar atua tanto nas atividades-fi m (defesa, segurança 
pública e fi scalização) quanto nas atividades-meio (telecomunicações, 
universidades e escolas, sistema de saúde, outros serviços públicos 
em geral). A ideia nessa perspectiva é que o cidadão encontre tudo o 
que for necessário para sua sobrevivência. 
Já no caso do Estado Mínimo, a lógica de alocação concentra-se apenas 
nas atividades-fi m, neste caso, como exposto, nas áreas de defesa, segurança 
pública e fi scalização. O intuito aqui é garantir a soberania do território e política, 
bem como a capacidade de arrecadação tributária e cumprimento de leis, como 
as sanitárias, por exemplo. Atividades-meio comumente ou são privatizadas ou 
concedidas ou transformadas em fundações, pois nesse contexto, totalmente 
alinhado com uma lógica gerencial da administração pública, acredita-se que a 
iniciativa privada é mais efi ciente. Em contrapartida à redução do seu tamanho, 
o Estado passa alocar recursos em agências reguladoras, que permitem o 
acompanhamento das atividades-meio. 
A presença do 
Estado, em setores 
competitivos, 
está totalmente 
associada ao 
modelo de 
administração 
pública, excetuando-
se aqui o modelo 
patrimonialista, 
face à ausência 
de limites entre o 
patrimônio pessoal e 
estatal. Os modelos 
burocráticos e 
gerencialistas 
projetam, 
respectivamente, 
as ideias de Estado 
de Bem-Estar e a 
de Estado Mínimo, 
nas quais a função 
alocativa assume 
desempenhos 
diferentes.
21
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
Observa-se que, nessas duas relações, a visão econômica sobre efi ciência 
coordena o modelo de administração pública do Estado e infl uencia no seu 
tamanho. Para fi car claro, antes de discutirmos a próxima função do orçamento, a 
função alocativa, de acordo com Giacomoni (2010, p. 23), “diz respeito à atividade 
estatal na alocação de recursos [justifi cada] naqueles casos em que não houver 
a necessária efi ciência por parte do mecanismo de ação privada” (interpolação 
nossa). A seguir, discorreremos sobre a função distributiva.
3.2 A FunçÃo DistributiVa
Talvez seja uma das funções orçamentárias mais importantes, pois ela 
viabiliza a promoção da equidade, através da distribuição de renda. Essa 
distribuição de renda ocorre através de políticas públicas, que, a partir da análise 
das realidades regionais, viabiliza a maior ou a menor aplicação de recursos para 
a promoção ou de pessoas ou de segmentos econômicos estratégicos:
[a] função pública de promover ajustamentos na distribuição de 
renda justifi ca-se, pois, como correção às falhas do mercado. 
Para tanto, deve-se fugir da idealização de Pareto: a melhoria 
da posição de certas pessoas é feita a expensas de outras. O 
problema é fundamentalmente de política e de fi losofi a social, 
cabendo à sociedade defi nir o que considera como níveis justos 
na distribuição da renda e da riqueza (GIACOMONI, 2010, p. 25).
O Ideal de Pareto é um conceito econômico criado pelo italiano Vilfredo 
Frederico Damaso Pareto em 1867, também conhecido como Lei de Efi ciência 
de Pareto. Ele diz que o equilíbrio ótimo ocorre quando uma situação X para de 
ganhar em detrimento da situação Y. Em outras palavras, na lógica econômica, 
o Ideal de Pareto diz que quando há uma alocação de recurso em um contexto, 
outro contexto perde tal recurso. Em razão disso, o ideal paretiano não pode 
ser considerado quando se aborda a função distributiva do orçamento, pois a 
perspectiva nunca é de perda, mas sim de promoção. Um dado país, como no 
caso do Brasil, a China e a Índia, que possuem condições continentais, possui 
disparidades regionais em termos de desenvolvimento. Assim sendo, após análise 
dos objetivos estratégicos de cada Estado, os Poderes Executivo e Legislativo 
desenvolvem políticas públicas que serão contempladas em seus orçamentos. 
Por exemplo, vamos considerar que esses três países observem que parte da 
população não tem acesso nem a água potável e nem a banheiros. Nesse caso, 
observando as carências de cada região, estabelecem-se projetos de investimento 
em infraestrutura, com respectiva alocação de recursos por região. O mesmo 
pode acontecer quando se trata de investimentos em educação e tecnologia.
22
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Evidentemente que tal distribuição de recursos depende do modelo 
de administração pública e o interesse do Estado. Tomando o caso chinês, 
verifi ca-se que o Partido Comunista, que governa aquele país desde 
1919 (Revolução Cultural Chinesa), optou em selecionar, como forma de 
imprimir ao mundo a pujança chinesa, a criação de cidades ícones de 
excelência no país. Nessas cidades, os moradores têm acesso a escolas 
e serviços, que não são oferecidos aos demais chineses que residem 
fora das ilhas de prosperidade. No caso brasileiro, pode-se tomar como 
referência de distribuição de recursos, o programa Bolsa-Família, que tecnicamente 
inclui uma parcela da população brasileira dentro da linha de consumo.
Morgado (2011) externa que a função distributiva tem como enfoque 
a equidade e a justiça social, tornando-se um mecanismo essencial para o 
governo atingir resultados sociais. Esse processo inclusive pode avançar sobre a 
questão tributária. Um dos exemplos típicos nesse sentido é o imposto de renda 
progressivo:quem tem mais paga mais e quem tem menos paga menos. Isso 
posto, apresentaremos a seguir a função estabilizadora do orçamento.
Evidentemente que 
tal distribuição de 
recursos depende 
do modelo de 
administração 
pública e o interesse 
do Estado.
3.3 A FunçÃo EstabiliZadora
O orçamento público tem, dentre as suas funções, a estabilização das 
principais variáveis macroeconômicas que compõem a política fi scal, no caso a 
manutenção do nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preço:
[...] em termos macroeconômicos, a política fi scal por meio 
do Orçamento Público visa promover ajustes para que a 
economia atinja adequado nível de estabilidade. Essa função 
estabilizadora é importante com vistas a um alto nível de 
emprego, um grau razoável de estabilidade nos preços, 
equilíbrio no balanço de pagamentos e uma aceitável taxa de 
crescimento econômico (MORGADO, 2011, p.11).
Como mecanismo que viabiliza a execução de políticas públicas, defi nidas 
por agentes públicos inseridos nos poderes executivo e legislativo, o orçamento 
público traz, em si, a possibilidade de um Estado Nacional ou Subnacional atuar 
em campos estratégicos para a sua sociedade. Por exemplo, quando a variável 
macroeconômica de geração de empregos é promovida, cria-se um ciclo virtuoso 
para a economia nacional, já que as famílias passam a ter condições de consumir 
bens de primeira necessidade e bens de maior valor agregado. Evidentemente 
que, ante ao crescimento da demanda, o Estado Nacional ou Subnacional, 
através de uma política tributária ou de subsídios, pode intervir na estabilização de 
preços, de forma a evitar que o êxito obtido pela valorização da primeira variável 
macroeconômica sucumba ante a infl ação. Em outra vertente, os Estados Nacional 
e o Subnacional podem promover setores econômicos que gerem excedentes para 
23
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
a exportação, estimulando sua competitividade. Assim, o Balanço de Pagamentos 
tem condições de tornar-se superavitário. Essa variável, em conjunto com as outras 
duas, infl uencia diretamente no estabelecimento de taxas de crescimento virtuosas.
 
O atendimento dessas quatro variáveis macroeconômicas fomenta o que 
Matias-Pereira (2010, p.128-131) defi ne como “atividade fi nanceira do Estado”, 
estruturada sobre “[...] quatro áreas afi ns: receita pública (obter), despesa pública 
(despender), orçamento público (gerir) e crédito público (criar)”. Verifi ca-se que as 
variáveis e as áreas estão totalmente associadas, para o atendimento precípuo de 
um dos objetivos do Estado, que é salvaguardar os interesses da sua necessidade. 
Sem que haja um olhar sobre a função estabilizadora, as fontes de recursos, 
receitas públicas fi cam comprometidas. Havendo baixo volume de arrecadação, a 
despesa pública pode conduzir o Estado Nacional a défi cits públicos e a cenários 
recessivos, o que torna o orçamento público uma ferramenta gerencial proforma. 
Desse modo, o Estado pode tornar-se dependente de fontes de crédito público, 
como aqueles provenientes de títulos no mercado internacional ou empréstimos 
junto a bancos de fomento internacionais, como o Fundo Monetário Internacional, 
Banco Interamericano de Desenvolvimento, entre outros.
Expostas as três funções orçamentárias, cabe a apresentação de um quadro 
síntese dos conceitos.
QUADRO 2 – SÍNTESE DAS FUNÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
Funções 
Orçamentárias Conceito Exemplo
Alocativa Função orçamentária 
responsável pela alocação 
de recursos em áreas menos 
competitivas ou sem ausência 
da iniciativa privada.
Política de fomento à 
exploração do Petróleo na 
Era Vargas.
Distributiva Função orçamentária 
responsável pela distribuição 
de recursos públicos, com 
enfoque à promoção da 
equidade e redução de 
desigualdades regionais.
Programa Bolsa-Família 
e o Fundo Nacional 
do Desenvolvimento 
da Educação Básica 
(FUNDEB), que garante o 
pagamento do piso nacional 
a qualquer professor da 
educação básica.
Estabilizadora Função orçamentária que 
viabiliza a estabilização das 
variáveis macroeconômicas 
(geração de empregos, 
estabilização dos preços, 
equilíbrio do balanço de 
pagamentos e promoção do 
crescimento econômico).
Controle da taxa de juros 
pelo Comitê de Política 
Monetária. 
FONTE: A autora
24
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Note que para efeito da organização da proposta orçamentária, o 
atendimento das três funções é imprescindível, embora, como já dito, a forma 
de atendimento dependa do programa de governo e o modelo de administração 
pública adotado por cada Estado Nacional e Subnacional. Evidentemente que, 
dado esses dois aspectos, o orçamento público assumirá contornos específi cos. 
Por fi m, encerrando a seção, o(a) convidamos a realizar a bateria de exercícios de 
fi xação a seguir. 
Antes de executar o exercício proposto, leia com atenção 
as duas notícias indicadas, acessando os respectivos endereços 
na internet. A leitura delas é imprescindível para a solução dessa 
atividade, ok?
• Conheça o Fundeb: <http://portal.mec.gov.br/fundeB>
• Piso Nacional do Magistério vai a R$ 2.455. Você acha bom? 
<https://novaescola.org.br/conteudo/9425/piso-nacional-do-
magisterio-sera-de-r245535-em-2018>
Agora que você já se inteirou do assunto, vamos ao caso proposto.
Atividade de Estudo:
Considere que você exerce a função de Secretário de Educação 
do Município de Pessoinha, uma região pouco desenvolvida de 
Futurulândia, país com baixíssimo Índice de Desenvolvimento 
Humano (IDH). O seu partido, durante a campanha, prometeu acabar 
com o analfabetismo e valorizar a educação, mas quando assumiu o 
cargo, você acabou descobrindo que a Prefeitura Municipal estava 
sem caixa para realizar quaisquer tipos de investimentos no fomento 
da educação. Contudo, a população que elegeu o prefeito que o 
conduziu ao cargo, espera que você, como Secretário Municipal, 
resolva as mazelas de uma das áreas que ela, a população, entende 
como prioritária. Os indicadores que foram entregues a você foram 
os seguintes:
25
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
QUADRO A – MAPA DE INDICADORES DE EDUCAÇÃO DO MUNICÍPIO DE 
PESSOINHA – EXTRATO DA CONTROLADORIA INTERNA DO MUNÍCIPIO.
População total 152.000 habitantes
População em idade escolar 25.000 habitantes
De 6 -10 anos 12.000 habitantes
De 10 – 12 anos 5.000 habitantes
De 12 – 14 anos 3.000 habitantes
De 14 – 17 anos 5.000 habitantes
Percentual de escolas públicas de 
ensino fundamental no município 100%
Percentual de escolas privadas de 
ensino fundamental no município 0%
Número de professores da educação básica 1 professor para cada 65 alunos
Número de professores, ideal, para 
atendimento da educação básica, 
de acordo com a legislação
1 professor para 
cada 25 alunos
Taxa de analfabetismo do município 69% da população
Taxa de evasão escolar (provocada 
pelo trabalho infantil)
72% da população 
escolar, de 6 a 17 anos
Custo per capita da evasão escolar R$ 4.850,00
Custo per capita de aluno 
em educação integral R$ 3.850,00
Bolsa-auxílio para retenção de alunos R$ 150,00/mês
Número de alunos em educação 
integral no município 0
Número de alunos que recebem bolsa-auxílio 0
Salário base dos professores da educação 
básica (40 horas aula, efetivo) R$ 985,00 
Salário base dos professores da 
educação básica (40 horas aula, efetivo) 
obrigatório, de acordo com a legislação
R$ 2.455,00
Investimento per capita por aluno/ano R$ 2.850,00
Número de bibliotecas no município 0
Custo total para uma biblioteca pronta, 
com acervo de 18.000 volumes R$ 255.000,00
Quantidade de bibliotecas ideal uma para cada 10.000 habitantes
Número de laboratórios de 
informática no município 0
Quantidade de laboratórios ideal um para cada 25 alunos
Custo total de um laboratório de 
informática com 30 computadores R$ 25.000,00
Número de salas de aula disponíveis, 
considerando a relação atual de 
professores por quantidadede alunos.
387 salas de aula
26
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Custo total de uma sala de aula 
pronta para 25 alunos R$ 13.000,00
Transporte escolar disponível no município 0
Tamanho da frota recomendada 
para o município 20 ônibus
Custo de um ônibus escolar completo, 
para 44 estudantes sentados R$ 195.000,00
Salário dos motoristas de ônibus escolares R$ 1.904,00
Seguro de cada ônibus R$ 5.000,00
Manutenção anual de cada ônibus R$ 2.250,00
Quantidade de quilômetros a serem 
rodados por cada ônibus 23.000 km
Combustível para abastecimento R$ 4,55/litro
Merenda escolar per capita R$ 4,50
Número de refeições por dia
Café da manhã
Lanche
Almoço
Lanche da tarde
Folha de pagamento anual de 
merendeiras, seguranças, serviços 
gerais e pessoal administrativo
R$ 22.585.000,00
Receita Corrente Líquida total do Município R$ 585.000.000,00
Destinação percentual de 
recursos à educação 25%
FONTE: A autora
1) Observando as informações disponibilizadas, elabore a projeção do 
orçamento da educação do município de Pessoinha, preenchendo 
os campos em branco com as informações requeridas:
QUADRO B – PROJEÇÃO DE ORÇAMENTO – SECRETARIA 
DE EDUCAÇÃO DE PESSOINHA
Défi cit total de professores para a educação 
básica no município
Folha de pagamento total considerando o 
piso nacional (13 salários + 1/3 de férias + 
11% de Previdência Municipal)
Número de bibliotecas necessárias para o 
município
Investimento em construção de bibliotecas
27
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
Número de laboratórios de informática 
necessários para o município
Investimento em construção de laboratórios
Número de salas de aula necessárias para 
atender o quantitativo ideal de alunos 
Investimento em construção de salas de aula
Taxa de redução de evasão escolar
Economia com a redução da evasão escolar 
em relação a população total de alunos
Investimento total na estratégia de retenção 
de alunos com educação integral
Investimento total na estratégia de retenção 
de alunos com bolsa-auxílio
Investimento total em transporte escolar
Seguro total em transporte escolar
Manutenção total em transporte escolar
Combustível para a frota
Folha de pagamento total dos motoristas (13 
salários + 1/3 de férias + 11% de Previdência 
Municipal)
Merenda escolar prevista 
Orçamento municipal ideal para a educação
FONTE: A autora
FONTE: A autora
2) Realizada projeção orçamentária, realize a distribuição das 
despesas ao longo de quatro anos:
QUADRO C – DISTRIBUIÇÃO PROJETADA DOS RECURSOS 
ORÇAMENTÁRIOS – SECRETARIA DE EDUCAÇÃO DE PESSOINHA
Ano/ Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4
Receita anual 
prevista para a 
educação
Rateio das 
despesas 
anuais da 
educação
Saldo
28
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
3) Redimensione o orçamento municipal da educação, adequando 
seus gastos em relação à receita anual disponível.
QUADRO D – ORÇAMENTO EQUILIBRADO – SECRETARIA 
DE EDUCAÇÃO DE PESSOINHA
Número de professores que serão 
contratados
Folha de pagamento total considerando o 
piso nacional (13 salários + 1/3 de férias + 
11% de Previdência Municipal) – R$
Número de bibliotecas que serão construídas
Investimento em construção de bibliotecas – R$
Número de laboratórios que serão 
construídos
Investimento em construção de laboratórios – R$
Número de salas de aula que serão 
construídas
Investimento em construção de salas de aula
Taxa de redução de evasão escolar
Investimento total na estratégia de retenção 
de alunos com educação integral
Investimento total na estratégia de retenção 
de alunos com bolsa-auxílio
Número de ônibus de transporte escolar que 
serão adquiridos.
Investimento total em transporte escolar
Seguro total em transporte escolar
Manutenção total em transporte escolar
Combustível para a frota
Folha de pagamento total dos motoristas (13 
salários + 1/3 de férias + 11% de Previdência 
Municipal)
Folha de pagamento anual de merendeiras, 
seguranças, serviços gerais e pessoal 
administrativo
Merenda escolar prevista 
FONTE: A autora
29
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
FONTE: A autora
4) Realize a distribuição das despesas, ao longo de quatro anos, 
equiparando os valores de receitas e despesas (equilíbrio 
orçamentário):
QUADRO E – DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS 
– SECRETARIA DE EDUCAÇÃO DE PESSOINHA
Ano Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4
Receita 
anual 
prevista para 
a educação
Rateio das 
despesas 
anuais da 
educação
Atividade de Estudo:
Finalizada a construção da previsão de orçamento do município 
de Pessoinha para a área de educação, responda as questões 
propostas a seguir, com base no que estudamos ao longo da 
segunda seção e no caso.
1) Em relação ao FUNDEB e ao piso nacional para os professores 
do ensino fundamental, é possível realizar-se as seguintes 
assertivas:
I- Trata-se de exemplos da função distributiva do orçamento público.
II- Trata-se de exemplos da função alocativa do orçamento público.
III- Trata-se de exemplos da função estabilizadora do orçamento público.
A alternativa que contém a resposta CORRETA é:
a) ( ) Somente I está correta.
b) ( ) Somente II está correta.
c) ( ) Somente III está correta.
d) ( ) Somente I e II estão corretas.
e) ( ) Todas as alternativas estão corretas.
30
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
2) Em relação ao município de Pessoinha, o orçamento destinado à 
educação:
I- Assume a função estabilizadora, visto que os recursos mitigam e 
estabilizam as elevadas taxas de evasão escolar municipal.
II- Assume a função distributiva, já que garante o atendimento do 
piso nacional aos professores efetivos.
III- Assume a função alocativa, já que o município é o único 
fornecedor de serviços educacionais.
IV- Assume a função distributiva, visto que institui o bolsa-auxílio aos 
alunos, para evitar o trabalho infantil e a evasão escolar.
V- Assume a função alocativa, com o reajuste salarial dos 
professores e a construção de bibliotecas e laboratórios de 
informática.
A alternativa que contém a resposta CORRETA é:
a) ( ) Somente I está correta.
b) ( ) Somente II e III estão corretas.
c) ( ) Somente II, III e IV estão corretas.
d) ( ) Somente I, II, III e V estão corretas.
e) ( ) Somente II, III, IV e V estão corretas.
3) Utilize as funções do orçamento inscritas na coluna A para 
preencher a coluna B:
COLUNA A
a) Função alocativa.
b) Função distributiva.
c) Função estabilizadora.
COLUNA B
1) ( ) Défi cit de professores na rede municipal de ensino.
2) ( ) Construção de salas de aula.
3) ( ) Construção de laboratórios de informática.
4) ( ) Construção de bibliotecas. 
5) ( ) Bolsa-auxílio para alunos.
6) ( ) Redução da taxa de evasão escolar.
7) ( ) Pagamento do piso nacional. 
8) ( ) Mitigação da taxa de analfabetismo. 
31
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
4) Considerando que você é o Secretário de Educação de 
Pessoinha, elabore uma exposição de motivos de até 90 linhas, 
explicando os cortes orçamentários que, em razão do teto de 
receita disponível, você foi obrigado a fazer. Utilize como apoio o 
Manual de Redação da Presidência da República, para adequar 
sua linguagem ao padrão exigido pela Administração Pública. 
Enderece essa correspondência à população da cidade.
4 ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO 
PÚBLICO
O reconhecimento da história do orçamento público está 
intimamente relacionado à história do Estado. A palavra Estado 
origina-se do latim status, signifi ca condição, posição, ordem e 
envolve a associação de pelo menos três elementos essenciais 
constitutivos: povo, território e soberania, os quais são sofi sticados pelo 
desenvolvimento de cultura e aparato normativo, que criam contornos 
próprios para cada Estado Nacional. Acerca dele, existem diversas 
interpretações para o surgimento da estrutura institucional,conforme 
expõe Fachin (2000, p. 323), que se amparam em quatro perspectivas: 
“[...] a teoria de origem familiar (patriarcal e matriarcal), a teoria de 
origem patrimonial e a teoria da força”. 
A família, de acordo com o autor, dentro da visão teórica que atribui ao Estado 
o desenvolvimento do núcleo familiar, é o elemento chave para o surgimento do 
chamado Estado Nacional. Trata-se de uma lógica aristotélica. Aristóteles (apud 
FACHIN, 2000, p. 323-324) explica que:
[...] quando várias famílias se unem, constituem a primeira 
sociedade, que é a aldeia. Quando várias aldeias se unem 
numa mesma comunidade, grande o bastante para ser 
autossufi ciente, confi gura-se a cidade, ou Estado – que nasce 
para assegurar o viver e depois de formado, é capaz de 
assegurar o viver bem. Portanto, a cidade-Estado é uma forma 
natural de associação, assim como o eram as associações 
primitivas das quais ela se originou. 
O autor expõe, nesse sentido, que o ser humano, ao ser um animal político, 
precisa viver em sociedade. E o Estado, além de congregar a sociedade civil, 
oferta os limites legais que mitigam a animosidade. 
Fachin (2000, 
p. 323), que se 
amparam em quatro 
perspectivas: “[...] 
a teoria de origem 
familiar (patriarcal 
e matriarcal), a 
teoria de origem 
patrimonial e a 
teoria da força”. 
32
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
No caso da origem patrimonial, ainda de acordo com Fachin (2000), a ideia 
de Estado não é apenas a congregação social, mas sim o estabelecimento de 
uma dinâmica que viabilize a preservação do patrimônio. Ampara-se para tal 
no pensamento de John Locke, que confere à perspectiva teórica, uma visão 
economicista. Porém, ao citar Karl Marx e Friedrich Engels, insere na discussão a 
questão do Estado quanto elemento de solidifi cação de divisão de classes sociais: 
uma dominante e outra dominada. Desse modo, o Estado, além de responder 
pela defesa da propriedade, defende os interesses de um grupo social específi co. 
Faltava apenas uma coisa: uma instituição que não só 
assegurasse as novas riquezas individuais contra as tradições 
comunistas da constituição gentílica; que não só consagrasse 
a propriedade privada, antes tão pouco estimada, e fi zesse 
dessa consagração santifi cadora o objetivo mais elevado da 
comunidade humana, mas também imprimisse o selo geral do 
reconhecimento da sociedade às novas formas de aquisição da 
propriedade, que se desenvolviam umas sobre as outras – a 
acumulação, portanto, cada vez mais acelerada das riquezas: 
uma instituição que, em uma palavra, não só perpetuasse a 
nascente divisão da sociedade de classes, mas também o 
direito de a classe possuidora explorar a não-possuidora e o 
domínio da primeira sobre a segunda. E essa instituição nasceu. 
Inventou-se o Estado. (ENGELS apud FACHIN, 2000, p. 327).
Por último, tem-se a teoria da força, que se ampara no uso da violência para 
a consolidação do Estado. A lógica nesse sentido é que, em sendo o homem um 
ser natural (HOBBES apud FACHIN, 2000), existe uma predisposição à violência, 
já que as regras institucionalizadas são o único meio de conduzir o homem a um 
comportamento civilizado, sem resquícios de animosidades. Todavia, a violência 
pode imperar no caso de guerras ou conquistas de territórios, no intuito de 
ampliação de território ou construção de modelos de Estado hegemônicos. Tais 
concepções podem ser observadas no pensamento hobbesiano e rousseauneano, 
expressas na refl exão realizada por Fachin (2000) e evidenciadas a seguir:
A natureza deu a cada um direito a tudo, isso quer dizer que, 
num estado puramente natural, ou seja, antes que os homens 
se comprometessem por meio das convenções ou obrigações, 
era lícito fazer o que cada um quisesse, e contra quem julgasse 
cabível e portanto, possuir, usar e desfrutar tudo o que quisesse 
ou pudesse obter (HOBBES apud FACHIN, 2000, p. 328).
A origem das grandes e duradouras sociedades não provém da 
boa vontade recíproca que os homens tivessem uns para com 
os outros, mas do medo recíproco que uns tinham dos outros 
(ROSSEAU apud FACHIN, 2000, p. 328).
33
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
Esse modelo pode ser observado na leitura da biografi a de Alexandre, o 
Grande, ou ainda, no processo de expansão do Império Romano, no modelo de 
colonização europeia infl igido contra a Ásia, África e América. No caso brasileiro, 
pode-se citar a conquista do território do Acre e a Guerra do Paraguai. Todos 
esses exemplos demonstram o uso da força com enfoque na expansão dos 
interesses do Estado.
 Mas como a Teoria de Estado ajuda a compreender as origens 
do Orçamento Público? 
Leia o conteúdo produzido pela Revista Exame, intitulado 300 
Bilhões de Dólares em Ouro estão embaixo de Londres, acessando o 
endereço indicado: <https://exame.abril.com.br/economia/300-bilhoes-
de-dolares-em-ouro-estao-embaixo-de-londres/>.
Ainda que a conversação tenha ocorrido de forma superfi cial, é notório observar 
que, em quaisquer dos modelos aqui elencados, existe uma fi gura essencial que é 
o Tesouro, espaço abstrato que acumula os recursos provenientes principalmente 
dos impostos. Todo Estado possui um Tesouro. Em linhas gerais, o Tesouro é uma 
conta corrente ou um caixa-forte onde Estado guarda os recursos necessários para 
a sua sobrevivência. Para melhor ilustrar, leia com atenção essa notícia publicada 
pela Revista Exame, versando sobre a reserva de ouro da Inglaterra. 
Todo Estado, de forma compulsória, arrecada impostos e a depender do 
modelo de Estado (voltado ao bem-estar ou gerencial), modelo de administração 
pública (patrimonialista, burocrática e gerencial) e perspectiva teórica do seu 
surgimento (familiar, patrimonialista ou força), pode ainda desenvolver atividades 
empresariais, com enfoque no aumento do bolo de receitas necessárias para o 
fi nanciamento das despesas e políticas públicas de interesse dos gestores e ou 
da sociedade. O orçamento público, nesse contexto, pode ser considerado um 
produto natural do desenvolvimento do próprio Estado, com vistas a racionalizar a 
aplicação dos recursos públicos disponíveis.
34
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Diversos autores atribuem o surgimento do Orçamento Público ao 
Rei João Sem Terra, que, em 1217, após severa pressão dos barões 
feudais ingleses, publicou a Magna Carta, que, em seu artigo 12, previa 
um elegante modelo de gestão dos recursos públicos, articulado com 
o respeito à propriedade e à redução do poder do rei em despender o 
erário:
12 – Nenhuma “ajuda” ou “tributo de isenção militar” (2) será 
estabelecida em nosso reino sem o consentimento geral, a não 
ser para o resgate de nossa pessoa, para fazer cavaleiro nosso 
fi lho primogênito, e para casar nossa fi lha primogênita. Para 
estes propósitos, somente poderá ser estabelecida uma ajuda 
razoável. De igual maneiro se procederá quanto às ajudas da 
cidade de Londres. (INGLATERRA, 1215 ).
Contudo, se observarmos a história antiga, a preocupação com a 
relação arrecadação e gasto esteve presente ao longo de toda a história 
das grandes civilizações antigas: “dá a César o que é de César”, é uma 
boa expressão para indicar que o cidadão romano, contemporâneo dos 
primórdios do cristianismo, deveria pagar o imposto ao Estado. Não à 
toa, a fi gura do cobrador de impostos e dos escribas são comuns em 
impérios, como o mesopotâmico, o hindu, o egípcio e o romano. No 
campo das leis, além da produzida por Moisés, existem o Código de 
Hamurabi e o Código de Manu, que expressam a cultura tributária. 
 
[...] o texto mais antigo encontrado e que retrata a cobrança 
de tributos na antiguidade é uma placa de 2.350 a.C., em 
escrita cuneiforme, que descreve as reformas empreendidas 
pelo rei Urukagina na cidade-estado de Lagash, localizada na 
antiga Suméria, entre os rios Tigre e Eufrates. O documento 
relata a cobrança de impostos extorsivos e leis repressivas, 
exploraçãode funcionários corruptos e confi sco de bens para 
o rei. (FERREIRA, 2015, s.p.)
O mesmo pode-se observar em impérios como os chineses. Uma 
das obras que ressaltam a importância dos impostos para esses últimos 
é o Arte da Guerra, escrito pelo general chinês Sun Tzu em 500 a.C. 
Nela, além de apresentar inúmeras refl exões sobre estratégias militares, 
o general ressalta a relevância dos impostos para a manutenção do 
Estado e das guerras. Os chineses, inventores do ábaco, possuíam 
escribas que respondiam pela elaboração de controles sistematizados 
do tesouro imperial. 
12 – Nenhuma 
“ajuda” ou “tributo de 
isenção militar” (2) 
será estabelecida 
em nosso reino sem 
o consentimento 
geral, a não ser para 
o resgate de nossa 
pessoa, para fazer 
cavaleiro nosso fi lho 
primogênito, e para 
casar nossa fi lha 
primogênita. Para 
estes propósitos, 
somente poderá ser 
estabelecida uma 
ajuda razoável. De 
igual maneiro se 
procederá quanto 
às ajudas da 
cidade de Londres. 
(INGLATERRA, 
1215 ).
[...] o texto mais antigo 
encontrado e que 
retrata a cobrança de 
tributos na antiguidade 
é uma placa de 2.350 
a.C., em escrita 
cuneiforme, que 
descreve as reformas 
empreendidas pelo rei 
Urukagina na cidade-
estado de Lagash, 
localizada na antiga 
Suméria, entre os 
rios Tigre e Eufrates. 
O documento relata 
a cobrança de 
impostos extorsivos 
e leis repressivas, 
exploração de 
funcionários 
corruptos e confi sco 
de bens para o rei. 
(FERREIRA, 2015, 
s.p.)
35
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
 Voltando à Inglaterra do Rei João Sem Terra, depois de publicar 
a Magna Carta em 1217, que o deixava atrelado ao Common 
Counsel, verifi ca-se que o modelo inglês, ao longo do tempo, evoluiu. 
De acordo com Pires e Mota (2006), em 1689, com a publicação 
da Bill of Rights, os ingleses deixaram de ser obrigados a pagar 
impostos, sem que, para tal, houvesse uma sanção realizada pelo 
parlamento. Giacomoni (2010) explica que a Bill of Rights foi crucial 
para a história do orçamento e das fi nanças públicas, por se tratar da 
primeira lei a separar as fi nanças do Estado das fi nanças da coroa. 
Esse aparato normativo propulsionou também o início do controle 
interno. Contudo, por assentar-se somente nas receitas, tornou 
necessária a evolução do processo. 
Ainda de acordo com Pires e Mota (2006) e Giacomoni (2010), publicou-se 
em 1706, através da Resolução n° 66 da Câmara dos Comuns, legislação que 
responsabilizava o Poder Executivo a acompanhar as fi nanças governamentais 
e o Poder Legislativo em providenciar aparatos normativos sobre despesas e 
exercer o controle externo. Em 1787, foi instituída a Lei do Fundo Consolidado, 
considerado um marco para a consolidação da prática orçamentária dentro da 
administração pública, por se constituir num fundo destinado a receber receitas 
e despesas, com o devido registro (o que, para os autores, confi gura-se como a 
primeira mostra efetiva de contabilidade pública no contexto do Estado Moderno). 
Somente em 1822, o poder executivo inglês, através de seu primeiro-ministro, 
passa a elaborar o orçamento antes de encaminhá-lo para análise no parlamento.
Pires e Mota (2006) explicam que, no caso francês, o marco introdutório para o 
surgimento da cultura orçamentária é a Revolução Francesa, que estabelecia como 
critério para a cobrança de impostos a sanção de lei desenvolvida pelo parlamento. 
No caso dos Estados Unidos, por sua vez, de acordo com Giacomoni (2010), o marco 
relevante, além do próprio processo de independência do país, que se assentava 
sobre a taxação do chá, foi a criação de uma Comissão de Meios e Recursos em 
1802, pela Câmara de Representantes, que tinha como objetivo o controle das 
fi nanças públicas como uma resposta aos défi cits sucessivos. A evolução desse 
modelo, que sofreu vários ajustes até o início do século XX, deu-se por meio da 
criação da Comissão de Economia e Efi ciência em 1910. Essa comissão, por dois 
anos consecutivos, avaliou a contabilidade, a incorporação de práticas gerenciais da 
iniciativa privada pela administração pública, orçamento e recursos humanos. Em 
1912, o presidente do país, chefe do Poder Executivo, encaminhou pela primeira 
vez, para apreciação do parlamento, o primeiro orçamento. 
36
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Com a expertise de eventos militares de grande vulto, como a Primeira 
e a Segunda Guerras, o processo de busca de mecanismos para ampliar a 
performance gerencial dos recursos se sofi sticou. Em 1912, publicou-se a Lei de 
Orçamento e Contabilidade e entre 1913 e 1915, realizaram-se os primeiros testes 
sobre o Orçamento por Desempenho. Em 1948, a Marinha apresentou o primeiro 
orçamento organizado por programas, conduzindo, anos mais tarde, a Comissão 
Hoover a propor o Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (PPBS 
– Planning, Programming and Budgeting System). Em 1970, foi proposta a 
implantação do Orçamento Base-Zero, fundada na experiência do Texas. Em 
1974 foi aprovada a Lei de Orçamento e Retenção de Recursos e em 1993, a 
Lei de Desempenho e Resultados do Governo. Atualmente, os Estados Unidos 
discutem a implantação do Orçamento Baseado em Atividades (GIACOMONI, 
2010, p. 54-62).
O processo orçamentário estadunidense foi o que mais infl uenciou os países 
latino-americanos, incluindo o Brasil. Mantidas as proporções das infl uências dos 
países colonizadores, Espanha e Portugal, a grande maioria dos países utiliza 
padrões provenientes dos Estados Unidos da América. 
Na Argentina, o orçamento público foi instituído através do artigo nono do 
ato de 25 de maio de 1810, que estabeleceu a Primeira Junta de Governo, para 
tratar de diversos assuntos relacionados ao Estado, incluindo-se a administração 
do erário público. O primeiro orçamento governamental argentino foi elaborado 
em 1822. O processo orçamentário consistia em acompanhar os ingressos e 
as saídas de recursos. Contudo, esse acompanhamento mostrou-se inefi ciente, 
já que o país passou a acumular défi cits públicos sucessivos. O modelo sofreu 
sua primeira modifi cação nos anos 1960, quando o país, em sua primeira 
reforma administrativa, adotou o modelo de Orçamento Programa. Já nos anos 
1980, o país inicia o desenvolvimento do seu sistema de orçamento, El Sistema 
Presupuestario en La Administración Nacional de La República Argentina. Ele 
foi sancionado através da Lei n° 24.156, de 30 de setembro de 1992, intitulada 
Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público 
Nacional. O interessante do sistema orçamentário é que ele foi consolidado sob a 
perspectiva da Teoria dos Sistemas (ARGENTINA, 2018). 
No Peru, os primeiros ensaios sobre a adoção do processo orçamentário 
aconteceram na década de 1840, sendo que o primeiro orçamento público 
foi aprovado em 1848, valendo para os exercícios de 1848 e 1849. Em 1893, 
o Congresso Peruano aprovou o modelo de especialidade dos gastos, que 
foi complementado com o princípio da unidade orçamentária (unifi cação dos 
orçamentos de todos os poderes), em 1922. No ano de 1962, o Congresso aprovou 
a adoção do modelo de Orçamento por Programas, numa tentativa evidente de 
combater os défi cits fi scais também sucessivos. Com o sucesso da ação, o governo 
37
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
peruano, com apoio de seu Congresso adotou em 1982, o sistema de Orçamento 
Base Zero. Após sofrer com forte e longo processo infl acionário, o país retornou ao 
modelo de Orçamento por Programas em 1996, mesmo ano em que sancionou sua 
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. (TAPIA, 2014).
Na Colômbia, o processo de consolidação orçamentária tem relação, a 
princípio, com o desenvolvimento orçamentário da Coroa Espanhola. Nesse 
sentido, de acordo com Torres (2014), os primeiros registros de processos 
orçamentários na Espanha são de 1340. Esse processo maisrudimentar, que 
previa a relação entre os ingressos e os gastos públicos, somente foi modifi cado 
quando o país já havia conquistado sua independência, em 1810, quando adotou, 
pela primeira vez, um aparato legal voltado ao processo orçamentário e gestão 
de suas fi nanças públicas. Em 1928, o país aprovou o seu primeiro sistema 
orçamentário através da sanção da Lei no 134, de 18 de julho. No mesmo ano, 
um novo sistema orçamentário começa a ser delineado, em razão da interferência 
estadunidense – A Missão Americana, liderada por Edwin Kemmerer. Tal missão 
permitiu ao país que acompanhasse a tendência dos Estados Unidos da América 
em criar departamentos de orçamento, em nível governamental, em seus Estados. 
Já em 1950, com a experiência acumulada, o país adotou o sistema de orçamento 
integrado, o que favoreceu a melhor distribuição de recursos no território nacional 
e a reestruturação do seu sistema tributário. O processo orçamentário colombiano 
ainda mantém seu processo evolutivo, visto que, ainda, o país adota o padrão de 
orçamento tradicional, mantida a inovação do planejamento territorial (por cada um 
dos estados, que naquele país são denominados de Departamentos). O enfoque 
é o atendimento do princípio do equilíbrio orçamentário, acompanhando-se os 
ingressos e os gastos públicos. O último marco nesse sentido foi a sanção da Lei 
no 819, que estabelece normas de natureza orçamentária e de responsabilidade e 
transparência fi scal.
No Uruguai, o processo orçamentário segue a mesma perspectiva, com o 
diferencial de que em 1950, seu modelo orçamentário, conforme explica Alonzo 
(2011), passou a ser infl uenciado pelo movimento conduzido pela CEPAL 
– Comissão Econômica para a América Latina e Caribe, que desenvolveu 
metodologia de processo orçamentário para países da região. O modelo uruguaio 
utiliza o orçamento por programa, nos termos da sua constituição de 1967, com 
o diferencial que seu planejamento estratégico é quinquenal, alinhado com o 
padrão de reeleições presidenciais do país. O Uruguai, seguindo os modelos de 
orçamento participativo que inicialmente foi implantado em Porto Alegre (RS), 
tornou-se um dos casos bem-sucedidos da metodologia, pós adoção desse 
modelo em sua capital, Montevidéu (GOLDFRANK, 2006).
38
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
De modo geral, o que se observa é que os processos orçamentários, além 
de associarem-se ao momento político de cada país (perspectiva que jamais 
deve ser desconsiderada quando se lida com o assunto), leva em consideração 
o desempenho das fi nanças públicas e o alinhamento às experiências de gestão 
pública bem-sucedidas. No caso brasileiro, cuja evolução discorreremos em 
capítulo à parte, verifi car-se-á que o processo segue a mesma lógica. O contexto 
brasileiro será discutido no terceiro capítulo desse material de estudo, ok?
Agora que já conhecemos um pouco sobre as origens do orçamento público, 
realize as atividades propostas e leia com atenção as considerações fi nais.
Atividade de Estudo:
Acerca do texto e do conteúdo abordado, leia com atenção as 
afi rmativas e assinale a alternativa CORRETA:
1) O modelo de orçamento que nasceu com a sanção de uma 
constituição, que reduzia o poder do rei e transferia parte das 
decisões para um conselho de nobres, é de origem:
a) ( ) brasileira.
b) ( ) francesa.
c) ( ) estadunidense.
d) ( ) inglesa.
e) ( ) italiana.
2) O modelo de orçamento que evoluiu a partir da identifi cação 
de défi cits públicos sucessivos e fomentou a criação de vários 
aparatos normativos aprovados pelo Congresso e de comissões 
de estudos das fi nanças públicas é de origem:
a) ( ) brasileira.
b) ( ) francesa.
c) ( ) estadunidense.
d) ( ) inglesa.
e) ( ) italiana.
39
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
3) O modelo de orçamento que surgiu de uma revolta nacional contra 
abusos da monarquia infl igidos por gastos ilimitados das Finanças 
Públicas em detrimento do bem-estar do seu povo é de origem:
a) ( ) brasileira.
b) ( ) francesa.
c) ( ) estadunidense.
d) ( ) inglesa.
e) ( ) italiana.
4) O primeiro registro acerca do orçamento público na história é:
a) ( ) O Código de Manu.
b) ( ) O Código de Hamurabi.
c) ( ) Os hieróglifos egípcios nas Pirâmides.
d) ( ) O livro do Deuteronômio escrito por Moisés.
e) ( ) Uma placa de escrita cuneiforme de 2.350 a.C., do reinado 
de Urukagina.
5) A visão de Estado onde a organização primária do tesouro real 
cunhada num livro de estratégia militar é de origem:
a) ( ) inglesa.
b) ( ) italiana.
c) ( ) espanhola.
d) ( ) portuguesa.
e) ( ) chinesa.
6) Desenvolveu seu processo orçamentário a partir da década de 
1960, sob a infl uência das contribuições da CEPAL.
a) ( ) Inglaterra.
b) ( ) Brasil.
c) ( ) Uruguai.
d) ( ) Argentina.
e) ( ) Venezuela.
7) Adotou o orçamento integrado, após missão estadunidense.
a) ( ) Colômbia.
b) ( ) Brasil.
c) ( ) Uruguai.
d) ( ) Argentina.
e) ( ) Venezuela.
40
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
8) Adotou o orçamento zero, seguindo uma tendência estadunidense, 
mas retornou, face ao processo infl acionário vivido no país, ao 
modelo de orçamento por programa.
a) ( ) Colômbia.
b) ( ) Brasil.
c) ( ) Uruguai.
d) ( ) Argentina.
e) ( ) Peru.
Atividade de Estudo:
Um dos aspectos fundamentais para o delineamento de 
orçamentos governamentais são os programas de governo, 
estabelecidos a partir da linha ideológica dos partidos políticos. Trata-
se de um padrão corrente em democracias. Esses programas fundados 
na lógica partidária, elegem prioridades. Tais projetos, ao serem eleitos, 
passam a infl uenciar as tomadas de decisão dos Poderes Executivo e 
Legislativo. Nesse sentido, para que você possa resolver o caso a ser 
proposto, leia primeiramente o PDRAE – Plano Diretor da Reforma do 
Aparelho do Estado e na sequência, o caso hipotético proposto. O Léo 
vai lhe mostrar o site para obtenção do PDRAE, ok?
O site é este aqui, pessoal!
<http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/publicacoes-oficiais/
catalogo/fhc/plano-diretor-da-reforma-do-aparelho-do-estado-1995.pdf>
41
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
COM A CORDA NO PESCOÇO: O CASO 
DA PREFEITURA DE PETITINHO
Petitinho é uma daquelas cidadezinhas brasileiras bem 
pequenininhas. Tem apenas 4.000 habitantes e está situada no interior 
de Minas Gerais, na região do Vale do Jequitinhonha. Quando a seca 
não é extrema, tem como principal pauta econômica a produção de 
mel. Seu produto é excepcional, pois graças às fl oradas ímpares de 
sua fl ora, uma área de transição de cerrado e caatinga, e a temperatura 
média anual elevada, o seu mel tem sido disputado pelo mercado 
da União Europeia. A própolis é vermelha, que no comparado com 
a própolis verde, é um suprassumo também altamente demandado 
pela indústria de cosméticos dos países desenvolvidos. Petitinho 
exporta esse produto para o Japão. O problema de Petitinho é que 
30% da população está vinculada à cadeia produtiva do mel e 60% 
no serviço público. Os outros 10% da população atua no setor de 
comércio e serviços muito pouco desenvolvido. Em suma, a pauta 
de arrecadação da prefeitura depende da participação dos impostos 
sobre a exportação, repasses proporcionais do ICMS, IPVA e ITR, 
fundos de participação constitucionais, além da paca arrecadação de 
ISSQN, taxas e contribuições municipais. A Receita Corrente total de 
Petitinho é de R$ 190.000.000,00. 
A Prefeitura de Petitinho possui sob sua responsabilidade a 
Feira Municipal, principal local de encontro da cidade. Junto à Feira, 
existe ainda a Rodoviária do Município e uma praça, onde há um 
parquinho e uma academia a céu aberto, para que as crianças e as 
demais pessoas da cidade possam realizar suas atividades de lazer. 
Petitinho ainda possui quatro escolasmunicipais, uma faculdade 
municipal de Agronomia, um hospital e 12 postos de saúde. Possui 
25 veículos, duas ambulâncias e dois conjuntos de tratores, contendo 
cada um uma esteira, um patrol, um rolo, um aplicador de piche e um 
bob cat. A prefeitura também tem dois caminhões para a coleta de 
lixo urbano e uma usina de asfalto. É dona do prédio da Câmara 
Municipal, para quem o aluga.
Recentemente, o Prefeito Bartolomeu assumiu a prefeitura após 
uma eleição extremamente controversa. Ao assumir, pediu uma 
auditoria completa nas contas da prefeitura. A auditoria foi realizada 
entre janeiro e fevereiro. Descobriu algo que nenhum político, com 
42
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
votação expressiva, gostaria de descobrir: a prefeitura de Petitinho 
estava quebrada e sem fôlego para pagar o funcionalismo a partir de 
março daquele ano e já havia usado todas as suas linhas de crédito 
disponíveis. Teve conhecimento também de que o prefeito anterior 
não atualizava o portal da transparência e não prestava contas para 
o Tribunal de Contas do Estado desde o início de seu mandato e 
ainda praticou contabilidade criativa para enganar os vereadores.
Diante do quadro, passou uma noite sem dormir, lógico. 
Caminhava preocupado pela casa, a ponto de sua esposa gritar do 
quarto: “Bartolomeu, muda de lugar, para não afundar esse piso!” 
O cenário era desesperador e algo precisava ser feito. Pela 
manhã, tomou um gole de café e partiu para a prefeitura decidido a 
resolver o problema. Primeiro, chamou o advogado do município e 
pediu para que ele encontrasse alternativas legais e de curto prazo 
que pudessem viabilizar a negociação da dívida com os bancos 
e o pagamento pontual do funcionalismo. Em seguida, reuniu o 
seu secretariado, apresentou o problema e pediu a todos que, 
discretamente, pensassem em soluções de economia, a considerar 
suas próprias pastas.
O advogado do município retornou poucas horas depois e disse: 
— Existem três soluções a serem adotadas, que podem resolver o 
problema, prefeito! 
E o prefeito respondeu: 
— Me diga então, estou ansioso por ouvi-las! 
— Bom — respondeu o advogado —, as soluções são as seguintes: 
extinção de todos os cargos comissionados, redução da máquina 
pública, com ambicioso programa de demissões voluntárias e 
venda de ativos. Nesse caso, minha sugestão é que se venda 
toda a quadra da Feira Municipal, a Rodoviária e a Praça, além 
de um jogo de tratores. Fazendo isso, teremos condições de ter 
o dinheiro para mantermos a folha de pagamento em dia. Os 
demais bens, pelo que pude ver nos contratos, foram dados em 
garantia real para as transações bancárias. 
43
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
O prefeito fi cou abatido e gritou: 
— Minha nossa! Será um desastre completo para a minha carreira 
política, pois se trata de remédios amargos demais! De qualquer 
forma, vou aguardar o secretariado com outras sugestões antes 
de decidir. Obrigado!
Na manhã seguinte, realizou a reunião com o seu secretariado. 
O Secretário da Agricultura propôs que, imediato, fosse realizado um 
congresso na faculdade de agronomia, onde a receita das inscrições 
fosse revertida aos cofres municipais e que fosse estimulada a 
produção de aves caipiras, para atender o mercado consumidor de 
Gigantelândia, maior município da região:
 — Com 60 dias, temos condições de termos frangos prontos para o 
abate e podemos tributar as cargas, além de gerarmos empregos. 
Temos uma estufa de ovos que não está sendo utilizada na 
Faculdade de Agronomia e os nossos alunos podem providenciar 
a produção dos pintinhos e distribuição para os produtores rurais. 
O evento, por sua vez, visa trazer conhecimento para a nossa 
área de comércio internacional, ampliando nossa visibilidade 
quanto produtor de mel e própolis gourmet. Acredito ainda que 
devemos estimular a criação de uma denominação geográfi ca. 
A Federação da Agricultura do Estado está conosco e possuo 
contato no Ministério da Agricultura para otimizar esse processo.
 
O prefeito Bartolomeu, ao ouvir a proposta, disse: 
— Muito bom, secretário! É uma ótima proposta! Mas a nossa 
situação não permite que façamos desembolsos de quaisquer 
naturezas. Você vislumbra a possibilidade de obtermos recursos 
para os investimentos iniciais como? 
O secretário municipal respondeu: 
— Teremos que acionar a bancada para obtermos créditos 
suplementares junto ao orçamento do Estado, visto que não 
foram previstas quaisquer emendas para nós. 
44
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
O prefeito respondeu: 
— Entendi.
O Secretário de Educação, ao ouvir atento a proposta do colega, 
expôs o seguinte: 
— A nossa única alternativa de redução de custos está concentrada 
na merenda escolar. Podemos abrir a situação da prefeitura à 
população e pedir doações e apoio para que possamos fomentar 
as hortas nas escolas. O nosso quadro de profi ssionais já está 
enxuto e os poucos comissionados que temos são professores 
temporários. 
Já o Secretário de Saúde expôs que o seu segmento não teria 
condições de realizar nenhuma ação de redução de custos: 
— Na verdade, estamos precisando de investimentos.
 
O prefeito, um tanto desolado, disse ao Secretário de 
Administração: 
— Dê-me boas notícias. 
O secretário respondeu: 
— Bom, prefeito. Eu acredito que tenho uma boa notícia. A Câmara 
não paga o aluguel há oito anos e temos todas as condições 
jurídicas para executá-los. Com o aluguel colocado em dia, 
podemos manter a folha de pagamento em dia ao longo desse 
ano, até que as alternativas de promoção econômica previstas em 
nosso plano de governo possam ser colocadas em andamento. O 
prefeito fi nalmente sorriu e agradeceu a todos pelo empenho.
O prefeito Bartolomeu, então, elaborou junto ao Secretário de 
Finanças o seguinte plano de ação governamental, para tratar o 
problema do défi cit público:
• Execução da dívida da Câmara Municipal e respectivo leilão do 
prédio onde a Câmara está instalada.
• Leilão de um jogo de tratores.
• Extinção imediata dos contratos de 10% dos servidores, todos 
comissionados.
45
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
• Instituição do Programa de Demissões Voluntárias, cuja meta 
era de redução de 40% do quadro do funcionalismo público, 
associado a respectivo programa de desenvolvimento de 
empreendimentos de pequeno porte no município.
• Programa de fomento à avicultura caipira.
• Negociação com as bancadas estadual e federal, para obtenção 
de recursos adicionais para recomposição do caixa da prefeitura.
• Renegociação de todos os contratos com os bancos. 
A maioria das propostas foi transformada em um conjunto de 
projetos de lei e submetidos à Câmara de Vereadores após terem sido 
publicadas na forma de Decretos Municipais. Evidentemente, com a 
execução da dívida da Câmara, o município entrou em pé de guerra.
Atividade de Estudo:
Diante do caso e a leitura que com certeza você já fez do 
PDRAE, responda as seguintes questões:
1) Pela tomada de decisão do Prefeito Bartolomeu, é possível dizer 
que seu projeto de governo se ampara no modelo _______ de 
administração pública. 
a) ( ) Patrimonialista.
b) ( ) Gerencialista.
c) ( ) Burocrático.
d) ( ) Sazonal.
e) ( ) Territorial.
2) Países com enfoque gerencialista apoiam comumente suas 
tomadas de decisão governamental na ideia do Estado Mínimo, 
uma perspectiva que confl ita com a ideia de Estado de Bem-
Estar. Dentre as propostas adotadas pelo prefeito Bartolomeu, 
quais são aquelas que são tidas como medidas gerenciais, na 
lógica do PDRAE?
46
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
a) ( ) Privatização, demissão voluntária e extinção de cargos 
comissionados.
b) ( ) Criação de empreendimentos estatais, privatização e 
demissão voluntária.
c) ( ) Renegociação de dívidas, demissão voluntária e plano de 
cargos esalários para o funcionalismo público.
d) ( ) Desenvolvimento de iniciativas econômicas por parte 
do poder público, privatização, concessão e demissão 
voluntária.
e) ( ) Transparência pública, privatização, extinção de cargos 
comissionados e programa de demissão voluntária.
 
3) De acordo com o PDRAE, existem atividades-fi m e atividades-
meio. Estas últimas podem ser publicizáveis ou privatizáveis. 
Considerando que o prefeito Bartolomeu acredita na 
Administração Pública Gerencial, assinale a alternativa que 
contém as atividades-meio publicizáveis.
a) ( ) Faculdade de Agronomia, Rodoviária e Hospital.
b) ( ) Faculdade de Agronomia, Câmara Municipal e Praça da Cidade.
c) ( ) Produção de Pintinhos, Merenda Escolar e Mão de obra dos 
professores.
d) ( ) Programa de Demissão Voluntária, Contratos de 
Financiamento com Bancos e Faculdade de Agronomia.
e) ( ) Programa de Demissão Voluntária, Contratos de 
Financiamento com Bancos e Hospital.
Desvende as disputas tributárias em torno da Rota da Seda, 
imergindo na história de Marco Polo. Leia o livro: As viagens “Il 
Milione” de Marco Polo, editado pela Martins Fontes em 1997. É 
um pocket (livro de bolso) de saborosa degustação e que permite 
compreender como um país, com riquezas ímpares e que geraram 
interesses de consumo em outro continente, desenvolveu um 
conjunto de estratégias para manter sua arrecadação e impedir o 
furto dos seus diferenciais competitivos por mercadores ousados. 
Refl ita, a partir da sua leitura, sobre o modelo orçamentário utilizado 
pelos impérios mongol e chinês.
47
FUNDAMENTOS E ORIGENS HISTÓRICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Capítulo 1 
Acesse o endereço a seguir, para realizar o download do arquivo 
em PDF e ler o caso Simulação de reunião com dirigente: preparação 
de informações e análise sobre programa governamental, de 
Elisabete Ferrarezi: <http://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/298/11/
Simula%C3%A7%C3%A3o%20de%20reuni%C3%A3o%20
com%20dirigente%20prepara%C3%A7%C3%A3o%20de%20
informa%C3%A7%C3%B5es%20e%20an%C3%A1lise%20sobre%20
programa%20governamental.pdf>.
5 ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Neste capítulo, discorremos sobre os fundamentos e origens históricas do 
orçamento público. Nele, aprendemos o conceito de orçamento, que se trata 
de instrumento gerencial essencial para a administração pública, amparado em 
processos inscritos em legislação, voltado não apenas para a alocação do erário 
público, mas também ao processo essencial de controle. Estudamos também, de 
forma sucinta, as escolas teóricas do orçamento público (Neomarxismo, Public 
Choice e Openness of Taxation) e como estas interagem com os modelos de 
administração pública (patrimonialismo, burocracia e o gerencialismo). Vimos 
ainda as funções do orçamento no contexto das Finanças Públicas (função 
alocativa, distributiva e estabilizadora) e como elas se relacionam com os 
modelos de Estado (Bem-Estar Social ou Estado Mínimo). Por último, imergimos 
na evolução histórica do orçamento público, percorrendo as contribuições inglesa, 
francesa e estadunidense, além de algumas experiências latino-americanas.
Espera-se que, além de realizar a leitura do conteúdo proposto ao longo do 
capítulo, você tenha desenvolvido os exercícios propostos ao longo dele, para 
fomento do aumento da retenção dos conteúdos. A apreensão de tais conceitos, 
principalmente relacionados às funções do orçamento, modelos de administração 
pública e de Estado, são essenciais para os capítulos subsequentes.
REFERÊNCIAS 
ALONZO, S. Curso de actualización administración pública. Montevideo: 
Ministerio de Economía Y Finanzas, 2011. Disponível em: <https://www.mef.gub.
uy/innovaportal/fi le/7545/1/20111115administracion_publica.pdf>. Acesso em: 5 
nov. 2018.
48
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
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República Argentina. Buenos Aires: Ministerio de Hacienda, 2018. Disponível 
em: <cdi.mecon.gov.ar/bases/docelec/lg1154.pdf>. Acesso em: 5 nov. 2018.
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Orçamento e Gestão, 2015. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/
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______. Lei n. 24.156, de 30 de setembro de 1992. Administracion Financiera y 
de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional. Buenos Aires: Ministerio 
de Hacienda, 26, out. 1992. Disponível em: <https://www.conicet.gov.ar/wp-
content/uploads/Ley-N%C2%BA-24156-Adm.Financiera-y-de-los-Sist.de-Control-
del-Sector-P%C3%BAblico-Nacional.pdf>. Acesso em: 19 nov. 2018.
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2001 Disponível em: <http://www.bresserpereira.org.br/papers/2000/00-
73estadopatrimonial-gerencial.pdf>. Acesso em: 5 nov. 2018.
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FERREIRA, R. Tributos: Origem e Evolução – Breve abordagem histórica sobre 
a evolução dos tributos, 2016 Disponível em <https://rfersantos.jusbrasil.com.br/
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GIACOMONI, J. Orçamento público. São Paulo: Atlas, 2010.
GOLDFRANK, B. Los procesos de "presupuesto participativo" en América Latina: 
éxito, fracaso y cambio. Revista de Ciencia Política, Santiago. V. 26, n. 2. p. 3-28, 
2006. Disponível em: <https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-
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MATIAS-PEREIRA, J. Finanças públicas: a política orçamentária no Brasil. São 
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MORGADO, L. F. O orçamento público e a automação do processo 
orçamentário. Brasília: Centro de Estudos Orçamentários do Senado Federal, 2011. 
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research observer. v. 32, p. 185 – 210. Oxford: Oxford University Press, 2017. 
RUBIN, Irene. Budgeting: Theory, concepts, Methods, and Issues. In.: RABIN, J. 
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TAPIA, J. L. Evolucion historica del presupuesto en Peru. Lima (Peru): [s.n.], 
2014. Disponível em: <https://pt.slideshare.net/JANETLOPEZTAPIA/evolucion-
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TORRES, A. J. Presupuesto publico. Arménia (Colombia): Universidad del 
Quindio, 2014. Disponível em: <https://prezi.com/gscuym2tmkql/historia-y-
evolucion-del-presupuesto-en-colombia/>. Acesso em: 5 nov. 2018.
50
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
CAPÍTULO 2
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS 
E DESPESAS
A partir da perspectiva do saber-fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 Reconhecer as distintas técnicas orçamentárias.
 Compreender os conceitos e meio de classifi cação das Receitas e das 
Despesas Públicas. 
 Aprofundar competências técnicas sobre o orçamento público, a partir do uso 
dos principais Manuais Ofi ciais relacionados à Contabilidade Pública e ao 
Orçamento Governamental.
52
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
53
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
A consolidação do orçamento público, em particularnas democracias 
ocidentais, pressupõe a articulação de, pelo menos, dois poderes, no caso, os 
Poderes Executivo e Legislativo. A interlocução entre duas casas, por assim dizer, 
garante que o orçamento seja ostensivamente debatido e ajustado, haja vista que 
o propósito é a melhor adequação do erário público às necessidades da sociedade. 
Em linhas gerais, a intenção é viabilizar que a Administração Pública realize a função 
de planejamento, que mais tarde viabilizará a execução e o controle, estabelecendo 
condições para o fomento da transparência e da cidadania. 
Mas e na prática? Como o orçamento governamental é desenvolvido? 
Quais são as metodologias existentes? Neste capítulo, abordaremos as técnicas 
orçamentárias e ofereceremos uma visão preliminar sobre Receitas e Despesas 
Públicas — perspectiva contábil imprescindível do Orçamento Público. Como 
vimos no capítulo anterior, o processo orçamentário surgiu da necessidade 
dos Estados em estabelecer um meio técnico de controle entre os ingressos e 
as saídas do erário público, primeiramente para o atendimento de monarcas e, 
posteriormente, de governos republicanos. Esse mecanismo mais rudimentar de 
controle das contas públicas permitiu que as funções do Orçamento Público, a 
estabilizadora, a distributiva e a alocativa, pudessem ser melhor observadas. Por 
fi m, favorecia o controle dos défi cits ou dos superávits fi nanceiros decorrentes 
das tomadas de decisão dos administradores públicos. Ao longo dos séculos, 
todavia, observou-se que não bastava apenas o estabelecimento da relação 
entre entradas e saídas, motivo pelo qual as técnicas orçamentárias evoluíram 
e os estudos dos ingressos, doravante receitas, e dos gastos, denominados de 
despesas, tornaram-se objeto de estudo de instituições, como: o Banco Mundial, 
o FMI (Fundo Monetário Internacional) e a CEPAL (Comissão Econômica para a 
América Latina e o Caribe).
Para facilitar sua compreensão, o capítulo será dividido em três seções. Na 
primeira, abordaremos as Técnicas Orçamentárias, introduzindo não apenas as 
metodologias de produção de peças orçamentárias, como as técnicas legislativas 
comumente utilizadas pelos Estados Nacionais e Subnacionais, inseridas em 
ambientes democráticos, para a produção de seus orçamentos governamentais. 
Na segunda seção, discorre-se sobre o tema Receitas Públicas. De capital 
relevância, evidenciam-se não apenas conceitos, como também procedimentos 
de codifi cação, utilizados para a sua classifi cação e evidenciação corrente, em 
peças orçamentárias. Na mesma linha, na terceira seção, disserta-se sobre as 
Despesas Públicas. Tomaremos a experiência brasileira como parâmetro para a 
discussão dessas duas últimas seções.
54
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Para que o seu processo de aprendizagem seja sólido, além de exercícios e 
sugestões de leituras técnicas, três objetivos de aprendizagem são ambicionados: 
(a) reconhecer as distintas técnicas orçamentárias; (b) compreender os 
conceitos e meio de classifi cação das Receitas e das Despesas Públicas; (c) 
aprofundar competências técnicas sobre o orçamento público, a partir do uso dos 
principais manuais ofi ciais relacionados à contabilidade pública e ao orçamento 
governamental. 
É imprescindível que você dedique tempo a este capítulo, em 
razão dos necessários saberes que nele serão apresentados, visto 
que eles subsidiarão as temáticas que serão abordadas no último 
capítulo deste material didático. Faça todas as atividades propostas 
e leia todas as leituras complementares sugeridas. Isso fará toda a 
diferença. Ah, claro! Participe do fórum no ambiente virtual, ok? Isso 
posto, iniciaremos a primeira seção. Bons e diligentes estudos!
2 TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS
Como já vimos, o orçamento público está presente em nosso cotidiano, 
ainda que não tenhamos consciência a respeito dessa perspectiva. Antes de 
adentrarmos na temática desta seção propriamente, vale a pena interagirmos com 
o que é publicizado em torno do assunto, para que possamos observar, na tônica 
da prática política, a relevância da técnica e do próprio documento para o sucesso 
da gestão pública em um Estado Nacional. Nesse sentido, face a proximidade, 
tomaremos como o exemplo uma das muitas discussões realizadas em torno do 
orçamento público federal previsto para o exercício do ano de 2018. 
55
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
FIGURA 1 – REUNIÃO EXTRAORDINÁRIA DA COMISSÃO MISTA DE ORÇAMENTO 
FONTE: <https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2017/12/26/cmo-
aprovou-primeiro-orcamento-com-teto-de-gastos>. Acesso em: 8 nov. 2018.
O Brasil é um dos muitos países republicanos e democráticos que adotam 
como técnica orçamentária o chamado orçamento programa, sobre o qual 
discorreremos em breve. Em 2017, por causa da necessidade de o governo 
federal conter os gastos públicos e de criar um ambiente de fi nanças públicas mais 
saudável, implantou-se a Emenda Constitucional nº 95, onde a despesa pública 
fi ca limitada à do ano anterior, com devida correção pela infl ação acumulada. 
Nesse quesito, além da legislação, o processo de construção do orçamento 
conjugado com a técnica parlamentar (sobre a qual falaremos neste capítulo) foi 
crucial para a lapidação submetida pelo Executivo ao Legislativo. No extrato da 
notícia veiculada pela Agência Senado em 1º de março de 2018, intitulada “CMO 
aprovou o primeiro orçamento com teto de gastos” (Figura 1), é possível observar 
no discurso de um parlamentar, a valorização da estrutura do orçamento como 
parte do êxito da estratégia política:
—Tivemos a oportunidade de elaborar uma peça 
orçamentária que pudesse expressar os anseios da 
população brasileira, mas que pudesse também ser uma peça 
mais real possível e fugir daquela fi cção que muitas vezes nós 
aprovamos e não conseguimos transformar em realidade — 
afi rmou Dario Berger (SENADO FEDERAL, 2017, grifo nosso)
A elaboração de uma boa peça orçamentária está diretamente relacionada 
ao conhecimento de técnicas orçamentárias, tema desta seção. 
56
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Técnicas orçamentárias dizem respeito ao conjunto de boas 
práticas gerenciais continuadas, utilizadas pelos poderes executivo 
e legislativo, no processo de alocação de recursos públicos — 
oriundos comumente de ingressos tradicionais, como tributos — em 
demandas de interesse da sociedade, denominadas de despesas ou 
gastos públicos.
Refl etem o momento político e o nível de interesse pela adoção de 
instrumentos que garantam o controle efi caz do erário público, conjugado com a 
promoção da transparência pública e o equilíbrio fi scal. 
As técnicas orçamentárias são as seguintes: orçamento clássico 
ou tradicional, orçamento por desempenho, orçamento-programa, 
orçamento participativo, orçamento base-zero, orçamento incremental, 
orçamento com teto fi xo e o orçamento por regime de competência. 
Essas técnicas, em sua maioria, foram desenvolvidas ao longo do século 
XX e têm sido adotadas por diversos Estados Nacionais e Subnacionais, 
à medida que há necessidade de contenção dos défi cits públicos 
sucessivos e alinhamentos com os modelos de Administração Pública 
adotados por aqueles. É importante ressaltar que, para todos os tipos 
de técnicas, o aparato legal é determinante para o estabelecimento do 
exercício de poder sobre o processo. E tal perspectiva está diretamente 
associada ao tipo de governo. Comumente, em monarquias absolutas, 
o orçamento é concentrado apenas em um poder (mais especifi camente 
nas mãos do monarca), enquanto em países parlamentaristas 
(incluindo-se aqui as monarquias moderadas) e presidencialistas o exercício 
de poder sobre os orçamentos é compartilhado entre os poderes Executivo e 
Legislativo. Carvalho (2010) aprofunda essa perspectiva, segmentando-a em três 
tipos de orçamentos baseados na forma de governo: o legislativo, o executivo e o 
misto (Quadro 1).
Orçamentoclássico 
ou tradicional, 
orçamento por 
desempenho, 
orçamento-
programa, 
orçamento 
participativo, 
orçamento base-
zero, orçamento 
incremental, 
orçamento com teto 
fi xo e o orçamento 
por regime de 
competência.
57
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
QUADRO 1 – TIPOS DE ORÇAMENTO SEGUNDO A FORMA DE GOVERNO
Tipo de 
orçamento Conceito
Legislativo
É o orçamento cuja elaboração, discussão e votação competem ao 
Poder Legislativo, cabendo ao Executivo a sua realização. É utilizado 
basicamente em países parlamentaristas.
Executivo É o tipo de orçamento cuja elaboração, aprovação e controle competem ao Poder Executivo. É utilizado basicamente por governos absolutistas.
Misto
É o orçamento cuja competência para elaboração das propostas e 
envio ao Legislativo é privativa do Poder Executivo, competindo ao 
Poder Legislativo a sua discussão e aprovação. É o tipo de orçamento 
democrático, em que os representantes do povo (deputados) e dos 
entes federados (senadores) autorizam o Executivo a realizar os gastos 
públicos conforme aprovado em lei.
FONTE: Carvalho (2010, p. 4-5)
Vamos conhecer as técnicas mais utilizadas?
2.1 O Orçamento Clássico ou 
Tradicional
Trata-se da primeira técnica instituída pelo então João Sem Terra em 1217. 
Consiste, basicamente, na dinâmica de equilíbrio entre os ingressos e os gastos 
públicos, o que permite afi rmar que o orçamento público se desenvolveu no mesmo 
ritmo da Contabilidade e do Direito Público. Inicialmente, a intenção do uso dessa 
técnica era o controle político, pois o acompanhamento da arrecadação, face às 
naturais limitações tecnológicas da época, era de capital relevância para o exercício 
da atividade política e o atendimento de objetivos precipuamente dos parlamentares. 
Giacomoni (2010, p. 55) explica que nesse período o enfoque não era o 
sucesso econômico. 
No orçamento tradicional, o aspecto econômico tinha 
posição secundária. As fi nanças públicas caracterizavam-
se por sua “neutralidade”: o equilíbrio fi nanceiro impunha-
se naturalmente e o volume do gasto público não chegava a 
pesar signifi cativamente em termos econômicos. Os tratadistas 
clássicos preferiam analisar questões ligadas à tributação e seus 
efeitos, considerando a despesa pública um mal necessário. 
58
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Evidentemente que, ao longo do tempo, em particular na segunda 
metade do século XVII, todo século XIX e primeira metade do século XX, essa 
despreocupação com o aspecto econômico foi se esvaindo no mesmo ritmo em 
que cresciam os défi cits públicos. 
Face a tal processo, países com processos orçamentários mais avançados, 
como a França, a Inglaterra, os Estados Unidos e a Alemanha, passaram a instituir 
legislações voltadas às suas fi nanças públicas e estimularam seu processo de 
contabilidade nacional, visando à produção de balanços fi scais. Nesse contexto, 
surge um importante princípio orçamentário (tema sobre o qual discorreremos no 
Capítulo 3): o princípio do equilíbrio orçamentário. Observe esta contribuição de 
Giacomoni (2010, p. 55-56) acerca do princípio: 
Em meados do século XIX, o Código de Contabilidade Francês 
defi nia o orçamento público como a “lei que fi xa a despesa e 
estima a despesa”. Esse também era o tratamento dado ao 
orçamento na Constituição Imperial Alemã de 1871: “todas 
as receitas e despesas do império devem ser estimadas e 
agrupadas em um orçamento sob a forma da lei. 
De modo geral, o orçamento clássico é a técnica orçamentária mais 
rudimentar, pois ela visa, simplesmente, à relação entre ingressos e saída de 
recursos, através dos gastos. Evidentemente, com o avanço da contabilidade, 
houve uma evolução na técnica, com a inclusão das chamadas unidades 
orçamentárias, que viabilizam a visualização da alocação dos recursos. Os 
conceitos teóricos em torno da técnica variam pouco. López (2016, s.p.) conceitua 
o orçamento como “[...] uma previsão daqueles gastos e ingressos públicos que o 
Estado e seus serviços que compõem sua Administração precisam para funcionar, 
para continuar subsistindo ou para ampliar sua área de atuação” (tradução nossa). 
Noblat (2014, p. 8) a defi ne como “técnica clássica [que] produz um orçamento 
que se restringe à previsão da receita e à autorização de despesas”. 
Para você não esquecer, o orçamento clássico ou tradicional 
é aquele que tem como objetivo correlacionar as receitas públicas 
aos gastos públicos, devidamente identifi cados por meio de unidades 
orçamentárias. É considerado a mais rudimentar das técnicas de 
orçamento governamental, dada a sua simplicidade.
Exposto o conceito básico de orçamento clássico ou tradicional, vamos conhecer 
a próxima técnica? Agora discorreremos sobre o orçamento por desempenho.
59
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
Em suma, caro aluno, o processo orçamentário dentro dessa 
técnica exige que o gestor público contemple duas dimensões: (a) o 
delineamento do objeto do gasto, por meio do estabelecimento claro 
do programa de trabalho, e as metas quantitativas a serem atingidas; 
(b) a ênfase no desenvolvimento organizacional.
2.2 Orçamento por DesempenHo
Também conhecido como orçamento baseado em performance, surgiu no 
ano de 1993, conforme explica Giacomoni (2010, p. 61), com a “[...] aprovação 
da Lei de Desempenho e Resultados do Governo (Government Performance 
and Results Act – GPRA)”. Seu principal objetivo era promover a conexão 
das informações de desempenho, com efi ciência e efi cácia, com a alocação e 
administração de Recursos. Robison e Last (2009, p. 2) explicam que: 
[...] o orçamento por desempenho, objetiva o incremento da 
efi ciência e da efetividade dos gastos públicos através do 
estabelecimento de relações entre os fundos das organizações 
do setor público com os seus resultados entregues, através do 
uso sistemático da informação de desempenho (tradução nossa). 
Para que o processo dessa técnica orçamentária fosse bem-sucedido 
eram necessários os inputs (entradas), os outputs (saídas), informações sobre 
a efi ciência e produtividade dos gastos realizados e a efetividade da informação 
gerada (PINDGEON, 2010). A técnica é considerada similar ao modelo de 
orçamento base-zero (em breve falaremos sobre ele), pois começa pela seleção 
e estabelecimento de objetivos de desenvolvimento institucional e de políticas 
públicas. Esses objetivos delineados servem para que os administradores 
públicos possam avaliar, durante a execução orçamentária, se foram efetivamente 
atingidos (ROBISON; LAST, 2009; PINDGEON, 2010). 
A seguir, iremos expor a técnica orçamentária de orçamento-programa. 
Continue fi rme nos estudos, ok?
60
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
2.3 Orçamento-Programa
Trata-se de técnica orçamentária desenvolvida e utilizada pelo governo federal 
estadunidense na primeira metade do século XX, baseando-se numa experiência 
bem-sucedida do Ministério da Defesa durante o período da Segunda Guerra 
Mundial, para controle dos custos do material bélico. A experiência nos anos 1970 
também foi utilizada pelo Ministério da Defesa inglês e vários municípios ingleses. 
Trata-se de um sistema que, preliminarmente, associa as premissas de administração 
empresarial, levantamentos sistemáticos de políticas públicas, respectivas alternativas 
e análise de métodos de controle diretamente associados às métricas estabelecidas 
pelos administradores públicos. Seu principal diferencial, em relação ao orçamento 
tradicional, é a estimativa de custos (PIDGEON, 2010, p. 14).
Uma das vantagens do sistema do orçamento-programa é a demanda natural 
da existência de um planejamento prévio para a alocação dos recursos. Esse 
planejamento, obrigatoriamente, de acordo com Pindgeon (2010, p. 14), deve 
responder às seguintes questões:
• Qual o custo e qual é o tempo de consumo?
• Quais as difi culdades identifi cadas e os objetivos devidamentequantifi cados no setor público?
• É possível despolitizar o processo orçamentário, mantendo-o distante das 
decisões tomadas pelos representantes eleitos (foco na impessoalidade 
do orçamento)? 
• Os resultados das atividades podem ser mensurados, ainda que intangíveis?
Essas questões contribuem diretamente para o delineamento dos objetivos 
que, segundo Giacomoni (2010, p. 174-175), são divididos em duas categorias: 
objetivos fi nais ou básicos e objetivos derivados. Os objetivos fi nais “[...] são 
aqueles que expressam os fi ns das ações governamentais”. Os objetivos 
derivados “[...] são aqueles que orientam a construção dos planos, bem como a 
elaboração do orçamento-programa”. Como esta metodologia é a utilizada pelo 
Brasil, no Capítulo 3 aprofundaremos a abordagem.
O orçamento-programa associa o planejamento ao processo 
de distribuição de recursos em centros de despesa específi cos, 
doravante denominados objetivos, em razão da necessidade de 
viabilizar o melhor processo gerencial, durante os momentos de 
execução e controle das contas públicas. 
61
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
A seguir, discorreremos sobre o orçamento-participativo. Vamos lá?
2.4 Orçamento-ParticipatiVo
Trata-se da técnica orçamentária mais recente. Foi implantado, pela primeira 
vez, em Porto Alegre, capital do Rio Grande do Sul, em 1989, e refere-se à 
construção de um instrumento orçamentário com ampla participação dos cidadãos 
na elaboração não apenas das políticas públicas, mas também na defi nição da 
alocação de recursos. De acordo com Goldfrank (2006), esse modelo tem sido 
vastamente utilizado na América Latina, já alcançando 2.500 municípios em 
países como o Brasil (país que mais utilizar essa técnica orçamentária), Argentina, 
Guatemala, Uruguai e México (Figuras 2 e 3).
FIGURAS 2 E 3 – MANUAL PARA A PROMOÇÃO DO ORÇAMENTO 
PARTICIPATIVO JUNTO AOS SEUS CIDADÃOS GUATEMALTECAS
FONTE: Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, 2016
<https://www.icefi .org/publicaciones/el-ciclo-presupuestario-
en-guatemala>. Acesso em: 8 nov. 2018.
O Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão do Brasil (2015, 
s. p.), defi ne o orçamento participativo como “[...] um importante instrumento de 
complementação da democracia representativa, pois permite que o cidadão debata 
e defi na os destinos de uma cidade”. Já Wampler (2008, p. 67) o defi ne como: 
[...] uma instituição participativa de amplo alcance, cuja iniciativa 
coube a governos municipais e a ativistas da sociedade, 
movidos pela esperança de criar processos orçamentários 
públicos, abertos e transparentes, que permitissem aos 
cidadãos se envolverem diretamente na seleção de resultados 
específi cos de políticas públicas. 
62
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Trata-se, de acordo com o autor, de uma consequência de um movimento 
global, capitaneado pelo Banco Mundial, para que governos promovessem 
inovações nas suas administrações públicas, e boas práticas capazes de 
mobilizar, inclusive, os seus cidadãos. Goldfrank (2006, p.4-7) acrescenta que 
com esta técnica: 
[...] a população decide as prioridades de investimentos 
em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com 
os recursos do orçamento [...]. Além disso, ele estimula o 
exercício da cidadania, o compromisso da população com 
o bem público e a corresponsabilização entre governo e 
sociedade sobre a gestão [...] (grifo nosso).
Para que a técnica seja bem-sucedida, é fundamental que, primeiramente, 
o poder público estabeleça um programa de conscientização dos cidadãos, 
precipuamente realizado através de uma agenda de reuniões elaborada em 
cada um dos bairros e distritos. Nessas reuniões, devem ser realizadas palestras 
preparatórias e distribuição de materiais informativos, bem como a convocação 
da comunidade para a o período de implementação do orçamento participativo 
propriamente dito. Posteriormente, o poder público deve colher as demandas da 
comunidade buscando integrá-las ao orçamento como prioridade de atendimento 
para o ano subsequente. Na notícia a seguir, é possível verifi car que a simplicidade 
é o princípio dessa técnica.
Vamos conhecer uma experiência real em torno do assunto?
Reunião do orçamento participativo de Currais Novos 
aconteceu nesta terça
Realizar uma gestão participativa e de diálogo permanente 
com a população é uma das ferramentas para se construir metas 
e ações que construam uma cidade melhor para todos, e é assim 
que a Prefeitura de Currais Novos quer governar para que junto à 
população decida as ações prioritárias na administração pública, 
e este primeiro passo se dará com as plenárias do “Orçamento 
Participativo”, que teve início na noite desta segunda-feira (3) no 
pátio da Igreja de São Francisco.
63
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
O prefeito e vice-prefeito, Odon Jr e Anderson Alves, secretários 
municipais, servidores, UFRN, e moradores dos bairros Dr. José 
Bezerra, José Dantas de Araújo, Parque Dourado, Radir Pereira e 
Walfredo Galvão, participaram do encontro. O secretário municipal 
do Gabinete, Francisco Medeiros, intermediou o debate com a 
população e a gestão, e o secretário de Finanças, Patrício Dantas, 
fez uma breve explanação sobre a Lei Orçamentária Anual (LOA) e 
Plano Plurianual (PPA).
FONTE: <https://blogdojotadantas.com/2017/07/05/reuniao-do-orcamento-
participativo-de-currais-novos-aconteceu-nesta-terca/>. Acesso em: 8 nov. 2018.
“Este momento é de resgate da confi ança das pessoas na gestão 
pública, e nós queremos dividir o planejamento de nossas ações com 
a população”, disse o vice-prefeito Anderson Alves, lembrando que a 
Prefeitura quer “governar dialogando”. A professora Fátima Silveira, 
moradora do Parque Dourado, elogiou a iniciativa da gestão de ir até 
a população para discutir o uso dos recursos públicos. “Quero elogiar 
a gestão pelo gesto de ouvir a população e isso é um grande passo 
na administração pública”, comentou.
64
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Como é possível perceber, a peça-chave para o uso dessa técnica é a 
mobilização do cidadão, estimulando-o a ser protagonista na administração 
pública. É também uma técnica relevante para a promoção dos bons valores 
da administração pública, como a transparência, a probidade e a qualidade do 
gasto, além de, evidentemente, contribuir para a recuperação do incremento da 
reputação de Estados Nacionais e Subnacionais junto à sua população governada.
Para que você não se esqueça, anote aí o conceito de orçamento 
participativo proposto por Wampler (2008, p.69): 
O Orçamento Participativo é um processo decisório 
que se estende por todo o ano fi scal. Em assembleias 
organizadas com esse fi m, os cidadãos se engajam, 
juntamente com funcionários da administração, em 
negociações sobre a alocação de gastos que envolvam 
novos investimentos de capital em projetos tais como 
clínicas de assistência médica, escolas e pavimentação 
de vias públicas.
Expostos alguns apontamentos sobre o orçamento participativo, 
apresentamos na sequência uma outra técnica, que também tem sido apontada 
como uma técnica de fronteira para o desenvolvimento orçamentário, doravante, 
o orçamento base-zero.
2.5 Orçamento Base-Zero
Inspirada na técnica orçamentária empresarial, trata-se de uma técnica 
que parte da ideia de que todas as despesas são projetadas apenas para o ano 
subsequente, demandando altíssima efi ciência na gestão do erário público, visto 
que é um modelo que depende do exato equilíbrio entre ingressos e saídas, para 
que se evitem os chamados défi cits fi scais. A técnica, de acordo com Giacomoni 
(2010), foi desenvolvida pela Texas Instruments, nos anos 1960, para o atendimento 
das necessidades das empresas. O sistema, em razão de viabilizar o controle 
indireto dos custos, gerou interesse do Governo Jimmy Carter, então governador do 
Estado da Geórgia. Ele foiincorporado pela Administração Pública em 1973.
Campos e Rodrigues (2016, p. 5-6) explicam que “a técnica assume que 
orçamentos podem ser recompilados para uma base zero e direcionados 
sobre programas e atividades rateados entre departamentos e unidades” 
65
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
(tradução nossa). Pidgeon (2010) expõe que esta técnica, diferente da técnica 
de orçamento incremental, sempre começa com base no início do período de 
execução orçamentária e termina ao fi nal dele, devendo cada item do orçamento 
ser extremamente avaliado antes de sua efetiva inclusão e muito bem justifi cado. 
O autor destaca um conjunto de vantagens e desvantagens que podem ser 
observadas na Tabela 1.
TABELA 1 – VANTAGENS E DESVANTAGENS DO ORÇAMENTO BASE-ZERO
Va
nt
ag
en
s 1. Permite questionar a posição orçamentária herdada e questionar o status quo.2. Concentra o orçamento de perto nos objetivos e resultados.
3. Envolve ativamente os gerentes operacionais, em vez de entregá-los a um 
orçamento de cima.
4. Pode ser adaptável a mudanças nas circunstâncias e prioridades.
5. Pode levar a uma melhor alocação de recursos.
D
es
va
nt
ag
en
s
1. Mais demorado que o orçamento incremental (isto é, pode se tornar 
excessivamente burocrático e produzir excessiva burocracia).
2. Necessidade de habilidades/treinamento especializado.
3. Podem surgir difi culdades na identifi cação de medidas de desempenho 
adequadas e critérios de decisão/ priorização (se houver informação insufi ciente 
em algumas áreas, classifi cá-las também pode ser problemático).
4. A especialização de um nível mínimo de prestação de serviços (se abaixo do 
nível atual) pode desmotivar os gestores.
5. O questionamento da posição herdada pode ser visto como uma ameaça 
para as organizações e para o seu pessoal (portanto, é essencial uma gestão 
cuidadosa do elemento pessoal).
6. Pode ser difícil custear e estimar as necessidades de recursos para opções 
diferentes da prática atual (gerando maior incerteza).
FONTE: Pidgeon (2010, p.8)
De modo geral, a técnica exige o envolvimento de toda a máquina pública, 
em particular os administradores públicos, em seus distintos e diversos níveis 
hierárquicos. Vieira (2000, p. 23) explica que tal articulação da equipe se deve 
aos dois focos principais da técnica orçamentária: “[...] se as atividades são 
efi cientes e efi cazes e se as atividades são passíveis de eliminação ou redução 
para proporcionar o custeio de novos programas ou para simplesmente contribuir 
para a redução do orçamento”. Campos e Rodrigues (2016, p. 6) complementam 
tal visão ao ressaltarem que a construção do instrumento requer um processo que 
especifi que o: 
[...] mínimo de níveis do serviço provisionado [detalhamento 
minucioso dos gastos públicos], o nível corrente [o nível 
corrente dos gastos públicos no centro de despesa atual] e 
um nível de incremento [perspectiva de incremento do gasto 
público naquela modalidade de despesa] (interpolação nossa). 
66
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Para que você compreenda a relevância dessa técnica, é bom 
recordar que na corrida presidencial brasileira de 2018, pelo menos 
três candidatos incluíram a adoção do Orçamento Base-Zero em 
seus projetos de governo. Acesse o link abaixo e confi ra a notícia 
“O que é orçamento base-zero, proposta de três presidenciáveis”. 
Disponível em: <https://www.nexojornal.com.br/expresso/2018/08/30/
O-que-%C3%A9-o-or%C3%A7amento-base-zero-proposta-de-3-
presidenci%C3%A1veis>.
Como é possível verifi car, a técnica exige que o controle dos gastos públicos 
seja efi ciente o sufi ciente, evitando a possibilidade da existência de défi cits 
públicos e a transferência desses para o exercício subsequente.
Como vimos, o orçamento base-zero é a técnica orçamentária 
que tem como objetivo: avaliar e alocar de forma efi ciente, e efi caz, 
os recursos pecuniários disponíveis, dentro do exercício orçamentário 
corrente, com devida justifi cativa dos motivos que tornam aquele 
centro de custo relevante para os objetivos da Administração Pública. 
Vamos agora conhecer o orçamento incremental, considerada técnica oposta 
ao Orçamento Base-Zero.
2.6 Orçamento Incremental
Trata-se de técnica que privilegia, conforme Campos e Rodrigues (2016, p. 2), 
a alocação de recursos em diversos centros de despesa, com base nos padrões 
previamente defi nidos pelas políticas públicas, incluindo a adição de margens 
(como as destinadas a corrigirem o orçamento em ambientes infl acionários). 
“Isso envolve o uso de conhecimentos de fatores como novos aparatos legais, 
desenvolvimento de serviços e antecipação dos ajustes de preços decorrentes 
da infl ação” (CAMPOS; RODRIGUES, 2016, p. 2). Esse modelo, utilizado na 
Irlanda do Norte, e em vários municípios da Reino Unido, tem como diferencial a 
67
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
possibilidade de ajustar o orçamento público, para cima ou para baixo dos valores 
orçados, dentro de limites previamente negociados entre os Poderes Executivo e 
Legislativo.
De acordo com o Instituto Chartered de Finanças Públicas e 
Contabilidade (CIPFA), uma característica fundamental da 
abordagem é que a preparação do orçamento é um processo 
de negociação e compromisso. ‘O orçamento incremental é, 
portanto, baseado em uma visão fundamentalmente diferente 
da tomada de decisão do que em abordagens mais racionais’ 
(PIDGEON, 2010, p. 5, tradução nossa).
No artigo seminal intitulado O PPB e o Orçamento Incremental, Alan Schick 
(1976) apresenta a técnica incremental como um remédio para as disfunções da 
técnica de orçamentação por programas (técnica utilizada pelo Brasil), visto que a 
primeira enfoca no acompanhamento do desenvolvimento dos gastos em curso, 
ou seja, com a técnica incremental face ao processo de estabelecimento de 
margens, o administrador público é obrigado a realizar verifi cações continuadas 
da execução orçamentária. Ao contrário da orçamentação por programa, em 
que esse padrão tende a ser anual, conduzindo a cenários de gestão pública 
desinteressantes e talvez incontroláveis. Isso fi ca mais claro na exposição que ele 
faz acerca do assunto:
O argumento clássico contra o PPB é a prática incremental, 
agora conhecida, que foi descrita e defendida por Aaron 
Wildavsky em Politics of the budgetary process, publicado 
pela primeira vez em 1964, antes que surgissem as inovações 
da Great Society, Wildavsky escreveu sobre um processo 
orçamentário que tem diferentes normas decisórias para 
a ‘base’ e para o "incremento". A base consiste nos custos 
constantes de programas em andamento; o incremento é a 
fonte de recursos para programas novos e em expansão. A base 
tende a ser uma zona de "política livre". Geralmente, uma vez 
estabelecido, um programa é mantido em orçamentos futuros. 
Como as decisões anteriores não são revistas anualmente, é 
possível evitar que o orçamento confl ite com o incremento dos 
acréscimos feitos aos programas. O processo orçamentário 
torna-se "aquele boi que deve ser cevado", tarefa muito mais 
agradável do que decidir "que o boi deverá ser enviado ao 
matadouro" (SCHICK, 1976, p. 67-68).
De modo geral, a técnica envolve alguns estágios, conforme explica Pidgeon 
(2010, p. 6). O primeiro deles diz respeito ao estabelecimento de bases de decisão 
para a alocação do gasto. O autor cita os seguintes centros de custo: 
I. efeitos anuais de nomeação de pessoas; II. Efeitos anuais 
do programa de capital; III. Incrementos salariais; IV. Itens não 
recorrentes que devem ser removidos; V. fatores externos, 
e mudanças na legislação ou regimes de fi nanciamento do 
governo; VI. Mudanças nos níveis de preço de mão de obra, 
bens e serviços [...]. 
68
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
O segundo estágio envolve a análise de cenários econômicos que 
comumente implicam na performance da execução orçamentária. Taisestudos 
são prospectivos e relevantes para a identifi cação de indicadores econômicos, 
como as taxas de juros e de infl ação, por exemplo. O terceiro estágio é voltado 
à agregação dos estudos e análises realizadas nos dois primeiros estágios, na 
produção do novo orçamento. Campos e Rodrigues (2016, p. 2) completam, ao 
externar que a técnica orçamentária tem como: 
[...] suas principais características [...] uma perspectiva 
de tomada de decisão focada em despesas, discussão e 
compromisso entre as partes interessadas para alcançar um 
orçamento satisfatório e uma dependência do orçamento do 
ano atual para criar o orçamento para o ano seguinte. 
Na Tabela 2 pode-se observar as vantagens e as desvantagens do orçamento 
incremental.
TABELA 2 – VANTAGENS E DESVANTAGENS DO ORÇAMENTO INCREMENTAL
Va
nt
ag
en
s
1. Facilmente compreensível (como é retrospectivo), faz alterações marginais e 
assegura o acordo por meio de negociação.
2. Administrativamente simples (e, portanto, barato). 
3. Permite que os formuladores de políticas se concentrem nas principais áreas 
de mudança. Os ministros, os representantes eleitos e os altos funcionários não 
são obrigados a estudar documentos orçamentários longos e detalhados. 
4. Particularmente útil onde os resultados são difíceis de defi nir/ quantifi car. 
5. Estáveis e, portanto, as mudanças são graduais.
D
es
va
nt
ag
en
s
1. Olhar para trás – focar mais no orçamento anterior do que os requisitos e 
objetivos operacionais futuros. 
2. Não permite a visão geral de desempenho geral. 
3. Não ajuda os gerentes a identifi car a "folga" orçamentária.
4. Muitas vezes apoiado por dados ou prestação de serviços que já não são 
relevantes ou são inconsistentes com novas prioridades. 
5. Incentiva a inércia sistêmica e a "construção de impérios". 
6. Tende a ser reativo, em vez de proativo. 
7. Pressupõe que as rubricas orçamentais existentes sejam relevantes e 
satisfatórias.
FONTE: Pidgeon (2010, p. 6).
Como vimos, o orçamento incremental é um método que permite a análise e 
a previsão de centros de custo, por meio dos ajustes marginais, para cima ou para 
baixo, dos referidos custos inseridos na peça orçamentária.
Expostas as técnicas mais utilizadas, vale a pena lembrar que, atualmente, 
estão em franco processo de desenvolvimento as seguintes abordagens: o 
orçamento de teto fi xo (cujo teto de gastos é fi xado por lei, independentemente 
dos ingressos orçamentários), o orçamento por competência (modelo que associa 
69
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
a elaboração do orçamento ao regime contábil da competência; os gastos são 
distribuídos de acordo com o período do exercício em que acontecem) e o 
orçamento por atividades (técnica que privilegia o orçamento com base nas 
atividades que serão desenvolvidas pela administração pública; distingue-
se do orçamento-programa em razão da fl exibilidade de adaptação da peça 
orçamentária e o nível de detalhamento acuradíssimo dos centros de custos e 
justifi cativas para sua execução). Isso mostra que o tema em si não se esgota e 
vem evoluindo no mesmo ritmo dos desafi os da administração pública. 
A Tabela 3 apresenta uma boa síntese das técnicas 
orçamentárias. Antes de encerrarmos essa seção, sua leitura atenta 
vale a pena, para fortalecimento dos seus conhecimentos em relação 
às especifi cidades das técnicas mais utilizadas para a elaboração do 
orçamento governamental.
TABELA 3 – TABELA-RESUMO DE TÉCNICAS E PRÁTICAS ORÇAMENTÁRIAS
Denominação Características Observações
Orçamento 
Tradicional
- Processo orçamentário em que 
é explicitado apenas o objeto de 
gasto.
Apresenta valores 
para as despesas 
com pessoal, material, 
serviços etc., sem 
relacionar os gastos 
a nenhuma fi nalidade 
(programa ou ação). 
Também é conhecido 
como orçamento 
clássico.
Orçamento de 
desempenho
- Processo orçamentário que 
apresenta duas dimensões do 
orçamento:
• objeto de gasto;
• um programa de trabalho, 
contendo as ações desenvolvidas.
- Enfatiza o desempenho 
organizacional.
Também conhecido como 
orçamento funcional.
70
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Orçamento Base-
Zero
- Processo orçamentário que 
se apoia na necessidade de 
justifi cativa de todos os programas 
cada vez que se inicia um novo 
ciclo orçamentário.
- Analisa, revê e avalia todas 
as despesas propostas e não 
apenas as das solicitações que 
ultrapassam nível de gasto já 
existente.
Abordagem orçamentária 
desenvolvida nos 
Estados Unidos pela 
Texas Instruments Inc., 
durante o ano de 1969. 
Foi adotada pelo Estado 
da Geórgia (governo 
Jimmy Carter), com 
visitas ao ano fi scal de 
1973.
Orçamento-
Programa
- Orçamento que expressa, 
fi nanceira e fi sicamente, os 
programas de trabalho de governo, 
possibilitando: 
• a integração do planejamento com 
o orçamento;
• a quantifi cação de objetivos e a 
fi xação de metas;
• as relações insumo-produto; 
• as alternativas programáticas;
• o acompanhamento físico-
fi nanceiro; 
• a avaliação de resultados; 
• a gerência por objetivos.
Originalmente, 
integrava o Sistema 
de Planejamento, 
Programação e 
Orçamentação 
introduzidos nos Estados 
Unidos, no fi nal da 
década de 1950, sob 
a denominação PPBS 
(Planning Programming 
Budgeting System).
Orçamento 
incremental
- Orçamento elaborado através de 
ajustes marginais nos seus itens 
de receita e despesa.
Repetição do orçamento 
anterior acrescido da 
variação de preços 
ocorrida no período.
Orçamento com 
Teto Fixo
- Critério de alocação de recursos 
através do estabelecimento de 
um quantitativo fi nanceiro fi xo 
(teto), obtido mediante a aplicação 
de um percentual único sobre 
as despesas realizadas em 
determinado período.
Esse percentual único 
serve de base para que 
os órgãos/unidades 
elaborem suas propostas 
orçamentárias parciais.
FONTE: Mauro (2001, p. 12).
Antes de iniciar seus estudos sobre as Receitas Públicas, tema do próximo 
capítulo, é importante que você dedique um tempo para o aprofundamento, 
realizando os exercícios e as leituras recomendadas.
71
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
Atividade de Estudo:
Leia com atenção as assertivas e assinale a alternativa CORRETA:
1) Técnica orçamentária em que é explicitado apenas o objeto do 
gasto.
a) ( ) Orçamento tradicional.
b) ( ) Orçamento por desempenho.
c) ( ) Orçamento Base-Zero.
d) ( ) Orçamento Programa.
e) ( ) Orçamento Incremental.
2) Os tipos de orçamento, segundo a forma de governo são, 
respectivamente:
a) ( ) Incremental, Base-Zero e Legislativo.
b) ( ) Incremental, Base-Zero e Executivo.
c) ( ) Incremental, Legislativo e Executivo.
d) ( ) Incremental, Executivo e Misto.
e) ( ) Legislativo, Executivo e Misto.
3) Trata-se da primeira técnica orçamentária instituída.
a) ( ) Orçamento tradicional.
b) ( ) Orçamento por desempenho.
c) ( ) Orçamento Base-Zero.
d) ( ) Orçamento Programa.
e) ( ) Orçamento Incremental.
4) O Princípio do Equilíbrio Orçamentário surgiu em decorrência da 
técnica orçamentária do:
a) ( ) Orçamento tradicional.
b) ( ) Orçamento por desempenho.
c) ( ) Orçamento Base-Zero.
d) ( ) Orçamento Programa.
e) ( ) Orçamento Incremental.
72
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
5) Conceituado por López (2016, s.p.) como “[...] uma previsão 
daqueles gastos e ingressos públicos que o Estado e seus serviços 
que compõem sua Administração precisam para funcionar, para 
continuar subsistindo ou para ampliar sua área de atuação”.
a) ( ) Orçamento tradicional.
b) ( ) Orçamento por desempenho.
c) ( ) Orçamento Base-Zero.
d) ( ) Orçamento Programa.
e) ( ) Orçamento Incremental.
6) Seu principal objetivo é promover a conexão das informações 
de desempenho, com efi ciência e efi cácia, com a alocação e a 
administração de recursos.
a) ( ) Orçamento tradicional.b) ( ) Orçamento por desempenho.
c) ( ) Orçamento Base-Zero.
d) ( ) Orçamento Programa.
e) ( ) Orçamento Incremental.
7) De acordo com Pidgeon (2010), para que o processo dessa 
técnica orçamentária seja bem-sucedida, são necessários os 
inputs (entradas), os outputs (saídas), informações sobre a 
efi ciência e produtividade dos gastos realizados e a efetividade 
da informação gerada.
a) ( ) Orçamento tradicional.
b) ( ) Orçamento por desempenho.
c) ( ) Orçamento Base-Zero.
d) ( ) Orçamento Programa.
e) ( ) Orçamento Incremental.
8) Trata-se de um sistema que, preliminarmente, associa as 
premissas de administração empresarial, levantamentos 
sistemáticos de políticas públicas e respectivas alternativas 
e análise de métodos de controle diretamente associados às 
métricas estabelecidas pelos administradores públicos.
a) ( ) Orçamento Participativo.
b) ( ) Orçamento por desempenho.
c) ( ) Orçamento Base-Zero.
d) ( ) Orçamento Programa.
e) ( ) Orçamento Incremental.
73
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
9) Refere-se à construção de um instrumento orçamentário, com 
ampla participação dos cidadãos tanto na elaboração das 
políticas públicas como na defi nição da alocação de recursos.
a) ( ) Orçamento Participativo.
b) ( ) Orçamento por desempenho.
c) ( ) Orçamento Base-Zero.
d) ( ) Orçamento Programa.
e) ( ) Orçamento Incremental.
10) Trata-se de uma técnica orçamentária que parte da ideia de 
que todas as despesas são projetadas apenas para o ano 
subsequente, demandando altíssima efi ciência na gestão do 
erário público, visto que, é um modelo que depende do exato 
equilíbrio entre ingressos e saídas, para que se evitem os 
chamados défi cits fi scais.
a) ( ) Orçamento Participativo.
b) ( ) Orçamento por desempenho.
c) ( ) Orçamento Base-Zero.
d) ( ) Orçamento Programa.
e) ( ) Orçamento Incremental.
11) Trata-se de técnica que privilegia a alocação de recursos em 
diversos centros de despesa com base nos padrões previamente 
defi nidos pelas políticas públicas, incluindo a adição de margens.
a) ( ) Orçamento Participativo.
b) ( ) Orçamento por desempenho.
c) ( ) Orçamento Base-Zero.
d) ( ) Orçamento Programa.
e) ( ) Orçamento Incremental.
Acesse a Biblioteca da Escola Nacional de Administração 
Pública, leia todos os textos dos dois volumes da Coletânea de 
Planejamento e Orçamento. Os textos estão disponibilizados em 
PDF e é necessário realizar o download individual de cada um. A 
74
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
leitura destes dois livros é essencial para o aprofundamento dos 
seus conhecimentos sobre as técnicas orçamentárias. 
• Coletânea de Planejamento e Orçamento – Volume 1 
Disponível em: <http://antigo.enap.gov.br/index.php?option=com_
docman&task=cat_view&gid=861>.
• Coletânea de Planejamento e Orçamento – Volume 2 
Disponível em: <http://antigo.enap.gov.br/index.php?option=com_
docman&task=cat_view&gid=860>.
Assista ao curso de Direito Financeiro do Programa Saber Direito, 
produzido pela TV Justiça, mantida pelo Supremo Tribunal Federal.
• Atividade Financeira do Estado. Disponível em: <https://www.
youtube.com/watch?v=hf0AvvtGhjk>.
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pela TV Senado:
• Importância do Orçamento – Tributos: impostos, taxas e 
contribuições. Disponível em: <https://www.youtube.com/
watch?v=u37F1fBwvEU>.
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swf/Jogos/jogo_do_orcamento/jogo_do_orcamento.htm>.
75
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
E aí, está gostando do nosso curso? Agora vamos estudar as Receitas Públicas? 
3 RECEITAS PÚBLICAS
Todos os Estados Nacionais e Subnacionais estão estruturados entre 
atividades-fi m (fi scalização, defesa, segurança pública) e atividades-meio 
(serviços públicos em geral). Essas atividades demandam recursos para a sua 
manutenção. Em razão disso, um dos mecanismos tradicionais de aquisição de 
tais recursos são os tributos. O termo vem do latim tributu e diz respeito a uma 
homenagem e que está estritamente associado ao progresso da humanidade e, 
por conseguinte, a evolução dos Estados e formas de governo (Figura 4).
FIGURA 4 – IMPOSTOS
FONTE: <https://empresasecooperativas.com.br/imposto_
para_empresas/>. Acesso em: 8 nov. 2018.
Para você entender melhor essa história, que tal assistir uma 
animação sobre a Origem dos Impostos, produzida pela TV Câmara? 
Assista no YouTube, utilizando o link a seguir: <https://www.youtube.
com/watch?v=SOD0Cys6LR8>.
76
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
No Brasil, o sistema de tributação é previsto na Constituição Federal, Título VI 
(BRASIL, 1988), que trata da Tributação e do Orçamento. No artigo 145 da Carta, 
prevê-se que todos os entes federados do país (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios), poderão instituir impostos, taxas e contribuições de melhoria:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
poderão instituir os seguintes tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou 
pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos 
específi cos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a 
sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal 
e serão graduados segundo a capacidade econômica 
do contribuinte, facultado à administração tributária, 
especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, 
identifi car, respeitados os direitos individuais e nos termos da 
lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas 
do contribuinte.
§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de 
impostos. 
O CTN (Código Tributário Brasileiro), Lei n° 5.172, de 25 de outubro de 1966, 
em seu artigo 3°, defi ne tributo como: “[...] toda prestação pecuniária compulsória, 
em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato 
ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente 
vinculada”. Na referida lei, prevê-se impostos voltados às seguintes modalidades: 
• Comércio Exterior: importação e exportação.
• Patrimônio e renda: propriedade territorial rural, propriedade predial 
e territorial urbana, transmissão de bens imóveis e de direitos a eles 
relativos, renda e proventos de qualquer natureza.
• Produção e circulação: produtos industrializados. 
• Operações de crédito, câmbio e seguro e sobre operações relativas a 
títulos e valores mobiliários.
• Serviços de transporte e comunicações.
• Especiais: Operações Relativas a Combustíveis, Lubrifi cantes, Energia 
Elétrica e Minerais do País.
• Extraordinários.
Impostos como o ICMS e o ISSQN são exemplos de impostos legislados por 
aparatos produzidos em nível estadual e municipal legislativamente, em razão 
das competências tributárias de cada um.
77
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
As taxas, por sua vez, de acordo com o art. 77 do CTN, “[...] têm como fato 
gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, 
de serviço público específi co e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua 
disposição”. Já a contribuição de melhoria, em termos do art. 81 do CTN, “[...] é 
instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização 
imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individualo acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel benefi ciado”. Tanto 
as taxas quanto as contribuições de melhoria podem ser instituídas pela União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios. 
Mathias-Pereira (2010) ressalta que, além dos impostos, taxas e contribuições 
de melhoria, o sistema tributário nacional é proveniente de Empréstimos 
Compulsórios e outras contribuições. Como parte do sistema de seguridade 
social, o Estado ainda arrecada as chamadas contribuições sociais. Isso posto, 
torna-se possível compreendermos efetivamente o conceito e as classifi cações da 
Receita Pública.
Carvalho (2010, p. 283) defi ne as receitas públicas como “[...] os recursos 
instituídos e arrecadados pelo poder público com a fi nalidade de serem aplicados 
em gastos que atendam aos anseios e demandas da sociedade”. Kohama (2006, p. 
74) as defi ne como “[...] o recolhimento realizado aos cofres públicos, efetivado por 
meio de numerário e outros bens representativos de valores, em que o ente público 
tem o direito de arrecadar em virtude de leis, contratos e quaisquer outros títulos de 
que derivem direitos”. Mathias-Pereira (2010, p. 128) as conceitua como “[...] todos 
os ingressos de caráter não devolutivo auferidos pelo Poder Público, em qualquer 
esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas”. 
Para que você possa compreender melhor a importância deste 
assunto, leia com atenção o artigo a seguir, publicado no Jornal O 
Globo em 11 de setembro de 2018.
E da receita, ninguém fala?
 Pedro Gonçalves Diniz Filho*
Mais uma eleição, mais um espetáculo de promessas. 
Candidatos se apresentam como donos da verdade e cheios de 
sugestões que tornarão a vida de todos muito melhor. O velho jeito de 
fazer política continua em cena, mesmo em um estado com os cofres 
esvaziados, a máquina pública desmantelada, cuja arrecadação 
78
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
sofreu reveses, e onde são cobradas as mais altas alíquotas de 
impostos do país. Nenhum dos candidatos foca no aumento das 
receitas, só em cortar mais ainda as despesas...
Sem o reequilíbrio das contas públicas, nenhum deles poderá 
cumprir 1% do que prometer. Durante a crise da dívida externa, 
fazíamos contas mostrando que cada brasileirinho já nascia devendo 
milhares de dólares aos credores internacionais. Hoje, podemos fazer 
contas parecidas com os cidadãos de nosso estado. Por exemplo, 
nos últimos meses, com o Regime de Recuperação Fiscal, o Rio de 
Janeiro deixou de honrar encargos de R$ 18 bilhões. A conta, com juros, 
fi ca para o futuro. O valor é de mais ou menos uns mil reais para cada 
morador do estado, cobrados em impostos e taxas que não servirão 
para investimentos nem para a manutenção de serviços essenciais.
Com a crise do estado, o reequilíbrio das contas deveria ser a 
principal plataforma de todos os 12 candidatos. Não dá mais para 
eleger um governador que alega que os recursos estão na sua 
cabeça. Para nossa sorte, passada a “novela” das eleições, existem 
formas de trazer novos recursos para pagar as dívidas e para 
restaurar o nível das despesas com as atividades essenciais do 
estado, em especial a segurança.
 Vários estudos, inclusive os realizados pelos auditores 
fi scais da Receita estadual, mostram que o recurso fácil das receitas 
do petróleo tem causado efeitos colaterais danosos na arrecadação 
dos tributos e, até mesmo, das próprias receitas governamentais.
 
 Apresentamos, por exemplo, três medidas para aumentar a 
arrecadação.
Em termos reais, nos últimos 20 anos, o estado recebeu quase 
R$ 100 bilhões em receitas do petróleo. Tais valores nunca foram 
auditados detalhadamente por parte das autoridades do Rio de 
Janeiro. Somente com essa revisão de cálculos, é possível conseguir 
bilhões de reais em participações não apuradas. Previsão legal já 
existe, só falta vontade política.
A cobrança dos maus contribuintes é outra fonte de recursos 
relevante. Mesmo depois de aprovar uma lei proibindo anistias por 
dez anos, o governo está tentando criar um “perdão especial” no 
79
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
apagar das luzes, com a desculpa de que só assim poderá pagar 
o 13º salário. Existem ainda coisas mais graves, que só fazem 
aumentar a “farra fi scal”. Uma empresa, devedora de cerca de R$ 
3 bilhões somente em impostos sonegados (o equivalente a uma 
Cedae), conseguiu benefício que permite o parcelamento dessa 
dívida durante dois mil anos. Nem o leitor leu errado, nem nós 
escrevemos errado. Quem concedeu aceitou como justifi cativa 
a alegação da empresa de que se veria em difi culdades se fosse 
obrigada a pagar de outra forma.
Outra medida a ser adotada, esta, logo após o fi nal da 
eleição, é o diálogo com os novos governadores para tratar da 
reforma tributária. A União criou tributos diversos nos últimos anos 
e asfi xiou os estados e o Distrito Federal. Sem uma redivisão das 
receitas, todos os estados continuarão em crise. Sendo aprovada a 
substituição do ICMS por um Imposto sobre Valor Agregado federal, o 
novo governador pode ir para Brasília entregar as chaves do Palácio 
Guanabara.
É compreensível que os candidatos não saibam dessas 
questões. Porém, será gravíssimo se aquele que se eleger 
governador não vier a se interessar por tais assuntos. Representará 
a falência fi nal do Estado do Rio.
 Todo eleitor sonha com a terra prometida. Um mínimo de 
realidade, entretanto, se impõe para evitar mais uma ressaca 
pós-eleitoral. As propostas devem ser acompanhadas de 
explicações sólidas acerca dos recursos necessários para sua 
implementação.
 Nós, auditores estaduais, sabemos, em razão do 
exercício da competência que nos atribui a Constituição, que 
não há outra saída: é a receita pública, senhoras e senhores. 
(grifos nossos)
* Pedro Gonçalves Diniz Filho é presidente do Sindicato dos 
Auditores Fiscais da Receita Estadual 
FONTE: <https://oglobo.globo.com/opiniao/e-da-receita-ninguem-fala-23055964>. 
80
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Pensar na obtenção de receitas, como se vê, é o primeiro desafi o do gestor 
público, que obrigatoriamente depende delas para executar quaisquer uma das 
partes do plano de governo e executar quaisquer partes do orçamento público 
sancionado. Por tal razão, além do Código Tributário Nacional — considerando 
aqui o contexto Brasil, à medida que todo país tem um aparato legal voltado à 
tributação própria —, existe um conjunto de leis voltadas ao chamado Direito 
Financeiro, que é uma área do direito direcionada ao estudo da atividade fi nanceira 
do Estado. As principais normas que compõem este campo no Brasil são:
• Constituição Federal, em particular seu Capítulo II do Título VI da 
Constituição.
• Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967.
• Lei n° 4.320 de 17 de março de 1964.
• Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000.
• Lei Complementar n° 131, de 27 de maio de 2009.
• Legislação orçamentária vigente.
• Legislação que autoriza operações especiais e créditos especiais.
 A Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964, que “Estatui Normas Gerais de 
Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da 
União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”, uma das principais 
normas do Direito Financeiro, discorre sobre a Receita em seu Capítulo II. De 
acordo com a referida lei, a receita pública é segmentada em duas categorias 
econômicas: a corrente e a não-corrente. 
As Receitas Correntes são aquelas que são natas da atividade de Estado 
e, portanto, a sua principal fonte de recursos. São consideradas Receitas 
Correntes, nos termos da Lei no 4320/64, as receitas tributárias (impostos, taxas e 
contribuições de melhoria), de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, 
de serviços, recursos oriundos de pessoas de direito público e privado, cujo escopo 
é o atendimento de despesas classifi cáveis em despesas correntes. As Receitas de 
Capitalsão eventuais, pois decorrem de atividades não tradicionais, por exemplo, 
a venda de um bem público previamente autorizado pelos gestores públicos. São 
classifi cadas nesta categoria, em termos da Lei no 4320/1964: as operações de 
crédito, alienação de bens, amortização de empréstimos, transferências de capital, 
outras transferências de capital e outras receitas de capital.
Mathias-Pereira (2010) expõe a doutrina que ampara a compreensão 
conceitual sobre essa matéria, segmentando os estudos da receita pública em 
quatro perspectivas: quanto à regularidade (proveniente do Direito Financeiro), à 
origem, à previsão orçamentária (ambas decorrentes da perspectiva orçamentária 
da receita pública) e à efetividade (decursiva da perspectiva patrimonial da receita 
pública) (Tabela 4).
81
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
TABELA 4 – CONCEITOS DOUTRINÁRIOS DE RECEITAS PÚBLICAS
Perspectiva
Enfoques para 
interpretação 
da Perspectiva
Tipo de receita Conceito
Regularidade
Enfoque 
fi nanceiro 
da Receita 
Pública (Direito 
Financeiro)
Ordinária
Receitas que ingressam com 
regularidade no tesouro, 
constituindo-se, assim, fonte 
regular e permanente de 
recursos fi nanceiros destinados 
à consecução da atividade 
fi nanceira do Estado.
Extraordinária Receitas que ingressam em caráter excepcional e temporário.
Origem
Enfoque 
orçamentário da 
Receita Pública
Originária
Receita auferida quando o 
Estado está na mesma condição 
do particular, não havendo 
coercitividade na sua exigência.
Derivada
Receita que deriva da 
prevalência do Estado sobre 
o particular, caracterizando-se 
por sua exigência coercitiva e 
compulsoriedade.
Previsão 
Orçamentária
Enfoque 
orçamentário da 
Receita Pública
Orçamentária
Receita prevista ou não no 
orçamento e que não possui 
caráter devolutivo.
Não-
orçamentária
Receita não prevista no 
orçamento, ingressando 
em caráter temporário na 
disponibilidade do Estado para 
posterior devolução.
Efetividade
Enfoque 
patrimonial da 
Receita Pública
Efetiva
São ingressos orçamentários 
em que a disponibilidade de 
recursos não foi precedida de 
registro de reconhecimento do 
direito e não geram obrigações 
correspondentes e, por isso, 
alteram a situação líquida 
patrimonial.
Não-efetiva
São ingressos orçamentários 
que foram precedidos de registro 
do reconhecimento do direito 
ou que geram obrigações 
correspondentes, e, por isso, 
não alteram a situação líquida 
patrimonial.
FONTE: Adaptado de Mathias-Pereira (2010) e Brasil (2008)
82
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Embora exista uma série de perspectivas para a interpretação da Receita 
Pública, a que conta para efeito da administração pública nacional é a inscrita no 
MRN – Manual de Receita Nacional, editado pela STN – Secretaria do Tesouro 
Nacional (Ministério da Fazenda) e a SOF – Secretaria do Orçamento Federal 
(Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão), nos termos da Portaria 
Conjunta n° 3, de 14 de outubro de 2008. O objetivo do MRN é 
[...] proporcionar maior transparência às receitas públicas como 
parte do esforço de padronizar os procedimentos contábeis 
nos três níveis de governo, de forma a garantir a consolidação 
das contas exigidas na Lei de Responsabilidade Fiscal, [...] 
[consolidando] a legislação, os conceitos e procedimentos 
contábeis referentes à receita pública (BRASIL, 2008).
As Receitas Públicas no MRN são interpretadas sob duas perspectivas: a 
patrimonial e a orçamentária. A motivação para a existência dessa interpretação 
são as demonstrações contábeis exigidas no escopo da Lei n° 4320/1964, em 
particular os Balanços: orçamentário, fi nanceiro e patrimonial. 
A Receita Patrimonial tem estrita relação com as normas técnicas contábeis 
voltadas para a atividade empresarial, e, comumente, sua interpretação alcança 
empresas públicas (como no caso a Petrobras). Seu conceito encontra-se 
amparado na Resolução do Conselho Federal de Contabilidade nº 1.374, de 8 de 
dezembro de 2011: 
A receita deve ser reconhecida na demonstração do resultado 
quando resultar em aumento nos benefícios econômicos futuros 
relacionado com aumento de ativo ou com diminuição de passivo, 
e puder ser mensurado com confi abilidade. Isso signifi ca, na 
prática, que o reconhecimento da receita ocorre simultaneamente 
com o reconhecimento do aumento nos ativos ou da diminuição 
nos passivos (por exemplo, o aumento líquido nos ativos originado 
da venda de bens e serviços ou o decréscimo do passivo originado 
do perdão de dívida a ser paga) (CONSELHO FEDERAL DE 
CONTABILIDADE, 2011, p. 31).
A Receita Patrimonial, então, presta-se à mensuração do aumento ou 
redução dos ativos e passivos, respectivamente, e estão associadas aos princípios 
contábeis, inscritos nas Resoluções do Conselho Federal de Contabilidade nos 
750/93, 774/94 e 1.111/07.
As Receitas Orçamentárias, por sua vez, foco deste material de estudo, 
encontram seu amparo na Lei no 4320/1964, que funda o Direito Financeiro, assim 
como na LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal, doravante Lei Complementar 
n° 101, de 4 de maio de 2000. O capítulo III da referida norma é dedicado à 
compreensão da Receita Pública, tanto no momento da orçamentação quanto da 
83
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
execução e controle. Em linhas gerais, ao dispor sobre a receita, as duas normas 
a tratam como operações de crédito, cuja execução depende de autorização. 
Logo, elas podem ser conceituadas como “[...] todos os ingressos disponíveis para 
cobertura das despesas orçamentárias e operações que, mesmo não havendo 
ingresso de recursos, fi nanciam despesas orçamentárias”. De acordo com o 
MRN (BRASIL, 2008a), elas podem ser classifi cadas ou quanto às entidades 
destinatárias do orçamento ou quanto ao impacto da situação líquida (Tabela 5).
TABELA 5 – CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA
Classifi cação Tipo de receita Conceito
Quanto às 
entidades 
destinatárias 
do orçamento
Receita 
Orçamentária 
Pública
Aquela executada por entidades públicas.
Receita 
Orçamentária 
Privada
Aquela executada por entidades privadas e que 
consta na previsão orçamentária aprovada por ato de 
conselho superior ou outros procedimentos internos 
para sua consecução.
Quanto ao 
impacto da 
situação 
líquida
Receita 
Orçamentária 
Efetiva
Aquela que, no momento do seu reconhecimento, 
aumenta a situação líquida patrimonial da entidade. 
Constitui fato contábil modifi cativo aumentativo.
Receita 
Orçamentária 
Não-Efetiva
Aquela que não altera a situação líquida patrimonial 
no momento do seu reconhecimento, constituindo fato 
contábil permutativo.
FONTE: Brasil (2008a)
Isso posto, é importante ressaltar que a Lei no 4320/1964 (BRASIL, 1964), ao 
dispor sobre o assunto, classifi ca ainda as receitas como correntes e de capital. 
Art. 11 - A receita classifi car-se-á nas seguintes categorias 
econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.
§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de 
contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços 
e outras e, ainda, as provenientes de recursos fi nanceiros 
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, 
quando destinadas a atender despesas classifi cáveis em 
Despesas Correntes. 
§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização 
de recursos fi nanceiros oriundos de constituição de dívidas; 
da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos 
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, 
destinados a atender despesas classifi cáveis em Despesas de 
Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente .
§ 3º - O superávit do Orçamento Corrente resultante do 
balanceamento dos totais das receitas e despesas correntes, 
apurado na demonstração a que se refere o Anexo nº 1, não 
constituirá item de receita orçamentária. 
 
84
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo OrçamentáriaEm razão do orçamento impactar na prestação de contas e na contabilidade, a 
STN e a SOF, conjuntamente, estabeleceram um sistema de codifi cação econômica 
decimal. Essa codifi cação, expressa no Plano de Contas da Contabilidade 
Aplicada ao Setor Público (PCASP) e no Ementário de Classifi cação de Receitas 
Orçamentárias da União, foram o arcabouço de receitas públicas comumente 
utilizadas para a composição do orçamento nacional. Neles, é possível observar 
que a classifi cação das receitas pode se dar: pela sua natureza, pela fonte de 
recursos, por grupos e em razão da especifi cidade da seguridade social.
 
Na classifi cação das receitas públicas segundo sua natureza, conforme 
explica o Manual de Receita Nacional (BRASIL, 2008), a receita pública pode ser 
detalhada, para efeito de organização sequencial da informação no orçamento, 
através de seis níveis: categoria econômica, origem, espécie, rubrica, alínea e 
subalínea (Tabela 6).
TABELA 6 – CODIFICAÇÃO DA NATUREZA DA RECEITA
Nível Natureza Conceito
1° Categoria 
Econômica
Utilizado para mensurar o impacto das decisões do Governo 
na economia nacional (formação de capital, custeio, 
investimentos etc.).
2°
Origem
Identifi ca a procedência dos recursos públicos, em relação 
ao fato gerador dos ingressos das receitas (derivada, 
originária, transferências e outras).
3°
Espécie
É o nível de classifi cação vinculado à origem, composto 
por títulos que permitem qualifi car com maior detalhe o fato 
gerador dos ingressos de tais receitas.
4° Rubrica É o detalhamento das espécies de receita.
5° Alínea Funciona como uma qualifi cação da rubrica.
6° Subalínea Constitui o nível mais analítico da receita.
FONTE: adaptado de Brasil (2008a)
A Portaria Interministerial STN/SOF n° 338, de 26 de abril de 2006, ao detalhar 
essas codifi cações, ampliou a tipologia das receitas orçamentárias, incluindo em 
seu processo de reconhecimento, o conceito de receita intraorçamentária, que 
são aquelas receitas decorrentes de transferências entre órgãos e entidades que 
compõem a Administração Pública. Em outras palavras, são receitas decorrentes 
de remanejamento de recursos, que devem ser reconhecidas pela administração, 
para se garantir a lisura da gestão, através da evidenciação da origem e da 
aplicação do erário público. 
85
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
É importante ressaltar, ainda, a existência da chamada Receita 
Extraorçamentária, cujo escopo está associado, unicamente, às seguintes 
operações temporárias, não incorporadas nem ao patrimônio público nem à lei 
orçamentária: depósitos em caução, fi anças, operações de crédito por antecipação 
de receita orçamentária (denominada de ARO), emissão de moeda e outras 
entradas compensatórias nos ativos e passivos fi nanceiros (BRASIL, 2012).
Sejam as Receitas classifi cadas como orçamentárias, intraorçamentárias ou 
extraordinárias, elas são representadas nas demonstrações afeitas ao orçamento, 
quando classifi cadas pela sua natureza, conforme o esquema apresentado na Figura 6.
FIGURA 5 – EXEMPLO DE ORGANIZAÇÃO DE CÓDIGO PARA 
RECONHECIMENTO DE RECEITA, SEGUNDO SUA NATUREZA – RECEITA 
CORRENTE TRIBUTÁRIA DECORRENTE DE IMPOSTOS SOBRE A RENDA 
E PROVENTOS DE QUALQUER NATUREZA DA PESSOA FÍSICA
FONTE: Brasil (2012)
Giacomoni (2010) sintetiza o sistema de classifi cação por natureza, reunindo 
as codifi cações inseridas no Anexo 3 da Lei no 4.320/1964, conforme é possível 
observar no Quadro 2.
86
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
QUADRO 2 – CODIFICAÇÃO DE RECEITAS, SEGUNDO O SISTEMA 
DE CLASSIFICAÇÃO POR NATUREZA ECONÔMICA
1100.00.00 Receita Tributária
1200.00.00 Receita de Contribuições
1300.00.00 Receita Patrimonial
1400.00.00 Receita Agropecuária
1500.00.00 Receita Industrial
1600.00.00 Receita de Serviços
1700.00.00 Transferências Correntes
1900.00.00 Outras Receitas Correntes
2100.00.00 Operações de Crédito
2200.00.00 Alienação de Bens
2300.00.00 Amortização de Empréstimos
2400.00.00 Transferências de Capital
2500.00.00 Outras Receitas de Capital
FONTE: Giacomoni (2010, p. 146)
Além da classifi cação por natureza econômica, o Ementário de Classifi cação 
das Receitas Orçamentárias da União realiza a classifi cação por Fontes de 
Recursos, que tem como escopo “[...] identifi car as origens dos ingressos 
fi nanceiros que fi nanciam os gastos públicos” (BRASIL, 2012). Em linhas gerais, o 
objetivo dessa classifi cação é: permitir a necessária associação entre as receitas 
e as despesas públicas, evidenciando como os programas previstos no orçamento 
público estão sendo executados. Uma boa forma de averiguar essa relevância é 
observando as despesas evidenciadas pelos Portais da Transparência, como no 
caso demonstrado na Figura 6, em que se evidencia a execução de uma despesa 
pública relacionada ao pagamento de benefícios do abono salarial — PIS. 
Observe as fontes de receitas identifi cadas com as circunferências em vermelho, 
indicadas na fi gura.
87
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
FIGURA 6 – DEMONSTRAÇÃO DA FONTE DA RECEITA PÚBLICA DURANTE 
A EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DE UMA DESPESA PÚBLICA
FONTE: adaptado de Portal da Transparência, 2018. <http://www.portaltransparencia.gov.
br/despesas empenho/380916000012018NE000051?ordenarPor=fase&direcao=desc>. 
Acesso em: 8 nov. 2018.
88
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
A classifi cação nessa modalidade, conforme pode-se observar pela Figura 
7, é composta por três níveis de codifi cação, sendo que o primeiro nível se refere 
ao grupo de Fontes de Recursos e o segundo e terceiro níveis, à especifi cação 
das fontes de recursos. Logo, ainda observando a fi gura, verifi ca-se que a fonte 
de receita utilizada contém o 3.80, que signifi ca 3 — Recursos do Tesouro — 
Exercícios Anteriores (primeiro nível, grupo); 80 — Recursos fi nanceiros — 
diretamente arrecadados (segundo e terceiro níveis, especifi cação das fontes de 
recursos). Os grupos são os seguintes:
1 Recursos do Tesouro — Exercício Corrente; 2 Recursos de Outras 
Fontes — Exercício Corrente; 3 Recursos do Tesouro — Exercícios 
Anteriores; 6 Recursos de Outras Fontes — Exercícios Anteriores; 
e 9 Recursos Condicionados. As especifi cações de receitas, por sua 
vez, estão elencadas no Anexo IV da Portaria SOF n° 01, de 19 de 
fevereiro de 2001, e todas as portarias emitidas pela SOF – Secretaria de 
Orçamento Federal posteriores sobre a matéria. A SOF é a responsável 
pela criação, alteração e extinção de codifi cações utilizadas pelos 
sistemas de orçamento, enquanto a STN, pelas codifi cações utilizadas 
pela contabilidade.
Para acessar o Anexo IV da Portaria SOF n° 01, de 19 de 
fevereiro de 2001, utilize este link aqui e realize o download do 
documento. <http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/
orcamento-2001/portarias-sof/Anexo_I_2001.pdf>.
A classifi cação das receitas é fundamental para os estabelecimentos das 
fontes que deverão inter-relacionar-se com as despesas públicas que serão a 
elas vinculadas. Em outras palavras, a função dessa classifi cação é conhecer a 
tipologia das fontes de recursos, para que, ante a legislação, possa-se estabelecer 
as respectivas formas de gastos públicos, visto que em razão do equilíbrio 
orçamentário, princípio sobre o qual discorreremos no último capítulo de nosso 
material de estudo, toda despesa tem de ser justifi cada e associada a uma fonte 
de receita específi ca. 
89
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
Para que você possa se ambientar, com maior profundidade, 
com as tipologias de Receitas Públicas, é importante que se faça o 
estudo do Ementário de Classifi cação das Receitas Orçamentárias 
da União, disponível no endereço: <http://www.planejamento.gov.br/
secretarias/upload/Arquivos/sof/receitas-publicas/ementario_2012.
pdf>. É o documento mais completo sobre o sistema de classifi cação 
dessamatéria. 
Sugere-se ainda que você leia outras obras extremamente 
relevantes e necessárias para a aquisição da desejada solidez da 
sua formação: 
• o Manual de Receita Nacional, disponível no endereço: <http://
anexos.datalegis.inf.br/arquivos/1235321.pdf>; 
• a Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964, disponível no endereço: 
<http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1960-1969/lei-4320-17-
marco-1964-376590-publicacaooriginal-1-pl.html>;
• a Lei Complementar 101/2000, disponível em: <https://
www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/70313/738485.
pdf?sequence=2>.
Vamos realizar alguns exercícios agora?
Atividade de Estudo:
Leia com atenção as proposições e assinale a resposta CORRETA.
1) Instituído com a criação dos Estados Nacionais e Subnacionais, 
tendo importante papel na manutenção pecuniária das atividade-
fi m e meio.
a) ( ) Despesa pública.
b) ( ) Receita Pública.
c) ( ) Constituições.
d) ( ) Poder Legislativo.
e) ( ) Tributos.
90
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
2) De acordo com a animação Origem dos Impostos, produzido 
pelo TV Câmara, a maioria das crises institucionais enfrentadas 
pelas monarquias absolutistas teve origem em crises populares 
relacionadas:
a) ( ) ao desequilíbrio das contas públicas.
b) ( ) à vida luxuosa dos reis e rainhas.
c) ( ) à carga tributária abusiva.
d) ( ) à aquisição de liberdade de expressão.
e) ( ) aos esquemas de corrupção.
3) A Constituição Federal de 1988 institui em seu artigo 145:
a) ( ) Objetivos da República Federativa do Brasil.
b) ( ) Direitos Individuais.
c) ( ) Tipologia de tributos.
d) ( ) Prerrogativas de atuação da Polícia Federal.
e) ( ) Mecanismos de controle da Administração Pública.
4) Diz respeito a “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda 
ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção 
de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade 
administrativa plenamente vinculada” (BRASIL, 1966).
a) ( ) Despesa pública.
b) ( ) Receita Pública.
c) ( ) Constituições.
d) ( ) Poder Legislativo.
e) ( ) Tributo.
5) Associe os autores indicados na coluna A com os conceitos de 
receitas públicas expressos coluna B e assinale a sequência 
CORRETA:
COLUNA A
1. Carvalho.
2. Kohama.
3. Mathias-Pereira.
91
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
COLUNA B
a) ( ) todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidos pelo 
Poder Público, em qualquer esfera governamental, para 
alocação e cobertura das despesas públicas.
b) ( ) os recursos instituídos e arrecadados pelo poder público com 
a fi nalidade de serem aplicados em gastos que atendam aos 
anseios e demandas da sociedade.
c) ( ) o recolhimento realizado aos cofres públicos, efetivado por meio 
de numerário e outros bens representativos de valores, em que 
o ente público tem o direito de arrecadar em virtude de leis, 
contratos e quaisquer outros títulos de que derivem direitos.
A sequência correta é:
a) ( ) A-3; B-1; C-2.
b) ( ) A-1; B-2; C-3.
c) ( ) A-2; B-1; C-3.
d) ( ) A-2; B-3; C-1.
e) ( ) A-3; B-2; C-1.
6) Na visão de Pedro Gonçalves Diniz, é considerada a única 
saída para a execução dos projetos de governo, defendida por 
candidatos às vagas nos poderes executivo e legislativo:
a) ( ) Revisão do teto das despesas públicas.
b) ( ) Receitas Públicas propriamente ditas.
c) ( ) Convocação de uma nova assembleia constituinte.
d) ( ) Reforma do Poder Legislativo.
e) ( ) Reforma Tributária e Trabalhista.
7) Conforme a Lei no 4320/1964, as Receitas Públicas podem ser 
classifi cadas em:
a) ( ) Receitas Correntes e Receitas Orçamentárias.
b) ( ) Receitas de Capital e Receitas Derivadas.
c) ( ) Receitas Orçamentárias e Receitas Intraorçamentárias.
d) ( ) Receitas Correntes e Receitas de Capital.
e) ( ) Receitas Efetivas e Não-efetivas.
92
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
8) Classifi que os tipos de receitas, indicando a sua perspectiva 
doutrinária, sendo R para regularidade, O para origem, PO para 
previsão orçamentária e E para efetividade.
a) ( ) Enfoque patrimonial da Receita Pública.
b) ( ) Enfoque orçamentário da Receita Pública, com ênfase na 
previsão orçamentária.
c) ( ) Enfoque orçamentário da Receita Pública, com ênfase na 
relação do Estado em relação ao particular.
d) ( ) Enfoque fi nanceiro da Receita Pública.
e) ( ) Receita Efetiva.
f) ( ) Receita Orçamentária.
g) ( ) Receita Originária.
h) ( ) Receita Ordinária
i) ( ) Receita Não-Efetiva.
j) ( ) Receita Não-orçamentária.
k) ( ) Receita Derivada.
l) ( ) Receita Extraordinária.
9) Classifi cação da Receita Pública, sob as perspectivas abordadas 
no Manual de Receita Nacional.
a) ( ) Receitas Correntes e Receitas Orçamentárias.
b) ( ) Receitas de Capital e Receitas Derivadas.
c) ( ) Receitas Orçamentárias e Receitas Intraorçamentárias.
d) ( ) Receitas Patrimoniais e Receitas Orçamentárias.
e) ( ) Receitas Efetivas e Não-efetivas.
10) Classifi que a natureza econômica das receitas públicas, indicando 
RC para as Receitas Correntes e RP para as Receitas de Capital.
a) ( ) Receita de Alienação de Bens.
b) ( ) Receita Agropecuária. 
c) ( ) Receita de Operações de Crédito.
d) ( ) Receita patrimonial.
e) ( ) Receita de Amortização de Empréstimos.
f) ( ) Receita Tributária.
g) ( ) Receita de Transferências Correntes.
h) ( ) Receita de Serviços. 
93
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
11) A quantidade de níveis para detalhamento das Receitas Públicas 
no sistema de classifi cação por natureza econômica e por fonte, 
é, respectivamente:
a) ( ) 9 e 1.
b) ( ) 8 e 2.
c) ( ) 7 e 3.
d) ( ) 6 e 3.
e) ( ) 5 e 2.
Agora que você concluiu os exercícios, vamos à seção 3? Nela estudaremos 
a dinâmica das Despesas Públicas.
4 DESPESAS PÚBLICAS
William Shakespeare foi o dramaturgo, poeta e ator mais relevante do século 
XVI. Produziu obras memoráveis, como Romeu e Julieta, assim como focou seu 
olhar nas monarquias inglesas. Para iluminarmos com um toque de arte o tema 
desta seção, cabe discorrermos sobre Ricardo II, peça teatral escrita pelo autor no 
fi nal do século XVI, que compõe uma tetralogia composta por obras que retratam 
os monarcas ingleses: Ricardo II, Henrique IV (Parte I), Henrique IV (Parte II) e 
Henrique V. Em Ricardo II, Shakespeare conta a ascensão e queda do monarca, 
que foi preso e demonizado em razão de seu descontrole com os gastos públicos 
(SHAKESPEARE, 2002, p. 39; 99-100).
Rei Ricardo – Iremos em pessoa a essa campanha. E já que 
nossos cofres, com tão grande corte e tantas larguezas, se 
tornaram leves demais, seremos obrigados a penhorar nosso 
domínio real. Servirá essa renda para os gastos do negócio 
imediato. Se for pouco, nossos representantes receberão letras 
em branco para fazer que grandes somas de ouro assinem 
pessoas de haveres, o que logo nos enviarão para suprimirmos 
nossas necessidades. (p. 39)
[...]
Jardineiro – Olha aqueles damascos pendurados; vai amarrá-
los. São como crianças turbulentas que os pais a dobrar 
forçam sob a opressão de seu próprio prestígio e peso. Põe 
estacas nos ramos mais descidos. Tu aí, faze ao jeito dos 
carrascos: decapita as vergônteas mais viçosas, as que se 
sobressaem na república. Em nosso Estado há uma bitola 
apenas. Enquanto cuidais disso, eu tiro as ervas daninhas, que 
desviam, sem proveito, toda a seiva do solo, em prejuízo das 
fl ores benfazejas.
94
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Primeiro criado – Por que causa devemos observar, no âmbito 
estreito deste recinto, a lei, a forma e todas as proporções, 
mostrando, como exemplo digno de ser seguido, o nosso 
Estado de fundamentos fi rmes, quando é certo que nossa terra, 
esse jardim cercado pelo mar, está cheio de cizânias, suas 
fl ores mais belas se estiolam,asfi xiadas, as árvores frutíferas 
carecentes de poda, arruinadas as seves, os canteiros em 
desordem e as ervas boas cheias de lagartas?
Jardineiro – Cala-te! O causador de tal desordem da primavera 
já perdeu as folhas. (p.99-100).
A abordagem shakespeariana demonstra que o jardim, no caso a Inglaterra, 
foi abandonado e pilhado por um conjunto expressivo, de gastos públicos 
excessivos, que comprometiam a produção e o desenvolvimento nacional. Em 
emblemático diálogo entre o Jardineiro e o Primeiro Criado, em meio à metáfora 
dos cuidados sobre jardim, Shakespeare relata a queda de um monarca, que 
perde o cetro e o trono, em razão da administração pública leviana e uma gestão 
temerária do erário.
As despesas públicas, assim como as receitas públicas, são fonte de 
preocupação relevante, na medida em que dizem respeito à aplicação de recursos 
arrecadados no custeio de serviços públicos prestados à sociedade, ou expansão 
destes, através da realização de investimentos. Pode ser entendida ainda como 
“a aplicação de certa quantidade em dinheiro, por parte da autoridade ou agente 
público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de 
um fi m a cargo do governo” (ROSA JR apud MOTA, 2009, p. 123). Ou como “o 
conjunto de dispêndios da entidade governamental para o funcionamento dos 
serviços públicos” (LIMA; CASTRO apud QUINTANA et al., 2011, p. 71). Ou como: 
[...] gastos fi xados na lei orçamentária ou em leis especiais e 
destinados à execução dos serviços públicos e dos aumentos 
patrimoniais, à satisfação dos compromissos da dívida pública, 
ou restituição de importâncias recebidas à título de cauções, 
depósitos, consignações, etc. (KOHAMA apud QUINTANA et 
al., 2011, p.71). 
O Capítulo III da Lei n° 4320/1964 é dedicado à despesa pública. Ela, nos 
termos do seu art. 12, segmenta as despesas em duas categorias econômicas: 
despesas correntes e despesas de capital. As despesas correntes são aquelas 
que envolvem os chamados gastos discricionários (despesas com materiais de 
escritório, energia, água, combustível e manutenção de veículos, por exemplo) 
e despesas fi xas (folha de pagamento de servidores, encargos sociais, 
repasses constitucionais obrigatórios). Essa modalidade de despesa envolve as 
despesas de custeio e as transferências correntes e sempre contribuem para a 
95
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
diminuição do patrimônio líquido. As despesas de capital são aquelas voltadas 
aos investimentos (obras e instalações, aquisição de bens), inversões fi nanceiras 
(concessão de empréstimos) e transferências de capital. Essas são as três 
categorias amparadas na Lei n° 4320/1964. Elas não alteram o patrimônio líquido. 
Na Tabela 7, podemos observar um breve ementário dos conceitos relativos às 
despesas inscritas naquela lei.
TABELA 7 – EMENTÁRIO DOS CONCEITOS 
RELACIONADOS ÀS DESPESAS PÚBLICAS
Tipologia Conceito
Despesas de 
custeio
São as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, 
inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação 
de bens imóveis.
Transferências 
correntes
São as dotações para despesas às quais não corresponda 
contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições 
e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades 
de direito público ou privado.
Subvenções
São as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das 
entidades benefi ciadas, segmentando-se em subvenções sociais e 
subvenções econômicas.
Subvenções 
sociais
São as que se destinam a instituições públicas ou privadas de caráter 
assistencial ou cultural, sem fi nalidade lucrativa.
Subvenções 
econômicas
São as que se destinam a empresas públicas ou privadas de caráter 
industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
Investimentos
São as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive 
as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à 
realização dessas últimas, bem como para os programas especiais 
de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material 
permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que 
não sejam de caráter comercial ou fi nanceiro.
Inversões 
Financeiras
São as dotações fi nanceiras destinadas à aquisição de imóveis, ou de 
bens de capital já em utilização, aquisição de títulos representativos do 
capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, 
quando a operação não importa aumento do capital, constituição ou 
aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos 
comerciais ou fi nanceiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.
Transferências 
de capital
São as dotações para investimentos ou inversões fi nanceiras 
que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, 
independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, 
constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo 
derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente 
anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.
FONTE: adaptado de Brasil (1964)
96
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
O Manual de Despesas Nacional, de forma análoga ao Manual de Receitas 
Nacional, segmenta as despesas em duas abordagens: a patrimonial e a 
orçamentária. As Despesas Patrimoniais são defi nidas com base nas Normas 
Brasileiras de Contabilidade, que as defi nem como: 
[...] decréscimos nos benefícios econômicos durante o período 
contábil sob a forma de saída de recursos ou redução de ativos 
ou incremento em passivos, que resultem em decréscimo do 
patrimônio líquido e que não sejam provenientes de distribuição 
aos proprietários da entidade (CONSELHO FEDERAL DE 
CONTABILIDADE, 2007, s.p.).
Elas são classifi cadas quanto “[...] à entidade que se apropria da despesa”, 
quanto “à dependência da execução orçamentária” (IDEM, IBIDEM). No primeiro 
caso, as despesas são denominadas de despesa pública e de despesa privada 
e no segundo, de despesa resultante da execução orçamentária e despesa 
independente da execução orçamentária (Tabela 8).
TABELA 8 – CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS SOB O ENFOQUE PATRIMONIAL
Classifi cação Tipo de despesa Conceito
Apropriação da 
despesa, em 
convergência com 
a entidade.
Despesa pública. Aquela efetuada por entidade pública.
Despesa privada. Aquela efetuada por entidade privada.
Dependência 
da execução 
orçamentária.
Despesa resultante 
da execução 
orçamentária.
Aquela que depende de autorização 
orçamentária para acontecer.
Despesa independente 
da execução 
orçamentária.
Aquela que independe de autorização 
orçamentária para acontecer.
FONTE: adaptado de Brasil (2008b)
A despesa orçamentária, por sua vez: 
[...] são despesas fi xadas e especifi cadas na lei do orçamento 
e/ou na lei de créditos adicionais, previamente autorizadas 
pelo povo (Poder Legislativo), instituídas com base nas normas 
legais e, por isso, devem obedecer, quando da sua execução, 
às devidas fases (JUND apud QUINTANA et al., 2011, p.72). 
Elas são segmentadas também em dois grupos: quanto às entidades 
destinatárias do orçamento e quanto ao impacto na situação líquida patrimonial. 
No primeiro caso, ela pode ser classifi cada como despesa orçamentária pública ou 
como despesa orçamentária privada, enquanto no segundo caso, como despesa 
orçamentária efetiva ou como despesa orçamentária não-efetiva (Tabela 9).
97
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
TABELA 9 – CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS SOB O ENFOQUE ORÇAMENTÁRIO
Classifi cação Tipo de despesa Conceito
Apropriação da 
despesa, em 
convergência com 
a entidade.
Despesa 
orçamentária 
pública
Aquela executada por entidade pública e que 
depende de autorização legislativa para sua 
realização, por meio da Lei Orçamentária Anual ou 
de Créditos Adicionais, pertencendo ao exercício 
fi nanceiro da emissão do respectivo empenho.
Despesa 
orçamentária 
privada
Aquelaexecutada por entidade privada e 
que depende de autorização orçamentária 
aprovada por ato de conselho superior ou outros 
procedimentos internos para sua consecução.
Situação Líquida 
Patrimonial.
Despesa 
orçamentária 
efetiva
Aquela que, no momento da sua realização, 
reduz a situação líquida patrimonial da entidade. 
Constitui fato contábil modifi cativo diminutivo.
Despesa 
orçamentária 
não-efetiva
Aquela que, no momento da sua realização, não 
reduz a situação líquida patrimonial da entidade 
e constitui fato contábil permutativo. Neste caso, 
além da despesa orçamentária, registra-se 
concomitantemente conta de variação ativa para 
anular o efeito dessa despesa sobre o patrimônio 
líquido da entidade.
FONTE: adaptado de Brasil (2008b)
É importante ressaltar que as despesas orçamentárias, efetiva e não efetiva, 
associam-se com as despesas corrente e de capital, respectivamente, embora, nem 
sempre coincidam com elas do ponto da execução do orçamento propriamente dito. 
Entretanto, se a despesa orçamentária for não-efetiva e coincidir com a despesa 
corrente, gerará um fato permutativo no patrimônio. A despesa de capital somente 
será enquadrada como despesa orçamentária efetiva, em situações que gerar 
algum tipo de decréscimo patrimonial (BRASIL, 2008b). No Quadro 3, é possível 
conhecer cada uma das despesas inscritas na Lei no 4.320/64.
Antes de ler a informação do Quadro 3, que tal assistir 
a um vídeo da série Orçamento Fácil do Senado Federal, 
explicando mais sobre a despesa pública? Confi ra a animação 
“despesas públicas, obrigatórias e discricionárias”, no endereço: 
<https://www.youtube.com/watch?v=XIZ6lHKnRiA&list=PL-
9WztagL54QsfnF65TdxBjk6yMZ_WTfg&index=10>.
98
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
QUADRO 3 – DESPESAS CORRENTES E DE CAPITAL, 
NOS TERMOS DA LEI N° 4.320/1964
− Pensionistas.
− Salário Família e Abono familiar.
− Juros da Dívida Pública.
− Contribuições de Previdência Social.
− Diversas Transferências Correntes.
DESPESAS DE CAPITAL
• Investimentos:
− Obras Públicas.
− Serviços em Regime de Programação Especial.
− Equipamentos e Instalações.
− Material Permanente.
− Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou 
Entidades Industriais ou Agrícolas.
• Inversões Financeiras:
− Aquisição de Imóveis.
− Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou 
Entidades.
− Comerciais ou Financeiras.
− Aquisição de Títulos Representativos de Capital de Empresa em 
Funcionamento.
− Constituição de Fundos Rotativos.
− Concessão de Empréstimos.
− Diversas Inversões Financeiras.
• Transferências de Capital
− Amortização da Dívida Pública.
− Auxílios para Obras Públicas.
− Auxílios para Equipamentos e Instalações.
− Auxílios para Inversões Financeiras.
− Outras Contribuições.
FONTE: Brasil (1964)
Quanto à classifi cação da despesa orçamentária, Giacomoni (2010), a 
partir de escrutínio da Lei n° 4.320/1964 e alterações, categoriza-as em quatro 
categorias: institucional, funcional, por programas e por natureza.
99
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
Que tal outro vídeo da Série Orçamento Fácil do Senado 
Federal? Confi ra de uma forma divertida o sistema de classifi cação 
orçamentária, assistindo o vídeo Classifi cações Orçamentárias 
- Receitas e Despesas - Primárias e Financeiras, acessando o 
endereço: <https://www.youtube.com/watch?v=lB6ofoyonxc>.
A classifi cação institucional está prevista no art. 14, parágrafo único da Lei 
no 4320/1964, e cria duas categorias específi cas: órgão orçamentário e unidades 
orçamentária (podendo se referir tanto a uma unidade administrativa quanto a 
um fundo). De acordo com Brasil (2008b), essa classifi cação é representada por 
cinco dígitos, sendo que os dois primeiros representam o órgão orçamentário e os 
três últimos, a unidade orçamentária, conforme é possível observar na Figura 8.
FIGURA 7 – DEMONSTRAÇÃO DA CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL 
NA EVIDENCIAÇÃO DE UMA DESPESA PÚBLICA
40 901
Órgão 
Orçamentário
Ministério do 
Trabalho
Unidade 
orçamentária
Fundo de 
Amparo ao 
Trabalhador
FONTE: adaptado de Portal da Transparência, 2018.
<http://www.portaltransparencia.gov.br/despesas/
empenho/380916000012018NE000051?ordenarPor=fase&direcao=desc>. 
Acesso em: 8 nov. 2018.
100
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
A classifi cação funcional ou por função é apontada no inciso I, do artigo 2° 
da Lei no 4320/1964, a qual foi detalhada pela na Portaria n° 42, de 14 de abril 
de 1999. De acordo com o parágrafo 1°, do artigo 1° desta que, “como função, 
deve entender-se o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa 
que competem ao setor público” (BRASIL, 1999). A classifi cação das funções é 
de uso comum e obrigatório por todos os entes da federação: União, Estados, 
Municípios e Distrito Federal, uma vez que objetiva a compilação dos gastos 
públicos (BRASIL, 2008b). A classifi cação é organizada através de um conjunto 
de cinco dígitos, sendo que os dois primeiros indicam a função e os três últimos, a 
subfunção, conforme é possível observar na Figura 8.
FIGURA 8 – DEMONSTRAÇÃO DA CLASSIFICAÇÃO POR FUNÇÃO 
NA EVIDENCIAÇÃO DE UMA DESPESA PÚBLICA.
FONTE: adaptado de Portal da Transparência, 2018. <http://www.portaltransparencia.gov.
br/despesas/empenho/380916000012018NE000051?ordenarPor=fase&direcao=desc>. 
Acesso em: 8 nov. 2018.
A classifi cação por estrutura programática, por sua vez, surge como uma 
decorrência do que está expresso no art. 3° da Portaria n° 42, de 14 de abril de 
1999: “[a] União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estabelecerão, em 
atos próprios, suas estruturas de programas, códigos e identifi cação, respeitados 
os conceitos e determinações desta Portaria” (BRASIL, 1999). A classifi cação 
por estrutura programática, ao contrário das demais, é segmentada em seis 
níveis: função, subfunção, programa, projeto, atividades e operações especiais. A 
codifi cação segue o disposto no Anexo da Portaria 42/1999 (Tabela 10).
101
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
TABELA 10 – CLASSIFICAÇÃO POR ESTRUTURA PROGRAMÁTICA DAS 
DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS – FUNÇÕES E SUBFUNÇÕES
FUNÇÕES SUBFUNÇÕES
01 – Legislativa 031 – Ação Legislativa
032 – Controle Externo
02 – Judiciária 061 – Ação Judiciária
062 – Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário
03 – Essencial à Justiça 091 – Defesa da Ordem Jurídica
092 – Representação Judicial e Extrajudicial
04 – Administração 121 – Planejamento e Orçamento
122 – Administração Geral
123 – Administração Financeira
124 – Controle Interno
125 – Normatização e Fiscalização 
126 – Tecnologia da Informação
127 – Ordenamento Territorial
128 – Formação de Recursos Humanos
129 – Administração de Receitas
130 – Administração de Concessões
131 – Comunicação Social
05 – Defesa Nacional 151 – Defesa Aérea
152 – Defesa Naval
153 – Defesa Terrestre
06 – Segurança Pública 181 – Policiamento
182 – Defesa Civil
183 – Informação e Inteligência
07 – Relações Exteriores 211 – Relações Diplomáticas
212 – Cooperação Internacional
08 – Assistência Social 241 – Assistência ao Idoso
242 – Assistência ao Portador de Defi ciência
243 – Assistência à Criança e ao Adolescente
244 – Assistência Comunitária
09 – Previdência Social 271 – Previdência Básica
272 – Previdência do Regime Estatutário
273 – Previdência Complementar
274 – Previdência Especial
10 – Saúde 301 – Atenção Básica
302 – Assistência Hospitalar e Ambulatorial 
303 – Suporte Profi lático e Terapêutico
304 – Vigilância Sanitária
305 – Vigilância Epidemiológica
306 – Alimentação e Nutrição
11 – Trabalho 331 – Proteção e Benefícios ao Trabalhador
332 – Relações de Trabalho
333 – Empregabilidade
334 – Fomento ao Trabalho
102
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
12 – Educação 361 – Ensino Fundamental
362 – Ensino Médio
363 – Ensino Profi ssional
364 – Ensino Superior
365 –Educação Infantil
366 – Educação de Jovens e Adultos
367 – Educação Especial
368 – Educação Básica (3)(I)
13 – Cultura 391 – Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico
392 – Difusão Cultural
14 – Direitos da Cidadania 421 – Custódia e Reintegração Social
422 – Direitos Individuais, Coletivos e Difusos
423 – Assistência aos Povos Indígenas
15 – Urbanismo 451 – Infraestrutura Urbana
452 – Serviços Urbanos
453 – Transportes Coletivos Urbanos
16 – Habitação 481 – Habitação Rural
482 – Habitação Urbana
17 – Saneamento 511 – Saneamento Básico Rural
512 – Saneamento Básico Urbano
18 – Gestão Ambiental 541 – Preservação e Conservação Ambiental
542 – Controle Ambiental
543 – Recuperação de Áreas Degradadas
544 – Recursos Hídricos
545 – Meteorologia
19 – Ciência e Tecnologia 571 – Desenvolvimento Científi co
572 – Desenvolvimento Tecnológico e Engenharia
573 – Difusão do Conhecimento Científi co e Tecnológico
20 – Agricultura 601 – Promoção da Produção Vegetal (4)(E)
602 – Promoção da Produção Animal (4)(E)
603 – Defesa Sanitária Vegetal (4)(E)
604 – Defesa Sanitária Animal (4)(E)
605 – Abastecimento
606 – Extensão Rural
607 – Irrigação
608 – Promoção da Produção Agropecuária (4)(I)
609 – Defesa Agropecuária (4)(I)
21 – Organização Agrária 631 – Reforma Agrária
632 – Colonização
22 – Indústria 661 – Promoção Industrial
662 – Produção Industrial
663 – Mineração
664 – Propriedade Industrial
665 – Normalização e Qualidade
23 – Comércio e Serviços 691 – Promoção Comercial
692 – Comercialização
693 – Comércio Exterior
694 – Serviços Financeiros
695 – Turismo
103
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
24 – Comunicações 721 – Comunicações Postais
722 – Telecomunicações
25 – Energia 751 – Conservação de Energia
752 – Energia Elétrica
753 – Combustíveis Minerais (2)(A) 
754 – Biocombustíveis (2)(A)
26 – Transporte 781 – Transporte Aéreo
782 – Transporte Rodoviário
783 – Transporte Ferroviário
784 – Transporte Hidroviário
785 – Transportes Especiais
27 – Desporto e Lazer 811 – Desporto de Rendimento
812 – Desporto Comunitário
813 – Lazer
28 – Encargos Especiais 841 – Refi nanciamento da Dívida Interna
842 – Refi nanciamento da Dívida Externa
843 – Serviço da Dívida Interna
844 – Serviço da Dívida Externa
845 – Outras Transferências (1)(A)
846 – Outros Encargos Especiais
847 − Transferências para a Educação Básica (1)(I)
FONTE: Brasil (1999)
(*) Inclusões (I), Exclusões (E) ou Alterações (A)
(1) Portaria SOF no 37, de 16 de agosto de 2007 (D.O.U. de 17.08.2007).
(2) Portaria SOF no 41, de 18 de agosto de 2008 (D.O.U. de 19.08.2008).
(3) Portaria SOF no 54, de 4 de julho de 2011 (D.O.U. de 05.07.2011).
(4) Portaria SOF no 67, de 20.07.2012 (D.O.U. de 23.07.2012).
Na classifi cação por Natureza Orçamentária, o objetivo é a evidenciação 
da despesa, conforme exige-se o artigo 13 da Lei no 4.320/1964 e a Portaria 
Interministerial STN/SOF n° 163, de 4 de maio de 2001 e segmenta a despesa 
em três perspectivas: categoria econômica, grupo de natureza econômica e 
elemento de despesa. Assim como na classifi cação por estrutura programática, 
o objetivo aqui é a consolidação das contas públicas, atendendo dispositivo da 
Lei de Responsabilidade Fiscal. O sistema de codifi cação, de acordo com o art. 
5° da Portaria, para todas as esferas de governo (União, Estados, Municípios e 
Distrito Federal e todos os órgãos da administração direta e indireta) deve seguir 
a sequência c.g.mm.ee.dd, onde: “[...] ‘c’ representa a categoria econômica; ‘g’ o 
grupo de natureza da despesa; ‘mm’ a modalidade de aplicação; ‘ee’ o elemento de 
despesa; e ‘dd’ o desdobramento, facultativo, do elemento de despesa” (BRASIL, 
2001). No Quadro 2, apresentam-se os códigos utilizados para identifi cação de 
cada uma dessas categorias.
104
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
QUADRO 4 – NATUR EZA DA DESPESA – PORTARIA 
INTERMINISTERIAL STN/SOF N° 163/2001
I DA ESTRUTURA
A - CATEGORIAS ECONÔMICAS
3 - Despesas Correntes.
4 - Despesas de Capital.
 
B - GRUPOS DE NATUREZA DE DESPESA
1 - Pessoal e Encargos Sociais.
2 - Juros e Encargos da Dívida.
3 - Outras Despesas Correntes.
4 - Investimentos.
5 - Inversões Financeiras.
6 - Amortização da Dívida.
C - MODALIDADES DE APLICAÇÃO
10 - Transferências Intragovernamentais. (8)(I) (válida só em 2002)
20 - Transferências à União.
22 - Execução Orçamentária Delegada à União. (43)(I)
30 - Transferências a Estados e ao Distrito Federal.
31 - Transferências a Estados e ao Distrito Federal – Fundo a Fundo. (40)(I)
32 - Execução Orçamentária Delegada a Estados e ao Distrito Federal. (43)(I)
35 - Transferências Fundo a Fundo aos Estados e ao Distrito Federal à conta 
de recursos de que tratam os §§ 1o e 2o do art. 24 da Lei Complementar no 
141, de 2012. (58)(I)
36 - Transferências Fundo a Fundo aos Estados e ao Distrito Federal à conta 
de recursos de que trata o art. 25 da Lei Complementar no 141, de 2012. 
(58)(I)
40 - Transferências a Municípios.
41 - Transferências a Municípios - Fundo a Fundo. (40)(I)
42 - Execução Orçamentária Delegada a Municípios. (43)(I)
45 - Transferências Fundo a Fundo aos Municípios à conta de recursos de que 
tratam os §§ 1o e 2o do art. 24 da Lei Complementar no 141, de 2012. (58)
(I) 
46 - Transferências Fundo a Fundo aos Municípios à conta de recursos de que 
trata o art. 25 da Lei Complementar no 141, de 2012. (58)(I)
50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos.
60 - Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos. 
67 - Execução de Contrato de Parceria Público-Privada – PPP. (66)(I)
70 - Transferências a Instituições Multigovernamentais. (1)(A) 
105
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
71 - Transferências a Consórcios Públicos mediante contrato de rateio. (22)(I) 
(58)(A)
72 - Execução Orçamentária Delegada a Consórcios Públicos. (43)(I)
73 - Transferências a Consórcios Públicos mediante contrato de rateio à conta 
de recursos de que tratam os §§ 1o e 2o do art. 24 da Lei Complementar no 
141, de 2012. (58)(I)
74 - Transferências a Consórcios Públicos mediante contrato de rateio à conta 
de recursos de que trata o art. 25 da Lei Complementar no 141, de 2012. 
(58)(I)
75 - Transferências a Instituições Multigovernamentais à conta de recursos de 
que tratam os §§ 1o e 2o do art. 24 da Lei Complementar no 141, de 2012. 
(58)(I)
76 - Transferências a Instituições Multigovernamentais à conta de recursos de 
que trata o art. 25 da Lei Complementar no 141, de 2012. (58)(I)
80 - Transferências ao Exterior.
90 - Aplicações Diretas.
91 - Aplicação Direta Decorrente de Operação entre Órgãos, Fundos e 
Entidades Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. (22)
(I)
93 - Aplicação Direta Decorrente de Operação de Órgãos, Fundos e Entidades 
Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social com Consórcio 
Público do qual o Ente Participe. (52)(I)
94 - Aplicação Direta Decorrente de Operação de Órgãos, Fundos e Entidades 
Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social com Consórcio 
Público do qual o Ente Não Participe. (52)(I)
95 - Aplicação Direta à conta de recursos de que tratam os §§ 1o e 2o do art. 24 
da Lei Complementar no 141, de 2012. (58)(I)
96 - Aplicação Direta à conta de recursos de que trata o art. 25 da Lei 
Complementar no 141, de 2012. (58)(I)
99 - A Defi nir.
D - ELEMENTOS DE DESPESA
01 - Aposentadorias do RPPS, Reserva Remunerada e Reformas dos Militares. 
(40)(A) (52)(A)
03 - Pensões do RPPS e do militar. (52)(A) (58)(A)
04 - Contratação por Tempo Determinado.
05 - Outros Benefícios Previdenciários do servidor ou do militar. (52)(A) (58)(A)
06 - Benefício Mensal ao Defi ciente e ao Idoso.
07 - Contribuição a Entidades Fechadas de Previdência.
08 - Outros Benefícios Assistenciais do servidor e do militar. (58)(A)
09 - Salário-Família. (58)(E)
10 - Seguro Desemprego e Abono Salarial. (52)(A)
106
 PlaneJamento e Orçamento Público eGestÃo Orçamentária
11 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil.
12 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Militar.
13 - Obrigações Patronais.
14 - Diárias - Civil.
15 - Diárias - Militar.
16 - Outras Despesas Variáveis - Pessoal Civil.
17 - Outras Despesas Variáveis - Pessoal Militar.
18 - Auxílio Financeiro a Estudantes.
19 - Auxílio-Fardamento.
20 - Auxílio Financeiro a Pesquisadores.
21 - Juros sobre a Dívida por Contrato.
22 - Outros Encargos sobre a Dívida por Contrato.
23 - Juros, Deságios e Descontos da Dívida Mobiliária.
24 - Outros Encargos sobre a Dívida Mobiliária.
25 - Encargos sobre Operações de Crédito por Antecipação da Receita.
26 - Obrigações decorrentes de Política Monetária.
27 - Encargos pela Honra de Avais, Garantias, Seguros e Similares.
28 - Remuneração de Cotas de Fundos Autárquicos.
29 - Distribuição de Resultado de Empresas Estatais Dependentes. (43)(I)
30 - Material de Consumo.
31 - Premiações Culturais, Artísticas, Científi cas, Desportivas e Outras. (1)(I)
32 - Material, Bem ou Serviço para Distribuição Gratuita. (40)(A)
33 - Passagens e Despesas com Locomoção.
34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização.
35 - Serviços de Consultoria.
36 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física.
37 - Locação de Mão de Obra.
38 - Arrendamento Mercantil.
39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica.
40 - Serviços de Tecnologia da Informação e Comunicações.
41 – Contribuições.
42 – Auxílios.
43 - Subvenções Sociais.
45 - Subvenções Econômicas. (43)(A)
46 - Auxílio-Alimentação.
47 - Obrigações Tributárias e Contributivas.
48 - Outros Auxílios Financeiros a Pessoas Físicas.
49 - Auxílio-Transporte.
51 - Obras e Instalações. 
52 - Equipamentos e Material Permanente.
53 - Aposentadorias do RGPS - Área Rural. (52)(I)
54 - Aposentadorias do RGPS - Área Urbana. (52)(I)
107
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
55 - Pensões do RGPS - Área Rural. (52)(I)
56 - Pensões do RGPS - Área Urbana. (52)(I)
57 - Outros Benefícios do RGPS - Área Rural. (52)(I)
58 - Outros Benefícios do RGPS - Área Urbana. (52)(I)
59 - Pensões Especiais. (58)(I)
61 - Aquisição de Imóveis.
62 - Aquisição de Produtos para Revenda.
63 - Aquisição de Títulos de Crédito.
64 - Aquisição de Títulos Representativos de Capital já integralizado.
65 - Constituição ou Aumento de Capital de Empresas.
66 - Concessão de Empréstimos e Financiamentos.
67 - Depósitos Compulsórios.
70 - Rateio pela Participação em Consórcio Público. (49)(I)
71 - Principal da Dívida Contratual Resgatado.
72 - Principal da Dívida Mobiliária Resgatado. 
73 - Correção Monetária ou Cambial da Dívida Contratual Resgatada.
74 - Correção Monetária ou Cambial da Dívida Mobiliária Resgatada.
75 - Correção Monetária da Dívida de Operações de Crédito por Antecipação 
da Receita.
76 - Principal Corrigido da Dívida Mobiliária Refi nanciado.
77 - Principal Corrigido da Dívida Contratual Refi nanciado.
81 - Distribuição Constitucional ou Legal de Receitas. (1)(A)
82 - Aporte de Recursos pelo Parceiro Público em Favor do Parceiro Privado 
Decorrente de Contrato de Parceria Público-Privada – PPP. (66)(I)
83 - Despesas Decorrentes de Contrato de Parceria Público-Privada - PPP, 
exceto Subvenções Econômicas, Aporte e Fundo Garantidor. (66)(I)
84 - Despesas Decorrentes da Participação em Fundos, Organismos, ou 
Entidades Assemelhadas, Nacionais e Internacionais. (66)(I)
91 - Sentenças Judiciais.
92 - Despesas de Exercícios Anteriores.
93 - Indenizações e Restituições.
94 - Indenizações e Restituições Trabalhistas.
95 - Indenização pela Execução de Trabalhos de Campo.
96 - Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado.
97 - Aporte para Cobertura do Défi cit Atuarial do RPPS. (43)(I)
98 - Compensações ao RGPS. (58)(I)
99 - A Classifi car.
FONTE: Brasil (2001)
108
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Para facilitar a compreensão, observe a Figura 9, que demonstra a forma 
como a classifi cação por natureza é evidenciada no detalhamento de uma 
despesa pública publicizada no Portal da Transparência do Governo Federal. 
A classifi cação por natureza é a que permite a integração do orçamento com a 
contabilidade pública, motivo pelo qual a portaria que lhe dá origem é consolidada 
pelo Órgão Central do Sistema Orçamentário Federal e pelo Órgão Central do 
Sistema de Contabilidade Federal, no caso a SOF e a STN, respectivamente.
FIGURA 9 – DEMONSTRAÇÃO DA CLASSIFICAÇÃO POR NATUREZA 
NA EVIDENCIAÇÃO DE UMA DESPESA PÚBLICA
FONTE: adaptado de Portal da Transparência, 2018.
<http://www.portaltransparencia.gov.br/despesas/
empenho/380916000012018NE000051?ordenarPor=fase&direcao=desc>. 
Acesso em: 8 nov. 2018.
Como esse assunto é amplo e não se esgota que tal levar em consideração 
a dica do Léo?
Para que você possa aprofundar seus conhecimentos sobre a 
Despesa Pública, é necessária, também, a imersão no Manual de 
Despesa Nacional, disponível no endereço: <http://www.cjf.jus.br/
cjf/orcamento-e-fi nancas/manuais/Manual_Despesa_Nacional.pdf/
at_download/fi le>. 
Ele não dispensa a pesquisa e a leitura das Portarias citadas no 
corpo dessa seção e nem a leitura dos aparatos legais ao longo do 
capítulo, ok?
109
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
Vamos praticar? Mãos à obra!
Atividade de Estudo:
Leia com atenção as proposições e assinale a resposta correta.
1) William Shakespeare desenvolveu uma tetralogia sobre três 
monarcas ingleses: Ricardo II, Henrique IV e Henrique V. Em 
Ricardo II, ele aborda a tragédia desse rei, que foi provocada por:
a) ( ) Maus-tratos com os jardins da Inglaterra.
b) ( ) Revolta dos jardineiros ingleses.
c) ( ) Abandono da economia.
d) ( ) Declaração de Guerra contra a Irlanda.
e) ( ) Irresponsabilidade Fiscal.
2) Analise as inferências e, na sequência, assinale a resposta 
CORRETA:
I- Rei Ricardo – Iremos em pessoa a essa campanha. E já que nossos 
cofres, com tão grande corte e tantas larguezas, se tornaram leves 
demais, seremos obrigados a penhorar nosso domínio real. Servirá 
essa renda para os gastos do negócio imediato.
II- Primeiro criado – Por que causa devemos observar, no âmbito 
estreito deste recinto, a lei, a forma e todas as proporções, 
mostrando, como exemplo digno de ser seguido, o nosso Estado 
de fundamentos fi rmes, quando é certo que nossa terra, esse 
jardim cercado pelo mar, está cheio de cizânias, suas fl ores mais 
belas se estiolam, asfi xiadas, as árvores frutíferas carecentes de 
poda, arruinadas as seves, os canteiros em desordem e as ervas 
boas cheias de lagartas?
A partir da análise crítica dos dois diálogos, é possível abstrair que:
a) ( ) O primeiro diálogo diverge do segundo.
b) ( ) O primeiro diálogo antagoniza com o segundo.
c) ( ) O segundo diálogo diverge do primeiro.
d) ( ) O segundo diálogo contrapõe-se ao primeiro.
e) ( ) O segundo diálogo complementa o primeiro.
110
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
3) Ainda aproveitando as inferências I e II, assinale o trecho do texto 
shakespeariano que reforça a ideia do Rei Ricardo II expressa 
em “[...] já que nossos cofres, com tão grande corte e tantas 
larguezas, se tornaram leves demais”.
a) ( ) Nossos representantes receberão letras em branco para fazer 
com que grandes somas de ouro assinem pessoas de haveres.
b) ( ) Olha aqueles damascos pendurados; vai amarrá-los.
c) ( ) Tu aí, faze ao jeito dos carrascos: decapita as vergônteas 
mais viçosas, as que se sobressaem na república.
d) ( ) Em nosso Estado há uma bitola apenas.
e) ( ) Suas fl ores mais belas se estiolam, asfi xiadas, as árvores 
frutíferas carecentes de poda, arruinadas as seves, os 
canteiros em desordem e as ervas boas cheias de lagartas?
4) Trata-se do conjunto de dispêndios da entidade governamental 
para o funcionamento dos serviços públicos:
a) ( ) Receita Pública.
b) ( ) Dívida Ativa.
c) ( ) Créditos Especiais.d) ( ) Inversões fi nanceiras.
e) ( ) Despesas Públicas.
5) São gastos fi xados na lei orçamentária, ou em leis especiais, e 
destinados à execução dos serviços públicos e dos aumentos 
patrimoniais, à satisfação dos compromissos da dívida pública, 
ou restituição de importâncias a título de cauções, depósito, 
consignações, entre outros.
a) ( ) Receita Pública.
b) ( ) Dívida Ativa.
c) ( ) Despesas judiciais.
d) ( ) Inversões fi nanceiras.
e) ( ) Despesas Públicas.
6) São grupos de despesas públicas expressas no artigo 12 da Lei 
no 4.320/1964, respectivamente:
a) ( ) Custo das Mercadorias Vendidas e Despesas com Vendas.
b) ( ) Custo dos Serviços Públicos Vendidos e Despesas Administrativas.
c) ( ) Despesas Correntes e Despesas de Capital.
111
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
d) ( ) Despesas Majoritárias e Despesas Minoritárias.
e) ( ) Despesas Principais e Despesas Derivadas.
7) Geram diminuição do patrimônio líquido:
a) ( ) Custo das Mercadorias Vendidas. 
b) ( ) Despesas Administrativas.
c) ( ) Despesas Correntes. 
d) ( ) Despesas de Capital.
e) ( ) Despesas Derivadas.
8) Não alteram o patrimônio líquido:
a) ( ) Custo das Mercadorias Vendidas. 
b) ( ) Despesas Administrativas.
c) ( ) Despesas Correntes. 
d) ( ) Despesas de Capital.
e) ( ) Despesas Derivadas.
9) São dotações para a manutenção de serviços anteriormente 
criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação 
e adaptação de bens imóveis:
a) ( ) Subvenções.
b) ( ) Transferências correntes.
c) ( ) Despesas de custeio.
d) ( ) Investimentos.
e) ( ) Inversões fi nanceiras.
10) São as dotações para investimentos ou inversões fi nanceiras 
que outras pessoas de direito público ou privado devam 
realizar, independentemente de contraprestação direta em 
bens ou serviços, constituindo essas transferências, auxílios ou 
contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento 
ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para 
amortização da dívida pública:
a) ( ) Subvenções.
b) ( ) Transferências correntes.
c) ( ) Despesas de custeio.
d) ( ) Investimentos.
e) ( ) Transferências de capital.
112
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
11) São as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio 
das entidades benefi ciadas, segmentando-se em subvenções 
sociais e subvenções econômicas:
a) ( ) Subvenções.
b) ( ) Transferências correntes.
c) ( ) Despesas de custeio.
d) ( ) Investimentos.
e) ( ) Transferências de capital.
12) São as abordagens da despesa, segundo o Manual de Despesas 
Nacional:
a) ( ) Corrente e de capital.
b) ( ) Efetiva e não-efetiva.
c) ( ) Privada e Pública.
d) ( ) Orçamentária e não-orçamentária.
e) ( ) Patrimonial e Orçamentária.
Acesse os links indicados que oferecerão o acesso a 
despesas públicas evidenciadas no Portal da Transparência do 
Governo Federal e extraia a codifi cação relacionada à classifi cação 
institucional, por funções, por programas e por natureza de cada uma 
delas. Monte um quadro esquemático usando o Excel e anote o nome 
da classifi cação, o código encontrado e o nome dado ao código.
PESQUISA 1 – Nota de empenho 2018NE543290
<http://www.portaltransparencia.gov.br/despesas/empe-
nho/513001579042018NE543290?ordenarPor=fase&direcao=desc>.
PESQUISA 2 – Nota de empenho 2018NE000004
<http://www.portaltransparencia.gov.br/despesas/empe-
nho/380916000012018NE000004?ordenarPor=fase&direcao=desc>.
PESQUISA 3 – Nota de empenho 2017NE801549
<http://www.portaltransparencia.gov.br/despesas/empe-
nho/250005000012017NE801549?ordenarPor=fase&direcao=desc>.
113
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS E RECEITAS E DESPESAS Capítulo 2 
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente capítulo abordou o tema, técnicas orçamentárias, receitas 
e despesas públicas. Ele permitiu que você, aluno, atingisse três objetivos 
de aprendizagem: (a) reconhecer as distintas técnicas orçamentárias; (b) 
compreender os conceitos e meio de classifi cação das receitas e despesas 
públicas; (c) aprofundar competências técnicas sobre o orçamento público a partir 
do uso dos principais manuais ofi ciais relacionados à contabilidade pública e ao 
orçamento público. 
Ao desenvolvermos a primeira seção, fi cou claro que a técnica orçamentária 
evoluiu ao longo do tempo, na expectativa nobre de mitigar, de forma efi caz 
e efi ciente, ou o desperdício, ou a má aplicação do erário público, pois são, 
precipuamente, um conjunto de boas práticas gerenciais usadas tanto pelo Poder 
Legislativo quanto o Executivo. As técnicas orçamentárias, como vimos, são as 
seguintes: o orçamento clássico, o orçamento por desempenho, o orçamento-
programa, o orçamento participativo, o orçamento base-zero, o orçamento 
incremental, o orçamento com teto fi xo e o orçamento por regime de competência. 
Percebemos ao longo dessa seção que não existe um modelo perfeito, mas que 
todos estão em aperfeiçoamento e a adoção da técnica está associada à vontade 
política, ou melhor, ao projeto e ideologia de governo, assentada num aparato legal.
No âmbito dos conceitos e meios de classifi cação das Receitas e Despesas 
Públicas, realizou-se um estudo desdobrado em duas seções, em que se abordou 
tanto a lógica dos ingressos quanto a perspectiva dos gastos. Para tal, além de se 
demonstrar o conceito sobre as distintas perspectivas de interpretação, as seções 
imergiram na literatura técnica (manuais estatais) e na legislação vigente, a fi m de 
garantir uma plena aderência dos estudos com o que é efetivamente praticando 
no ambiente público.
Por fi m, esperava-se o aprofundamento de competências técnicas sobre 
o orçamento a partir do uso de materiais técnicos ofi ciais. Ao longo de todo o 
capítulo, sua consulta foi essencial para que o material atingisse níveis técnicos 
capazes de estimular, você, aluno desse programa de pós-graduação, a realizar o 
estudo acurado de cada uma delas, devidamente indicadas pelo Léo.
Espera-se que com esse capítulo a realização das indicações de leitura e a 
confecção dos exercícios propostos, o discente esteja devidamente preparado para 
o terceiro e último capítulo, onde o processo orçamentário brasileiro é abordado.
114
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
REFERÊNCIAS
BRASIL. Ementário de classifi cação das receitas orçamentárias. Brasília: 
Secretaria de Orçamento Federal, 2012.
______. Manual de receita nacional: aplicado à União, Estados, Distrito Federal 
e Municípios. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenação-Geral de 
Contabilidade, 2008.
______. Portaria Interministerial STN/SOF n° 163, de 4 de maio de 2001. Disponível 
em: <http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/legislacao/legislacao/
portaria-interm-163_2001_atualizada_2015_04jul2016_ultima-alteracao-2016-2.docx/
view>. Acesso em: 8 nov. 2018.
______. Portaria SOF n° 01, de 19 de fevereiro de 2001. Disponível em: <http://
www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2001/portarias-sof/
Portaria_sof_01_190201.pdf>. Acesso em: 8 nov. 2018.
______. Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas 
de fi nanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fi scal e dá 
outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/
LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 8 nov. 2018.
______. Portaria n° 42, de 14 de abril de 1999. Disponível em: <http://www.
planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/legislacao/legislacao/portaria-
mog-42_1999_atualizada_23jul2012-1.doc/view>. Acesso em: 8 nov. 2018.
______. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 
8 nov. 2018.
______. Lei n° 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema 
Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, 
Estados e Municípios. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
l5172.htm>. Acesso em: 8 nov. 2018.
______. Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito 
Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, 
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <http://www.
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62762008000100003&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 8 nov. 2018.
CAPÍTULO 3
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL
A partir da perspectiva do saber-fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 Distinguir o aparato normativo vigente que norteia o orçamento governamental 
no Brasil.
 Reconhecer os princípios orçamentários e sua relação com a confecção dos 
instrumentos de planejamento.
 Compreender a dinâmica do ciclo orçamentário e seus respectivos ritos nos 
Poderes Executivo e Legislativo.
 Identifi car a composição das distintas peças orçamentárias inscritas na 
Constituição.
118
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
119
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
O planejamento governamental é um desafi o, digamos, institucional e 
histórico dos Estados Nacionais e Subnacionais, pois se trata de um produto 
do surgimento de um instituto, o Erário, fundado precipuamente na arrecadação 
tributária. Ele é fundamental para o estabelecimento de prioridades estatais, 
distribuição de recursos entre distintas condições demográfi cas e promoção 
do desenvolvimento econômico e social das sociedades. Implica, face à sua 
integração com a contabilidade pública, no processo de execução orçamentária, 
na qualidade dos controles interno e externo e na alavancagem da transparência 
pública, aspectos fundamentais para a qualidade da gestão das fi nanças públicas 
de qualquer país.
Nesse terceiro e último Capítulo, discorreremos sobre orçamento público, 
com enfoque no caso brasileiro. Para tal, ele foi segmentado em três seções. 
Na primeira, discorre-se sobre o desenvolvimento do processo orçamentário 
no Brasil e o aparato normativo vigente. No segundo, aborda-se os princípios 
orçamentários. No terceiro e último, envereda-se sobre a dinâmica do orçamento 
público brasileiro propriamente dito, evidenciando-se os instrumentos de 
planejamento (plano de governo, PPA, LDO e LOA), o ciclo orçamentário, a 
dinâmica institucional e a evidenciação do orçamento público. 
Ao fi nal deste capítulo, espera-se que os seguintes objetivos de aprendizagem 
sejam atingidos: (a) distinguir o aparato normativo vigente que norteia o orçamento 
governamental no Brasil; (b) reconhecer os princípios orçamentários e sua relação 
com a confecção dos instrumentos de planejamento; (c) compreender a dinâmica 
do ciclo orçamentário e seus respectivos ritos nos Poderes Executivo e Legislativo 
e (d) identifi car a composição das distintas peças orçamentárias inscritas na 
Constituição.Para que o aproveitamento seja pleno, lembro que, além do 
estudo desse capítulo, todas as leituras recomendadas e atividades 
indicadas no ambiente virtual sejam rigorosamente cumpridas. Faça 
todos os exercícios de fi xação propostos também.
Começando em 3, 2, 1...
120
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
2 DESENVOLVIMENTO DO PROCESSO 
ORÇAMENTÁRIO NO BRASIL E APARATO 
NORMATIVO VIGENTE
O desenvolvimento do rito orçamentário no Brasil tem raízes lusitanas. 
Originário das antigas tesourarias da Fazenda no século XIV, o Departamento 
Central de Finanças do Estado, atual Ministério da Fazenda e da Administração 
Pública de Portugal, foi criado em 22 de dezembro de 1761, com o objetivo de, 
primeiramente, controlar o Erário Régio e mais tarde, já na República, zelar pelo 
Tesouro Público. Por esse motivo, o orçamento público brasileiro foi implantado 
por D. João VI, que ao chegar com a Família Real Portuguesa ao Brasil em 
1808, realizou os primeiros passos para organização da Administração Pública 
Portuguesa. Nesse mesmo ano, de criação do Erário Régio, foi implantado o 
regime de contabilidade pública, através do Decreto Real de 11 de março de 
1808. (PORTUGAL, 2017; ARQUIVO NACIONAL, 2016).
É interessante notar que o primeiro orçamento público de Portugal 
foi desenvolvido em 1881. Como se trata de um documento histórico 
importante, com cunho republicano, ele foi digitalizado pela Biblioteca 
Central do Ministério das Finanças Português. Ele é intitulado 
Orçamento Geral e Propostas de Lei das Receitas e Despeza do 
Estado. Acesse o link e realize o download e, claro, a leitura da obra: 
<http://purl.sgmf.pt/OE-1881/1/OE-1881_item1/index.html>.
Como é possível observar no orçamento público português, a intenção desde 
a sua adoção foi a busca do equilíbrio entre as despesas e as receitas públicas, 
de forma a evitar-se o défi cit público. É claro que os objetivos do documento se 
modifi caram em razão do regime de governo. Sob a monarquia, a intenção era a 
preservação dos interesses do rei (assim ele poderia saber qual era exatamente 
o seu patrimônio), enquanto na República, o objetivo era o de oferecer maior 
transparência aos recursos públicos e fomentar a soberania popular, em voga 
com a implantação dos ideais republicanos.
121
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
FIGURA 1 – CONSTITUIÇÃO IMPERIAL DE 1824
FONTE: <https://pt.wikipedia.org/wiki/Constitui%C3%A7%C3%A3o_
brasileira_de_1824>. Acesso em: 26 nov. 2018.
A Proclamação da Independência em 7 de setembro de 1822 segmentou 
Brasil e Portugal, viabilizando a outorga da sua primeira Constituição em 1824, 
denominada de Constituição Política do Império do Brasil (Figura 1). O reinado de 
D. Pedro I era denominado de moderador e nos termos da Constituição, formado 
por quatro poderes: o Legislativo, o Moderador, o Executivo e o Judicial. Nota-se no 
inciso X, do artigo 15, que já havia a preocupação com a criação de um processo 
administrativo, onde a Assembleia Geral do Legislativo tinha como prerrogativa 
geral a responsabilidade de fi xar, anualmente, as despesas públicas e promover 
a repartição da contribuição direta (carga tributária). Cabia ainda, ao Poder 
Executivo, a elaboração da proposta orçamentária e à Câmara de Deputados, 
propriamente dita, a impetração de iniciativa acerca da legislação tributária (art. 
36, § 1°). É claro que além desse dispositivo, onde evidencia-se a preocupação 
com o erário, o tema Administração e Economia das então províncias foi abordado 
no Título VII da referida Carta. Destacam-se os artigos 170 a 172 que ofereciam 
as diretrizes para a organização do orçamento tradicional, técnica que foi utilizada 
no Brasil até pelo menos os anos 1960.
 Art. 170. A Receita, e despeza da Fazenda Nacional será 
encarregada a um Tribunal, debaixo de nome de 'Thesouro 
Nacional" aonde em diversas Estações, devidamente 
estabelecidas por Lei, se regulará a sua administração, 
arrecadação e contabilidade, em reciproca correspondencia 
com as Thesourarias, e Autoridades das Provincias do Imperio.
 Art. 171. Todas as contribuições directas, á excepção daquellas, 
que estiverem applicadas aos juros, e amortisação da Divida 
Publica, serão annualmente estabelecidas pela Assembléa 
Geral, mas continuarão, até que se publique a sua derogação, 
ou sejam substituidas por outras. 
122
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
 Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido 
dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das 
suas Repartições, apresentará na Camara dos Deputados 
annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço 
geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno 
antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as 
despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas 
as contribuições, e rendas publicas (BRASIL, 1824).
 Após a Proclamação da República em 15 de novembro de 1889, 
estabeleceu-se uma nova Constituição, promulgada em 24 de fevereiro de 
1891, intitulada Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Nela, 
o tema orçamento público é abordado com mais clareza, visto que a divisão de 
responsabilidades entre os poderes Legislativo e Executivo fi ca mais clara. Como 
se trata de uma carta de inquestionável valor histórico, por demarcar a transição 
de poderes, é importante destacar que ela traz em seu texto alguns aspectos 
relevantes, que impactam sobremaneira na dinâmica orçamentária da época.
Primeiramente, observando-se as Disposições Transitórias, verifi ca-se o papel da 
União quanto fi nanciador dos Estados naquela altura, em processo de organização, 
o que permite considerar a Carta Magna como o marco para a dívida interna, um dos 
desafi os do orçamento público nacional, que você perceberá mais adiante.
[...] Art. 3º - À proporção que os Estados se forem organizando, 
o Governo Federal entregar-lhes-á a administração dos 
serviços, que pela Constituição Ihes competirem, e liquidará a 
responsabilidade da Administração federal no tocante a esses 
serviços e ao pagamento do pessoal respectivo.
Art. 4º - Enquanto os Estados se ocuparem em regularizar as 
despesas, durante o período de organização dos seus serviços, 
o Governo Federal abrir-lhes-á para esse fi m créditos especiais, 
segundo as condições estabelecidas por lei (BRASIL, 1891).
 
A Carta de 1891 ainda introduziu uma série de inovações, como a tripartição 
dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (art. 15), a criação do Supremo 
Tribunal Federal (§ 3°, do art. 6°), “a inamovibilidade e vitaliciedade dos magistrados 
e a irreductibilidade dos seus vencimentos” (alínea i, inciso II, do art. 6°), o 
estabelecimento da maioridade para o exercício do direito ao voto (art. 70, caput) 
e as limitações de alistamento eleitoral para grupos específi cos, denominados 
como não alistáveis, como mendigos, analfabetos, praças de pré — excetuados os 
alunos de escolas militares de ensino superior — e religiosos (§ 1°, art. 70), todos 
inelegíveis (§ 1°, art. 70). Como curiosidade, a Carta ainda previu a concessão 
de pensão vitalícia a D. Pedro de Alcântara, ex-Imperador do Brasil (art. 7° das 
Disposições Transitórias) e a aquisição da residência do Doutor Benjamin Constant 
Botelho de Magalhães (considerado fundador da República Federativa do Brasil), 
implantação de uma lápide em sua homenagem (art. 8°) e autorização para que sua 
viúva usufruísse da casa, até seu falecimento (§ único, art. 8°).
123
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
Para você entender melhor esse período, assista ao fi lme Mauá: 
O imperador do Brasil. Disponível em: <https://www.youtube.com/
watch?v=P3WYECiqM0I>.
No âmbito das fi nanças públicas, propriamente ditas, além da questão do 
fi nanciamento temporário dos Estados, conforme dito acima, estabelece-se um rito 
mais claro para o processo orçamentário, além de mecanismos de controle externo, 
separação das responsabilidadesquanto ao pagamento de contas de cada ente 
federado, além de uma prévia do que seria a Lei de Responsabilidade Fiscal.
A técnica orçamentária republicana ainda era a tradicional. Entretanto, 
enquanto ao Congresso Nacional cabia a elaboração, a fi scalização e o julgamento 
das contas, previamente conferidas (inclusive pelo critério de legalidade) pelo 
Tribunal de Contas (criado por essa Constituição, por meio do art. 89), ao Poder 
Executivo cabia a execução orçamentária. As competências do Congresso 
Nacional eram claras, conforme é possível observar na Tabela 1.
TABELA 1 – COMPETÊNCIAS PRIVATIVAS DO 
CONGRESSO NA CONSTITUIÇÃO DE 1891
Dispositivo Texto original
Inciso 1°, art. 34
[O]rçar, annualmente, a Receita e fi xar, annualmente, a 
Despeza e tomar as contas de ambas, relativas a cada exercicio 
fi nanceiro, prorrogado o orçamento anterior, quando até 15 de 
janeiro não estiver o novo em vigor.
Inciso 2°, art. 34 [A]utorizar o Poder Executivo a contrahir emprestimos, e a fazer outras operações de credito.
Inciso 3°, art. 34 [l]egislar sobre a divida publica, e estabelecer os meios para o seu pagamento.
Inciso 4°, art. 34 regular a arrecadação e a distribuição das rendas federaes.
Inciso 14, art. 34 conceder subsidios aos Estados na hypothese do artigo 5º.
§ 1°, art. 34
As leis de orçamento não podem conter disposições estranhas 
á previsão da receita e á despeza fi xada para os serviços 
anteriormente creados. Não se incluem nessa proibição:
Alínea a, § 1°, art. 34 [a] autorização para abertura de creditos supplementares e para operações de credito como antecipação da Receita.
Alínea b, § 1°, art. 34 [a] determinação do destino a dar ao saldo do exercicio ou do modo de cobrir o defi cit. 
§ 2°, art. 34 É vedado ao Congresso conceder creditos ilimitados. 
124
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Art. 5°
Incumbe a cada Estado prover, a expensas próprias, as 
necessidades de seu Governo e administração; a União, porém, 
prestará socorros ao Estado que, em caso de calamidade 
pública, os solicitar.
Inciso IV, art. 6°
[...] O Governo federal não poderá intervir em negocios 
peculiares aos Estados, salvo: [...] para assegurar a execução 
das leis e sentenças federaes e reorganizar as fi nanças do 
Estado, cuja incapacidade para a vida autonoma se demonstrar 
pela cessação de pagamentos de sua dívida fundada, por mais 
de dous annos.
Inciso 8 °, Art. 54
[...] São crimes de responsabilidade os atos do Presidente 
que atentarem contra: [...] as leis orçamentárias votadas pelo 
Congresso.
FONTE: Adaptado de Brasil (1891)
A Constituição de 1891 instituiu alguns princípios importantes 
para o orçamento público, tais como: o da anualidade, da unidade, da 
universalidade, da exclusividade — sobre os quais discorreremos na 
seção II deste capítulo — etc. Além disso, vale a pena observar que 
boa parte das inovações foi introduzida pela Emenda Constitucional de 
03 de setembro de 1926.
Em 28 de janeiro de 1922, o Presidente da República, Epitácio 
Pessoa, sancionou o Decreto n° 4.536, que instituiu o Código 
de Contabilidade da União. Esta norma importa para efeito do 
orçamento público nacional, pois traz uma série de inovações para os 
procedimentos legislativos relacionados ao processo orçamentário, a 
saber: (a) defi ne o exercício fi nanceiro, convergindo-o com o ano civil; 
(b) determina o prazo limite para submissão do orçamento público; (c) 
introduz a ideia de créditos orçamentários especiais suplementares e 
extraordinários; (d) processo de execução das despesas e criação do 
empenho como pré-requisito para a execução orçamentária; (e) restos 
a pagar; (f) estabelecimento de padrão de apresentação da proposta 
orçamentária, envolvendo: tabelas explicativas de despesas, quadros 
demonstrativos de receitas, quadros demonstrativos de impostos, 
relação de verbas do material, relação das verbas, tabelas dos créditos adicionais, 
balanço e contas do exercício anterior previamente auditados pelo Tribunal de 
Contas, demonstração por Ministério de despesas empenhadas no ano anterior; 
(g) segmentação de receitas em ordinária (tributária e patrimonial e industrial), 
extraordinária (produtos de operações de crédito, da cobrança da dívida ativa, 
rendas eventuais) e especial (rendas decorrentes de fundos especiais); (h) 
sistema de prestação de contas para o Tribunal de Contas (Quadro 1). As 
inovações introduzidas por essa norma foram sofi sticadas ao longo da evolução 
do aparato legal, conforme veremos ao longo desse capítulo. 
A Constituição 
de 1891 instituiu 
alguns princípios 
importantes para 
o orçamento 
público, tais como: 
o da anualidade, 
da unidade, da 
universalidade, 
da exclusividade 
— sobre os quais 
discorreremos 
na seção II deste 
capítulo — etc. Além 
disso, vale a pena 
observar que boa 
parte das inovações 
foi introduzida 
pela Emenda 
Constitucional de 
03 de setembro de 
1926.
125
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
QUADRO 1 – DESENVOLVIMENTO DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO E EXECUÇÃO 
ORÇAMENTÁRIA NO ESCOPO DO DECRETO N° 4.536, DE 28 DE JANEIRO DE 1922
CAPÍTULO II 
DO EXERCICIO FINANCEIRO - ORÇAMENTO E CONTAS DA GESTÃO 
FINANCEIRA
Art. 8º O exercicio fi nanceiro começará em 1 de janeiro e terminará em 30 de 
abril do anno seguinte.
Paragrapho unico. O anno fi nanceiro coincide com o anno civil.
 Art. 9º Pertencem ao exercicio sómente as operações relativas aos serviços 
feitos pela ou para a União e aos direitos adquiridos por ella ou seus credores, 
dentro do anno fi nanceiro.
 Art. 10. O periodo addicional será empregado, até 31 de março, na realização 
das operações de receita e despesa que se não ultimarem dentro do anno 
fi nanceiro; o daquella data até 30 de abril, na liquidação e encerramento das 
contas do exercicio.
§ 1º Não se poderá dentro daquelle periodo empenhar despesa nova por 
conta do exercicio, sinão pagar apenas as que tiverem sido empenhadas até a 
expiração do anno fi nanceiro.
§ 2º A despesa empenhada dentro do anno fi nanceiro e que não tiver sido paga 
até 31 de março será liquidada na fórma dos arts. 73 a 78.
 Art. 11. Depois de 31 de março perderão o vigor todos os creditos orçamentarios, 
bem como os supplementares e extraordinarios, na parte não empenhada.
 Art. 12. Os creditos especiaes que, em virtude de disposição de lei, vigorarem 
por varios exercicios, serão regulados nos primeiros, pelo sistema da gestão, 
transportando-se de um a outro anno fi nanceiro os saldos apurados e as 
despesas empenhadas até 31 de dezembro e não pagas; mas no ultimo 
exercicio, vigorarão, como os demais creditos, até 31 de março.
 Art. 13. O Governo enviará á Camara dos Deputados, até 31 de maio de cada 
anno, a proposta de fi xarão da despesa, com o calculo da receita geral da 
Republica, para servir de base á iniciativa da lei de orçamento.
§ 1º É licito ao Governo rectifi car a proposta em mensagem especial, emquanto 
dependente de discussão no Congresso o projecto de orçamento.
§ 2º Para a organização da proposta remetterão os diversos Ministerios ao da 
Fazenda, até 30 de abril, os elementos necesarios áquelle fi m.
 Art. 14. A proposta do governo será acompanhada dos seguintes documentos:
I. Tabellas explicativas de todas as verbas da despesa de cada Ministerio, de 
que constem discriminadamente as relativas ao pessoal e ao material, com a 
menção das leis que determinam ou autorizam as despesas; o confronto das 
verbas propostas com as que vigoraram no exercicio anterior; o motivo da 
divergencia que o confronto demonstrar e, bem assim, a indicação da especie 
em que deve ser realizada a despesa.
126
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
II. Quadros demonstrativos dos titulos de receita com indicação das leis que os 
regerem, das rendas arrecadadas nos tres ultimos exercicios e a média dessas 
arrecadacões confrontada com o calculo da receita.
III. Quadros demonstrativos dos impostos effectivamente pagos nos mesmos 
exercicios,em cada Estado da União.
IV. Relação das verbas do material, que, em virtude da impossibilidade de 
serem os pagamentos effectuados no Thesouro ou nas suas delegacias, o 
devem ser nas repartições interessadas, mediante adeantamentos sujeitos ao 
regimen de comprovação posterior.
V. Relação das verbas para as quaes poderá o Governo abrir creditos 
supplementares.
VI. Tabella dos creditos addicionaes abertos no ultimo exercicio.
VII. Balanço e contas do exercicio encerrado em 30 de abril do anno anterior, 
devidamente verifi cados pelo Tribunal de Contas.
VIII. Demonstração, por Ministerio, da despesa empenhada durante o ultimo 
anno fi nanceiro.
 Art. 15. A proposta terá a fórma de projecto de lei, com a especialização, em 
artigos successivos, na primeira parte, da despesa a fi xar para cada Ministerio 
e a discriminação da especie em que deve ser paga e a discriminação, na 
segunda parte, do calculo da receita, conforme os differentes titulos de renda, 
bem como da especie a arrecadar, dividida a receita geral da União em 
ordinaria, extraordinaria e especial.
Art. 16. A proposta do Governo dividir-se-á, quanto ao orçamento da despesa, 
em duas partes: uma fi xa, relativa ás despesas permanentes, e outra, variavel, 
comprehensiva das que dependerem de avaliação.
Art. 17. A receita ordinaria comprehenderá:
I. A renda tributaria.
II. A renda patrimonial, proveniente dos bens immoveis da União, da renda de 
capitaes e da exploração dos bens moveis.
III. A renda industrial, oriunda das estradas de ferro, linhas de navegação, 
serviços postaes, telegraphicos e telephonicos, arsenaes, offi cinas, institutos de 
instrucção e assistencia, laboratorios e quaesquer outros serviços industriaes 
da União.
Art. 18. A receita extraordinaria resultará:
I. Do producto de quaesquer operações de credito;
II. Da cobrança da divida activa;
III. Das rendas eventuaes, taes como multas, restituições á Fazenda, alienação 
de bens moveis ou immoveis e de donativos.
Paragrapho unico. A restituição de quantia indevidamente paga pela Fazenda 
só será escripturada como receita extraordinaria si occorrer em exercicio 
differente do do pagamento.
127
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
Quando feitas as duas operações no mesmo exercicio, motivarão uma 
annullação de despesa.
 Art. 19. A receita especial abrangerá todas as rendas destinadas a fundos 
especiaes.
 Art. 20. As contas da despesa e receita de cada exercicio fi nanceiro serão 
organizadas pela Directoria Central de Contabilidade da Republica, até 30 
de novembro do exercicio seguinte, e, em seguida, submettidas ao exame do 
Tribunal de Contas. Si não as receber até o fi m do anno em que terminar o 
exercicio, o Tribunal de Contas as organizará de accôrdo com os elementos 
que possuir.
 Art. 21. As contas do exercicio fi nanceiro comprehenderão:
I. A conta do orçamento.
II. O balanço do patrimonio.
 Art. 22. A conta do orçamento, que será organizada de conformidade com as 
instrucções e modelos expedidos pela Directoria Central do Contabilidade da 
Republica, conterá:
I. A receita orçada, a arrecadada, a recolhida aos cofres geraes e a por cobrar, 
bem como a discriminação da cobrança por Estados e repartições.
II. A despesa fi xada na lei annua ou em creditos especiaes, supplementares 
e extraordinarios e a effectivamente realizada; as obrigações de pagamento 
assumidas no exercicio: as que deixarem de ser pagas; os excessos de 
credito ou debito em cada verba; bem assim a demonstração das despesas 
de exercicios fi ndos, com indicação da sua natureza e do exercicio a que 
pertenciam.
III. O resultado synthetico da execução do orçamento.
Paragrapho unico. Em relação tanto á receita como á despesa serão annexadas 
as tabellas parciaes necessarias para esclarecimento das contas.
 Art. 23. O balanço do patrimonio abrangerá:
I. Todos os bens immoveis da União, com indicação das modifi cações operadas 
durante o exercicio e a avaliação dos bons moveis pelo inventario destes.
II. A divida activa e passiva.
III. A conta da Thesouraria, que exporá os movimentos de fundos, as emissões 
e reembolsos de effeitos, as receitas e despesas em conta corrente e operações 
congeneres, inclusive quaesquer pagamentos feitos, em nome do Thesouro 
Nacional, por estabelecimentos bancarios.
 Art. 24. Examinadas pelo Tribunal de Contas, as contas do exercicio fi nanceiro 
serão enviadas ao Governo, para que este, no prazo fi xado, as remetta ao 
Congresso, com o projecto de liquidação defi nitiva do exercicio.
FONTE: Brasil (1922)
128
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Essa Constituição foi consolidada no auge da Política do Café com Leite 
e um confl ito social intenso, que redundaria na Revolução de 1930. Foi um 
período de forte processo imigratório de cidadãos espanhóis e italianos, cujas 
ideias foram essenciais para as fundações das conquistas no campo trabalhista 
e previdenciário que foram implantadas durante o governo getulista. Nesse 
ano ocorreu também a Semana de Arte Moderna e a Revolução do Forte de 
Copacabana. Em maio desse mesmo ano, Arthur Bernardes foi eleito Presidente 
do Brasil, assumindo o seu mandato em 15 de novembro de 1922. Em meio a 
um ambiente turbulento, ele providenciou a debelação de diversas rebeliões pelo 
país, enquanto a administração pública não evoluía, já que atendia interesses 
das chamadas oligarquias. Em 1925, Bernardes enfrentou Carlos Prestes, líder 
da Coluna Prestes, que percorreu o país, oferecendo uma nova perspectiva de 
organização política, que anos mais tarde o levaria à cadeia, durante o período 
da Segunda Guerra Mundial. Em 1926, Washington Luís foi eleito presidente da 
República e governou até o fi nal de 1930, quando foi derrubado por um golpe 
de estado, liderado por militares. O país, entre 24 de outubro e 02 de novembro 
de 1930, foi dirigido por uma junta provisória, formada pelos generais Tasso 
Fragoso, João Mena Barreto e o Almirante José Isaias de Noronha. Estes, após 
articulação com Osvaldo Aranha, Lindolfo Collor e Getúlio Vargas, promoveram 
a transição, entregando o governo a Getúlio em 03 de novembro de 1930, após 
gloriosa marcha vinda do Rio Grande do Sul, que foi aclamada pelo povo carioca. 
Essa gestão durou até 1945, sendo dividida em três fases: a primeira, chamada 
de Governo Provisório (1930-1934), a segunda de Governo Constitucional (1934-
1937) e a terceira, Estado Novo (1937-1945) (BONAVIDES; AMARAL, 2002; 
ALMEIDA, 2013).
 Nata na gestão getulista, a Constituição da República dos Estados Unidos 
do Brasil, promulgada em 16 de julho de 1934, dedicou a Seção IV do Capítulo II 
para a elaboração do orçamento, o que fortaleceu o processo legislativo (Quadro 
2), introduzindo aspectos como a segmentação do orçamento de despesas 
em duas partes: a fi xa e a variável, um conceito que antecede o conceito de 
despesas correntes e discricionárias, bem como a autorização da aplicação de 
recursos, voltados à cobertura de superávits. Introduz, ainda, o prazo limite para a 
submissão da proposta de orçamento. 
129
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
QUADRO 2 – PROCESSO ORÇAMENTÁRIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1934
SEÇÃO IV 
Da Elaboração do Orçamento 
 Art. 50 - O orçamento será uno, incorporando-se obrigatoriamente à 
receita todos os tributos, rendas e suprimentos dos fundos e incluindo-se 
discriminadamente na despesa todas as dotações necessárias ao custeio dos 
serviços públicos. 
 § 1º - O Presidente da República enviará à Câmara dos Deputados, dentro do 
primeiro mês da sessão legislativa ordinária, a proposta de orçamento. 
 § 2º - O orçamento da despesa dividir-se-á em duas partes, uma fi xa e outra 
variável, não podendo a primeira ser alterada senão em virtude de lei anterior. A 
parte variável obedecerá a rigorosa especialização. 
 § 3º - A lei de orçamento não conterá dispositivo estranho à receita prevista e à 
despesa fi xada para os serviços anteriormente criados. Não se incluem nesta 
proibição: 
a) aautorização para abertura de créditos suplementares e operações de 
créditos por antecipação de receita; 
b) a aplicação de saldo, ou o modo de cobrir o défi cit.
§ 4º - É vedado ao Poder Legislativo conceder créditos ilimitados. 
 § 5º - Será prorrogado o orçamento vigente se, até 3 de novembro, o vindouro 
não houver sido enviado ao Presidente da República para a sanção.
FONTE: Brasil (1934)
Já a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, outorgada em 10 de 
novembro de 1937, durante o Estado Novo, trouxe como marco importante o 
trabalho do DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público), responsável 
pela chamada Primeira Reforma Gerencial do Estado, com a introdução do 
Modelo Burocrático da Administração Pública. Na parte sobre a elaboração 
orçamentária, que vai do art. 67 ao art. 72, verifi cam-se as seguintes inovações 
no processo orçamentário: (a) realização de estudos orçamentários, envolvendo 
toda a administração pública (uma prévia do Sistema de Orçamento Federal 
atualmente existente); (b) destaca pela primeira vez explicitamente o trabalho de 
elaboração da peça orçamentária pelo Poder Executivo para ser submetida ao 
Poder Legislativo e o processo de sanção do Executivo prévia à publicação do 
130
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
orçamento sancionado; (c) institui o controle interno, algo até então não aventado 
nas constituições anteriores, que privilegiavam precipuamente o controle 
externo, exercido pelo Tribunal de Contas da União; (d) utiliza pela primeira 
vez termo dotação para referir-se às despesas orçamentárias; (e) providencia a 
especialização de despesas por tipo de serviço, departamento, estabelecimento 
ou repartição (que pode ser denominada de classifi cação funcional, conforme 
vimos no capítulo anterior); (f) introduz o quadro de discriminação de despesas 
(que equivale ao programa de trabalho apresentado atualmente por cada 
Ministério à SOF para compilação do orçamento da União, por exemplo); (g) 
estabelece o prazo-limite para que o Congresso Nacional analise e aprove a 
peça orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo, fortalecendo o processo 
legislativo orçamentário (Quadro 3).
QUADRO 3 – A DINÂMICA ORÇAMENTÁRIA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1937
DA ELABORAÇAO ORÇAMENTÁRIA
 Art. 67 - Haverá junto à Presidência da República, organizado por decreto do 
Presidente, um Departamento Administrativo com as seguintes atribuições:
a) o estudo pormenorizado das repartições, departamentos e estabelecimentos 
públicos, com o fi m de determinar, do ponto de vista da economia e efi ciência, 
as modifi cações a serem feitas na organização dos serviços públicos, sua 
distribuição e agrupamento, dotações orçamentárias, condições e processos 
de trabalho, relações de uns com os outros e com o público;
b) organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da 
República, a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos 
Deputados;
c) fi scalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade das 
suas instruções, a execução orçamentária.
 Art. 68 - O orçamento será uno, incorporando-se obrigatoriamente à receita 
todos os tributos, rendas e suprimentos de fundos, incluídas na despesa todas 
as dotações necessárias ao custeio dos serviços públicos.
 Art. 69 - A discriminação ou especialização da despesa far-se-á por serviço, 
departamento, estabelecimento ou repartição.
§ 1º - Por ocasião de formular a proposta orçamentária, o Departamento 
Administrativo organizará, para cada serviço, departamento, estabelecimento ou 
repartição, o quadro da discriminação ou especialização, por itens, da despesa 
que cada um deles é autorizado a realizar. Os quadros em questão devem ser 
enviados à Câmara dos Deputados juntamente com a proposta orçamentária, 
a título meramente informativo ou como subsídio ao esclarecimento da Câmara 
na votação das verbas globais.
131
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
§ 2º - Depois de votado o orçamento, se alterada a proposta do Governo, 
serão, na conformidade do vencido, modifi cados os quadros a que se refere 
o parágrafo anterior; e, mediante proposta fundamentada do Departamento 
Administrativo, o Presidente da República poderá autorizar, no decurso do ano, 
modifi cações nos quadros de discriminação ou, especialização por itens, desde 
que para cada serviço não sejam excedidas as verbas globais votadas pelo 
Parlamento.
 Art. 70 - A lei orçamentária não conterá dispositivo estranho à receita prevista 
e à despesa fi xada para os serviços anteriormente criados, excluídas de tal 
proibição:
a) a autorização para abertura de créditos suplementares e operações de 
crédito por antecipação da receita;
b) a aplicação do saldo ou o modo de cobrir o défi cit.
 Art. 71 - A Câmara dos Deputados dispõe do prazo de quarenta e cinco dias 
para votar o orçamento, a partir do dia em que receber a proposta do Governo; 
o Conselho Federal, para o mesmo fi m, do prazo de vinte e cinco dias, a contar 
da expiração do concedido à Câmara dos Deputados. O prazo para a Câmara 
dos Deputados pronunciar-se sobre as emendas do Conselho Federal será de 
quinze dias contados a partir da expiração do prazo concedido ao Conselho 
Federal.
 Art. 72 - O Presidente da República publicará o orçamento:
a) no texto que lhe for enviado pela Câmara dos Deputados, se ambas as 
Câmaras guardarem nas suas deliberações os prazos acima afi xados;
b) no texto votado pela Câmara dos Deputados se o Conselho Federal, no 
prazo prescrito, não deliberar sobre o mesmo;
c) no texto votado pelo Conselho Federal, se a Câmara dos Deputados houver 
excedido os prazos que lhe são fi xados para a votação da proposta do Governo 
ou das emendas do Conselho Federal;
d) no texto da proposta apresentada pelo Governo, se ambas as Câmaras não 
houverem terminado, nos prazos prescritos, a votação do orçamento.
FONTE: Brasil (1937)
Essa Constituição marca o último movimento da gestão Vargas, que deixou 
marcas profundas no processo de desenvolvimento nacional. Como se sabe, 
Getúlio Vargas, durante a primeira fase da Segunda Guerra Mundial alinhou-se 
aos Países do Eixo, compostos pela Alemanha, liderada por Adolf Hitler, a Itália, 
sob o regime de Mussolini, e o Japão de Hirohito. Vargas, por inspirar-se nos 
princípios da Constituição de Weimar e no modelo de governo ditatorial inspirado, 
em particular, nos modelos italiano e espanhol (Regime Franquista), preferiu não 
132
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
se envolver com a guerra, exceto pela entrega de Carlos Prestes e sua esposa, 
Olga Benário, aos nazistas, como forma de livrar-se de um inimigo. Contudo, a 
partir de 1942, submarinos alemães e italianos começaram a bombardear navios 
mercantes brasileiros, como represália ao fato do Brasil ser signatário da Carta 
do Atlântico. Esse tratado diplomático previa que qualquer país do continente 
americano que sofresse uma agressão, obrigatoriamente deveria alinhar-se para 
defender o país em bloco. Em razão disso, o Brasil tornou-se parte do corpo 
militar dos Aliados. Em 1942, tropas americanas se instalaram no Nordeste 
brasileiro, cuja base foi essencial para a celeridade do deslocamento das Forças 
Aliadas para o Norte do Continente Africano, onde ocorreram os combates mais 
sangrentos do continente. Com o fi m da Segunda Guerra Mundial, embora os 
Aliados tenham vencido e o Brasil tenha participado de combates históricos 
como a Batalha de Monte Castello, Getúlio Vargas passou a ser enfraquecido 
sistematicamente por seus adversários, em razão do seu alinhamento inicial com 
as ideias do Eixo. Afi nal, o Holocausto expôs ao mundo a face mais horrenda da 
guerra. Em 1946, foi obrigado a anistiar os presos políticos condenados durante 
a primeira fase e a convocar eleições gerais, onde foi eleito o General Eurico 
Gaspar Dutra (BONAVIDES; AMARAL, 2002; ALMEIDA, 2013).
Saiba mais sobre esse período, assistindo alguns fi lmes importantes:
• Olga -<https://www.youtube.com/watch?v=IseItjNRIhk>.
• O Diário de Anne Frank - <https://www.youtube.com/
watch?v=cX2EpqVBMn8>.
• A Queda - <https://www.youtube.com/watch?v=qQ-oF2OLYGw>.
• Depois de Hitler – Parte I e II - <https://www.youtube.com/
watch?v=9bLSCxG9OxQ>.
Promulgada em 18 de setembro de 1946 durante o governo de Dutra, a 
Constituição dos Estados Unidos do Brasil apresentou como principal inovação 
a prorrogação do orçamento público, no caso de o Congresso Nacional não 
apreciar o orçamento submetido pelo Poder Legislativo até o dia 30 de novembro. 
Tal Constituição instituiu, pela primeira vez, a participação dos municípios no 
Imposto de Renda (nos termos do § 5°, do art. 15), sendo que parte deste recurso 
transferido deveria ser destinado ao processo de desenvolvimento rural. Nesta 
mesma linha, os artigos 20 e 21 preveem a transferência de parte dos excessos 
de recursos arrecadados pelos Estados, para seus municípios. Estabelece 
133
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
também os critérios de cobrança da dívida pública e rito de intervenção no ente, 
em razão do endividamento (art. 23). Além disso, fortalece o papel do controle 
externo exercido pelo Tribunal de Contas da União, nos termos dos artigos 76 e 
77 (Quadro 4).
QUADRO 4 – O ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE 1946
SEÇÃO VI
Do Orçamento
 Art. 73 - O orçamento será uno, incorporando-se à receita, obrigatoriamente, 
todas as rendas e suprimentos de fundos, e incluindo-se discriminadamente 
na despesa as dotações necessárias ao custeio de todos os serviços públicos.
 § 1º - A lei de orçamento não conterá dispositivo estranho à previsão da receita 
e à fi xação da despesa para os serviços anteriormente criados. Não se incluem 
nessa proibição:
 I - a autorização para abertura de créditos suplementares e operações de 
crédito por antecipação da receita;
 II - a aplicação do saldo e o modo de cobrir o défi cit.
 § 2º - O orçamento da despesa dividir-se-á em duas partes: uma fi xa, que 
não poderá ser alterada senão em virtude de lei anterior; outra variável, que 
obedecerá a rigorosa especialização.
 Art. 74 - Se o orçamento não tiver sido enviado à sanção até 30 de novembro, 
prorrogar-se-á para o exercício seguinte o que estiver em vigor.
 Art. 75 - São vedados o estorno de verbas, a concessão de créditos ilimitados e 
a abertura, sem autorização legislativa, de crédito especial.
 Parágrafo único - A abertura de crédito extraordinário só será admitida por 
necessidade urgente ou imprevista, em caso de guerra, comoção intestina ou 
calamidade pública.
FONTE: Brasil (1946)
Um dos grandes marcos do Governo Dutra para a Administração Pública, 
além da própria Constituição, foi a implantação do chamado Plano Salte, plano 
quinquenal de desenvolvimento nacional e o alinhamento com os Estados Unidos, 
em razão do início da Guerra Fria, com a extinta União Soviética. O Plano Salte 
foi uma tentativa desesperada do Governo Federal em organizar um sucessivo 
conjunto de erros, fundados na visão econômica liberal adotada por Dutra. 
A abertura do país às importações realizada de forma indiscriminada acabou 
por impactar no severo descontrole das contas públicas. Isso, por usa vez, 
desacelerou a economia e ainda impactou no crescimento da taxa de infl ação. 
O Plano Salte tinha como escopo a promoção do desenvolvimento das áreas da 
saúde, energia, transporte e produção de alimentos (até esse período, o Brasil 
134
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
exportava café e bananas e importava a maioria dos seus produtos alimentícios), 
fator que se tornou um marco nas administrações vindouras, que passaram a 
fomentar a segurança alimentar e a indústria, como estratégias para a promoção 
do desenvolvimento econômico sustentável. Face a tal instabilidade, a eleição de 
Getúlio Vargas tornou-se um processo natural, que terminou em 1954, quando, 
após sofrer forte pressão de seus adversários para que renunciasse ao governo, 
decorrente de uma tomada de decisão que envolveu o aumento de 100% do valor 
do salário mínimo, onde passou a ser associado ao comunismo, suicidou-se com 
um tiro no peito: saiu do Catete para a História.
Uma boa forma de compreender melhor a Era Vargas é 
assistindo a um bom fi lme. Assista Getúlio, acessando o link: <https://
www.youtube.com/watch?v=c5jFe298Qxk>.
Após a tragédia envolvendo Getúlio Vargas, a Presidência da República 
foi assumida por Café Filho, então vice-presidente da República de Vargas. 
Como esse adoeceu em razão de problemas cardiovasculares, causados pelas 
divergências políticas, assume Carlos Luz, que presidiu o país entre 08 e 11 
de novembro de 1955. Deposto por militares liderados pelo Marechal Henrique 
Lott, durante o Movimento 11 de novembro, este conduziu ao poder Juscelino 
Kubistchek e João Goulart, eleitos — por meio de eleição promovida — naquele 
ano (BONAVIDES; AMARAL, 2002; ALMEIDA, 2013).
FIGURA 2 – CONSTRUÇÃO DE BRASÍLIA DURANTE O PRIMEIRO MANDATO DE JK
FONTE: Correio Braziliense (2012). <https://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/
cidades/2012/01/14/interna_cidadesdf,286321/construcao-de-brasilia-enfrentou-
muitos-obstaculos-para-ser-concretizada.shtml>. Acesso em: 8 nov. 2018.
135
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
Assista ao documentário sobre a trajetória de JK: <https://www.
youtube.com/watch?v=Qe6RGrCE2fc>.
A campanha de Jânio Quadros adotou a vassoura como ícone 
para a limpeza da política brasileira. Ouça o clássico jingle: <https://
www.youtube.com/watch?v=dQYygcIuDPA>.
Juscelino Kubistchek implantou logo no início do seu governo o Plano de 
Metas “50 anos de progresso em 05 anos de realizações”. O referido plano 
envolvia ações fundadas, basilarmente, na industrialização do país (infl uência 
de visitas que realizou aos Estados Unidos e ao Canadá, durante seu mandato 
como parlamentar, onde fi cou convencido de que a industrialização era o único 
caminho para o desenvolvimento nacional), atuando em cinco setores industriais 
específi cos: o energético, o de transportes, o de indústrias de base, o alimentício e 
o educacional. Nesse ambiente, fomentou a liberdade de imprensa e ainda criou, 
como marco do desenvolvimento, a efetiva transferência da capital da República 
para o Distrito Federal, criando a emblemática cidade de Brasília, patrimônio 
da humanidade. Seu Plano de Metas, entretanto, demandou forte captação de 
recursos no mercado internacional, o que contribuiu para o aumento da dívida 
externa brasileira (BONAVIDES; AMARAL, 2002; ALMEIDA, 2013).
A transferência da capital federal causou forte impacto no Governo JK, 
na medida em que dois interlocutores, (a) os Estados Unidos que viram seus 
interesses ameaçados com o protocolo de retomada de negócios do Brasil com 
a então União Soviética e (b) a pressão da oposição, consolidada através da 
Comissão Parlamentar de Inquérito protocolada contra JK, após a mudança da 
capital, contribuíram para que seu vice o abandonasse e compusesse chapa com 
Jânio Quadros, que venceu com maioria esmagadora, graças a uma inovação da 
época: o rádio (ALMEIDA, 2013; BONAVIDES; AMARAL, 2002).
136
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
A gestão de Jânio Quadros teve início em 31 de janeiro de 1961 e foi abalada 
em particular por três atos políticos, que o levaram a renunciar em 25 de agosto 
de 1961, sob forte pressão dos militares e a ação do seu próprio partido, a UDN 
- União Democrática Nacional, que tornou-se sua oposição por ser alinhada aos 
interesses dos Estados Unidos: (a) a condecoração de Che Guevara por João 
Goulart, vice de Jânio Quadros; (b) a retomada das jazidas de ferro de Minas 
Gerais para o Governo Federal; (c) e a visita diplomática do Brasil à China e à 
União Soviética, representada por João Goulart. A renúncia de Jânio Quadros 
imergiu o país em uma grave crise política. João Goulart toma posse somente 
depois de aprovada emenda constitucional que instituio parlamentarismo, 
através da Emenda Constitucional n° 04, de 2 de setembro de 1961. Tal regime 
foi derrubado em plebiscito popular que o dissolveu após 17 meses de sua 
implantação. Foi deposto com o Golpe de Estado, que ocorreu em 31 de março 
de 1964 (ALMEIDA, 2013; BONAVIDES; AMARAL, 2002).
Conheça mais sobre esse período quente da nossa história 
política, lendo os documentos referentes na página da Câmara 
de Deputados, dedicada ao cinquentenário da época: <http://
www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/plenario/discursos/
escrevendohistoria/emenda-parlamentarista>.
É importante frisar que durante os governos de Café Filho, Carlos Luz, 
Juscelino Kubitschek e Jânio Quadros, não ocorreram mudanças na dinâmica 
do processo orçamentário, embora já em 1959, o Departamento de Assuntos 
Econômicos da Organização das Nações Unidas tivesse criado um estudo que 
previa uma padronização do sistema orçamentário e um modelo de classifi cação 
de contas públicas de seus países-membros. Ocorreram cortes severos nos 
gastos realizados durante o governo Jânio Quadros, seguindo recomendações do 
FMI (Fundo Monetário Internacional), que havia sido responsável pela concessão 
da maioria dos empréstimos realizados para a construção de Brasília. (BRASIL, 
1962; BONAVIDES; AMARAL, 2002; ALMEIDA, 2013).
Foi durante o curto governo de João Goulart que o país iniciou seu processo 
de modernização, tanto do processo orçamentário quanto das suas fi nanças 
públicas. O seu principal marco nesse sentido é a sanção da Lei n° 4.320, de 17 de 
março de 1964, que “Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração 
137
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios 
e do Distrito Federal”. A referida lei ainda é vigente e é considerada o marco do 
Direito Financeiro Brasileiro. Outro marco, que promoveu o incremento na base da 
arrecadação da União, foi a sanção da Lei n° 4.131, de 03 de setembro de 1962, 
que dispunha sobre aplicação de capital estrangeiro no Brasil e remessas de 
valores ao exterior, na qual previa-se uma retenção de Imposto de Renda devido. 
Você pode saber mais sobre a gestão de João Goulart 
assistindo ao documentário Jango: <https://www.youtube.com/
watch?v=SaU6pIBv9f4>.
Durante o Regime Militar, o principal ato relacionado ao orçamento público foi 
decorrente da Reforma de Estado promovida através da Constituição da República 
Federativa do Brasil, promulgada em 24 de janeiro de 1967 pelo então presidente 
Marechal Humberto de Alencar Castelo Branco, que introduziu mudanças no 
ambiente da gestão das fi nanças públicas. A referida Carta fortaleceu o processo 
legislativo, institucionalizou o orçamento-programa e organizou a dinâmica de 
fi scalização fi nanceira e orçamentária (Quadro 5). 
QUADRO 5 – A DINÂMICA ORÇAMENTÁRIA NA CONSTITUIÇÃO DE 1967
SEÇÃO VI
Do Orçamento
 Art. 63 - A despesa pública obedecerá à lei orçamentária anual, que não 
conterá dispositivo estranho à fi xação da despesa e à previsão da receita. Não 
se incluem na proibição:
 I - a autorização para abertura de créditos suplementares e operações de 
crédito por antecipação da receita;
 II - a aplicação do saldo e o modo de cobrir o défi cit, se houver.
 Parágrafo único - As despesas de capital obedecerão ainda a orçamentos 
plurianuais, de investimento, na forma prevista em lei complementar.
 Art. 64 - A lei federal disporá sobre o exercício fi nanceiro, a elaboração e a 
organização dos orçamentos públicos.
 § 1º - São vedados, nas leis orçamentárias ou na sua execução:
 a) o estorno de verbas;
 b) a concessão de créditos ilimitados;
138
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
 c) a abertura de crédito especial ou suplementar sem prévia autorização 
legislativa e sem indicação da receita correspondente;
 d) a realização, por qualquer dos Poderes, de despesas que excedam as 
verbas votadas pelo Legislativo, salvo as autorizadas em crédito extraordinário.
 § 2.º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida em casos 
de necessidade imprevista, como guerra, subversão interna ou calamidade 
pública.
 Art. 65 - O orçamento anual dividir-se-á em corrente e de capital e compreenderá 
obrigatoriamente as despesas e receitas relativas a todos os Poderes, órgãos 
e fundos, tanto da Administração Direta quanto da Indireta, excluídas apenas 
as entidades que não recebam subvenções ou transferências à conta do 
orçamento.
 § 1º - A inclusão, no orçamento anual, da despesa e receita dos órgãos da 
Administração Indireta será feita em dotações globais e não lhes prejudicará a 
autonomia na gestão dos seus recursos, nos termos da legislação específi ca.
 § 2º - A previsão da receita abrangerá todas as rendas e suprimentos de fundos, 
inclusive o produto de operações de crédito.
 § 3º - Ressalvados os impostos únicos e as disposições desta Constituição e 
de leis complementares, nenhum tributo terá a sua arrecadação vinculada a 
determinado órgão, fundo ou despesa. A lei poderá, todavia, instituir tributos 
cuja arrecadação constitua receita do orçamento de capital, vedada sua 
aplicação no custeio de despesas correntes.
 § 4º - Nenhum projeto, programa, obra ou despesa, cuja execução se prolongue 
além de um exercício fi nanceiro, poderá ter verba consignada no orçamento 
anual, nem ser iniciado ou contratado, sem prévia inclusão no orçamento 
plurianual de investimento, ou sem prévia lei que o autorize e fi xe o montante 
das verbas que anualmente constarão do orçamento, durante todo o prazo de 
sua execução.
 § 5º - Os créditos especiais e extraordinários não poderão ter vigência além do 
exercício fi nanceiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for 
promulgado nos últimos quatro meses do exercício fi nanceiro, quando poderão 
viger até o término do exercício subsequente.
 § 6º - O orçamento consignará dotações plurianuais para a execução dos 
planos de valorização das regiões menos desenvolvidas do país.
 Art. 66 - O montante da despesa autorizada em cada exercício fi nanceiro não 
poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período.
 § 1º - O disposto neste artigo não se aplica:
 a) nos limites e pelo prazo fi xados em resolução do Senado Federal, por 
proposta do Presidente da República, em execução de política corretiva de 
recessão econômica;
 b) às despesas que, nos termos desta Constituição, podem correr à conta de 
créditos extraordinários.
139
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
 § 2º - Juntamente com a proposta de orçamento anual ou de lei que crie ou 
aumente despesa, o Poder Executivo submeterá ao Poder Legislativo as 
modifi cações na legislação da receita, necessárias para que o total da despesa 
autorizada não exceda à prevista.
 § 3º - Se no curso do exercício fi nanceiro a execução orçamentária demonstrar 
a probabilidade de défi cit superior a dez por cento do total da receita estimada, 
o Poder Executivo deverá propor ao Poder Legislativo as medidas necessárias 
para restabelecer o equilíbrio orçamentário,
 § 4º - A despesa de pessoal da União, Estados ou Municípios não poderá 
exceder de cinquenta por cento das respectivas receitas correntes.
Art. 67 - É da competência do Poder Executivo a iniciativa das leis orçamentárias 
e das que abram créditos, fi xem vencimentos e vantagens dos servidores 
públicos, concedam subvenção ou auxílio, ou de qualquer modo autorizem, 
criem ou aumentem a despesa pública.
 § 1º - Não serão objeto de deliberação emendas de que decorra aumento da 
despesa global ou de cada órgão, projeto ou programa, ou as que visem a 
modifi car o seu montante, natureza e objetivo.
 § 2º - Os projetos de lei referidos neste artigo somente sofrerão emendas nas 
comissões do Poder Legislativo. Será fi nal o pronunciamento das Comissões 
sobre emendas, salvo se um terço dos membros da Câmara respectiva pedir 
ao seu Presidente a votação em Plenário, sem discussão, de emenda aprovadaou rejeitada nas Comissões.
 § 3º - Ao Poder Executivo será facultado enviar mensagem a qualquer das 
Casas do Legislativo, em que esteja tramitando o Projeto de Orçamento, 
propondo a sua retifi cação, desde que não esteja concluída a votação do 
subanexo a ser alterado.
Art. 68 - O projeto de lei orçamentária anual será enviado pelo Presidente 
da República à Câmara dos Deputados até cinco meses antes do início do 
exercício fi nanceiro seguinte; se, dentro do prazo de quatro meses, a contar 
de seu recebimento, o Poder Legislativo não o devolver para sanção, será 
promulgado como lei.
 § 1º - A Câmara dos Deputados deverá concluir a votação do projeto de lei 
orçamentária dentro de sessenta dias. Findo esse prazo, se não concluída a 
votação, o projeto será imediatamente remetido ao Senado Federal, em sua 
redação primitiva e com as emendas aprovadas.
 § 2º - O Senado Federal se pronunciará sobre o projeto de lei orçamentária 
dentro de trinta dias. Findo esse prazo, não concluída a revisão, voltará o 
projeto à Câmara dos Deputados com as emendas aprovadas e, se não as 
houver, irá à sanção.
 § 3º - Dentro do prazo de vinte dias, a Câmara dos Deputados deliberará 
sobre as emendas oferecidas pelo Senado Federal. Findo esse prazo, sem 
140
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
deliberação, as emendas serão tidas como aprovadas e o projeto enviado à 
sanção.
 § 4º - Aplicam-se ao projeto de lei orçamentária, no que não contrarie o disposto 
nesta Seção, as demais regras constitucionais da elaboração legislativa.
Art. 69 - As operações de crédito para antecipação da receita autorizada no 
orçamento anual não poderão exceder à quarta parte da receita total estimada 
para o exercício fi nanceiro, e serão obrigatoriamente liquidadas até trinta dias 
depois do encerramento deste. 
§ 1º - A lei que autorizar operação de crédito, a ser liquidada em exercício 
fi nanceiro subsequente, fi xará desde logo as dotações a serem incluídas no 
orçamento anual, para os respectivos serviços de juros, amortização e resgate.
 § 2º - Por proposta do Presidente da República, o Senado Federal, mediante 
resolução, poderá:
 a) fi xar limites globais para o montante da dívida consolidada dos Estados e 
Municípios;
 b) estabelecer e alterar limites de prazos, mínimo e máximo, taxas de juros e 
demais condições das obrigações emitidas pelos Estados e Municípios;
 c) proibir ou limitar temporariamente a emissão e o lançamento de obrigações, 
de qualquer natureza, dos Estados e Municípios.
 Art. 70 – O numerário correspondente às dotações constantes dos subanexos 
orçamentários da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e dos Tribunais 
Federais com jurisdição em todo o território nacional, será entregue no início de 
cada trimestre, em cotas correspondentes a três duodécimos.
P arágrafo único - Os créditos adicionais autorizados por lei, em favor dos órgãos 
aludidos neste artigo, terão o mesmo processamento, devendo a entrega do 
numerário efetivar-se, no máximo, quinze dias após a sanção ou promulgação.
FONTE: Brasil (1967a)
O Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, através dessa norma, o país 
passou a adotar o modelo de orçamento programa, seguindo uma inovação que já 
havia sido implantada nos Estados Unidos. Inovou também com a criação do IPEA 
(Instituto de Pesquisa e Economia Aplicada), que teve papel relevante na produção 
de informações necessárias para a elaboração de políticas públicas (Quadro 6).
QUADRO 6 – O PLANEJAMENTO NO DECRETO-LEI N° 200/1967
 TÍTULO II
DOS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS
 
Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes 
princípios fundamentais:
141
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
 I - Planejamento.
 II - Coordenação.
 III - Descentralização.
 IV - Delegação de Competência.
 V - Controle.
CAPÍTULO I
DO PLANEJAMENTO
 
Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover 
o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, 
norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e 
compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:
 a) plano geral de governo;
 b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;
 c) orçamento-programa anual;
 d) programação fi nanceira de desembolso.
 
TÍTULO III
DO PLANEJAMENTO, DO ORÇAMENTO-PROGRAMA 
E DA PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA
 
 Art. 15. A ação administrativa do Poder Executivo obedecerá a programas 
gerais, setoriais e regionais de duração plurianual, elaborados através dos 
órgãos de planejamento, sob a orientação e a coordenação superiores do 
Presidente da República.
 § 1º Cabe a cada Ministro de Estado orientar e dirigir a elaboração do programa 
setorial e regional correspondente a seu Ministério e ao Ministro de Estado, 
Chefe da Secretaria de Planejamento, auxiliar diretamente o Presidente da 
República na coordenação, revisão e consolidação dos programas setoriais e 
regionais e na elaboração da programação geral do Governo. (Redação dada 
pela Lei nº 6.036, de 1974)
 § 2º Com relação à Administração Militar, observar-se-á a fi nalidade precípua 
que deve regê-la, tendo em vista a destinação constitucional das Forças 
Armadas, sob a responsabilidade dos respectivos Ministros, que são os seus 
Comandantes Superiores. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969)
 § 3º A aprovação dos planos e programas gerais, setoriais e regionais é da 
competência do Presidente da República.
 Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que 
pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício 
seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual.
 Parágrafo único. Na elaboração do orçamento-programa serão considerados, 
142
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
além dos recursos consignados no Orçamento da União, os recursos 
extraorçamentários vinculados à execução do programa do Governo.
 Art. 17. Para ajustar o ritmo de execução do orçamento-programa ao fl uxo 
provável de recursos, o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral e 
o Ministério da Fazenda elaborarão, em conjunto, a programação fi nanceira 
de desembolso, de modo a assegurar a liberação automática e oportuna dos 
recursos necessários à execução dos programas anuais de trabalho.
 Art. 18. Toda atividade deverá ajustar-se à programação governamental e ao 
orçamento-programa e os compromissos fi nanceiros só poderão ser assumidos 
em consonância com a programação fi nanceira de desembolso.
FONTE: Brasil (1967b)
Giacomoni (2010) explica que em razão do êxito do processo de implantação 
da técnica de orçamento programa no orçamento federal, o então Ministério do 
Planejamento providenciou a normatização para que todos os demais entes 
federados, Estados, Municípios e Distrito Federal, adotassem o padrão. Para tal, 
foi publicada a Portaria n° 09, de 28 de janeiro de 1974. Outra norma relevante, 
que altera a Constituição de 1967, foi a Emenda Constitucional n° 1, de 17 de 
outubro de 1969. Essa emenda institui, no texto constitucional, o orçamento 
plurianual e amplia as regras sobre a concessão de créditos adicionais, até então 
amparada apenas na Lei n° 4.320/1964 (Quadro 7). É importante ressaltar que 
foi nessa lei que foram incluídas as nomenclaturas atualmente utilizadas para 
receitas e despesas — correntes e de capital —, bem como o elenco que compõe 
cada uma delas, conforme visto no capítulo II.
QUADRO 7 – O ORÇAMENTO NA EMENDA CONSTITUCIONAL N° 01/1969
SEÇÃO VI
Do Orçamento
Art. 60. A despesa pública obedecerá à lei orçamentária anual, que não conterá 
dispositivo estranho à fi xação da despesa e à previsão da receita. Não se 
incluem na proibição:
I - a autorização para abertura de créditos suplementares e operações de 
crédito por antecipação da receita; e
II - as disposições sobre a aplicação do saldo que houver.
Parágrafo único. As despesas de capital obedecerão ainda aorçamentos 
plurianuais de investimento, na forma prevista em lei complementar.
Art. 61. A lei federal disporá sobre o exercício fi nanceiro, a elaboração e a 
organização dos orçamentos públicos.
§ 1º É vedada:
143
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
a) a transposição, sem prévia autorização legal, de recursos de uma dotação 
orçamentária para outra;
b) a concessão de créditos ilimitados;
c) a abertura de crédito especial ou suplementar sem prévia autorização 
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; e
d) a realização, por qualquer dos Poderes, de despesas que excedam os 
créditos orçamentários ou adicionais.
§ 2º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender 
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, subversão 
interna ou calamidade pública.
Art. 62. O orçamento anual compreenderá obrigatoriamente as despesas e 
receitas relativas a todos os Poderes, órgãos e fundos, tanto da administração 
direta quanto da indireta, excluídas apenas as entidades que não recebam 
subvenções ou transferências à conta do orçamento.
§ 1º A inclusão, no orçamento anual, da despesa e da receita dos órgãos da 
administração indireta será feita em dotações globais e não lhes prejudicará a 
autonomia na gestão legal dos seus recursos.
§ 2º Ressalvados os impostos mencionados nos itens VIII e IX do artigo 21 
e as disposições desta Constituição e de leis complementares, é vedada a 
vinculação do produto da arrecadação de qualquer tributo a determinado órgão, 
fundo ou despesa. A lei poderá, todavia, estabelecer que a arrecadação parcial 
ou total de certos tributos constitua receita do orçamento de capital, proibida 
sua aplicação no custeio de despesas correntes.
§ 3º Nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício fi nanceiro, 
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no orçamento plurianual de 
investimento ou sem prévia lei que o autorize e fi xe o montante das dotações 
que anualmente constarão do orçamento, durante o prazo de sua execução.
§ 4º Os créditos especiais e extraordinários não poderão ter vigência além do 
exercício em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado 
nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites 
dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício fi nanceiro subsequente.
Art. 63. O orçamento plurianual de investimento consignará dotações para a 
execução dos planos de valorização das regiões menos desenvolvidas do País.
Art. 64. Lei complementar estabelecerá os limites para as despesas de pessoal 
da União, dos Estados e dos Municípios.
Art. 65. É da competência do Poder Executivo a iniciativa das leis orçamentárias 
e das que abram créditos, fi xem vencimentos e vantagens dos servidores 
públicos, concedam subvenção ou auxílio ou, de qualquer modo, autorizem, 
criem ou aumentem a despesa pública.
§ 1º Não será objeto de deliberação a emenda de que decorra aumento de 
despesa global ou de cada órgão, fundo, projeto ou programa, ou que vise a 
modifi car-lhe o montante, a natureza ou o objetivo.
144
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
§ 2º Observado, quanto ao projeto de lei orçamentária anual, o disposto nos 
§§ 1º, 2º e 3º do artigo seguinte, os projetos de lei mencionados neste artigo 
somente receberão emendas nas comissões do Congresso Nacional, sendo 
fi nal o pronunciamento das comissões, salvo se um terço dos membros da 
Câmara respectiva pedir ao seu Presidente a votação em plenário, que se fará 
sem discussão, de emenda aprovada ou rejeitada nas comissões.
Art. 66. O projeto de lei orçamentária anual será enviado pelo Presidente da 
República ao Congresso Nacional, para votação conjunta das duas Casas, 
até quatro meses antes do início do exercício fi nanceiro seguinte; se, até trinta 
dias antes do encerramento do exercício fi nanceiro, o Poder Legislativo não o 
devolver para sanção, será promulgado como lei.
§ 1º Organizar-se-á comissão mista de senadores e deputados para examinar 
o projeto de lei orçamentária e sobre ele emitir parecer.
§ 2º Somente na comissão mista poderão ser oferecidas emendas.
§ 3º O pronunciamento da comissão sobre as emendas será conclusivo e 
fi nal, salvo se um terço dos membros da Câmara dos Deputados e mais um 
terço dos membros do Senado Federal requererem a votação em plenário de 
emenda aprovada ou rejeitada na comissão.
§ 4º Aplicam-se ao projeto de lei orçamentária, no que não contrariem o disposto 
nesta seção, as demais normas relativas à elaboração legislativa.
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso 
Nacional para propor a modifi cação do projeto de lei orçamentária, enquanto 
não estiver concluída a votação da parte cuja alteração é proposta.
Art. 67. As operações de créditos para antecipação da receita autorizada no 
orçamento anual não excederão a quarta parte da receita total estimada para 
o exercício fi nanceiro e, até trinta dias depois do encerramento deste, serão 
obrigatoriamente liquidadas.
Parágrafo único. Excetuadas as operações da dívida pública, a lei que 
autorizar operação de crédito, a qual deva ser liquidada em exercício fi nanceiro 
subsequente, fi xará desde logo as dotações que hajam de ser incluídas no 
orçamento anual, para os respectivos serviços de juros, amortização e resgate, 
durante o prazo para a sua liquidação.
Art. 68. O numerário correspondente às dotações destinadas à Câmara dos 
Deputados, ao Senado Federal e aos Tribunais Federais será entregue no 
início de cada trimestre, em quotas estabelecidas na programação fi nanceira do 
Tesouro Nacional, com a participação percentual nunca inferior à estabelecida 
pelo Poder Executivo para os seus próprios órgãos.
Art. 69. As operações de resgate e de colocação de títulos do Tesouro Nacional, 
relativas à amortização de empréstimos internos, não atendidas pelo orçamento 
anual, serão reguladas em lei complementar.
FONTE: Brasil (1969)
145
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
Sobre o Regime Militar, você tem à disposição vários 
documentários a respeito. Indico aqui três documentários, com 
visões opostas, sobre o tema. É importante observar as tensões, 
para efeito da compreensão da evolução do aparato legal, a partir de 
1964 e como ele se refl etiu no processo na Administração Pública. 
O primeiro é um documentário intitulado “A verdade sobre o Regime 
Militar”, realizado em 1975, disponível em: <https://www.youtube.
com/watch?v=gvVKUSoRsrw>. 
O outro fi lme é o documentário “O Golpe Militar de 1964”, disponível 
em: <https://www.youtube.com/watch?v=Q9s1QUCpNdw>. 
O último, “O dia que durou 21 anos”, disponível em: <https://
www.youtube.com/watch?v=gPgRi8VJ3-A>. 
Essas visões divergentes são importantes para a compreensão 
da dinâmica de gestão durante o período e as relações sociais, 
que infl uenciaram, em particular, as duas últimas constituições 
federais do país: a de 1967 e a de 1988. Ao ocorrerem mudanças 
nesses campos, aspectos relacionados à dinâmica orçamentária 
também sofreram modifi cações, como a criação das transferências 
constitucionais que foram introduzidas em 1988.
No Governo José Sarney, já no início do processo de redemocratização do 
Brasil, publica-se o Decreto n° 93.872, de 23 de dezembro de 1986, que trata sobre a 
unifi cação de caixa do Tesouro Nacional. Essa norma importa para efeito dos estudos 
orçamentários, porque ela atua diretamente sobre a execução orçamentária. 
A última e atual Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de 
outubro de 1988, promulgada por uma Assembleia Constituinte presidida por 
Ulisses Guimarães, foi motivada pela retomada da democracia no país e, em 
razão disso, seus dispositivos privilegiaram, sobremaneira, o cidadão e seu 
acesso à saúde, à educação, ao transporte, à moradia, à segurança pública e à 
alimentação. Ao contrário das anteriores, que traziam essas pautas mais ao fi nal 
do texto constitucional, a Cartade 05 de outubro estabeleceu pisos constitucionais 
para investimentos obrigatórios (Educação e Saúde) e formalizou uma série de 
fundos de participação vinculados (Fundo de Participação dos Municípios, Fundo 
de Participação dos Estados, Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica), 
146
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
criou o Sistema Único de Saúde, proveu recursos destinados a atividades da 
administração tributária, prestação de garantia às operações de crédito por 
antecipação da receita — ARO, a pluralidade partidária, as eleições diretas com 
voto secreto e obrigatório, regulou o tamanho dos Poderes Legislativos segundo 
o tamanho da população do município e do Estado, estabeleceu as bases para a 
implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal, os tetos de gastos públicos por 
poder e tamanho do ente federado, solidifi cou e ampliou o sistema de controle das 
contas públicas, instituindo também os controles interno e social e converteu os 
territórios brasileiros em estados federados (BRASIL, 1988).
Para entender melhor esse momento político do Brasil, é 
importante que você assista ao documentário Diretas Já, produzido 
pela TV Senado: <https://www.youtube.com/watch?v=1DE4ttIIgh0>.
No âmbito do orçamento público, a Carta de 1988 instituiu o sistema de 
orçamento federal e defi niu as modalidades de documentos de planejamento 
governamental necessários para o bom cumprimento da técnica de orçamento-
programa que foi mantida, face à manutenção da Lei n° 4.320/1964 e do Decreto-
Lei 200/1967. Foram instituídos o PPA - Plano Plurianual, a LDO - Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e a LOA - Lei Orçamentária Anual (a novidade aqui é a LDO, que 
nas constituições anteriores não existia). Estabeleceu-se ainda o limite percentual 
para as emendas parlamentares (Quadro 8).
QUADRO 8 – O ORÇAMENTO PÚBLICO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
CAPÍTULO II
DAS FINANÇAS PÚBLICAS
Seção II
DOS ORÇAMENTOS
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I- o plano plurianual;
II- as diretrizes orçamentárias;
III- os orçamentos anuais.
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as 
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas 
147
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de 
duração continuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício 
fi nanceiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, 
disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de 
aplicação das agências fi nanceiras ofi ciais de fomento.
§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada 
bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta 
Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e 
apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I- o orçamento fi scal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público;
II- o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III- o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos 
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e 
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo 
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, 
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza fi nanceira, tributária e 
creditícia.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com 
o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-
regionais, segundo critério populacional.
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da 
receita e à fi xação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização 
para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de 
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
§ 9º Cabe à lei complementar:
I- dispor sobre o exercício fi nanceiro, a vigência, os prazos, a elaboração e 
a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei 
orçamentária anual;
II- estabelecer normas de gestão fi nanceira e patrimonial da administração direta 
e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
III- dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que 
serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento 
de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a 
realização do disposto no § 11 do art. 166.
148
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados 
pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de senadores e deputados:
I- examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as 
contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II- examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais 
e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a 
fi scalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do 
Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas 
emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas 
Casas do Congresso Nacional.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o 
modifi quem somente podem ser aprovadas caso:
I- sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias;
II- indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito 
Federal; ou
III- sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser 
aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso 
Nacional para propor modifi cação nos projetos a que se refere este artigo 
enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é 
proposta.
§ 6º Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do 
orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso 
Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
§ 7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o 
disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.
§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto 
de lei orçamentária anual, fi carem sem despesas correspondentes poderão ser 
utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, 
com prévia e específi ca autorização legislativa.
149
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no 
limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida 
prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metadedeste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. 
§ 10 A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde 
previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fi ns do cumprimento do 
inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou 
encargos sociais. 
§ 11 É obrigatória a execução orçamentária e fi nanceira das programações 
a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% 
(um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada 
no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da 
programação defi nidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. 
§ 12 As programações orçamentárias previstas no § 9º deste artigo não serão 
de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. 
§ 13 Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da 
programação prevista no §11 deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito 
Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo 
destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para 
fi ns de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 
169. 
§ 14 No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa 
que integre a programação, na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as 
seguintes medidas:
I- até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o 
Poder Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público 
e a Defensoria Pública enviarão ao Poder Legislativo as justifi cativas do 
impedimento; 
II- até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder 
Legislativo indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo 
impedimento seja insuperável;
III- até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso 
II, o Poder Executivo encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da 
programação cujo impedimento seja insuperável; 
IV- se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias após o término do prazo 
previsto no inciso III, o Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o 
remanejamento será implementado por ato do Poder Executivo, nos termos 
previstos na lei orçamentária. 
§ 15 Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações 
orçamentárias previstas no § 11 não serão de execução obrigatória nos casos 
dos impedimentos justifi cados na notifi cação prevista no inciso I do § 14. 
150
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
§ 16 Os restos a pagar poderão ser considerados para fi ns de cumprimento 
da execução fi nanceira prevista no § 11 deste artigo, até o limite de 0,6% (seis 
décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. 
§ 17 Se for verifi cado que a reestimativa da receita e da despesa poderá 
resultar no não cumprimento da meta de resultado fi scal estabelecida na lei de 
diretrizes orçamentárias, o montante previsto no § 11 deste artigo poderá ser 
reduzido em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto 
das despesas discricionárias.
§ 18 Considera-se equitativa a execução das programações de caráter 
obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas 
apresentadas, independentemente da autoria. 
Art. 167. São vedados:
I- o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II- a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam 
os créditos orçamentários ou adicionais;
III- a realização de operações de créditos que excedam o montante 
das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos 
suplementares ou especiais com fi nalidade precisa, aprovados pelo Poder 
Legislativo por maioria absoluta;
IV- a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas 
a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os 
arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos 
de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização 
de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, 
pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações 
de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o 
disposto no § 4º deste artigo; 
V- a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização 
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI- a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma 
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia 
autorização legislativa;
VII- a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII- a utilização, sem autorização legislativa específi ca, de recursos dos 
orçamentos fi scal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir 
défi cit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 
165, § 5º;
IX- a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização 
legislativa.
X- a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, 
inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e 
suas instituições fi nanceiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, 
151
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
XI- a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que 
trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento 
de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. 
 § 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício fi nanceiro 
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que 
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício fi nanceiro 
em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos 
últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites 
de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício fi nanceiro 
subsequente.
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a 
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção 
interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.
§ 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a 
que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 
158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União 
e para pagamento de débitos para com esta. 
 § 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de 
uma categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito 
das atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar 
os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato do Poder 
Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso 
VI deste artigo. 
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, 
compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos 
dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria 
Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na 
forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos 
em lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação 
de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem 
como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e 
entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo poder público, só poderão serfeitas: 
 I- se houver prévia dotação orçamentária sufi ciente para atender às projeções 
de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
II- se houver autorização específi ca na lei de diretrizes orçamentárias, 
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. 
152
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
 § 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo 
para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos 
todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito 
Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites.
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, 
durante o prazo fi xado na lei complementar referida no caput, a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências: 
I- redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em 
comissão e funções de confi ança; 
 II- exoneração dos servidores não estáveis. 
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem 
sufi cientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar 
referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato 
normativo motivado de cada um dos Poderes especifi que a atividade funcional, 
o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. 
 § 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a 
indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço. 
 § 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será 
considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com 
atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na 
efetivação do disposto no § 4º. 
FONTE: Brasil (1988)
Em decorrência da Constituição Federal de 1988, de acordo com Carvalho 
(2010), várias outras normas complementares surgiram, dentre as quais destacam-
se a Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade 
Fiscal); a Lei Complementar n°156, de 28 de dezembro de 2016 (Plano de Auxílio 
aos Estados e Medidas de Estímulo ao reequilíbrio fi scal), a Lei Complementar n° 
159, de 19 de maio de 2017 (Institui o Regime de Recuperação Fiscal dos Estados 
e do Distrito Federal e altera as Leis Complementares 101/2000 e 156/2016). Mas 
é claro que vale a pena ressaltar que a técnica orçamentária, desde então, não 
sofreu modifi cações, embora a dinâmica da Administração Pública, em razão 
da Emenda Constitucional n° 19, de 04 de junho de 1998, responsável pela 
introdução de uma série de inovações na gestão pública nacional e o país ter 
promovido, na primeira gestão do então presidente Fernando Henrique Cardoso, 
a Reforma Gerencial do Estado, implantada pelo então Ministro da Reforma do 
Aparelho do Estado, Bresser-Pereira.
153
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
Para que você compreenda bem as gestões que antecederam o 
governo FHC, sugere-se os seguintes documentários/fi lmes: 
a) Tancredo Neves: Travessia <https://www.youtube.com/
watch?v=BDmpIoadSPc>. Para esse período, vale a pena assistir 
ao documentário sobre Ulisses Guimarães também: <https://
www.youtube.com/watch?v=WkPO2X65aEw>. 
b) José Sarney: <https://www.youtube.com/watch?v=5eluLath8Ok>; 
c) Fernando Collor de Melo: <https://www.youtube.com/
watch?v=NabkUlIOvAA>. 
d) Itamar Franco: <https://www.youtube.com/watch?v=ZvQljiVg-xU>. 
e) Fernando Henrique Cardoso: <https://www.youtube.com/
watch?v=SK6JNi82xSY>.
f) Luiz Inácio Lula da Silva: <https://www.youtube.com/
watch?v=4J3jBszRdm8>. 
g) No caso de Dilma Rousseff, recomenda-se o documentário 
sobre o Impeachment, Brasil: do Apogeu à Queda <https://www.
youtube.com/watch?v=4QT-T2WDGok> e o fi lme O Processo 
<https://www.youtube.com/watch?v=Ybx_7lIbEK8>. O fi lme 
Polícia Federal: a Lei é Para Todos é um contraponto interessante 
também: <https://www.youtube.com/watch?v=GTREOpiIP98>. 
As obras relacionadas ao Governo Dilma Rousseff são 
importantes para a compreensão da situação política, que levou 
à sanção da mais recente mudança no processo orçamentário 
brasileiro, que foi a Emenda Constitucional n° 95, de 15 de dezembro 
de 2016, já no Governo Michel Temer, responsável pela instituição de 
Novo Regime Fiscal e criação dos tetos do orçamento público.
As mudanças em curso na dinâmica do Orçamento Público, além de já 
incorporarem os dispositivos da Emenda Constitucional n° 95/2016, podem, 
já na gestão do Presidente Jair Messias Bolsonaro, caminharem para uma 
nova modifi cação, via a alteração da técnica do orçamento-programa para a do 
orçamento base-zero. Essa técnica foi pauta de programas de governo de pelo 
menos três candidatos a presidente da República em 2018.
154
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Leia o estudo produzido pelo Senado Federal Caráter da Lei 
Orçamentária Anual e suas implicações no equilíbrio de força entre 
os Poderes Executivo e Legislativo, de Adiel Lopes dos Santos. O 
material está disponível no endereço: <http://www2.senado.leg.br/
bdsf/item/id/510368>. A leitura é importante para que você conheça 
as diferenças entre os conceitos de orçamento autorizativo e 
impositivo, necessários para as seções subsequentes.
Agora que fi nalizamos a apresentação do processo de desenvolvimento do 
Orçamento Público no Brasil, convido-o a realizar alguns exercícios de fi xação.
Um bom trabalho!
Atividade de Estudo:
Leia com atenção as proposições e assinale a resposta correta.
1) O orçamento público brasileiro foi implantado por:
a) ( ) Carlota Joaquina.
b) ( ) D. Pedro I.
c) ( ) D. Pedro II.
d) ( ) D. João VI.
e) ( ) D. João VII.
2) A Constituição brasileira que abordou pela primeira vez a questão 
do orçamento público foi:
a) ( ) 1808.
b) ( ) 1824.
c) ( ) 1891.
d) ( ) 1934.
e) ( ) 1937.
155
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
3) A técnica orçamentária utilizada entre a Constituição de 1824 e a 
Constituição de 1967 foi:
a) ( ) Orçamento Tradicional.
b) ( ) Orçamento-Programa.
c) ( ) Orçamento- Funcional.
d) ( ) Orçamento Base Zero.
e) ( ) Orçamento por Competência.
4) A técnica orçamentária utilizada entre a Constituição de 1967 e a 
Constituição de 1988 foi:
a) ( ) Orçamento Tradicional.
b) ( ) Orçamento-Programa.
c) ( ) Orçamento-Funcional.
d) ( ) Orçamento Base Zero.
e) ( ) Orçamento por Competência.
5) É possível observar que, ao longo da história, existe um fator em 
comum que foi elemento de preocupação de todos os governos 
brasileiros, desde a Proclamação da Independência. Esse fator 
em comum está inscrito na alternativa:
a) ( ) Equilíbrio fi scal, via a previsão de ingressos e a fi xação de tetos.
b) ( ) Arquitetura para expressar o desenvolvimento brasileiro.
c) ( ) Alocação de recursos em educação e saúde para promoção 
do bem-estar.
d) ( ) Inclusão social através da participação nos pleitos eleitorais, 
com o voto direto.
e) ( ) Criação da Polícia Judiciária Nacional, para vigilância das 
fronteiras.
6) O Tribunal de Contas da União foi instituído na Constituição de:
a) ( ) 1808.
b) ( ) 1824.
c) ( ) 1891.
d) ( ) 1934.
e) ( ) 1988.
156
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
7) A Lei de Diretrizes Orçamentárias foi instituída pela Constituição 
Federal de:
a) ( ) 1808.
b) ( ) 1824.
c) ( ) 1891.
d) ( ) 1934.
e) ( ) 1988.
8) O IPEA foi instituído pela Constituição de:
a) ( ) 1934.
b) ( ) 1937.
c) ( ) 1946.
d) ( ) 1967.
e) ( ) 1988.
9) São consideradas duas inovações inseridas na Constituição 
Federal de 1988:
a) ( ) Fundos de Participação Vinculados e pisos constitucionais 
para investimentos.
b) ( ) Créditos Adicionais e Sistema de Contabilidade Nacional.
c) ( ) Regime Parlamentaristae Sistema Único de Saúde.
d) ( ) Previsão de Receita e Teto dos Gastos Públicos.
e) ( ) Voto feminino e Legislação trabalhista.
10) Norma que institui o Direito Financeiro no Brasil:
a) ( ) Constituição de 1967.
b) ( ) Constituição de 1988.
c) ( ) Lei n° 4.320/1964.
d) ( ) Lei Complementar n° 101/2000.
e) ( ) Emenda Constitucional n° 19/2016.
157
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
3 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
O escopo dos princípios orçamentários, a promoção de sustentabilidade 
e consistência no processo de confecção das peças orçamentárias. São 
produtos, sobretudo, da evolução do Direito Constitucional e têm como objetivo 
o delineamento dos limites operacionais adotados tanto pelo Poder Executivo, 
quanto pelo Poder Legislativo. Prestam-se para o controle deste sobre as 
atividades daquele. Os princípios orçamentários são os seguintes: 
a) unidade ou totalidade; 
b) universalidade; 
c) anualidade ou periodicidade; 
d) exclusividade; 
e) orçamento bruto; 
f) não vinculação da receita de impostos. 
 
O princípio da Unidade relaciona-se ao processo de elaboração de um 
único orçamento para cada ente político (União, Estados, Municípios e Distrito 
Federal). Esse princípio é sintetizado pelo PPA, pela LDO e pela LOA. 
De acordo com este princípio, o orçamento deve ser uno, ou seja, cada ente 
governamental deve elaborar um único orçamento. Este princípio é mencionado no: 
[...] caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, [...] e visa evitar 
múltiplos orçamentos dentro da mesma pessoa política. Dessa 
forma, todas as receitas previstas e despesas fi xadas, em cada 
exercício fi nanceiro, devem integrar um único documento legal 
dentro de cada nível federativo: a Lei Orçamentária Anual — 
LOA. (BRASIL, 1988).
 Já o princípio da Universalidade é aquele que diz respeito à reunião 
de todas as despesas e receitas de todos os poderes e demais entes da 
administração pública numa única peça orçamentária.
Segundo este princípio, a LOA de cada ente federado deverá conter todas 
as receitas e as despesas de todos os Poderes, órgãos, entidades, fundos e 
fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Este princípio é mencionado 
no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, recepcionado e normatizado pelo § 5º 
do art. 165 da CF (BRASIL, 2017b).
 O princípio da Anualidade ou Periodicidade refere-se ao período 
temporal ao qual se refere a previsão das receitas e a fi xação das despesas. No 
Brasil o exercício fi nanceiro do Estado coincide com o ano civil.
158
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Conforme este princípio, o exercício fi nanceiro é o período ao qual se referem 
a previsão das receitas e a fi xação das despesas registradas na LOA. Este 
princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964. Segundo o 
art. 34 dessa lei, o exercício fi nanceiro coincidirá com o ano civil (1º de janeiro a 
31 de dezembro) (BRASIL, 2017b).
O princípio da Exclusividade refere-se ao fato de que nenhuma matéria 
estranha ao orçamento pode ser contida nele. Logo, ele só comporta assuntos 
relacionados às receitas e às despesas orçamentárias.
O princípio da exclusividade, previsto no § 8º do art. 165 da CF, estabelece 
que a LOA: 
[...] não conterá dispositivo estranho à previsão da receita 
e à fi xação da despesa. Ressalvam-se dessa proibição a 
autorização para abertura de créditos suplementares e a 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação 
das receitas, nos termos da lei.
O princípio do Orçamento Bruto exige que todas as despesas e receitas 
inscritas na peça orçamentária sejam alocadas pelo seu valor bruto. 
O princípio do orçamento bruto, previsto no art. 6º da Lei nº 4.320, de 1964, 
preconiza o registro das receitas e despesas na LOA pelo valor total e bruto, 
vedadas quaisquer deduções.
O princípio da Não Afetação da Receita relaciona-se à proibição de 
vincular-se uma dada receita tributária a um órgão, fundo ou despesa. O recurso é 
integrado no Tesouro Público. 
Princípio orçamentário clássico, também conhecido por princípio da não afetação 
de receitas, segundo o qual, todas as receitas orçamentárias devem ser recolhidas ao 
Caixa Único do Tesouro, sem qualquer vinculação em termos de destinação. 
Os propósitos básicos deste princípio são: oferecer fl exibilidade 
na gestão do caixa do setor público — de modo a possibilitar 
que os seus recursos sejam carreados para as programações 
que deles mais necessitem — e evitar o desperdício de recursos 
(que costuma ocorrer quando as parcelas vinculadas atingem 
magnitude superior às efetivas necessidades) (SENADO 
FEDERAL, 2018).
159
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
Giacomoni (2010) acrescenta ainda quatro outros princípios orçamentários: 
o da clareza, o da publicidade, o da exatidão e o da programação. O princípio 
da clareza diz respeito à necessidade de a peça orçamentária ser clara e 
compreensível para que qualquer pessoa possa compreendê-la. O da publicidade 
refere-se ao fato de que o orçamento dever ser publicado nos mais distintos 
meios de comunicação, de forma a garantir o acesso de todos os cidadãos ao 
instrumento. O da exatidão refere-se à capacidade de o setor público ser preciso 
no dimensionamento de metas e objetivos para que a alocação de recursos não 
seja superestimada. O da programação é tido como um novo princípio, decorrente 
do processo de evolução da capacidade dos entes públicos planejarem. 
Para aprofundar seus conhecimentos sobre o assunto, 
recomenda-se que você assista a dois vídeos produzidos pela 
AGU — Advocacia Geral da União — a respeito dos princípios 
orçamentários:
• Princípios Orçamentários – Parte I: <https://www.youtube.com/
watch?v=thqF1ZBhQls>.
• Princípios Orçamentários – Parte II: <https://www.youtube.com/
watch?v=ildV6AacTm8>.
Isso posto, vamos praticar!
Atividade de Estudo:
RESOLUÇÃO DE CASO N° 01 - Leia com atenção e resolva 
o caso “Estabelecendo prioridades: o orçamento da Polícia 
Metropolitana”, de Andrew Graham, publicado em 2008 na 
Casoteca da ENAP – Escola de Administração Pública. 
Acesse o link, para realizar o download do arquivo em pdf: <http://
casoteca.enap.gov.br/index.php?option=com_phocadownload&view
=category&download=14:download-do-caso&id=13:estabelecendo-
prioridades-o-orcamento-da-policia-metropolitana&Itemid=16>.
160
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
RESOLUÇÃO DE CASO N° 02 – Leia com atenção e resolva 
o caso “Um (Des)caso do Planejamento Estratégico em Órgão da 
Administração Pública”, de Maciel Carlos Antunes e Cynthya Morais 
de Oliveira, publicado em 2013 na Casoteca da ENAP – Escola de 
Administração Pública. 
Acesse o link, para realizar o download do arquivo em pdf: 
<http://casoteca.enap.gov.br/index.php?option=com_phocadown
load&view=category&download=80:download-do-caso&id=%20
80:%20um-descaso-do-planejamento-estrategico-em-orgao-da-
administracao-publica&Itemid=80>.
Leia com atenção os enunciados e assinale a resposta correta:
1) Tem como objetivo ampliar o controle do Poder Legislativo sobre 
o Poder Executivo no processo orçamentário:
a) ( ) Princípios Orçamentários.
b) ( ) Princípio da Unidade.
c) ( ) Princípio da Universalidade.
d) ( ) Princípio da Anualidade.
e) ( ) Princípio do Orçamento Bruto.
2) De acordo com esse princípio, cada ente governamental deve 
elaborar um único orçamento.
a) ( ) Princípios Orçamentários.
b) ( ) Princípio da Unidade.
c) ( ) Princípio da Universalidade.
d) ( ) Princípio da Anualidade.
e) ( ) Princípio do Orçamento Bruto.
3) Diz respeito à reunião de todas as despesas e receitas de todos 
os entes relacionados a todos os Poderes da Administração 
Pública numa única peça orçamentária.
a) ( ) Princípios Orçamentários.
b) ( ) Princípio da Unidade.
c) ( ) Princípio da Universalidade.
d) ( ) Princípio da Anualidade.
e) ( ) Princípio do Orçamento Bruto.
161
O ORÇAMENTOPÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
4) Refere-se ao período temporal ao qual se relacionam as receitas 
previstas e a fi xação das despesas.
a) ( ) Princípios Orçamentários.
b) ( ) Princípio da Unidade.
c) ( ) Princípio da Universalidade.
d) ( ) Princípio da Anualidade.
e) ( ) Princípio do Orçamento Bruto.
5) Estabelece que o orçamento não conterá nenhum dispositivo 
estranho.
a) ( ) Princípio do Orçamento Bruto.
b) ( ) Princípio da Unidade.
c) ( ) Princípio da Universalidade.
d) ( ) Princípio da Exclusividade.
e) ( ) Princípio da Não Afetação da Receita.
6) Exige que todas as despesas e receitas inscritas na peça 
orçamentária sejam alocadas pelo seu valor bruto.
a) ( ) Princípio do Orçamento Bruto.
b) ( ) Princípio da Unidade.
c) ( ) Princípio da Universalidade.
d) ( ) Princípio da Exclusividade.
e) ( ) Princípio da Não Afetação da Receita.
7) Determina que todas as receitas sejam recolhidas ao Caixa Único 
do Tesouro.
a) ( ) Princípio do Orçamento Bruto.
b) ( ) Princípio da Unidade.
c) ( ) Princípio da Universalidade.
d) ( ) Princípio da Exclusividade.
e) ( ) Princípio da Não Afetação da Receita.
8) Estabelece que a peça publicitária tem de ser compreensível.
a) ( ) Princípio da Programação.
b) ( ) Princípio da Unidade.
c) ( ) Princípio da Publicidade.
d) ( ) Princípio da Clareza.
e) ( ) Princípio da Não Afetação da Receita.
162
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
9) Determina que o orçamento seja amplamente divulgado.
a) ( ) Princípio da Programação.
b) ( ) Princípio da Exatidão.
c) ( ) Princípio da Publicidade.
d) ( ) Princípio da Clareza.
e) ( ) Princípio da Não Afetação da Receita.
10) Defi ne que o setor público deve ter a capacidade de alinhar as 
metas com a disponibilidade necessária de recursos, para se 
evitar superestimação de despesas.
a) ( ) Princípio da Programação.
b) ( ) Princípio da Exatidão.
c) ( ) Princípio da Publicidade.
d) ( ) Princípio da Clareza.
e) ( ) Princípio da Não Afetação da Receita.
11) É considerado o mais novo princípio orçamentário, decorrente do 
processo de planejamento.
a) ( ) Princípio da Programação.
b) ( ) Princípio da Exatidão.
c) ( ) Princípio da Publicidade.
d) ( ) Princípio da Clareza.
e) ( ) Princípio da Não Afetação da Receita.
4 O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL 
— INSTRUMENTOS DE ORÇAMENTO 
PÚBLICO: PLANO DE GOVERNO, PPA, 
LDO E LOA, CICLO ORÇAMENTÁRIO E 
DINÂMICA INSTITUCIONAL VOLTADA AO 
ORÇAMENTO PÚBLICO, EVIDENCIAÇÃO 
DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL
O processo orçamentário brasileiro, conforme vimos, é um produto da 
evolução do Estado e, por conseguinte, das inovações introduzidas ao longo 
do tempo nas constituições. O Brasil utilizou duas técnicas de planejamento 
163
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
governamental: a técnica de orçamento tradicional e a técnica de orçamento-
programa, que é a vigente nos termos da Constituição de 1988. Na referida norma 
está previsto, em seu art. 165, que os instrumentos de planejamento, devidamente 
convertidos em leis, são os seguintes: o PPA (Plano Plurianual), a LDO (Lei de 
Diretrizes Orçamentárias) e a LOA (Lei Orçamentária Anual). 
Que tal assistir a um vídeo sobre o Sistema Orçamentário? 
Confi ra a animação da série Orçamento Fácil, do Senado Federal: 
<https://www.youtube.com/watch?v=OKsr6mdR1bc>.
4.1 Os Instrumentos de PlaneJamento 
GoVernamental
No presente tópico, discorreremos sobre os instrumentos de planejamento 
governamental comumente utilizados no Brasil. Principiaremos o estudo, falando 
um pouco sobre as propostas de governo, ferramentas exigidas pelo Tribunal 
Superior Eleitoral no momento da subscrição de candidaturas à cargos do Poder 
Executivo. Na sequência, apresentaremos as ferramentas exigidas pelo texto 
constitucional: o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e a Lei Anual. Além 
do estudo do texto didático, é fundamental que você, caro discente, desenvolva 
as atividades sugeridas entre cada um dos itens abordados nessa seção. 
4.1.1 Propostas de Governo
Embora não se tratem de uma exigência constitucional, elas são uma exigência 
do TSE (Tribunal Superior Eleitoral) para o registro de candidaturas de cargos 
eletivos, como os do Poder Executivo. As propostas de governo expressam as 
ambições do candidato, devidamente investido da ideologia e projeto do partido ou 
da coligação que representa. Ele interfere diretamente no desenho do orçamento 
público, para que as promessas de campanha do ganhador se tornem realidade.
164
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Acesse o link para o site do Tribunal Superior Eleitoral e leia 
todas as propostas de governo submetidas ao tribunal pelos 
candidatos que concorreram ao cargo de Presidente da República 
no pleito de 2018: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-2018/
propostas-de-candidatos>.
4.1.2 Plano Plurianual
Instrumento previsto no inciso I, do art. 165 da CF de 1988, tem como 
prerrogativa estabelecer o planejamento estratégico do ente federado (União, 
Estados, Municípios e Distrito Federal), com longevidade de quatro anos. Ele é 
elaborado pelo Poder Executivo, estabelecendo “[...] de forma regionalizada, as 
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de 
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada” (BRASIL, 1988), e submetido à apreciação do Poder Legislativo, que 
realiza ajustes e o devolve para os vetos e sanção. 
O PPA – Plano Plurianual é encaminhado pelo Chefe do Poder Executivo 
sempre quatro meses antes do término do primeiro exercício fi nanceiro de 
seu mandato, no caso, o dia 31 de agosto (CARVALHO, 2010). Durante esse 
período, o primeiro ano de seu mandato, o PPA aprovado no governo anterior 
estará se extinguindo. Esse inteligente cuidado instituído pelos legisladores evita 
descontinuidade de políticas públicas e de investimentos, o que era extremamente 
corrente antes da Constituição de 1988.
Para fi car mais divertido, assista ao vídeo O que é o PPA, da 
série Orçamento Fácil do Senado Federal: <https://www.youtube.
com/watch?v=hG1Vd_SsgCc>.
165
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
Confi ra como ocorre o processo de inclusão do PPA no SIOP. 
Acesse o link para realizar o download do sistema de Captação 
Qualitativa do Ministério de Planejamento, Desenvolvimento e Gestão: 
<https://www1.siop.planejamento.gov.br/siopdoc/lib/exe/fetch.php/
ppa:ppa_2016-2019_apresentacaocaptacaoqualitativa_spi.pdf>.
Tomando como parâmetro a avaliação do processo orçamentário anterior, 
e a implantação de melhorias coordenadas pela SOF (Secretaria de Orçamento 
Federal), o processo de elaboração do PPA envolve um esforço coletivo 
coordenado pelo órgão central do Sistema de Orçamento Federal, no caso a 
SOF. Inicialmente, as informações são inseridas no SIOP (Sistema Integrado de 
Planejamento e Orçamento do Governo Federal). Cada uma das unidades setoriais 
e das unidades orçamentárias elabora seus programas, e esses, devidamente 
consolidados e alinhados no instrumento, são consolidados, em convergência 
com o princípio da unidade. Todos os projetos inseridos no PPA devem ser 
rigorosamente cumpridos. Para tal, existe a necessidade de associarem-se a ele 
a LDO e a LOA, sobre as quais veremos adiante.
Como é possível perceber no arquivo acima, o PPA possui a seguinte estrutura:
• Mensagem presidencial, composta de visão de futuro, eixos estratégicos 
e diretrizes estratégicas;
• Anexo I, composto de Programas Temáticos e Objetivos;
• Anexo II, composto de Programas de Gestão, Manutenção e Serviços 
para o Estado;
• Anexo III, Empreendimentos individualizados como iniciativas.
Essas fases são segmentadas, nos termos do Manual de Orientação do PPA 
2016-2019, essas partes estão distribuídas em três dimensões: a estratégica, a 
táticae a operacional (Figura 3).
166
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
FIGURA 3 – DIMENSÕES DO PPA – EDIÇÃO 2016-2019
FONTE: Brasil, 2015. <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/
ppa-2016/orientacoes_elaboracao_ppa_2016_2019_02.pdf>. Acesso em: 8 nov. 2018.
Visão de Futuro, Eixos e Diretrizes Estratégicas
Ações Orçamentárias e Outras Fontes
Programas
Temáticos
D
im
en
sã
o
Es
tr
at
ég
ic
a
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O
pe
ra
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on
al
Programas
de Gestão,
Manutenção
e Serviços
do EstadoObjetivos
• Leia com atenção o Manual Orientações para Elaboração do 
Plano Plurianual 2016-2019, disponível no endereço: <http://
www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/ppa-2016/
orientacoes_elaboracao_ppa_2016_2019_02.pdf>.
• Na sequência, assista a outro vídeo da Série Orçamento Fácil do 
Senado Federal, agora demonstrando o processo de elaboração 
e aprovação do PPA, acessando o endereço: <https://www.
youtube.com/watch?v=IeFch6LTb2c>.
• Por último, leia o PPA 2016-2019, no endereço: <http://www2.
camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/ppa/2016-
2019/ppa-2016-2019/PPA_2016-2019_Lei>.
4.1.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias
Prevista no inciso II do art. 165 da CF de 1988, a LDO (Lei de Diretrizes 
Orçamentárias) é o instrumento de planejamento que ajusta as metas quantitativas 
do PPA às condições vigentes, para redimensionamento das metas fi nanceiras 
da Lei Orçamentária Anual, sempre a cada ano. Seu processo inicia-se até oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício fi nanceiro, e deve sempre ser 
devolvido para sanção até o fi nal do primeiro período da seção legislativa, ou seja, 
17 de julho de cada ano.
167
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
[...] § 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as 
metas e prioridades da administração pública federal, incluindo 
as despesas de capital para o exercício fi nanceiro subsequente, 
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre 
as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política 
de aplicação das agências fi nanceiras ofi ciais de fomento 
(BRASIL, 1988).
 
De acordo com o Manual Técnico do Orçamento (2017b), o processo de 
elaboração da LDO, tal como acontece no caso do PPA, envolve a articulação 
das Unidades Setoriais e das Unidades Orçamentárias, responsáveis pelo 
redimensionamento das metas do PPA para aquele ano, em razão dos 
fundamentos macroeconômicos (Figura 4), utilizando informações de ministérios 
relacionados ao Trabalho, Assistência Social, Defesa e também do Banco Central, 
os quais serão consolidados com outros dados produzidos pelos Ministérios do 
Planejamento e da Fazenda. Findo esse processo de consolidação, o PLDO é 
encaminhado para o Congresso Nacional.
FIGURA 4 – FLUXOGRAMA DE ELABORAÇÃO DOS INSTRUMENTOS 
ORÇAMENTÁRIOS – SISTEMA DE ORÇAMENTO FEDERAL - PLDO
Elaboração do Texto do PLDO
Elaboração dos Anexos ao PlDO
Planejamento 
do Processo
Consolidação 
do PLDO
Envio do PLDO 
ao Congresso 
Nacional
FONTE: Brasil, 2017a. <http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/
informacoes-orcamentarias/arquivos/MTOs/mto_atual.pdf>. Acesso em: 8 nov. 2018.
Assista aos dois vídeos sobre a LDO, da série Orçamento Fácil, 
do Senado Federal.
• O que é a LDO? <https://www.youtube.com/watch?v=Q66ZSkBLKr0>.
• Elaboração e prazo de elaboração da LDO? <https://www.
youtube.com/watch?v=c1-7KkcxHUI>.
168
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
De acordo com Giacomoni (2010, p. 239), as LDO têm a seguinte estrutura: 
(a) das metas e prioridades da administração pública federal; (b) da estrutura e 
organização dos orçamentos; (c) das diretrizes para a elaboração e execução 
dos orçamentos da união e suas alterações; (d) diretrizes gerais: disposições 
sobre débitos judiciais; vedações e das transferências para o setor privado; 
transferências voluntárias; dos empréstimos, fi nanciamentos e refi nanciamentos; 
(e) diretrizes específi cas do orçamento da seguridade social; (f) diretrizes 
específi cas do orçamento de investimento; (g) alterações da LOA e da execução 
provisória do Projeto de Lei Orçamentária; (h) disposições sobre limitação 
orçamentária e fi nanceira; (i) disposições relativas à dívida pública federal; (j) 
disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos sociais; (k) 
política de aplicação dos recursos das agências fi nanceiras ofi ciais do fomento; (l) 
alterações na legislação tributária; (m) fi scalização pelo Poder Legislativo e das 
Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves; (n) disposições gerais. 
Essa dinâmica proposta por Giacomoni (2010) pode ser melhor 
observada através da análise de uma Lei de Diretrizes Orçamentárias 
completa. Para tal, acesse a Lei n° 13.707, de 14 de agosto de 2018 
e leia com atenção a norma e cada um dos seus anexos. Verifi que 
a complexidade do instrumento, que é essencial para a adequação 
do planejamento de longo prazo ao curto prazo. Acesse o endereço 
abaixo no site do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e 
Gestão:<http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/
orcamentos-anuais/2019/orcamento-anual-de-2019#LDO2019>.
É importante ressaltar que se a LDO não for aprovada, não é realizado o 
período de recesso.
4.1.4 Lei Orçamentária Anual
Instrumento de planejamento operacional anual, está previsto nos parágrafos 
5° e 6° no inciso III do art. 165, da CF de 1988. Trata-se do dispositivo que aloca 
os recursos, para um exercício, para as áreas fi scal, de investimento e social:
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fi scal referente aos Poderes da União, seus 
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, 
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
169
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a 
União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital 
social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as 
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta 
ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e 
mantidos pelo poder público.
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de 
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas 
e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, 
subsídios e benefícios de natureza fi nanceira, tributária e 
creditícia.
A LOA depende da elaboração da LDO para que possa ser formada, pois 
estabelece as metas fi nanceiras de cada um dos orçamentos que abarca. Deve 
ser enviada pelo Chefe do Poder Executivo, no caso, o Presidente da República, 
até 31 de agosto ao Congresso Nacional para ser aprovada e devolvida para 
sanção até fi nal da sessão legislativa.
Assista aos dois vídeos sobre a LOA, da série Orçamento Fácil, 
do Senado Federal.
• O que é a LOA? <https://www.youtube.com/watch?v=CWUNV7w
 OwYo>.
• Elaboração e Execução da LOA: <https://www.youtube.com/
watch?v=hdbAbKafuTU>.
A LOA é composta por uma mensagem presidencial, a lei propriamente dita 
e todos os volumes anexos, contendo demonstrativos detalhados por unidade 
orçamentária e as informações contábeis consolidadas. As partes do texto legal 
são: (a) disposições gerais; (b) Estimação da receita, fi xação de despesas e 
critérios técnicos para autorização dos créditos adicionais, no âmbito do 
orçamento fi scal; (c) fontes de fi nanciamento, fi xação de despesas e critérios 
para a autorização para a abertura dos créditos suplementares, no âmbito do 
orçamento de investimentos; (d) autorização para a contratação de operações 
de crédito e emissão de títulos da dívida agrária; (e) das disposições gerais 
(BRASIL, 2017b). 
170
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Estude acuradamente uma Lei Orçamentária Anual, 
dedicando-se ao estudo da proposta de lei da LOA 2019, propostapelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Leia 
a mensagem presidencial, a proposta de lei e todos os volumes 
que formam os anexos da lei. Após o término da leitura do material, 
observe os pontos de convergência da LOA com a LDO: < http://
www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/orcamentos-
anuais/2019/orcamento-anual-de-2019#LDO2019>.
 É importante observar que a estrutura da LOA está prevista na Lei 
n°4.320/1964, conforme é possível observar no Quadro 9.
QUADRO 9 – O ORÇAMENTO NA LEI N°4320/1964
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de 
forma a evidenciar a política econômica fi nanceira e o programa de trabalho do 
Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
 § 1° Integrarão a Lei de Orçamento:
 I- Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Governo.
 II- Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias 
Econômicas, na forma do Anexo nº 1.
 III- Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação.
 IV- Quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração.
 § 2º Acompanharão a Lei de Orçamento:
 I- Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos 
especiais.
 II- Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos nº 6 a 9.
 III- Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em 
termos de realização de obras e de prestação de serviços. 
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de 
operações de crédito autorizadas em lei.
 Parágrafo único. Não se consideram para os fi ns deste artigo as operações 
de crédito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras 
entradas compensatórias, no ativo e passivo fi nanceiros. 
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos 
órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio 
deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°. 
171
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas 
a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de 
terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 
20 e seu parágrafo único.
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus 
totais, vedadas quaisquer deduções.
 § 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-
se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, 
como receita, no orçamento da que as deva receber.
 § 2º Para cumprimento do disposto no parágrafo anterior, o cálculo das cotas 
terá por base os dados apurados no balanço do exercício anterior àquele em 
que se elaborar a proposta orçamentária do governo obrigado a transferência. 
Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:
 I- Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as 
disposições do artigo 43. 
 II- Realizar em qualquer mês do exercício fi nanceiro, operações de crédito por 
antecipação da receita, para atender a insufi ciências de caixa.
 § 1º Em casos de défi cit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos 
que o Poder Executivo fi ca autorizado a utilizar para atender a sua cobertura.
 § 2° O produto estimado de operações de crédito e de alienação de bens imóveis 
somente se incluirá na receita quando umas e outras forem especifi camente 
autorizadas pelo Poder Legislativo em forma que juridicamente possibilite ao 
Poder Executivo realizá-las no exercício.
 § 3º A autorização legislativa a que se refere o parágrafo anterior, no tocante a 
operações de crédito, poderá constar da própria Lei de Orçamento. 
Art. 8º A discriminação da receita geral e da despesa de cada órgão do Governo 
ou unidade administrativa, a que se refere o artigo 2º, § 1º, incisos III e IV 
obedecerá à forma do Anexo nº 2.
 § 1° Os itens da discriminação da receita e da despesa, mencionados nos 
artigos 11, § 4°, e 13, serão identifi cados por números de códigos decimal, na 
forma dos Anexos nº 3 e 4.
 § 2º Completarão os números do código decimal referido no parágrafo anterior 
os algarismos caracterizadores da classifi cação funcional da despesa, conforme 
estabelece o Anexo nº 5.
 § 3° O código geral estabelecido nesta lei não prejudicará a adoção de códigos locais.
FONTE: Brasil (1964)
A partir da sanção da lei, e sua publicação no Diário Ofi cial da União, o 
orçamento entra em vigência, comumente, em primeiro de janeiro do exercício 
subsequente. Para que isso ocorra com precisão, é necessário incorporá-lo à 
contabilidade, para que a execução orçamentária se torne possível. Agora, vamos 
discutir a dinâmica do Ciclo Orçamentário.
172
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
4.2 O Ciclo Orçamentário e DinÂmica 
Institucional 
O processo orçamentário brasileiro é conduzido, sempre, com a articulação 
entre os Poderes Executivo e Legislativo. No Poder Executivo, ele é coordenado 
pelo Sistema de Orçamento Federal, personifi cado na Secretaria de Orçamento 
Federal, vinculada ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Já 
no Poder Legislativo, mantida a distinção entre os poderes legislativos federal, 
estaduais, distrital e municipais, onde o primeiro é bicameral (Câmara de 
Deputados e Senado) e os últimos unicameral (Assembleias Legislativas, Câmara 
Legislativa e Câmara de Vereadores), o ente é a Comissão de Orçamento, 
que previa a submissão à plenária para votação e aprovação, para que então 
seja sancionada, publicada no Diário Ofi cial e entre em vigor. Assim que o PPA 
é sancionado, estabelece-se um calendário para envio e devolução das peças 
orçamentárias entre os poderes, sob pena de comprometer a administração 
pública, caso o processo não seja respeitado conforme reza a lei (Tabela 2). 
Leia um exemplo de como a administração pública lida com 
atrasos no processo orçamentário, através de um relatório emitido 
por um Tribunal de Contas, no caso o de Santa Catarina, acerca 
dos descumprimentos dos prazos constitucionais de um município 
situado no Estado. Disponível em: <http://consulta.tce.sc.gov.br/
RelatoriosDecisao/Voto/3601531.HTM>.
173
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
TABELA 2 – SÍNTESE DOS PROCESSOS ORÇAMENTÁRIO - SOF
Instrumento Conteúdo Vigência Prazos
Órgão
do Poder 
Executivo
Sistema 
Utilizado
PPA
• Diretrizes, 
objetivos e metas 
regionalizados 
para despesas 
de capital 
e outras 
decorrentes e 
para programas 
de duração 
continuada.
4 anos com 
início no 
2º ano do 
mandato 
presidencial
• até 31 de 
agosto, para 
encaminhamento 
ao Legislativo; 
• até o 
encerramento da 
sessão legislativa, 
para aprovação 
pelo Congresso
SOF SIOP
LDO
• Metas e 
prioridades, 
para o exercício 
fi nanceiro 
subsequente; 
• Orienta a 
elaboração do 
orçamento; 
• Dispõe sobre 
alteração na 
legislação 
tributária; 
estabelece 
a política de 
aplicação 
das agências 
fi nanceiras de 
fomento; anexos 
de metas e riscos 
fi scais (LRF).
Vigência 
anual
• 15 de abril: 
Encaminhamento 
do Projeto de 
Lei ao Poder 
Legislativo; 
• Primeiro período 
da sessão 
legislativa: 
Aprovação pelo 
Congresso 
Nacional
SOF SIOP
LOA
• Finalidade: 
estima a receita 
e fi xa a despesa 
para o exercício. 
Abrangência: 
• Orçamento 
Fiscal.
• Orçamento 
da Seguridade 
Social.
• Orçamento de 
Investimento.
Vigência 
Anual
• 31 de agosto: 
Encaminhamento 
do Projeto de 
Lei ao Poder 
Legislativo – 
Encerramento da 
sessão legislativa: 
Aprovação pelo 
Congresso 
Nacional.
SOF SIOP
FONTE: Brasil (2018)
174
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
FIGURA 5 – PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LOA
FONTE: Brasil (2018)
175
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
A dinâmica orçamentária apresentada na Tabela 3 expressa claramente os 
prazos a serem observadospelo Executivo. Comumente, os entraves, desde a 
adoção da técnica do orçamento-programa com três modalidades de instrumentos, 
normatizadas na Constituição de 1988, ocorrem particularmente no Congresso 
Nacional. Um dos grandes causadores desses atrasos são as negociações 
políticas, já que o orçamento público é um dos fi éis da balança da administração 
pública e logo, em razão disso, um meio de obtenção de emendas parlamentares 
mais vantajosas ou outros benefícios para a base representada por eles. 
Na Figura 5 é possível observar o processo de elaboração da LOA no Poder 
Executivo. Como é possível notar, a ação começa na SOF. Primeiramente, 
a secretaria defi ne tanto as diretrizes estratégicas, parâmetros quantitativos, 
orientações para elaboração da LOA, quanto os pré-limites para cada órgão 
setorial (validados pela Presidência da República e pelo Ministro do Planejamento) 
e abre o SIOP. A Presidência da República e o Ministro do Planejamento divulgam 
os pré-limites. Na peça, ainda, estabelecem-se o valor do salário mínimo e a 
estimativa da taxa de infl ação.
FIGURA 6 – MINISTROS DO PLANEJAMENTO E DA FAZENDA ENTREGAM 
PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA AO PRESIDENTE DO CONGRESSO NACIONAL
FONTE: Agência Brasil (2016). <http://agenciabrasil.ebc.com.br/>. Acesso em: 8 nov. 2018.
176
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Os órgãos setoriais fi xam as diretrizes e distribuem os pré-limites entre as 
Unidades Orçamentárias. Estas elaboram e formalizam a sua pré-proposta e 
devolvem aos órgãos setoriais, que consolidam, validam e formalizam a pré-
proposta, submetida na sequência para análise da SOF. A SOF revisa os 
parâmetros, defi ne os limites e encaminha à Presidência da República e ao 
Ministro do Planejamento para a autenticação dos limites. Se houve necessidade 
de ajustes prévios a essa fase, a SOF envia seus apontamentos para a Unidade 
Orçamentária, e esta, para a Unidade Setorial, para os ajustes da proposta. A SOF 
consolida a proposta, a Presidência e o Ministro avaliam a proposta e determinam 
ajustes, a SOF realiza a expansão do orçamento e os ajustes necessários. 
A Presidência e o Ministro validam a proposta, a SOF consolida e formaliza o 
projeto de lei e a Presidência da República, via Casa Civil, encaminha a proposta 
orçamentária para o Congresso Nacional. A proposta orçamentária desenvolvida 
pelo Poder Executivo é entregue, junto com a mensagem presidencial, ao 
presidente do Congresso Nacional, num ato solene (Figura 6). 
No vídeo produzido pela TV Senado, é possível observar o ato 
de entrega do projeto do orçamento, em outro momento: <https://
www12.senado.leg.br/noticias/videos/2016/09/congresso-recebe-
proposta-de-orcamento-para-2017>.
No Congresso Nacional, conforme o rito, na sequência da entrega da 
proposta, inicialmente da LDO, ocorre o processo de indicações de membros para 
a CMO (Comissão Mista de Orçamento). Trata-se da comissão mais concorrida 
dentre as existentes nas duas casas. Em razão do Regimento Comum do 
Congresso Nacional, que rege essa comissão: 
[...] os membros das Comissões Mistas do Congresso Nacional 
serão designados pelo Presidente do Senado mediante 
indicação das lideranças [...], sendo que, caso tais líderes não 
as façam, [...] a escolha caberá ao Presidente (BRASIL, 1970).
Finalizado o processo de seleção dos membros (11 senadores e 11 
deputados), observados os “critérios de proporcionalidade partidária” (BRASIL, 
1970), a comissão aprova um cronograma de trabalho e indica um relator, 
que responderá pela relatoria do orçamento. Comumente, essa relatoria é 
previamente acompanhada de uma audiência pública, onde a equipe do Ministério 
do Planejamento apresenta a proposta. Após a leitura da proposta, são abertos 
prazos para a submissão de emendas parlamentares.
177
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
Você sabe como se elabora uma emenda parlamentar no âmbito 
do orçamento federal? Acesse o Manual de Emendas Orçamento da 
União 2019, para conhecer como funciona o processo: <http://www.
camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/or2019/
emendas/Manual_Emendas2019-16-10-20h.pdf>.
Você sabe como a LDO aparece no Diário Ofi cial da União? Acesse 
o endereço e confi ra: <http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/
index.jsp?data=15/08/2018&jornal=515&pagina=1&totalArquivos=215>.
Após o período de submissão das emendas, o relator tem a responsabilidade 
de fi nalizar a proposta orçamentária e submetê-la à apreciação da comissão. Os 
membros discutem e aprovam a proposta. Ela então é consolidada e remetida 
para votação, em sessão conjunta, entre a Câmara de Deputados e o Senado 
Federal. Durante esse processo, é possível ainda o Poder Executivo encaminhar 
mensagens, caso sinta necessidade, pedindo ajustes na LDO. Nessa altura do 
processo, a proposta relatada é transformada em Projeto de Lei, e é votada, 
aprovada e devolvida para o Poder Executivo, para promover vetos, a sanção da 
LDO e sua publicação no Diário Ofi cial da União, comumente em edição especial.
Assim que a LDO é sancionada, reinicia-se o processo, agora com a LOA. 
A CMO, já indicada pelas lideranças, estabelece um cronograma de trabalho 
específi co. Após o processo de relatoria chegar ao conhecimento dos membros 
da comissão, listam-se os valores para atendimento de emendas de bancada 
e individuais, conforme é possível observar em trecho extraído de comunicado 
expedido pela CMO aos parlamentares (CONGRESSO NACIONAL, 2018).
Nos termos do inciso III do art. 82 da Resolução nº 01, de 
2006–CN, informamos que o prazo para apresentação de 
emendas ao Projeto de Lei Orçamentária da União para 2019 
(PLOA 2019) inicia-se em 1º de outubro, com término em 20 
de outubro. 
Tendo em vista o disposto nos arts. 12 e 68 da LDO 2019, o 
valor destinado ao atendimento das emendas individuais, por 
parlamentar, é de R$ 15.420.774,00. 
178
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
Já para as emendas de bancada estadual de execução 
obrigatória, estão destinados R$ 169.628.521,00 por bancada, 
a serem distribuídos em até 6 (seis) emendas, das quais pelo 
menos 1 (uma) será destinada à área de educação, pelo menos 1 
(uma) à da saúde e pelo menos 1 (uma) à de segurança pública. 
Um outro passo relevante é a análise técnica realizada pelas Consultorias 
de Orçamento das duas casas, acerca dos vetos presidenciais impostos sobre 
a LDO. Após sua apreciação, realiza-se uma interlocução com a Comissão de 
Assuntos Econômicos, passa-se ao estudo das fontes de recursos, que serão 
alocadas para o atendimento de emendas parlamentares. Esse momento, dentro 
do Legislativo, é tido como um dos mais tensos, pois, em razão da Constituição, 
cada despesa tem de ter uma fonte de recurso previamente vinculada. Durante 
o processo, ainda são realizadas uma série de audiências públicas e ouvido o 
Tribunal de Contas da União, detalham-se as receitas públicas, ponto crucial, pelo 
fato de ser a fonte de fi nanciamento das despesas. Tradicionalmente, aloca-se um 
relator específi co para a análise das receitas públicas, tamanha sua importância.
Acerca dos ajustes do orçamento, confi ra essa matéria da TV 
CÂMARA:<https://www12.senado.leg.br/noticias/videos/2018/11/
eunicio-destaca-possibilidade-de-fazer-adequacoes-no-orcamento>.
Confi ra também outra matéria sobre o trabalho do Plenário do 
Senado acerca do Orçamento Federal: <https://www12.senado.leg.
br/noticias/videos/2018/11/plenario-aprova-prioridade-para-gastos-
com-educacao-saude-e-seguranca>.
Findada essa fase, o relator consolida o relatório, submete-o à aprovação da 
CMO, que o encaminha para votação no plenário. Realizados os debates acerca 
da matéria que será aprovada, o instrumento é encaminhado para o Executivo, 
que promove vetos, realiza a sanção e encaminha para publicação no Diário 
Ofi cial da União.
179
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
Finalizado o Capítulo 3, é importante que vocêleia e assista 
com atenção cada um dos materiais selecionados e indicados onde 
eu apareço. Sem dúvida, com isso, sua formação será extremamente 
sólida. Para fi nalizar, vamos a uma bateria de exercícios, ok?
4.3 EVidenciaçÃo do Orçamento 
Público no Brasil
Seguindo o princípio constitucional da publicidade, atualmente, o orçamento 
público pode ser observado nos seguintes canais:
• Diários Ofi ciais;
• Páginas dos Poderes Legislativos;
• Páginas dos Poderes Executivos;
• Páginas dos Tribunais de Contas.
Todas as informações são disponibilizadas on-line, em plataformas gratuitas, 
para garantir que todos os brasileiros possam conhecer cada um dos instrumentos 
orçamentários vigentes. 
Atividade de Estudo:
Leia com atenção os enunciados e assinale a resposta correta:
1) Dispositivo constitucional que prevê a instituição dos instrumentos 
de planejamento:
a) ( ) Art. 1°.
b) ( ) Art. 5°.
c) ( ) Art. 144.
d) ( ) Art. 165.
e) ( ) Art. 174.
180
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
2) É considerado o instrumento de planejamento orçamentário de 
longo prazo:
a) ( ) Plano de Governo.
b) ( ) Plano Diretor.
c) ( ) Plano Multianual.
d) ( ) Plano Plurianual.
e) ( ) Plano Quinquenal.
3) É considerado o instrumento de planejamento político:
a) ( ) Plano de governo.
b) ( ) Plano Diretor.
c) ( ) Cartilha de campanha.
d) ( ) Plano Plurianual.
e) ( ) Estatuto partidário.
4) É considerado o instrumento de planejamento governamental tático:
a) ( ) Plano de governo.
b) ( ) Plano Diretor.
c) ( ) Plano Plurianual.
d) ( ) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Lei Orçamentária Anual.
5) É considerado o instrumento de planejamento governamental 
operacional:
a) ( ) Plano de governo.
b) ( ) Plano Diretor.
c) ( ) Plano Plurianual.
d) ( ) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Lei Orçamentária Anual.
6) O Sistema Orçamentário Federal é coordenado por:
a) ( ) Secretaria Geral da Presidência da República.
b) ( ) Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
c) ( ) Ministério da Fazenda.
d) ( ) Secretaria do Tesouro Nacional.
e) ( ) Secretaria do Orçamento Federal.
181
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
7) Instrumento de planejamento necessário para que o candidato a 
um cargo no Poder Executivo inscreva-se no TSE:
a) ( ) Plano de governo.
b) ( ) Plano Diretor.
c) ( ) Cartilha de campanha.
d) ( ) Plano Plurianual.
e) ( ) Estatuto partidário.
8) Técnica orçamentária indicada em pelo menos três propostas 
de governo, submetidas ao TSE por candidatos ao cargo de 
Presidente da República no pleito de 2018.
a) ( ) Orçamento base-zero.
b) ( ) Orçamento incremental.
c) ( ) Orçamento corporativo.
d) ( ) Orçamento-programa.
e) ( ) Orçamento funcional.
9) Possui longevidade de quatro anos, começando sempre no 
segundo ano do mandato atual e terminando no primeiro ano do 
mandato subsequente.
a) ( ) Plano de Governo.
b) ( ) Plano Diretor.
c) ( ) Plano Plurianual.
d) ( ) Proposta de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Proposta de Orçamento Anual.
10) Comumente as leis orçamentárias, de acordo com a legislação, 
são elaboradas e apreciadas por dois poderes, a saber:
a) ( ) Poder Executivo e Poder Judiciário, respectivamente.
b) ( ) Poder Executivo e Poder Legislativo, respectivamente.
c) ( ) Poder Executivo e Poder Moderador, respectivamente.
d) ( ) Poder Moderador e Poder Judiciário, respectivamente.
e) ( ) Poder Moderador e Poder Legislativo, respectivamente.
182
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
11) Estabelece de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas 
da administração pública federal para as despesas de capital e 
outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de 
duração continuada.
a) ( ) Plano de Governo.
b) ( ) Plano Diretor.
c) ( ) Plano Plurianual.
d) ( ) Proposta de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Proposta de Orçamento Anual.
12) Deve ser submetido pelo Chefe do Poder Executivo, sempre 
quatro meses antes do término do primeiro exercício fi nanceiro 
de seu mandato, ou seja, até o dia 31 de agosto.
a) ( ) Plano de Governo.
b) ( ) Plano Diretor.
c) ( ) Plano Plurianual.
d) ( ) Proposta de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Proposta de Orçamento Anual.
13) É o instrumento de planejamento que se esgota no primeiro ano 
de gestão do novo chefe do Poder Executivo, obrigando-o a 
elaborar outro para os quatro anos subsequentes, sob o risco de, 
no caso de não fazê-lo, responder por crime de responsabilidade.
a) ( ) Plano de Governo.
b) ( ) Plano Diretor.
c) ( ) Plano Plurianual.
d) ( ) Proposta de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Proposta de Orçamento Anual.
14) O sistema orçamentário no Poder Executivo é organizado por três 
entes, a saber:
 I- Órgão Central do Sistema de Planejamento.
 II- Unidades Setoriais.
 III- Unidades Orçamentárias.
A alternativa correta é:
a) ( ) Somente I.
b) ( ) Somente II.
183
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
c) ( ) Somente III.
d) ( ) Somente I e III.
e) ( ) Todas estão corretas.
15) Compõem a estrutura do PPA:
I- Mensagem Presidencial.
II- Programas Técnicos e Objetivos.
III- Programas de Gestão, Manutenção e Serviços de Estado.
IV- Empreendimentos Individualizados como iniciativas.
A alternativa correta é:
a) ( ) Somente I.
b) ( ) Somente II.
c) ( ) Somente III.
d) ( ) Somente I e III.
e) ( ) Todas estão corretas.
16) São dimensões do PPA, de acordo com o Manual Técnico do 
Orçamento:
I- Dimensão Estratégica.
II- Dimensão Tática.
III- Dimensão Operacional.
A alternativa correta é:
a) ( ) Somente I.
b) ( ) Somente II.
c) ( ) Somente III.
d) ( ) Somente I e III.
e) ( ) Todas estão corretas.
17) De acordo com o manual de Orientações para elaboração do 
Plano Plurianual 2016-2019, conceitua-se visão como:
a) ( ) a declaração de um desejo coletivo, factível, claro, que 
oriente o planejamento do destino da Nação, no geral, e da 
ação governamental em particular.
b) ( ) a ampliação da produtividade e da competitividade da 
economia, com fundamentos macroeconômicos sólidos e 
ênfase nos investimentos públicos e privados, especialmente 
em infraestrutura.
184
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
c) ( ) um aspecto que retrata as agendas de governo, organizadas 
por recortes selecionados de políticas públicas que orientam 
a ação governamental. Sua abrangência representa os 
desafi os e orienta a gestão do Plano, no que diz respeito ao 
monitoramento e avaliação da dimensão tática.
d) ( ) um conjunto de valores estipulados por programa temático 
e a partir dos quais os projetos deverão ser individualizados 
como empreendimentos e representados como uma 
iniciativa, que não poderá representar mais de um 
empreendimento.
e) ( ) a expressão das escolhas de políticas públicas para a 
transformação de determinada realidade, orientando 
taticamente a atuação do governo para o que deve ser feito 
frente aos desafi os, demandas e oportunidades impostos 
para o desenvolvimento do país e para a melhoria da 
qualidade de vida da população.
18) De acordo com o manual de Orientações para Elaboração do 
Plano Plurianual 2016-2019, são componentes do objetivo:
a) ( ) Código, título, contextualização, indicadores, valor global e 
valor de referência para a caracterização de iniciativas.
b) ( ) Código, enunciado, órgão responsável, caracterização, meta, 
iniciativa, empreendimentos individualizados como iniciativas.
c) ( ) Código, título, valor global, órgão responsável, 
caracterização, meta, iniciativa, empreendimentos 
individualizados como iniciativas.
d) ( ) Código, enunciado, órgão responsável, valor global e valor 
de referência para a caracterização de iniciativas.
e) ( ) Valor global e valor de referência paraa caracterização de 
iniciativas, empreendimentos individualizados como iniciativas.
19) No PPA (2016-2019) do Governo Federal, foram envolvidos os 
seguintes agentes:
I- Fórum Dialoga Brasil Interconselhos.
II- Conselhos Setoriais.
III- Ministérios.
IV- Setor Privado.
V- Consuplan.
A alternativa que contém a resposta correta é:
185
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
a) ( ) Somente I.
b) ( ) Somente II e III.
c) ( ) Somente I, III e IV.
d) ( ) Somente I, III, IV e V.
e) ( ) Todas estão corretas.
20) Seu processo inicia-se até oito meses e meio antes do 
encerramento do exercício fi nanceiro e deve ser devolvido para a 
sanção até o fi nal do primeiro período da seção legislativa.
a) ( ) Lei do Plano de Governo.
b) ( ) Lei do Plano Diretor.
c) ( ) Lei do Plano Plurianual.
d) ( ) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Lei do Orçamento Anual.
21) Compreende as metas e prioridades da administração pública 
federal, incluindo as despesas de capital para o exercício 
fi nanceiro subsequente, orientará a elaboração da lei 
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação 
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências 
fi nanceiras ofi ciais de fomento.
a) ( ) Lei do Plano de Governo.
b) ( ) Lei do Plano Diretor.
c) ( ) Lei do Plano Plurianual.
d) ( ) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Lei do Orçamento Anual.
22) Sem sua confecção, é impossível a elaboração da Lei 
Orçamentária Anual:
a) ( ) Lei do Plano de Governo.
b) ( ) Lei do Plano Diretor.
c) ( ) Lei do Plano Plurianual.
d) ( ) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Lei do Orçamento Anual.
23) Enquanto não for aprovada, não é realizado o período de recesso 
no Poder Legislativo.
a) ( ) Lei do Plano de Governo.
b) ( ) Lei do Plano Diretor.
186
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
c) ( ) Lei do Plano Plurianual.
d) ( ) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Lei do Orçamento Anual.
24) Trata-se do instrumento de planejamento em nível tático.
a) ( ) Lei do Plano de Governo.
b) ( ) Lei do Plano Diretor.
c) ( ) Lei do Plano Plurianual.
d) ( ) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Lei do Orçamento Anual.
25) Trata-se do planejamento operacional anual.
a) ( ) Lei do Plano de Governo.
b) ( ) Lei do Plano Diretor.
c) ( ) Lei do Plano Plurianual.
d) ( ) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Lei do Orçamento Anual.
26) Abarca três tipos de orçamento: o fi scal, o de investimento e o de 
seguridade social.
a) ( ) Lei do Plano de Governo.
b) ( ) Lei do Plano Diretor.
c) ( ) Lei do Plano Plurianual.
d) ( ) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Lei do Orçamento Anual.
27) Compreende a modalidade de orçamento inscrito na LOA, que se 
refere aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo poder público.
a) ( ) Orçamento tributário.
b) ( ) Orçamento-programa.
c) ( ) Orçamento fi scal.
d) ( ) Orçamento de investimento.
e) ( ) Orçamento de seguridade social.
28) Compreende a modalidade de orçamento inscrito na LOA que 
se refere à inversão de recursos em companhias onde a União 
187
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com 
direito a voto.
a) ( ) Orçamento tributário.
b) ( ) Orçamento-programa.
c) ( ) Orçamento fi scal.
d) ( ) Orçamento de investimento.
e) ( ) Orçamento de seguridade social.
29) Compreende a modalidade de orçamento inscrito na LOA 
que abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da 
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo poder público.
a) ( ) Orçamento tributário.
b) ( ) Orçamento-programa.
c) ( ) Orçamento fi scal.
d) ( ) Orçamento de investimento.
e) ( ) Orçamento de seguridade social.
30) Modalidade de orçamento cujo projeto sempre será acompanhado 
de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e 
despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios 
e benefícios de natureza fi nanceira, tributária e creditícia.
a) ( ) Lei do Plano de Governo.
b) ( ) Lei do Plano Diretor.
c) ( ) Lei do Plano Plurianual.
d) ( ) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Lei do Orçamento Anual.
31) Deve ser encaminhado pelo Chefe do Poder Executivo até o 
dia 31 de agosto ao Poder Legislativo, para ser aprovada para 
sanção até o fi nal da sessão legislativa.
a) ( ) Lei do Plano de Governo.
b) ( ) Lei do Plano Diretor.
c) ( ) Lei do Plano Plurianual.
d) ( ) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Lei do Orçamento Anual.
188
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃo Orçamentária
32) Lei que compreenderá todas as receitas, inclusive as operações 
de crédito autorizadas em lei.
a) ( ) Lei do Plano de Governo.
b) ( ) Lei do Plano Diretor.
c) ( ) Lei do Plano Plurianual.
d) ( ) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Lei do Orçamento Anual.
33) Todas as receitas e despesas devem, nela, estar contidas, pelos 
seus valores totais, vedadas quaisquer deduções.
a) ( ) Lei do Plano de Governo.
b) ( ) Lei do Plano Diretor.
c) ( ) Lei do Plano Plurianual.
d) ( ) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
e) ( ) Lei do Orçamento Anual.
34) Quantidade de parlamentares presentes na Comissão Mista de 
Orçamento do Congresso Nacional:
a) ( ) 11 senadores e 11 deputados federais
b) ( ) 12 senadores e 11 deputados federais.
c) ( ) 13 senadores e 14 deputados federais.
d) ( ) 15 senadores e 18 deputados federais.
e) ( ) 25 senadores e 75 deputados federais.
35) São modalidades de emendas parlamentares inseridas no 
orçamento público:
a) ( ) partidárias e individuais.
b) ( ) bipartidárias e individuais.
c) ( ) legais e individuais.
d) ( ) de bancada e individuais.
e) ( ) estaduais e individuais.
36) Os tetos das emendas parlamentares previstas na LDO 2019, 
são, respectivamente:
a) ( ) R$ 169.628.521,00 por partido e R$ 15.420.774,00 para as 
individuais.
b) ( ) R$ 169.628.521,00 para cada dois partidos e R$ 
15.420.774,00 para as individuais.
189
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
c) ( ) R$ 169.628.521,00 para as maiorias e R$ 15.420.774,00 
para as individuais.
d) ( ) R$ 169.628.521,00 por bancada e R$ 15.420.774,00 para as 
individuais.
e) ( ) R$ 169.628.521,00 por Estado Subnacional e R$ 
15.420.774,00 para as individuais.
37) Os orçamentos públicos, após sancionados, são publicados pelo 
menos no:
a) ( ) Diário Ofi cial da União.
b) ( ) Diários Ofi ciais dos Estados.
c) ( ) Site do Congresso Nacional.
d) ( ) Site do Tribunal de Contas.
e) ( ) Site do Portal da Transparência.
Agora que você fi nalizou seus estudos, convido-o a ler as 
considerações fi nais.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Chegamos ao fi nal do nosso curso de Planejamento e Orçamento Público 
e Gestão Orçamentária. Como você observou, trata-se de um campo de 
conhecimento, na administração pública, de extrema complexidade, razão pela 
qual fi ca fácil concluir que sua caminhada de aprendizagem sobre esse conteúdo 
não se encerra com a conclusão deste material de estudo. Ao longo do Capítulo 
3, demonstrou-se como o processo orçamentário nacional está estritamente 
arraigado à evolução dos aparatos legais, das normas contábeis e os modelos de 
gestão pública. 
Em sua primeira seção, discorreu-se sobre o desenvolvimento do processo 
orçamentário no Brasil e do aparato normativo vigente. Além de uma abordagem 
que valorizou o contexto histórico, imprescindível para a compreensão de 
cada uma das inovações inseridas no aparato normativo, a seção demonstrou, 
explicitamente, os trechos de cada uma das normas constitucionais e legislações 
190
 PlaneJamento e Orçamento Público e GestÃoOrçamentária
complementares, de forma que o aluno pudesse perceber a emersão dos 
princípios e a adequação das técnicas orçamentárias às necessidades da 
administração pública nacional. 
Na seção dois, apresentou-se os princípios orçamentários, fundamentos 
essenciais para a confecção dos instrumentos orçamentários. Como vimos, 
cada um dos princípios - unidade, universalidade, anualidade, exclusividade, 
orçamento bruto, não vinculação da receita de impostos - deve ser contemplado 
na elaboração do Plano Plurianual, das Diretrizes Orçamentárias e Lei 
Orçamentária. Na seção três, apresentou-se o tema orçamento público no Brasil, 
onde discutiu-se a dinâmica do ciclo orçamentário e seus respectivos ritos nos 
Poderes Executivo e Legislativo e as principais peças orçamentárias exigidas pela 
Constituição Federal de 1988.
Todo esse conjunto de seções teve como objetivo fomentar sua compreensão 
sobre o que é, como funciona e como o orçamento público se relaciona com 
as demais fases do processo de gestão das fi nanças públicas brasileiro. Um 
orçamento consistentemente elaborado possibilita que o processo de execução 
e de contabilização seja rigorosamente bem feito, assim como a evidenciação 
das contas públicas, via portais de transparência, e a ação dos mecanismos de 
controle interno e externo, conduzidas dentro do mais elevado rigor técnico. Essa 
cadeia de suprimentos, alimentada pelo orçamento, é que abre o precedente sobre 
a questão da qualidade do gasto na administração pública. Se no momento do 
planejamento, o gestor público e sua equipe forem hábeis no desenho de políticas 
públicas, na defi nição das metas de atendimento da sociedade e, principalmente, 
na alocação justa do erário público, é certo que o objetivo precípuo do Estado 
Brasileiro, em conformidade com o texto constitucional e a promoção do bem-
estar social, será sagazmente atendido. Esse atendimento signifi ca promoção de 
desenvolvimento, equidade e, principalmente, gestão profi ssional, único caminho 
capaz de mitigar o temido défi cit público. 
REFEFÊNCIAS 
ALMEIDA, J. D. L. História do Brasil (Manual do candidato). Brasília: FUNAG, 
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192
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______. Lei complementar n° 156, de 28 de dezembro de 2016b. Disponível 
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______. Lei complementar n° 101, de 4 de maio de 2000. Disponível em: <http://
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193
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Capítulo 3 
______. Manual técnico de orçamento - MTO. Ed. 2018. Brasília: Ministério do 
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal, 2017b.
Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/informacoes-
orcamentarias/arquivos/MTOs/mto_atual.pdf>. Acesso em: 18 nov. 2018.
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