desafios_contemporaneos_e_inovacao_na_gestao_publica (1)

Prévia do material em texto

Fundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6597-4
9 7 8 8 5 3 8 7 6 5 9 7 4
Código Logístico
59241
DESAFIOS CONTEMPORÂNEOS E INOVAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
FABIANO CAXITO
Desafios 
contemporâneos e 
inovação na gestão 
pública 
Fabiano Caxito
IESDE BRASIL
2020
Todos os direitos reservados.
IESDE BRASIL S/A. 
Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1.482. CEP: 80730-200 
Batel – Curitiba – PR 
0800 708 88 88 – www.iesde.com.br
© 2020 – IESDE BRASIL S/A. 
É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito do autor e do 
detentor dos direitos autorais.
Projeto de capa: IESDE BRASIL S/A. Imagem da capa: 
CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO 
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
C377d
Caxito, Fabiano
Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública / Fabiano 
Caxito. - 1. ed. - Curitiba [PR] : IESDE, 2020. 
124 p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-387-6597-4
1. Administração pública - Brasil. I. Título.
20-62762 CDD: 351.0981
CDU: 351(81)
Fabiano Caxito Mestre em Administração pela Universidade Nove 
de Julho (Uninove). MBA em Recursos Humanos 
pela Universidade de São Paulo (USP). Graduado em 
Administração Financeira pela Universidade Cidade de 
São Paulo (Unicid). Atuou nas áreas de recrutamento 
e seleção e de treinamento e desenvolvimento em 
diversas empresas de distribuição e venda de bebidas. 
Foi coordenador de cursos de pós-graduação lato sensu 
em Logística das Operações Comerciais e em Negócios 
Internacionais. Também foi professor dos cursos de 
Marketing, Logística e Recursos Humanos. Atualmente, 
é professor da Fundação Instituto de Administração 
(FIA/USP) e influenciador digital.
Agora é possível acessar os vídeos do livro por 
meio de QR codes (códigos de barras) presentes 
no início de cada seção de capítulo.
Acesse os vídeos automaticamente, direcionando 
a câmera fotográ�ca de seu smartphone ou tablet 
para o QR code.
Em alguns dispositivos é necessário ter instalado 
um leitor de QR code, que pode ser adquirido 
gratuitamente em lojas de aplicativos.
Vídeos
em QR code!
SUMÁRIO
1 A evolução da administração pública 9
1.1 O que é administração pública? 9
1.2 A visão clássica da gestão pública 12
1.3 A gestão pública na Idade Moderna 14
1.4 Administração pública no Brasil Colônia 20
1.5 Formação do Estado Nacional: o Brasil Império 21
1.6 Brasil República e as mudanças na administração pública 23
1.7 Governos democráticos pós-ditadura e administração pública no 
Brasil 29
2 Gestão das políticas públicas no Brasil contemporâneo 38
2.1 Bases e organização da administração pública 38
2.2 Planejamento e implementação das políticas públicas 41
2.3 Controle e avaliação das políticas públicas 45
3 Gestão da inovação na administração pública contemporânea 53
3.1 A inovação na gestão das empresas 53
3.2 Processo de inovação no setor público 58
3.3 Mudança organizacional e seu impacto nas organizações 66
3.4 Redes e inovação em serviços públicos 71
4 A relação entre mercado e gestão pública 78
4.1 Mercado e gestão das políticas públicas 78
4.2 Parcerias público-privadas 86
4.3 Empreendedorismo e serviço público 91
5 Desafios voltados ao crescimento e ao desenvolvimento econômico 99
5.1 Desenvolvimento econômico: processo histórico 99
5.2 O papel das políticas públicas no desenvolvimento econômico do 
país 106
5.3 A inovação e o desenvolvimento econômico nacional 111
6 Gabarito 120
Agora é possível acessar os vídeos do livro por 
meio de QR codes (códigos de barras) presentes 
no início de cada seção de capítulo.
Acesse os vídeos automaticamente, direcionando 
a câmera fotográ�ca de seu smartphone ou tablet 
para o QR code.
Em alguns dispositivos é necessário ter instalado 
um leitor de QR code, que pode ser adquirido 
gratuitamente em lojas de aplicativos.
Vídeos
em QR code!
Nas últimas décadas, um novo desafio se faz cada vez mais presente 
para os governos e gestores públicos: como a administração pública pode 
incorporar novas tecnologias de informação e comunicações? 
Nesse contexto, inovação, empreendedorismo e a busca pela melhoria 
constante na administração pública se tornam temas importantes para o 
gestor público, que precisa não só conhecer e entender esses conceitos, como 
estar preparado para colocá-los em prática no seu cotidiano profissional. 
Esse é o desafio contemporâneo que se coloca e se discute neste livro, 
não com o objetivo de apresentar respostas definitivas, mas, sim, levantar 
questionamentos e dar exemplos para que você, leitor, reflita sobre esses 
temas de modo crítico. 
No primeiro capítulo, é apresentado um breve histórico do papel do 
Estado e da função da administração pública, tanto no mundo, quanto, 
mais especificamente, no Brasil. Entender a história é fundamental para 
que se possa compreender algumas das peculiaridades da máquina 
pública brasileira. Muitas das mazelas e dos pontos positivos que 
podemos identificar em nossa gestão pública têm origens que podem ser 
rastreadas na história de nosso país.
No segundo capítulo, aborda-se as políticas públicas, instrumento 
fundamental para que as estratégias públicas sejam colocadas em prática, 
de modo que os objetivos econômicos e sociais do Estado sejam alcançados. 
A partir do terceiro capítulo, o foco se direciona aos grandes desafios que 
os dias atuais apresentam para a administração pública. São discutidos 
conceitos ligados à inovação tecnológica, tanto nas empresas privadas como 
nas públicas, com exemplos práticos de como criar um ambiente propício à 
inovação e à geração de ideias. 
No quarto capítulo, é introduzido na discussão o conceito de mercado e a 
relação entre a iniciativa privada e a administração pública no desenvolvimento 
da infraestrutura do país. Dentro desse conceito, no capítulo, também são 
abordadas as parcerias público-privadas, com exemplos reais de como 
esse instrumento pode trazer resultados positivos para toda a sociedade. 
Discute-se, também, o empreendedorismo e o intraempreeendedorismo 
na administração pública, não com o objetivo de descobrir se é possível 
APRESENTAÇÃO
empreender dentro da rígida estrutura hierárquica e burocrática da 
máquina pública, mas, sim, com o foco em mostrar exemplos que provam 
que o empreendedorismo do funcionalismo público é fundamental para o 
desenvolvimento da administração pública. 
Por fim, no quinto capítulo, o tema de discussão é o desenvolvimento 
econômico e como os fatores discutidos nos capítulos anteriores – tais 
como a inovação, o empreendedorismo, o papel do Estado na economia e 
as parcerias público-privadas – estão intrinsecamente relacionados na busca 
pelo desenvolvimento econômico e social do país. 
Ao fim do conteúdo, o que se pretende é preparar os gestores públicos 
para que tenham a condição de identificar novas tendências e mudanças que 
impactem a gestão pública, pois as inovações serão cada vez mais constantes 
e presentes no futuro.
Bons estudos!
A evolução da administração pública 9
1
A evolução da 
administração pública
A administração pública faz parte dos temas mais discutidos no 
nosso cotidiano, afinal, a mídia repercute diariamente cada decisão 
ou ação tomada por gestores públicos e políticos eleitos para os 
cargos executivos nas esferas federal, estadual e municipal. Temas 
como orçamento público, saúde, educação, segurança, inves-
timentos, infraestrutura e economia estão todos relacionados 
à gestão pública. Por outro lado, a administração pública é um 
dos temas menos compreendidos pela população e, até mes-
mo, pelos políticos.
Para que possamos aprofundar nossos estudos sobre o tema, 
precisamos, primeiro, entender cada um dos termos que o com-
põem. Cabe alertar, entretanto, que não é objetivo deste capítulo 
analisar ou avaliar cada um dos modelos administrativos ou fatos 
históricos aqui narrados. O foco está em conhecer a evolução da-
quilo que é entendido como administração pública paraentender 
a estruturação atual adotada em nosso país.
1.1 O que é administração pública? 
Vídeo Para entender o que é administração, podemos fazer um pequeno 
teste. Em uma sala de aula, em uma biblioteca ou em sua casa, tente 
identificar que objetos à sua volta não foram produzidos, modificados 
ou aperfeiçoados pelo homem.
A fim de satisfazer nossas necessidades e desejos cotidianos, usa-
mos produtos desenvolvidos e fabricados pelo conhecimento e pela 
tecnologia humana. Para que esses produtos, e até mesmo serviços, 
10 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
sejam produzidos, é preciso organizar diversos fatores, chamados 
de recursos. Eles podem ser divididos em três tipos:
Terra, metais, elementos químicos, petróleo, 
plantas etc.
Trabalho desenvolvido pelas pessoas (em 
geral, chamado de mão de obra) que envolve 
conhecimento, criatividade, tecnologia, 
relacionamentos, liderança etc.
Capital necessário para desenvolver as atividades 
necessárias à transformação de matérias-primas 
em produtos ou serviços e envolve dinheiro, 
equipamentos, investimentos etc.
Recursos 
humanos
Recursos 
financeiros
Recursos 
naturais 
Vejamos um exemplo bem simples: imagine que uma pessoa deseja 
vender um produto, como água de coco. O primeiro recurso que preci-
sará é natural; ela precisa encontrar coqueiros em estágio de produção 
dos frutos. Esse recurso pode ser obtido de duas formas: plantar co-
queiros, o que demandará um segundo recurso natural (terras para o 
plantio); ou explorar coqueiros já plantados e produzir.
Para a colheita do coco e a extração da água, será preciso utilizar 
um segundo recurso: a mão de obra. Por mais simples que a atividade 
possa parecer, é necessário certo conhecimento técnico para extrair a 
água de coco sem desperdícios. Os recursos humanos utilizados envol-
vem tanto o trabalho manual quanto a tecnologia.
Essa mão de obra precisará ser remunerada, assim como os custos 
de colheita, extração da água, compra de embalagens, envase e trans-
porte até o mercado consumidor. Entram aí os recursos financeiros. 
A palavra tecnologia nos remete 
a máquinas, equipamentos e 
computadores, mas o termo é 
mais amplo. Segundo Trevisan 
(2015), tecnologia é: “1 
Conjunto de processos, métodos, 
técnicas e ferramentas relativos 
à arte, indústria, educação etc. 
[...] 2 Conhecimento técnico e 
científico e suas aplicações a um 
campo particular”.
Saiba mais
A evolução da administração pública 11
O investimento necessário para desenvolver a atividade será remunera-
do pela venda do produto com uma determinada margem de lucro, que 
possibilitará que a empresa continue a realizar suas atividades.
Para que essa empresa seja bem-
-sucedida, o gestor deverá tomar 
uma série de decisões sobre como 
obter as matérias-primas, qual mão 
de obra contratar, qual mercado 
consumidor atender, a que preço o 
produto deverá ser vendido, além de 
diversas outras decisões para que o 
objetivo da empresa – ser lucrativa – 
seja alcançado.
Podemos observar como um produ-
to relativamente simples envolve a cor-
reta utilização dos recursos disponíveis, 
a tomada de decisão e o estabelecimen-
to de objetivos. Segundo Maximiano 
(2015), administração é o processo de 
tomar decisões sobre objetivos e recur-
sos. A relação entre essas variáveis pode 
ser mais bem entendida na Figura 1.
Entendidos os conceitos mais básicos da administração, é preciso 
agora entender a segunda parte do termo. A palavra pública aqui é usa-
da no sentido daquilo que é relativo ao bem comum da população de 
um país. De acordo com Fioravanti (2013, p. 9, grifos do original):
Público e Privado não são outra coisa senão as duas dimensões 
fundamentais da democracia, ambas necessárias para a própria 
vida da democracia. Por um lado, a liberdade dos privados e o 
princípio da livre autodeterminação dos indivíduos, por outro, a 
força e a autoridade da res publica.
Essa dualidade entre o público e o privado é ponto de discussão 
desde as mais antigas sociedades. Para que possamos entender as 
bases da administração pública atual, faz-se necessário compreen-
der como o conceito daquilo que é considerado público evoluiu 
no decorrer do desenvolvimento da civilização humana, conforme 
veremos nas próximas seções.
Recursos
Pessoas
Informação e 
conhecimento
Espaço
Objetivos
Resultados 
Decisões
Planejamento
Organização
Execução e direção
Figura 1
Relação entre as variáveis na administração
Fonte: Adaptada de Maximiano, 2015.
12 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
1.2 A visão clássica da gestão pública 
Vídeo
À medida que a civilização humana evoluiu de pequenos grupos 
nômades para assentamentos que, posteriormente, transformaram-se 
em cidades, surgiu a necessidade de organizar o cotidiano das relações 
entre os seus membros. Um dos primeiros pensadores a discutir a im-
portância da administração pública foi Platão (429 a.C. – 347 a.C.).
Platão (2019) discutiu no livro A República, escrito por volta de 
380 a.C., os princípios básicos da coisa pública. Usando o modelo da 
dialética, tendo como personagem principal o filósofo Sócrates, que 
faz perguntas direcionadas a seus interlocutores com o objetivo de en-
contrar a verdade, Platão discute os limites entre o público e o privado, 
entre a busca pelo bem comum e a satisfação dos interesses pessoais 
dos membros de uma sociedade. A obra, dividida em dez capítulos (ou 
livros), aborda três temas principais: a justiça, a constituição da cidade 
e a governança da cidade.
O filósofo inicia a discussão com a busca pela definição do que é 
justiça, conceito fundamental para entender o papel da administração 
do Estado. Nos dois primeiros livros de A República, Sócrates discute com 
diversos interlocutores, na tentativa de definir o conceito, pois acredita 
que, para se praticar a justiça, é preciso primeiro compreendê-la.
Várias são as definições de justiça apresentadas a Sócrates. Para 
Céfalo, a justiça é dizer a verdade e restituir o que é do outro. Já 
Polemarco define justiça como o ato de dar benefícios aos amigos e 
prejuízos aos inimigos. Trasímaco diz que a justiça é o que é vantajoso 
para o mais forte e cita o governo como o mais forte. É interessante 
notar que essas visões de justiça ainda são atuais.
Já Glauco usa o mito do Anel de Giges para discutir que as pessoas 
tanto sofrem com as injustiças quanto se beneficiam pela prática da 
injustiça e corrupção, mostrando que quem tem a oportunidade se cor-
rompe e pratica injustiças em benefício próprio.
A partir dessas discussões, Sócrates afirma que a justiça é preferível 
às injustiças e que é papel do governo criar uma ordenação para que a 
justiça seja possível. O filósofo define justiça como sendo o equilíbrio e 
a harmonia entre as partes da cidade.
dialética: no platonismo, 
processo de diálogo, ou seja, 
debate entre interlocutores 
comprometidos com a busca 
da verdade, por meio do qual a 
alma se eleva, gradativamente, 
das aparências sensíveis às 
realidades inteligíveis ou ideias.
Glossário
No vídeo O que você faria com o 
Anel de Giges?, publicado pelo 
canal Humanamente, o professor 
Rafael Gargano fala sobre um 
dos trechos mais importantes da 
obra A República, de Platão, em 
que, na voz de Sócrates, Platão 
discute o que é a justiça. O 
vídeo foca o ponto da discussão, 
quando Glauco propõe a 
Sócrates refletir sobre o mito do 
Anel de Giges.
Disponível em: https://www.
youtube.com/watch?v=p2bu-
XYXFrYM. Acesso em: 17 fev. 
2020.
Vídeo
A evolução da administração pública 13
Em A República, Sócrates idealiza uma cidade, à qual dá o nome de 
Kallipolis (cidade bela, em grego). A cidade deve ser constituída a partir 
de uma hierarquização de pessoas, governadas pelo rei-filósofo, fi-
gura que reúne experiência de vida e sabedoria e que tem o dever de 
garantir a justiça nas relações entre os cidadãos.
A segunda camada da hierarquia da cidade seria formada pelos 
magistrados, que fariam a gestão do cotidiano. Os magistrados se-
riamescolhidos entres aqueles cidadãos com maior conhecimento e 
com uma intensa formação, que os prepararia para ocupar os devidos 
cargos. A esse tipo de governo, Sócrates atribui o nome de sofocracia 
(do grego sophrós – sábio – e kratia – poder).
O papel da gestão da coisa pública foi objeto de discussões de filó-
sofos durante todo o desenvolvimento da sociedade humana. Assim 
como Platão, Aristóteles (384 a.C. – 322 a.C.) também desenvolveu tex-
tos e estudos sobre o tema, em especial em seu livro Política.
O tema da política e a gestão do Estado voltaram a ser foco de estu-
dos durante a transição entre a Idade Média e a Idade Moderna. Entre 
aqueles que abordaram o papel do Estado, podemos destacar alguns 
autores que são fundamentais para entendermos como a gestão públi-
ca atual se organiza.
Alguns livros atravessam séculos, pela qualidade de seu 
texto e pela sua importância histórica, mas, muitas vezes, as 
ideias ali registradas ficam ultrapassadas, datadas. Pode-
mos dizer isso até mesmo de clássicos como O Capital, de 
Karl Marx, ou Riqueza das Nações, de Adam Smith.
Mas O Príncipe, de Maquiavel, continua atual, tanto na fi-
losofia e na política quanto na gestão empresarial. Cada um 
de seus capítulos é uma aula de como liderar e gerenciar, 
seja uma equipe, uma empresa, um país ou um principado.
Do ponto de vista filosófico, Maquiavel (2010) derru-
ba a ideia de que nossas ações devem sempre levar em 
consideração a moralidade vigente. Para ele, a ação po-
lítica e as atitudes do líder não devem ser subordinadas 
às questões éticas. Em sua filosofia, detém-se apenas ao 
exame dos fatos concretos, que podem ser facilmente 
observados no jogo político. De certa forma, ele usa o 
Figura 2
Platão, filósofo e matemá-
tico do período clássico da 
Grécia Antiga.
A evolução da administração pública 13
método científico da observação da cena política para criar sua teoria 
de como deve ser o Estado. Para ele, a estabilidade política não pode 
ser obstruída por qualquer questão de ordem ética.
Maximiano (2015) afirma que Maquiavel analisa o poder e o com-
portamento dos líderes de uma forma que pode ser relacionada tanto 
a líderes políticos quanto a líderes empresariais.
O artigo Um Príncipe entre Gerentes, de autoria de Fabiano Caxito e Roni 
Chittoni, mostra como as ideias de Maquiavel continuam atuais e presentes 
no cotidiano político e econômico.
Acesso em: 17 fev. 2020. 
https://www.linkedin.com/pulse/um-pr%C3%ADncipe-entre-os-gerentes-fabiano-caxito
Artigo
Outros filósofos, tais como Francis Bacon (1561-1626) e René 
Descartes (1596-1650) também abordaram a política e a gestão pública 
em seus estudos. Entre esses diversos filósofos, Thomas Hobbes (1588-
1679) foi o que mais se debruçou sobre o tema, como veremos na 
próxima seção, que trata da gestão pública na Idade Moderna.
1.3 A gestão pública na Idade Moderna 
Vídeo
A Idade Moderna foi marcada por grandes mudanças na orga-
nização econômica e política mundial. As discussões sobre o papel 
do Estado, a concentração de poder nas monarquias e a crescente 
importância da nascente burguesia criaram as condições para que 
diversos filósofos passassem a estudar profundamente a estrutura 
do Estado e o papel do governo.
1.3.1 Política e gestão pública em Thomas Hobbes
O conceito de política de Thomas Hobbes parte da ideia inicial de 
que o ser humano é antissocial. O filósofo afirma que todos os seres 
humanos são dotados de iguais potencialidades; assim, é direito de 
cada pessoa tudo aquilo que ela conseguir obter utilizando essas com-
petências, como bens, riquezas, poder ou reconhecimento.
Entretanto, quando mais de uma pessoa se interessa pela mes-
ma coisa, ou quer obter algo que pertence a outro e que é im-
possível de ser possuído por ambos simultaneamente, surge a 
Figura 3
Retrato de Thomas Hobbes, 
por John Michael Wright 
14 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
FONTE: WRIGHT, J. M. Thomas Hobbes. c. 1669-1670. Óleo sobre 
tela, color., 66 x 54,6 cm. National Portrait Gallery, Londres.
A evolução da administração pública 15
discórdia. Hobbes (2014) lista três causas da discórdia entre os mem-
bros de uma sociedade: a competição, a desconfiança e a glória. Exata-
mente por essa natureza humana é que surgiu a necessidade de uma 
forma de organização que impõe normas e regras e organiza a vida em 
sociedade. Essa organização é o Estado.
Em suas duas obras principais, Do cidadão, de 1642, e, em especial, O 
Leviatã, de 1651, Hobbes se debruça sobre o conceito de contrato social. 
Para o filósofo, o contrato social é um consenso implícito entre todos os 
membros de uma sociedade, que garantiu a transição da humanidade 
daquilo que ele chama de estado de natureza – ou seja, o homem em seu 
estado natural – para o estado social, uma condição na qual os seres hu-
manos aceitam regras e limites para viver em sociedade (HOBBES, 2014).
Hobbes acreditava que o homem, no estado de natureza, era livre 
para exercer sua verdadeira vontade. Mas, para o filósofo, o ser hu-
mano é essencialmente egoísta e mal, assim, sem o contrato social, a 
humanidade seria destruída em guerras e lutas. De certa forma, sua vi-
são refletia os acontecimentos políticos e sociais da Inglaterra na época 
em que vivia, na qual os absolutistas que apoiavam o rei estavam em 
guerra contra os parlamentares, que defendiam uma nova forma de 
governo democrático. O mundo assistia ao início do modelo capitalista 
e ao impacto do crescimento da importância da classe burguesa na 
estrutura da sociedade.
Defensor do absolutismo e do poder soberano do rei, Hobbes 
acreditava que a centralização do poder é a única forma de garantir 
a convivência em sociedade. Assim, o contrato social que garante a 
vida em sociedade deveria basear-se na decisão dos membros do 
grupo em renunciar a seus direitos e transferir essa responsabilida-
de para o soberano.
O contrato social, ou seja, a aceitação de normas e regras que pos-
sibilitam a convivência em grupos sociais, justificaria o surgimento de 
um governo que teria o objetivo de acabar com as guerras e controlar 
os conflitos humanos, sendo o poder do governante atribuído pelos 
cidadãos. Hobbes dá o nome de Leviatã a essa autoridade política.
Em sua obra Do Cidadão, Hobbes (2014) se opõe às ideias políticas 
de Aristóteles, que acreditava no ser humano como um animal social, 
que buscava a cooperação constante com outros humanos para garantir 
sua sobrevivência. Essa ideia era frontalmente oposta à de Hobbes, para 
quem o homem só conseguiria sobreviver em sociedade com o controle 
e a direção de um poder central. Hobbes defendia que esse poder deve-
ria ser absoluto e ilimitado. Assim, enquanto Aristóteles defende a ideia 
da democracia e do poder centralizado nos mais sábios, Hobbes defen-
de o absolutismo e a centralização do poder na figura do rei.
1.3.2 John Locke e o contrato social
Os filósofos conhecidos como contratualistas defendiam que, para o ser 
humano poder viver em sociedade, uma espécie de contrato social deveria 
ser acordado entre os cidadãos e o Estado. Para esses filósofos, no início, 
o ser humano vivia em estado natural, isto é, em uma condição em que 
não havia nenhuma organização política. A necessidade de se proteger dos 
perigos da natureza fez com que os seres humanos se unissem em grupos. 
Para garantir a segurança de todos, surgiu um ente maior e imparcial: o 
Estado. 
Para conviver em sociedade, o ser humano aceita abrir mão de alguns 
aspectos de sua liberdade e se submete às normas que regem a relação 
entre cada cidadão e o Estado, que tem o papel de defender seus partici-
pantes, garantindo o bem comum, além de criar e garantir as condições 
para que cada cidadão se desenvolva.
Entre os filósofos contratualistas, o de maior destaque é John 
Locke. Para ele, se o homem fosse deixado no estado natural, 
haveria uma guerra permanente entre as pessoas, o que im-
pediria o desenvolvimento da sociedade.Assim, os seres hu-
manos passaram a constituir grupos, vilas, aldeias e cidades, 
nos quais havia uma sociedade política organizada e central, 
que governava os rumos do grupo.
Apesar de as ideias de Hobbes e Locke serem semelhan-
tes, os autores chegam a conclusões diferentes sobre como 
o cidadão deve participar e influenciar a vida política e a admi-
nistração da sociedade.
Para Hobbes, o poder do governante é absoluto, os cida-
dãos devem confiar no governante e não têm o direito 
de questionar suas decisões. Já para Locke (2018), 
Lançado em 2016, 
Zootopia – Essa cidade é o 
bicho mostra certa com-
paração entre o antes e o 
depois do contrato social 
e os seus efeitos para as 
sociedades, de acordo 
com o pensamento de 
Hobbes e sua obra O 
Leviatã.
Direção: Byron Howard; Rich Moore. 
EUA: Walt Disney, 2016.
Filme
FONTE: KNELLER, G. Portrait of John Locke. 1697. Óleo sobre tela, 
color., 76 x 64 cm. Museu Hermitage, São Petersburgo.
Figura 4
Retrato de John Locke, por 
Godfrey Kneller
16 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
os cidadãos consentem que os governantes centralizem o poder com o 
objetivo de administrar as relações da sociedade e, uma vez dota-
dos desse poder, devem garantir os direitos individuais, entre eles, 
o direito à justiça e à propriedade privada. Para ele, esses eram di-
reitos naturais dos cidadãos e cada pessoa os recebeu de Deus e 
já os possui mesmo na condição do estado natural. Assim, na visão 
de Locke, a relação entre o governo e os cidadãos é de confiança e 
consentimento. Além disso, se o governante não garantir os direitos 
dos cidadãos, deve ser questionado e confrontado.
As ideias de Locke são revolucionárias, em especial em um momen-
to em que o poder dos governantes era absoluto e baseado na ideia de 
que o poder dos reis era divino. Para Locke (2018), o direito natural de 
cada cidadão estava acima do poder do rei que, portanto, não deveria 
ser absoluto. Defendia, também, a divisão entre o Poder Executivo e 
Legislativo, base dos modelos políticos democráticos atuais.
1.3.3 Rousseau e o contrato social
Junto a Hobbes e Locke, Jean-Jacques Rousseau é um dos 
principais filósofos para se entender as bases da gestão pública e 
do papel do Estado em nossa vida, pois, em sua obra Do Contrato 
Social, de 1762, também discute os motivos que levam o ser humano 
a renunciar a sua liberdade para viver em sociedade. Para ele, a 
relação entre o governante e o povo é uma relação senhor-escravo, 
já que a vontade do soberano será sempre mais importante do que 
a vontade dos demais cidadãos (ROUSSEAU, 2013).
Assim, em sua visão, o contrato social é fundamental para 
que os direitos e os bens de cada pessoa sejam preserva-
dos. Segundo Rousseau (2013), cada um de nós coloca sua 
pessoa e sua potência sob a direção suprema da vontade 
geral. Portanto, o contrato social, na visão do filósofo, não 
significa que cada cidadão renuncia a seus direitos naturais. 
Na verdade, ocorre o inverso: o contrato social é uma forma de 
garantir que os direitos de cada um sejam respeitados, e o papel 
do Estado é garantir esses direitos individuais. Rousseau 
faz uma diferença entre a vontade geral, a vontade par-
ticular e a vontade de todos.
Figura 5
Jean-Jacques Rousseau, 
retrato por Maurice Quentin 
de La Tour
FONTE: LA TOUR, M. Q. de. Portrait of Jean-Jacques Rousseau. 17--. Pastel sobre 
papel, color., 45 x 35,5 cm. Musée Antoine Lecuyer, Saint-Quentin.
A evolução da administração pública 17
O filósofo explica que a vontade geral é representada pelo Estado, a 
unidade que representa os cidadãos e tem o papel de preservar os di-
reitos destes. Assim, para Rousseau, ela só pode existir na república. A 
vontade particular é o interesse de cada um dos cidadãos, que buscam 
seu benefício próprio, o que muitas vezes pode se chocar com a estabi-
lidade e os interesses da sociedade como um todo. Da mesma forma, a 
vontade de todos, que o filósofo explica ser a soma das vontades indi-
viduais, nem sempre representa aquilo que é melhor para a sociedade. 
É papel do governo garantir que a vontade geral seja respeitada, pois 
é ela que garante a preservação dos direitos naturais de cada cidadão.
Do ponto de vista do filósofo, o conceito de república abarca todo e 
qualquer tipo de governo no qual o Estado é regido por leis que devem 
ser seguidas pelo governante. Assim, mesmo uma monarquia pode ser 
uma república se o poder do monarca estiver controlado pela legis-
lação. Mas Rousseau (2013) defende que, apesar de as leis serem a 
representação da vontade geral da população, o povo não está prepa-
rado para criá-las. Esse papel caberia aos legisladores, que devem criar 
as leis de acordo com a vontade do povo.
Para que as leis sejam cumpridas e o equilíbrio social se mantenha, 
punições severas devem existir para todos aqueles que, ao descumprir 
a lei, ameacem a estabilidade política do Estado.
1.3.4 Adam Smith e a mão invisível do mercado
Durante os séculos XVIII e XIX, diversos filósofos se debruçaram 
sobre a função do Estado, do poder do monarca e da vontade do 
povo. Esse momento marca uma intensa mudança na forma 
como a sociedade se organiza, com o crescimento cada vez 
maior da importância da burguesia e o surgimento da indus-
trialização e do capitalismo como principal modelo econômico, 
o que acelerou o fim dos Estados. Um dos principais autores desse 
período, cujas ideias moldaram o modelo econômico do capita-
lismo e repercutem até hoje, é Adam Smith, que criou a visão 
conhecida como escola clássica da economia em sua principal 
obra, A riqueza das Nações, publicada em 1776.
FONTE: THE MUIR portrait. c. 1800. Óleo sobre tela, color., 77,9 x 
64,5 cm. Galeria Nacional da Escócia, Edimburgo.
Figura 6
Adam Smith, retrato de 
autoria desconhecida
18 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
A evolução da administração pública 19
Para Smith (2009), cada pessoa em uma sociedade trabalha para 
buscar seu próprio sustento e a obtenção de suas vontades, mas a 
soma do que cada pessoa produz é maior do que aquilo que precisa 
para viver. Assim, o trabalho individual acaba por promover o interesse 
público geral. Com base nessa ideia, Smith criou o conceito da mão 
invisível do mercado, que comanda as relações entre cada um dos mem-
bros da sociedade. Mesmo que cada um esteja buscando apenas seu 
próprio interesse, acaba por contribuir para o interesse da sociedade.
Outro conceito fundamental de Smith é o de que a riqueza das 
nações surge a partir da divisão do trabalho e da especialização de cada 
pessoa em uma determinada tarefa, fundamental para o funcionamento 
da sociedade como um todo. Essa ideia é a base dos trabalhos de 
autores fundamentais para o surgimento da administração como 
uma ciência. Já os estudos de tempos e movimentos – desenvolvidos 
por Frederick Winslow Taylor, Frank e Lilian Gilbreth, que analisam os 
ganhos de produtividade com a divisão do trabalho e a racionalização 
das atividades – são fundamentais para o surgimento da Escola da 
Administração Científica.
O economista britânico David Ricardo (2018) também estudou a 
relação entre riqueza e poder, tendo como foco a distribuição da ri-
queza a longo prazo. Para ele, como o crescimento da população se 
acelera cada vez mais, haveria uma escassez de terras produtivas. 
Esse fenômeno diminuiria a renda dos proprietários e do Estado, 
que deveria, então, buscar novas formas de crescimento. Ricardo 
defende que o trabalho deveria ser visto como uma mercadoria e, 
como tal, teria um valor de mercado de acordo com sua qualidade.
O crescimento acelerado das indústrias e, consequentemente, 
da quantidade de pessoas que migraram do campo para as cidades 
em busca de um trabalho fez com que alguns filósofos passassem a 
estudar essas novas relações de poder e organização da sociedade. 
Karl Marx e Friedrich Engels (2008) lançam O Manifesto do Partido 
Comunista (1848), no qual defendem que a história foi marcadapela 
luta de classes, sendo essa a real origem econômica dos Estados, 
sejam eles absolutistas ou republicanos. Os autores afirmam que 
a dominação econômica do homem pelo homem é a real fonte de 
poder político, sendo que a classe dominadora explora o trabalho 
da classe dominada, gerando riqueza apenas para si, e não para a 
sociedade como um todo.
Autor de A riqueza das Nações, 
Adam Smith é um dos mais 
influentes filósofos liberais. No 
vídeo A vida de Adam Smith, 
publicado pelo canal Academia 
Liberalismo Econômico, Tyler 
Cowen nos apresenta uma breve 
biografia do pensador.
Disponível em: https://www.
youtube.com/watch?v=6AGHki-
6JP0k. Acesso em: 17 fev. 2020.
Vídeo
20 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
1.4 Administração pública no Brasil Colônia 
Vídeo
A vinda da família real portuguesa para o Brasil, em 1808, acontece 
durante o intenso período de mudanças políticas e econômicas que 
marcaram os séculos XVII e XVIII na Europa, com a diminuição do poder 
da monarquia e, a partir da Revolução Francesa, pelo fim das monar-
quias absolutistas.
Com a ascensão de Napoleão Bonaparte ao trono, a França pas-
sou a dominar grande parte de Europa, com exceção da Inglaterra e 
de Portugal. Como forma de retaliação ao poderio inglês, Napoleão de-
cretou, em 1806, um bloqueio continental, proibindo que os países do 
continente realizassem transações comerciais com os ingleses.
Aliado comercial histórico dos ingleses, Portugal não aceitou o 
bloqueio determinado pelo general francês, o que levou Napoleão 
a ordenar a invasão de Portugal em 1807. Para isso, negociou com 
a Espanha o Tratado de Fontainebleau, por meio do qual a França 
atravessaria o território espanhol para invadir Portugal. De acordo com 
o tratado, após a invasão, a Espanha se apoderaria de uma parte do 
território português. Ainda no ano de 1807, a família real portuguesa 
foge da Europa em direção ao Brasil, que passa a ser a sede da 
Monarquia Portuguesa (MEIRELLES, 2015).
No período anterior à chegada da família real ao Brasil, já havia 
uma estrutura de administração pública, responsável pela gestão 
da Colônia. Prado Jr. (2011) explica que a organização dessa es-
trutura de administração não seguia os padrões que conhecemos 
hoje, com esferas separadas em municípios, estados e federação. 
Na Colônia, a administração pública era formada por uma só es-
trutura que abarcava toda a gestão de relação do indivíduo com o 
governo, com várias instâncias e jurisdições.
Para o autor, essa falta de organização clara da gestão pública 
fazia com que houvesse um caos legislativo, com funções que não 
existiam em alguns lugares e competências e responsabilidades 
que eram atribuídas a mais de um servidor, sem a clareza sobre 
quem era responsável pela atividade. Mesmo a hierarquia do fun-
cionalismo público não era clara. Prado Jr. (2011) destaca que a 
administração era marcada pelo excesso de centralização e pela 
A evolução da administração pública 21
falta de diferenciação de funções entre os agentes públicos. Des-
taca também a quantidade de normas e leis, o que levava a uma 
grande demora nos processos e excesso de burocracia.
Como as decisões eram centralizadas em Portugal, o poder das 
autoridades e dos magistrados da Colônia era esvaziado, somado à 
dificuldade de comunicação, que fazia com que uma decisão levasse 
meses para ser implementada. Além disso, a estrutura da administra-
ção pública da Colônia não era distribuída e organizada de modo igua-
litário em todo o país e havia também a falta de clareza sobre quem 
efetivamente exercia o poder em cada uma das regiões, o que fazia 
com que a gestão pública fosse ineficaz.
Realizada pelas jornalistas 
Sandra Moreyra e Mônica 
Sanches, da Globo News, a série 
de 12 documentários 1808, 
a Corte no Brasil abrange o 
período joanino, desde a vinda 
da Corte ao Brasil até seu retorno 
a Portugal.
Disponível em: https://www.
youtube.com/watch?v=OU-
X-zSyaMIc&list=PLyP1ks9va-
qhiO1lMqCt89xkLgF-x1BDil 
Acesso em: 17 fev. 2020.
Documentário
1.5 Formação do Estado Nacional: 
o Brasil Império 
Vídeo A falta de organização e a pouca clareza sobre a hierarquia dos ór-
gãos públicos estimulavam o favorecimento das pessoas ligadas aos 
agentes públicos, em troca de benefícios e recompensas financeiras e 
políticas, origem da corrupção e do clientelismo presentes até hoje em 
algumas esferas da gestão pública. Dessa forma, durante os séculos 
nos quais ainda eram apenas uma Colônia, as estruturas públicas fo-
ram gradativamente sendo organizadas, com a criação de processos e 
normas que deram origem a um modelo burocrático, de certa forma, 
ainda presente nos dias atuais.
Com a chegada da Corte portuguesa ao Brasil, a estrutura da admi-
nistração pública sofreu uma grande mudança (MEIRELLES, 2015). Nos 
navios, que trouxeram cerca de 15 mil pessoas da corte, estavam tam-
bém os documentos, instrumentos e símbolos que permitiriam que a 
gestão, tanto da metrópole quanto da Colônia, fosse realizada a partir 
do Rio de Janeiro.
Para instalar essa máquina administrativa, o primeiro passo era de-
finir os locais físicos nos quais cada instituição seria alocada. Casas dos 
prepostos, nobres, fidalgos e comerciantes ricos foram transformadas 
em sedes das repartições públicas. Na maior parte dos casos, essas 
edificações passaram a ser tanto a sede da repartição quanto a resi-
dência do agente público.
22 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Meirelles (2015) lista algumas das instituições que foram importa-
das da metrópole, entre elas: o Desembargo do Paço; o Conselho de 
Fazenda e a Junta de Comércio. Já outras repartições administrativas 
foram criadas para atender às necessidades de transformar a Colônia 
na sede do reino, tais como: Academia de Marinha; Artilharia e Forti-
ficações; Arquivo Militar; Tipografia Régia; Fábrica de Pólvora; Jardim 
Botânico; Biblioteca Nacional; Academia de Belas Artes e Banco do 
Brasil. Muitas dessas instituições existem até hoje e foram fundamen-
tais para a criação do Estado brasileiro. Também tiveram grande im-
pacto na economia do país, na vida social e cultural e lançaram as bases 
do modelo político administrativo.
Após a declaração da Independência do Brasil, a Constituição de 
1824 determinou o Estado Nacional como um governo unitário e cen-
tralizado, com o território do país dividido em províncias, cada uma 
delas dirigida por um presidente escolhido pelo imperador (COSTA, 
2008). Além do presidente, cada província contava com um conselho 
geral constituído por membros eleitos e foi também constituída uma 
Câmara Nacional, com representantes de cada província.
Segundo Costa (2008), a gestão do novo país foi dividida em qua-
tro poderes: Legislativo, Executivo, Judiciário e Moderador. Os três 
primeiros ainda são presentes na organização política do país, en-
quanto o poder moderador era exercido pelo imperador, apoiado 
por dois órgãos: um de caráter consultivo, o Conselho de Estado, e 
outro de caráter executivo, formado pelos ministros de Estado.
O Poder Legislativo foi criado em um formato muito seme-
lhante ao que ainda existe em nosso ordenamento político: 
uma Assembleia Geral, dividida em duas casas – a Câmara dos 
Deputados e o Senado do Império. Já o Poder Judiciário ainda 
apresentava uma estrutura simplificada, se comparada ao que 
hoje existe: nos municípios, havia os juízes de direito e os juízes 
de paz, que tinham o papel de realizar conciliações prévias a 
qualquer processo. Nas capitais das províncias e na capital do 
Império, o Supremo Tribunal de Justiça dava a palavra final so-
bre as questões jurídicas.
Esse modelo só sofreria uma mudança significativa após Pedro 
I abdicar o trono. Como seu filho Pedro II ainda era uma criança de 
cinco anos, o governo brasileiro entrou em um momento de crise. 
Figura 7
Capa da Constituição Federal de 1824
Arquivo Nacional do Brasil
A evolução da administração pública 23
No ano de 1832, uma reforma da Constituição criou as AssembleiasLegislativas em cada uma das províncias, o que representou o início 
de um processo de descentralização da gestão pública. Outras 
mudanças importantes incorporadas nessa reforma foram a criação 
do Poder Legislativo provincial e, principalmente, a divisão de rendas 
entre o governo central e os governos provinciais.
Em 1847, com a criação do cargo de presidente do conselho de minis-
tros, o país passou a ser governado, em sentido prático, por um primeiro-
-ministro. O imperador continuou sendo a figura máxima do governo, 
mas exercia apenas o poder moderador. Esse modelo trouxe maior esta-
bilidade ao Império, que sobreviveu ainda por quase meio século.
O fim do período imperial foi acelerado por algumas questões po-
líticas e outras econômicas. Assim, em 15 de novembro de 1889, foi 
proclamado fim do governo imperial e a instauração da república como 
forma de governo do Brasil.
1.6 Brasil República e as mudanças 
na administração pública 
Vídeo Apesar da mudança na forma de governo, o cotidiano da gestão 
pública brasileira pouco mudou nesse período. A economia do país era 
baseada na agricultura, marcada pela monocultura e pelos grandes la-
tifúndios, tendo a cana-de–açúcar como principal cultura, que foi sendo 
gradativamente suplantada pela cafeicultura como produto de expor-
tação. Essa mudança fez com que o poder político migrasse das elites 
cariocas, ligadas ao governo imperial, para os cafeicultores paulistas, 
deslocando a capital financeira do país para a cidade de São Paulo.
Do ponto de vista da organização política, a Constituição de 1891 
instituiu a república como forma de governo, baseada no federalismo. 
Ficou mais clara, também, a divisão dos poderes: foi criado o regime 
presidencialista, sendo o presidente o representante do Poder 
Executivo. O Poder Legislativo pouco mudou: continuou contando com 
duas casas – a Câmara dos Deputados e o Senado –; a diferença é que 
os representantes passaram a ser eleitos e os mandatos passaram a ter 
uma duração preestabelecida. O Poder Judiciário teve sua autonomia 
aumentada, mas sofreu poucas alterações em sua estrutura.
24 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
A principal mudança no modelo de gestão pública, com a 
instauração da República, aconteceu nas províncias. Elas fo-
ram transformadas em estados com governadores eleitos. 
No modelo federalista, os estados passaram a ter maior au-
tonomia, tanto política quando econômica, pois passaram a 
manter grande parte da arrecadação de impostos. Apesar do 
grande avanço político que esse modelo representou, na prá-
tica, os estados continuaram a ser comandados pelos grandes 
proprietários de terra, que usavam seu poder para garantir a 
eleição de seus protegidos, usando o artifício do voto de ca-
bresto, ou seja, obrigavam seus empregados e agregados a 
votarem nos candidatos escolhidos por eles. Assim, passaram 
a controlar as eleições e concentrar o poder dos governos es-
taduais e, consequentemente, do governo federal.
No cotidiano da gestão pública, não ocorreram grandes 
mudanças. A burocracia, o clientelismo e as estruturas das re-
partições públicas continuaram a ser presentes na relação da 
população com o Poder Público.
Esse período de cerca de 40 anos, conhecido como República 
Velha, entrou em crise com as mudanças sociais e econômicas pelas 
quais o país passou: o surgimento da industrialização, que acelerou 
a urbanização, em especial, o crescimento das grandes cidades – 
com destaque para São Paulo. A nova elite industrial, formada por 
empreendedores sem ligação política com os latifundiários, trouxe 
conflitos de interesses que tinham impacto político tanto nos estados 
quanto no governo federal.
O pacto político entre os diversos estados, que garantia uma al-
ternância de poder, foi quebrado pela derrota de Getúlio Vargas na 
disputa eleitoral contra o paulista Júlio Prestes. Como o último presi-
dente, Washington Luís, também era um representante do estado de 
São Paulo, rompeu-se o pacto – conhecido como política do café com 
leite –, o que criou as condições políticas para a Revolução de 1930.
A evolução da administração pública no Brasil passou por grandes 
mudanças e saltos no século XX. Esse momento da história da admi-
nistração pode ser dividido em alguns períodos, marcados por mudan-
ças nos conceitos que norteiam o papel da máquina administrativa.
Figura 8
Capa da Constituição Federal de 1891
Arquivo Nacional do Brasil
A evolução da administração pública 25
1.6.1 Estado Administrativo (1930-1945)
A partir da Revolução de 1930, a administração pública passa por um 
novo período de centralização do poder no governo federal, em contra-
partida à maior autonomia dos estados, observada na República Velha. 
O foco central das mudanças foi buscar desenvolver padrões técnicos 
para nortear o trabalho dos órgãos da administração federal. Apesar 
de a administração pública passar a ser objeto de estudo por parte dos 
meios acadêmicos, não se pode dizer que havia uma teoria administrati-
va que embasasse as mudanças implementadas (COSTA, 2008).
A centralização administrativa no governo federal fez com que muitas 
estruturas duplicadas e pouco eficientes fossem organizadas de modo 
mais racional. Um marco importante para a gestão pública foi a criação, 
em 1937, do Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp), 
que tinha como objetivo buscar uma maior racionalização da gestão pú-
blica, criando processos, normatizando as estruturas e implementando 
novos controles administrativos e orçamentários.
Em cada estado, foram criadas filiais do departamento, que es-
tavam subordinadas ao Dasp federal. Essas unidades estaduais 
tinham o papel de acompanhar as contas públicas e as ações admi-
nistrativas dos prefeitos e do governador.
Apesar de as medidas implantadas terem mudado o panorama da 
gestão pública do país, a burocracia e o clientelismo continuaram mar-
cantes. Como ponto positivo, esse período trouxe uma maior profis-
sionalização dos quadros do funcionalismo público, o que permitiu um 
aumento da eficiência e da produtividade.
É possível observar, nesse momento da administração pública, a 
utilização dos conceitos de gestão desenvolvidos por Taylor, com a 
busca pela racionalização e divisão das tarefas, bem como pela espe-
cialização. Foram também implantados os conceitos de planejamen-
to, organização, direção e controle, conhecidos como o ciclo PDCA 
(plan, do, check, act) da gestão, além das atividades ligadas ao con-
trole orçamentário e à criação de relatórios de acompanhamento.
1.6.2 Estado para o desenvolvimento (1946-1964)
O segundo momento das mudanças da administração pública no 
século XX tem início com o fim do primeiro governo Vargas, em 1945. 
O projeto de modernização da administração pública, que marcou a 
A Revolução de 1930 foi um 
movimento armado, liderado 
pelos estados do Rio Grande do 
Sul, Minas Gerais e Paraíba, que 
resultou em um golpe de Estado, 
levando Getúlio Vargas ao poder 
e dando início à chamada Era 
Vargas. 
Saiba mais
26 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Era Vargas, foi abandonado. Entre os anos de 1945 e 1951, a adminis-
tração pública passou por um momento de estagnação, em que as 
reformas foram abandonadas e o funcionalismo público apenas deu 
continuidade aos processos.
Segundo Costa (2008), a partir de 1951, com o retorno de Vargas à 
presidência – dessa vez pelo voto direto –, ocorreu um movimento de 
retorno a alguns dos conceitos que haviam sido implantados no decor-
rer da década de 1930. Muitas repartições públicas e departamentos 
foram reagrupados e o papel de cada ministério passou a ser mais in-
dependente das decisões políticas tomadas pela presidência. A descen-
tralização dos processos de gestão foi acelerada, com o objetivo de dar 
mais rapidez e eficiência à máquina pública.
Com a eleição de Juscelino Kubitschek (JK), a administração pública 
entrou novamente em um período de transformações. Com seu perfil 
desenvolvimentista, JK definiuobjetivos de crescimento para o país em 
setores chave da economia, como energia, transporte, indústria pesa-
da e alimentação, com destaque para o incentivo à indústria automo-
bilística. O lema do seu governo – “50 anos em cinco” – demonstrava a 
ênfase no desenvolvimento econômico.
Kubitschek buscou organizar a gestão pública de modo a incenti-
var o planejamento e a execução de grandes obras. Com esse objetivo, 
conforme aponta Costa (2008), criou algumas instituições de adminis-
tração direta, sendo considerada a Comissão de Estudos e Projetos 
Administrativos (Cepa) a mais importante.
A comissão foi responsável por desenvolver o projeto de um pla-
nejamento do desenvolvimento nacional, organizando as informações 
sobre o orçamento da federação e dos estados, e coordenar os esfor-
ços dos diversos ministérios para que o projeto de desenvolvimento 
nacional fosse colocado em prática. Outra importante instituição criada 
por JK foi a Comissão de Simplificação Burocrática (Cosb), que tinha a 
função de modernizar os processos de gestão pública no país.
Durante todo o período, a máquina pública cresceu de maneira acen-
tuada, tanto com o objetivo de melhorar o atendimento da população, por 
meio dos serviços públicos, quanto como reflexo da criação de diversas 
instituições, repartições e empresas públicas para atender às demandas 
da administração pública. Essas novas instituições de administração des-
centralizadas tinham maior autonomia, gerencial e política, se compara-
No vídeo A história do surgimento 
de Brasília, publicado pelo canal 
Governo do Brasil, você pode 
ver a história de Brasília, com 
imagens do Arquivo Público do 
Distrito Federal. 
Disponível em: https://www.
youtube.com/watch?v=qRj-
qdX9HlYs. Acesso em: 17 fev. 
2020.
Vídeo
A evolução da administração pública 27
das aos órgãos de administração direta, que sofriam com normas rígidas 
e controles legais, além de sofrerem com a burocracia e o clientelismo, 
marcas seculares da gestão pública brasileira.
1.6.3 Regime militar e administração pública 
no Brasil
Do ponto de vista político, o regime militar significou uma grande 
mudança para o Brasil. Não se pretende aqui discutir as questões polí-
ticas desse momento, mas os impactos desse período político sobre a 
administração pública.
Do ponto de vista da gestão administrativa, a primeira fase do go-
verno militar representou uma continuidade das mudanças iniciadas 
por JK. O Decreto-Lei n. 200 (BRASIL, 1967) teve como princípios básicos 
alguns conceitos já existentes nos planos de Kubitschek. O decreto se 
constituía como uma lei orgânica com o objetivo de ordenar a adminis-
tração pública, que deveria se guiar pelos seguintes princípios:
Princípios da
administração 
pública
Planejamento
Coordenação
Descentralização
Delegação de competência
Controle
1
2
3
4
5
O referido decreto também dividia a administração pública em 
duas: a administração direta, formada pelos ministérios e órgãos li-
gados e subordinados à presidência da República, passou por um pro-
cesso de reagrupamento, no qual os departamentos administrativos, 
repartições e divisões foram organizados em 16 ministérios, divididos 
28 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
entre ministérios políticos, econômicos, sociais, militares e de plane-
jamento; e a administração indireta e descentralizada, que cresceu 
nos anos do governo militar com a criação de empresas públicas e em-
presas de economia mista e o fortalecimento das fundações públicas 
e autarquias.
Na gestão pública, o foco do decreto-lei estava no sistema de mérito 
e em um novo plano de classificação de cargos, com o redesenho das 
estruturas auxiliares, tais como as áreas de pessoal, órgãos de controle 
do orçamento, institutos de estatística, órgãos de administração finan-
ceira, contabilidade e auditoria.
Muitas das reformas básicas da administração pública foram implan-
tadas durante esse período, como uma reforma tributária, organização do 
sistema bancário e do sistema de ensino superior e, sobretudo, uma pro-
funda reforma da administração pública. Um dos reflexos da reforma tri-
butária foi a simplificação dos impostos. Porém, ela também concentrou 
os recursos advindos dos impostos na administração federal, diminuindo 
brutalmente a independência financeira de estados e municípios, que pas-
saram a depender dos repasses do governo central.
A reforma administrativa implantada pelo governo militar conso-
lidou o modelo de administração desenvolvimentista iniciado por JK, 
mas também possibilitou o aumento da intervenção do Estado na eco-
nomia e na sociedade brasileira, característica das ditaduras. Tanto a 
administração direta quanto a indireta cresceram de modo consistente 
durante o período militar, mas com resultados diversos nas duas esfe-
ras administrativas. Enquanto na administração indireta as empresas 
estatais buscavam o desenvolvimento de novos modelos de gestão, 
mais alinhados às modernas práticas do setor privado, na administra-
ção direta, o Estado ficou ainda mais pesado, burocrático, regido por 
rígidas regras e ainda marcado pela ineficiência e pelo clientelismo.
A partir da segunda metade da década de 1970, a ditadura militar 
entrou em um momento de crise política, que teve um impacto negati-
vo na administração pública. No final dessa década e início da década 
seguinte, foram lançados dois programas com o objetivo de moderni-
zar a gestão pública: o programa de desburocratização e o programa 
de desestatização. Ambos foram criados para aumentar a eficiência e a 
eficácia na administração pública.
A evolução da administração pública 29
O programa de desburocratização buscava diminuir processos des-
necessários e melhorar o serviço prestado ao cidadão, tendo um cará-
ter social e político. Entre as ações propostas pelo programa, estavam 
o enxugamento da máquina pública, a eliminação de órgãos desneces-
sários e o alinhamento com as demais instituições da administração 
direta e indireta (COSTA, 2008).
Já o Programa Nacional de Desestatização visava diminuir a par-
ticipação do Estado na economia e o fortalecimento da iniciativa 
privada. O princípio básico a nortear a atuação do Estado é que 
seu papel é suplementar, encorajando e apoiando o setor privado, 
e a empresa privada tem o papel de organizar e explorar as ativida-
des econômicas. De acordo com o programa, o governo brasileiro 
deveria privatizar as empresas estatais sempre que o controle pú-
blico não fosse necessário ou que não houvesse uma justificativa 
para a participação pública na empresa.
Dentro do escopo do programa de desestatização, a privatização 
não deveria enfraquecer as empresas mantidas sob controle público, 
sejam as empresas ligadas à segurança nacional ou aquelas mantidas 
para criar condições econômicas e tecnológicas fundamentais para o 
desenvolvimento do setor privado. De certa forma, o programa de de-
sestatização foi uma forma de o governo reconhecer o excesso de in-
tervenção da administração pública na economia, buscando orientar a 
economia brasileira para cumprir a Constituição do país, que definia o 
Brasil como uma economia de mercado.
1.7 Governos democráticos pós-ditadura 
e administração pública no Brasil 
Vídeo O governo militar teve fim em 1985, com a eleição de José Sarney. 
O novo governo recebeu uma máquina administrativa centralizada e 
burocrática. Durante as duas décadas de governo, grande parte dos 
funcionários públicos ingressaram sem concurso público ou processos 
seletivos, sendo escolhidos de maneira fisiológica e clientelista. O qua-
dro de funcionários públicos era inchado, as práticas administrativas 
defasadas e os processos rígidos e burocráticos. A seguir, veremos um 
pouco mais sobre cada um dos governos democráticos brasileiros.
30 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
1.7.1 Governo Sarney
O novo governo enfrentou o desafio de reanimar a economia, 
impactada por uma grave crise e altas taxas de desemprego e de 
inflação. A estruturaadministrativa mal dimensionada agravava ain-
da mais esse quadro. Marcelino (2003) aponta que o governo preci-
sou reverter rapidamente essa situação, buscando diminuir e tornar 
mais ágil o aparelho administrativo.
Uma das primeiras ações do novo governo foi a criação da Secretaria 
de Administração Pública da Presidência da República (Sedap), que, 
além de gerenciar as atividades da administração pública, também 
tinha como objetivo modernizá-la e dar continuidade ao processo de 
desburocratização. O Sedap substituiu o Departamento Administrativo 
do Serviço Público (Dasp) que já existia desde 1937. O governo focou 
também no desenvolvimento dos quadros de servidores públicos, com 
a criação da Escola Nacional de Administração Pública (Enap) e o Centro 
de Desenvolvimento da Administração Pública (Cedam).
O governo Sarney instituiu uma comissão de estudos, com o obje-
tivo de redefinir o papel do Estado e racionalizar os processos admi-
nistrativos e de gestão. A comissão funcionou a partir de 1985, sendo 
que, em 1986, teve seus trabalhos suspensos durante a implantação do 
Plano Cruzado, que objetivava a estabilidade da moeda e a diminuição 
das taxas de inflação. Ainda em 1986, o governo lançou um grande pro-
grama de reformas administrativas, que buscava não só melhorar os 
serviços públicos como também diminuir os gastos públicos. Porém, na 
prática, a maior parte das medidas propostas não foram implantadas 
de modo a trazer uma mudança significativa na máquina pública. 
Foi a partir da Constituição de 1988 que as mudanças da adminis-
tração pública se tornaram mais profundas. A Constituição diminuía a 
autonomia do poder Executivo na gestão pública, transferindo algumas 
dessas atribuições para o Congresso. Também, determinava a descen-
tralização de recursos orçamentários, possibilitando uma maior auto-
nomia aos estados e municípios.
Por outro lado, a Carta de 1988 acabou por trazer alguns retrocessos 
na gestão pública, em especial na administração indireta. As empresas 
estatais e de economia mista, apesar de também registrarem casos de 
ineficiência, de corrupção e de burocracia, representavam um grande 
A evolução da administração pública 31
avanço para a gestão pública, pois contavam com estruturas menos 
inchadas e processos mais modernos. A Constituição equiparou os me-
canismos de controle e os processos das empresas e instituições da 
administração indireta àqueles utilizados na administração direta, com 
a implantação do regime jurídico único (RJU). Na prática, isso significou 
que milhares de empregados das empresas estatais, cujos contratos 
de trabalho eram regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), 
passassem a ser considerados funcionários públicos estatutários, com 
direitos de estabilidade e benefícios equiparados aos funcionários da 
administração direta. O impacto dessa mudança é sentido até os dias 
atuais na previdência dos servidores públicos, pois esses funcionários 
passaram a ter direito a aposentadorias integrais, sem ter contribuído 
para isso durante grande parte de sua vida profissional.
A implantação do RJU também criou as condições para que os gas-
tos com salários e benefícios da folha de pagamentos do funcionalismo 
público crescesse de maneira descontrolada nas últimas décadas, o 
que impacta o equilíbrio das contas públicas, tanto do governo federal 
quanto dos estados e municípios.
1.7.2 Governo Collor
A eleição do primeiro presidente civil pelo voto direto, após quase 
30 anos desde a implantação do governo militar, foi marcada pela dis-
cussão sobre a máquina pública e os exageros dos gastos com o funcio-
nalismo público. O slogan do candidato eleito Fernando Collor durante 
a campanha eleitoral fazia referência direta a essa realidade. O candi-
dato ficou conhecido como “o caçador de marajás”, termo usado para 
identificar os funcionários públicos que recebiam salários gigantescos, 
aproveitando as brechas da lei e os diversos dispositivos e benefícios 
que regiam a remuneração dos agentes públicos.
Apesar da grande expectativa gerada durante a campanha, o 
país foi tomado de surpresa no dia da posse do novo presidente. 
No primeiro dia de governo, Collor mudou o nome da moeda, con-
gelou a poupança e as contas bancárias de milhões de pessoas 
e empresas e editou dezenas de medidas provisórias e decretos. 
Muitas das medidas implantadas pelo presidente são discutidas na 
justiça até o presente momento.
32 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Além das mudanças econômicas, Collor também extinguiu diversos 
órgãos da gestão pública e demitiu milhares de funcionários da máquina 
pública. A grande mudança que o governo tentou implementar foi uma 
nova visão do papel do Estado na economia. Em seu breve governo, Collor 
interveio de maneira muito mais intensa na economia do que seus prede-
cessores. Porém, não conseguiu redefinir o papel do Estado e o tamanho 
ideal do governo, temas que foram fundamentais para a sua eleição.
O governo Collor foi abreviado pelo processo de impeachment, que 
derrubou o presidente cerca de dois anos depois de sua posse. Para 
a máquina pública, os reflexos foram gigantescos. Diversas áreas do 
serviço público foram desestruturadas, em especial, os aparelhos de 
promoção da cultura e os programas sociais. Torres (2004) aponta que 
os servidores públicos foram atacados durante a campanha política: 
passaram a ser vistos como responsáveis por grande parte dos proble-
mas econômicos do país.
Após o impeachment, Collor foi substituído por seu vice, Itamar 
Franco, cujo governo foi marcado por poucas mudanças administra-
tivas. Franco reestruturou alguns ministérios e deu continuidade a 
alguns programas de gestão.
1.7.3 Governo Fernando Henrique Cardoso
A reforma administrativa mais profunda de toda a história da 
administração pública foi implantada no governo Fernando Henrique 
Cardoso (FHC). O novo governo instituiu o Ministério da Administração 
Federal e Reforma do Estado (Mare), responsável pela reforma gerencial 
implantada em 1995. Segundo Bresser-Pereira (2008), a reforma 
gerencial foi tanto estrutural quanto de gestão. Dentro do escopo 
geral da reforma estavam embutidas mudanças como desobstrução 
do Legislativo, reforma tributária, descentralização da administração 
pública, além de buscar objetivos sociais como a reforma agrária, a 
implantação do Sistema Único de Saúde (SUS) e a reforma da educação.
O objetivo maior do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de 
Estado (PDRAE) implantado pelo governo era implantar as bases de 
uma “administração gerencial” e tinha como proposta um ajustamento 
fiscal, reformas econômicas e da previdência social. O plano também 
criou novos instrumentos de política social, aumentando e melhorando 
o alcance dos serviços sociais. Por último, também buscava melhorar 
a eficiência das políticas públicas. Segundo o plano, o governo brasi-
A evolução da administração pública 33
leiro tinha legitimidade democrática e apoio da sociedade, mas tinha 
problemas para implantar as políticas públicas que planejava por se 
encontrar preso a uma máquina pública rígida e ineficiente.
Assim, a reforma proposta redefiniu o papel do Estado, que passou 
a ser o promotor e o regulador do desenvolvimento econômico, e não 
mais o responsável único e direto pelo crescimento do país. Um Estado 
menos executor e prestador de serviços não devia ser o dono de em-
presas e não devia interferir diretamente na economia; assim, os pla-
nos de desestatização e desburocratização ganharam ainda mais força.
Já no papel de regulador e coordenador, o plano defendia a descentra-
lização vertical, redistribuindo o poder do governo federal para as esferas 
estadual e municipal, além da criação de agências e órgãos reguladores 
para gerenciar as concessões e a atuação das empresas privatizadas.
O plano buscava colocar em prática uma mudança radical da ges-
tão pública, substituindo a burocracia rígida e ineficiente, com foco na 
manutenção da própria máquina, por uma administraçãopública ge-
rencial, flexível e eficiente, com foco no atendimento da população e 
na promoção da cidadania. Essa mudança ocorreria em três planos: 
na reforma da Constituição e das leis; na nova visão da administração 
pública; e na gestão cotidiana na qual se concretiza a reforma.
1.7.4 Governo petista: as eras Lula e Dilma
A eleição de Luís Inácio Lula da Silva em 2002 marcou uma gran-
de mudança na visão do papel do Estado na economia e na ges-
tão administrativa da máquina pública. Durante todo o governo de 
Fernando Henrique Cardoso, o Partido dos Trabalhadores (PT) se 
posicionou de forma contrária aos programas de privatização das 
empresas públicas e contra a menor interferência do Estado na 
economia. Assim, nos primeiros anos do governo Lula, é possível 
identificar uma série de decisões e ações que buscavam reverter as 
políticas adotadas durante o governo FHC.
Na gestão de pessoas no funcionalismo público, o governo Lula re-
verteu a política de diminuição do quadro de funcionários. Iniciou-se um 
processo de recomposição do quadro do funcionalismo, com a criação 
de cargos e vagas, bem como uma recomposição salarial com a promes-
sa de gratificação pelo desempenho. Somente no primeiro mandato de 
Lula, cerca de 100 mil novos servidores públicos foram contratados.
34 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Apesar do número elevado, Cardoso Jr. e Nogueira (2011) acreditam 
que essas contratações apenas recompuseram o quadro de servidores 
registrado na metade da década de 1990. Além de oferecer aumentos 
salariais e gratificações, o governo Lula também diminuiu a diferença 
entre os níveis salariais do funcionalismo.
Durante o processo de planejamento das reformas administrativas 
e do Plano Plurianual 2003-2007, o novo governo procurou ouvir a po-
pulação, realizando reuniões em todos os estados da federação. De 
certa forma, colocou em prática as promessas de campanha de criar 
um modelo democrático e participativo de gestão. A postura era opos-
ta à adotada pelo governo Collor, que culpava o funcionalismo público 
pelos problemas do país. Segundo Gomes et al. (2008), o governo não 
se posicionou contra seus funcionários públicos, mas sim ao lado deles. 
Mas nem todas as reformas adotadas pelo governo anterior foram 
abandonadas. O governo Lula também deu continuidade a algumas 
das reformas implantadas pelo governo FHC, tal como a previdência 
dos servidores públicos.
Lula também buscou racionalizar a complexa legislação relativa ao 
funcionalismo e ao serviço público do país. Mais de 1.500 leis relativas à 
gestão das carreiras, contratos e modelos de remuneração foram con-
centradas em oito leis, reduzindo a burocracia e deixando mais claro o 
papel do funcionalismo público.
A década de 2000 foi marcada também pela acelerada informatiza-
ção da gestão, tanto das empresas quanto da administração pública. 
A tecnologia possibilitou o aumento da eficiência, maior rapidez na 
prestação de serviços e maior clareza e transparência sobre os núme-
ros e dados do governo.
O processo de modernização da administração pública implemen-
tado pelo governo Lula não ocorreu apenas na esfera nacional. Os es-
tados também receberem recursos do Programa Nacional de Apoio à 
Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito 
Federal (PNAGE) para implantar ações de gestão e de controle do gasto 
público. Também foi criado o Programa Nacional da Gestão Pública e 
Desburocratização (GesPública) para combater a burocracia por meio 
da capacitação dos servidores.
No segundo mandato de Lula, a partir de 2007, o governo buscou 
limitar os gastos públicos com a folha de pagamentos, o que pode pa-
A evolução da administração pública 35
recer um contrassenso em relação ao aumento salarial e ao tamanho 
do quadro de funcionários públicos realizados no primeiro manda-
to. Pressionado pelo peso da folha de pagamentos no orçamento do 
governo, o que dificultava o investimento em desenvolvimento e em 
ações sociais, o governo modificou a estrutura de remuneração dos 
servidores e buscou implantar processos de avaliação de desempenho, 
buscando ligar a remuneração ao desempenho individual do servidor. 
Esse modelo de gestão de pessoas, comum em empresas privadas, era 
ainda pouco usado na administração pública. Segundo Bresser-Pereira 
(2000), essa postura, conhecida como gerencialismo, é uma característi-
ca da administração pública gerencial, assim como a profissionalização 
dos servidores e a diminuição da burocracia. O modelo gerencialista 
busca melhorar o serviço público e diminuir os custos do funcionalismo.
Em seu segundo mandato, Lula também buscou continuar o 
processo de modernização do Estado ao propor uma nova Lei 
Orgânica com o objetivo de atualizar as normas da administração 
pública, servindo de parâmetro das diretrizes gerais a serem 
seguidas pela União, estados e municípios. A modernização também 
envolveu a integração entre o planejamento, a gestão do orçamento 
e o acompanhamento dos resultados obtidos.
A busca pela participação pública, tanto no planejamento quan-
to no acompanhamento do desempenho e da produtividade, conti-
nuou a ser um ponto importante para a gestão pública. O governo 
incentivou a participação e o controle social e buscou oferecer trans-
parência sobre seus números.
Do ponto de vista da administração pública, o governo Dilma Rousseff 
representou uma continuidade das mudanças implementadas pelo 
governo Lula. A questão da modernização e informatização dos dados 
e informações sobre a gestão ficou ainda mais evidente, com ações 
voltadas ao desenvolvimento de softwares específicos para a gestão 
pública. Assim, o processo de modernização da administração pública 
passou a ser um dos focos de divulgação da área de comunicação do 
governo, mostrando que buscava se adequar às novas ferramentas e 
aos canais de comunicação, melhorando a qualidade do serviço público 
e oferecendo maior clareza sobre os dados do governo.
Esse foco na digitalização e nos investimentos em sistemas também 
pode ser observado no curto segundo governo de Dilma. O foco estava em 
diminuir a quantidade de papéis e processos manuais, usando sistemas e a 
36 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
internet para dar organização e celeridade aos processos públicos, tornan-
do o ambiente de negócios mais claro e facilitando a vida do cidadão.
A preocupação com a desburocratização já estava presente no governo 
Lula e também foi alvo de ações do governo Dilma. Procurou-se, por meio 
da desburocratização, reorganizar a máquina administrativa, diminuir 
os gastos públicos e ter maior controle sobre como os recursos públicos 
eram investidos. Também se buscou investir em ferramentas e processos 
de governança para oferecer mais transparência sobre as ações do gover-
no e controle da administração pública por parte da população.
Os governos democráticos pós-ditadura foram marcados pela bus-
ca da modernização dos processos administrativos e a incorporação de 
novas tecnologias que dão suporte à gestão. Por ocasião do fechamen-
to desta obra e pelo pouco tempo de governo, não serão analisados os 
governos Temer e Bolsonaro. Contudo, é possível verificar que a alter-
nância de poder entre grupos políticos com visões diferentes sobre o 
papel do estado trouxe também mudanças na estrutura da administra-
ção pública, tanto em termos de tamanho quanto em relação à interfe-
rência das políticas públicas na economia do país.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao analisar a história da administração pública no Brasil, é possível 
identificar diversas características e estruturas que ainda se fazem pre-
sentes atualmente. Algumas dessas características são hoje alvos de críti-
cas, como o clientelismo e a corrupção, mas estão enraizadas na máquina 
pública do Estado. Os governos democráticos das últimas décadas têm 
realizado esforços na direção de modernizar a estrutura e processos de 
gestão, além de investir no desenvolvimento dos quadros do funcionalis-
mo público,na busca pela melhoria dos serviços prestados ao cidadão.
ATIVIDADES
1. Explique o conceito do nepotismo, característica marcante da 
administração pública durante o período de formação do Estado 
brasileiro.
2. Explique as funções do rei-filósofo e dos magistrados no conceito da 
Kallipolis (cidade bela) proposto por Sócrates no livro A República.
3. Explique o conceito do clientelismo, que surgiu durante o período de 
formação do Estado brasileiro.
A evolução da administração pública 37
REFERÊNCIAS
BRASIL. Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Diário Oficial da União, Poder 
Executivo, Brasília, DF, 27 mar. 1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
decreto-lei/del0200.htm. Acesso em: 17 fev. 2020.
BRESSER-PEREIRA, L. C. A Reforma Gerencial do Estado de 1995. Revista Brasileira de 
Administração Pública. Rio de Janeiro, v. 34, n. 4, p. 7-26, 2000.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Os primeiros passos da reforma gerencial do estado de 1995. 
Revista Brasileira de Direito Público. Brasília, v. 23, p. 145-186, 2008.
CARDOSO JR., J. C.; NOGUEIRA, R. P. Ocupação no setor público brasileiro: tendências 
recentes e questões em aberto. Revista do Serviço Público. v. 62, n. 3, p. 237-260, 2011.
COSTA, F. L. Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administração pública; 200 anos de 
reformas. Revista da Administração Pública. Rio de Janeiro, v. 42, n. 5, p. 829-874, set./out. 
2008.
FIORAVANTI, M. Público e privado: os princípios fundamentais da constituição democrática. 
Revista da Faculdade de Direito UFPR. Curitiba, n. 58, p. 7-24, 2013.
GOMES, G. da S. et al. Residência Social & EaD: alternativas multireferenciais nos estágios 
de graduação na UNITINS. In: CANÇADO, A. C. et al. Os desafios da formação em gestão 
social. Palmas: Provisão, 2008.
HOBBES, T. Leviatã ou matéria, Forma e poder de um Estado eclesiástico e civil. São Paulo: 
Martin Claret, 2014.
LOCKE, J. Segundo Tratado Sobre o Governo. São Paulo: Lebooks, 2018.
MAQUIAVEL, N. O príncipe. São Paulo: Penguin, 2010.
MARCELINO, G. F. Em busca da flexibilidade do Estado: o desafio das reformas planejadas 
no Brasil. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, v. 37, n. 3, p. 641-59, maio/jun. 
2003.
MARX, K.; ENGELS, F. O manifesto comunista. São Paulo: Paz & Terra, 2008.
MAXIMIANO, A. C. A. Introdução à Teoria Geral da Administração. 3. ed. São Paulo: Atlas 
Humanas Didático, 2015.
MEIRELLES, J. G. A família real no Brasil: política e cotidiano (1808-1821). São Bernardo do 
Campo: UFABC, 2015.
PLATÃO. A República. 3. ed. São Paulo: Edipro, 2019.
PRADO JR., C. Formação do Brasil Contemporâneo. São Paulo: Companhia das Letras, 2011.
RICARDO, D. Princípios de Economia Política e Tributação. São Paulo: Lebooks, 2018. (Coleção 
Economia Política).
ROUSSEAU, J. J. Do contrato social. São Paulo: Martin Claret, 2013.
SMITH, A. Riqueza das nações: Uma investigação sobre a natureza e as causas da riqueza 
das nações. São Paulo: Madras, 2009.
TORRES, M. D. F. Estado, democracia e administração pública no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 
2004.
TREVISAN, R. (coord.). Michaelis. Dicionário Brasileiro da Língua Portuguesa. São Paulo: 
Melhoramentos, 2015. Disponível em: http://michaelis.uol.com.br/moderno-portugues/
busca/portugues-brasileiro/tecnologia/. Acesso em: 17 fev. 2020.
http://michaelis.uol.com.br/moderno-portugues/busca/portugues-brasileiro/tecnologia/
http://michaelis.uol.com.br/moderno-portugues/busca/portugues-brasileiro/tecnologia/
38 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
2
Gestão das políticas públicas 
no Brasil contemporâneo
O conceito de administração pública está em constante evolu-
ção. A cada nova campanha eleitoral, reformas administrativas são 
prometidas, mudanças profundas são debatidas e uma verdadeira 
revolução na gestão é alardeada. Porém, o que se observa é que a 
evolução da gestão pública ocorre de maneira mais lenta, pois de-
pende de mudanças na legislação e, até mesmo, na Constituição.
Isso ocorre porque a administração pública está relaciona-
da ao modelo de Estado adotado pelo país. As definições sobre 
como serão os níveis de atuação do Estado sobre a economia 
são a base dos parâmetros a serem seguidos pela máquina da 
administração pública.
2.1 Bases e organização da 
administração pública Vídeo
Para que possamos entender como se estrutura a administração públi-
ca no Brasil, precisamos, primeiramente, diferenciar o papel do Estado e do 
governo e como essas duas figuras interagem no cotidiano da sociedade.
Para Passaes et al (2013), o conceito de Estado remonta ao surgimen-
to das polis gregas e das primeiras civitas romanas, mas a sua concepção 
atual surge a partir do século XVI. Nesse conceito moderno, o Estado está 
ligado tanto a uma definição territorial quanto a uma cultural e política. 
Segundo Silva et al. (2017, p. 26), o que marca a definição do Estado 
é o seu território, bem como o seu povo. Para os autores, “o Estado se 
apresenta como uma unidade básica social com território definido e com 
uma nação constituída pela coletividade que habita determinada locali-
Gestão das políticas públicas no Brasil contemporâneo 39
dade, genericamente entendida como um povo. Atualmente, a principal 
forma de organização política dá-se por meio do Estado Moderno”.
Para comandar essa unidade territorial e cultural, é necessário 
escolher ou nomear um grupo de indivíduos que tenham o papel de 
controlar as atividades e as relações entre as instituições e as pessoas. 
Esse grupo deve ter como base de suas decisões e ações uma legisla-
ção alicerçada em valores e crenças que sejam reconhecidos e aceitos 
pelos membros do Estado, mesmo que, para isso, se faça necessário o 
uso da força. Além desse papel interno, relacionado aos membros que 
o constituem, o Estado também tem o papel de representar os anseios 
e valores de seu povo frente aos demais Estados e povos, defendendo 
sua unidade econômica, cultural e territorial.
O Estado brasileiro é governado com a divisão em três poderes: o 
Executivo, o Legislativo e o Judiciário. Essa divisão em poderes é obser-
vada em quase todos os países democráticos na atualidade, e a ideia 
da separação do Estado em três poderes remonta às discussões de 
Aristóteles sobre a cidade ideal.
Segundo o filósofo, o poder não deveria estar concentrado em 
um só indivíduo e, por isso, sugere a divisão do Estado em três par-
tes: a assembleia dos cidadãos, que, na versão moderna de Estado, 
é representada pela Câmara e pelo Senado; o verdadeiro sobera-
no, representado, no Estado atual, pelo presidente; e a magistratu-
ra, hoje representada pelo Poder Judiciário.
Assim, o governo é composto por um grupo de indivíduos elei-
tos, que assumem posições nas quais têm alto poder de decisão 
sobre os rumos da sociedade. Porém, essas decisões são contraba-
lanceadas pelo sistema de freios, pelos contrapesos dos três pode-
res, pela atuação política, pelas estratégias dos partidos políticos, 
pelos interesses de grupos econômicos e, também, pelas ideolo-
gias que cada um desses grupos representa.
Para que o papel do Estado seja colocado em prática pelo governo que 
está no poder em um determinado período, é necessário que ele conte 
com uma estrutura composta por órgãos, serviços, instituições e pessoas 
que prestarão os serviços públicos. A essa estrutura dá-se o nome de 
administração pública, que é o foco de nosso estudo. O tamanho e a orga-
nização dessa estrutura são determinados pela visão que esse grupo 
tem sobre qual deve ser o papel do Estado no cotidiano da população.
No vídeo O que são os Três 
Poderes, publicado pelo canal 
Política Sem Mistérios, Milton 
Monti explica, de maneira 
didática e divertida, quais são 
esses poderes e a importância 
que cada um deles possui.
Disponível em: https://www.
youtube.com/watch?v=E7EjZg-
cp1bM. Acesso em: 17 fev. 2020.
Vídeo
40 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Analisando os governos da democracia brasileira após o período 
de governo militar, é possívelentender, na prática, como o governo 
escolhido pelo povo influencia as decisões do Estado. Os governos 
Sarney, Collor, Franco e Fernando Henrique Cardoso (FHC) represen-
tam uma visão de que o Estado deve participar menos da vida cotidia-
na da população e da economia do país, apenas prestando serviços 
básicos na área da saúde, segurança e educação e, também, regulan-
do a atividade da iniciativa privada nas demais áreas da economia.
Já os governos Lula e Dilma representam uma visão de que o Estado 
deve ter um papel mais presente na vida do país, sendo proprietário de 
empresas públicas atuantes em diversas áreas da economia, além de 
ter um papel social fundamental, investindo em programas sociais de 
distribuição de renda. Já o governo Bolsonaro representa um retorno à 
visão de que o Estado deve participar menos da economia. 
O papel primordial da administração pública é possibilitar que o go-
verno possa desempenhar as atividades necessárias e prestar os servi-
ços de modo a garantir que o papel do Estado seja colocado em prática.
O aparelho do Estado, seja nos níveis federal, estadual ou muni-
cipal, é dividido em duas esferas. Na esfera da administração direta, 
estão os órgãos que são comandados diretamente pelo governo. Es-
ses órgãos não possuem personalidade jurídica própria, pois são re-
partições do próprio governo. Eles não têm autonomia administrativa, 
reportando-se diretamente às instâncias superiores da administração 
pública. Nessa esfera, encontram-se os ministérios, as secretarias, os 
departamentos e as repartições públicas. Os recursos humanos que 
fazem parte da administração direta são formados pelo funcionalismo 
público, em sua maioria funcionários de carreira admitidos por concur-
sos públicos, sob um regime de trabalho especial.
Na maioria dos casos, esses órgãos são comandados por qua-
dros políticos ou escolhidos por motivos de política, que, em geral, 
são substituídos a cada novo governo. É comum, também, que al-
guns desses órgãos sejam extintos, fundidos, criados ou recriados 
a cada vez que um novo governo é empossado. Uma das práticas 
mais comuns nos governos brasileiros, após o período de governo 
militar, tem sido mudar a estrutura de ministérios, aumentando ou 
diminuindo a quantidade de pastas, com o objetivo de dar mais ou 
menos ênfase a alguma área específica do governo.
Gestão das políticas públicas no Brasil contemporâneo 41
Essa baixa estabilidade da estrutura da administração direta tem 
sido apontada como uma das grandes dificuldades encontradas pela 
gestão pública, pois o tempo e investimento necessários para implan-
tar cada uma dessas mudanças acabam por tirar o foco da real função 
da máquina pública, que é prestar serviços à população.
Já na esfera da administração indireta, encontram-se as autarquias, 
fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas. Apesar 
de o Estado ser dono de parte ou da totalidade dessas organizações, 
elas possuem patrimônio, personalidade jurídica separada e própria 
e são dotadas de autonomia administrativa. Sua gestão segue os pa-
râmetros das empresas privadas, sendo algumas delas de economia 
mista, ou seja, a propriedade dessas empresas é compartilhada pelo 
Estado, por empresas privadas e, até mesmo, pessoas físicas. Um 
exemplo é o caso das empresas listadas em bolsas valores, cujas ações 
são negociadas no mercado, como a Petrobras.
2.2 Planejamento e implementação 
das políticas públicasVídeo
O planejamento é a fase inicial de todo processo administrativo e 
é ainda mais fundamental na administração pública, pois o governo 
lida com uma complexidade muito maior em sua gestão. O Brasil é 
um país de dimensões continentais, com diferenças econômicas e 
culturais enormes e com demandas sociais, como educação, saúde, 
segurança e alimentação, que também diferem de região para re-
gião e de estado para estado.
Além disso, é preciso levar em consideração que os diversos 
grupos políticos representam demandas e interesses de partes sig-
nificativas da população, o que nos revela uma importante caracte-
rística histórica do Estado brasileiro: a dificuldade de diálogo entre 
os diversos grupos políticos na busca de um entendimento que pos-
sa facilitar a formulação de políticas públicas.
Observa-se que, a cada vez que ocorre uma mudança no grupo polí-
tico no poder, há um desmanche das políticas públicas implementadas 
pelo grupo anterior, o que acaba dificultando o planejamento de longo 
prazo – espaço temporal no qual os resultados das políticas públicas 
podem ser observados. Assim, os conflitos entre os partidos políticos e 
os grupos de interesse complicam muito o planejamento público.
42 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
É importante conceituarmos o termo políticas públicas para que 
possamos entender o contexto em que o planejamento público ocor-
re. Souza (2006) define políticas públicas como um ramo da ciência po-
lítica no qual se busca entender os motivos que levam um determinado 
governo a tomar certas ações na busca de seus objetivos. Para a autora, 
as políticas públicas mostram como o governo enfrenta as questões pú-
blicas, quais ações serão tomadas para alcançar objetivos específicos e a 
forma como essas políticas influenciam a vida dos cidadãos.
Nos governos democráticos após o governo militar, o planejamento 
das políticas públicas ganhou importância no Brasil devido a três fato-
res, apontados por Souza (2016):
Medidas restritivas de gastos, em especial a Lei de Responsabilidade 
Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000).
Uma nova visão sobre o papel do governo: menos executor e mais 
regulador da economia.
A necessidade de impulsionar o desenvolvimento econômico e 
garantir a inclusão social.
1
2
3
Assim, as políticas públicas são fundamentais para regular as rela-
ções entre o Estado, a economia e a sociedade. Durante os processos 
eleitorais, partidos e candidatos apresentam suas plataformas eleito-
rais, tanto na economia quanto nos aspectos sociais. O planejamento 
das políticas públicas é a tradução desses planos em um plano de ação 
detalhado, o qual permitirá o exercício do governo. Esse ciclo de gestão 
é composto por uma sequência de etapas, tais como a definição de 
agenda, a identificação de alternativas e de cursos de ação, a avaliação 
e a seleção das opções mais viáveis e eficazes, a execução dos planos 
e, ainda, a avaliação dos resultados alcançados. As políticas públicas 
podem assumir quatro formas, conforme aponta Souza (2016):
Políticas distributivas: 
são ações ou decisões do 
governo que têm um escopo mais 
individual, buscando oferecer 
condições privilegiadas para 
determinados grupos ou mesmo 
regiões do país, sem, contudo, 
serem ações que atingem a 
totalidade da população. 
Essa limitação do alcance da política pode advir de uma limitação de 
recursos ou pode ter o objetivo de oferecer condições especiais para 
um determinado grupo que precise de incentivos. Podemos citar, como 
exemplos de políticas distributivas, os programas de crédito barato para 
pequenos empreendedores, os incentivos fiscais para alguns tipos de 
negócios que precisam se desenvolver ou a realização de obras públicas 
em comunidades pouco desenvolvidas. 
Gestão das políticas públicas no Brasil contemporâneo 43
Políticas regulatórias:
são aquelas ligadas a 
legislações que determinam 
limites ou obrigações 
e que envolvem os 
processos burocráticos, as 
organizações econômicas 
e as políticas e grupos de 
interesse. 
Secchi (2012) explica que as políticas regulatórias são aquelas que 
definem padrões de comportamento, dando como exemplo as leis que 
obrigam o uso de capacetes por motociclistas ou que proíbem o fumo 
em locais fechados.
Políticas redistributivas: 
são aquelas que atingem 
a população como um 
todo e que têm aspecto 
universal. O sistema 
tributário, as mudanças na 
previdência e os programas 
de redistribuição de renda 
são exemplos dessa forma 
política. 
O programa Bolsa família é um exemplode política desse tipo, 
fundamentado no conceito de redistribuir renda, usando os impostos 
cobrados sobre os rendimentos e sobre o consumo das parcelas mais 
ricas da população para garantir uma renda mínima para as parcelas 
mais pobres.
Políticas constitutivas: 
são as normas e 
procedimentos necessários 
para que as outras 
políticas públicas sejam 
colocadas em prática 
pelo governo. As políticas 
constitutivas orientam e 
organizam a formulação 
e a implementação do 
programa do governo. 
Secchi (2012) as chama de meta-policies e explica que esse tipo de 
política está acima das outras. São exemplos de políticas constitutivas 
a definição das competências de cada um dos três poderes, o sistema 
eleitoral e as formas de participação da sociedade civil nas decisões 
políticas. 
É possível identificar mudanças significativas nessas políticas 
por meio das mudanças de governo. Podemos citar, por exemplo, 
a utilização de órgãos colegiados, tais como comitês e conselhos, 
bastante utilizados nos governos Lula e Dilma, que foram extintos 
em sua grande maioria no governo Bolsonaro.
Ao transformar suas plataformas e o programa eleitoral em 
um plano de governo, o grupo político no poder desenvolverá o 
planejamento de suas políticas públicas, com o intuito de alcan-
çar os objetivos com os quais se comprometeu frente à população. 
Porém, cada política pública desenhada pelo governo precisa ser 
validada e autorizada pelos demais poderes, em especial o Poder 
Legislativo, que, em muitos casos, precisar propor, discutir e apro-
var novas leis para que essa política seja implementada.
44 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Podemos tomar como exemplo a implantação da reforma da 
previdência social, no ano de 2019. O plano inicial, proposto pelo 
governo, foi intensamente discutido no Legislativo e a reforma fi-
nal foi diferente, em diversos pontos, daquela que era almejada 
pelo governo. Isso ocorre porque nosso sistema político de freios 
e contrapesos entre os três poderes busca garantir que todas as 
parcelas da população sejam ouvidas.
Um ponto importante sobre as políticas públicas adotadas por 
um determinado governo é que tanto as ações que ele toma como 
as ações que deixa de tomar são representativas da sua visão so-
bre qual é o papel e o tamanho do Estado. Como exemplo, temos 
os programas de privatização, que foram adotados de modo acen-
tuado no governo FHC, mas que, durante os governos Lula e Dilma, 
deixaram de ser centrais na política pública.
Em uma democracia, conceitualmente, o grupo político que está no 
poder representa os desejos e anseios da maioria da população. A pró-
pria constituição deixa isso explícito em seu primeiro artigo, afirmando 
que todo o poder emana do povo (BRASIL, 1988). Desse ponto de vista, 
as políticas públicas desenhadas pelo governo em vigência deveriam 
ser implementadas por representar os desejos do povo. Porém, na prá-
tica, o planejamento das políticas públicas é extremamente influencia-
do por grupos de interesse, sejam eles políticos ou econômicos, que 
nem sempre representam os anseios da população. Como destaca 
Rodrigues (2010), a capacidade de articulação do governo junto à socie-
dade civil, aos grupos econômicos e aos demais poderes é fundamen-
tal para que seus planos sejam colocados em prática.
Deve-se salientar também que, mesmo nos casos em que, na fase 
de formulação da política, o modelo lógico da política tenha sido 
elaborado de modo adequado juntamente com a análise do dese-
nho proposto, na etapa posterior, no início da execução da políti-
ca, a avaliação de desenho ainda cumprirá papel importante. Esta 
permitirá que o desenho planejado inicialmente seja confrontado 
com a experiência prática de implementação da política, o que 
gera informações e recomendações para retroalimentar o dese-
nho da política e, consequentemente, aprimorar a sua gestão e os 
seus resultados. (BRASIL, 2018, p. 31)
Tão importante e desafiadora quanto a etapa do planejamento 
é a implementação das políticas públicas. Muitas vezes, os planos 
Gestão das políticas públicas no Brasil contemporâneo 45
exigirão mudanças estruturais, legais, tecnológicas e de desen-
volvimento de recursos humanos, as quais significariam grandes 
investimentos, tanto financeiros quanto de tempo, podendo não 
estar disponíveis na máquina pública.
Tomemos como exemplo uma política que vise disponibilizar 
serviços de saúde pública em uma determinada região. Será neces-
sário definir um orçamento e realizar processos de concorrência 
para buscar fornecedores tanto para a construção das edificações 
como para a aquisição de equipamentos, para a contratação de 
quadros técnicos, para a estruturação dos serviços e para diversos 
outros passos a fim de que essa política pública seja efetivada.
A implantação das políticas públicas deve buscar atingir os objetivos 
definidos, dentro dos limites orçamentários e do prazo. Se o proces-
so de discussão e planejamento for feito adequadamente, o resultado 
será a implementação de uma política pública bem-sucedida, embora 
essa fase seja extremamente influenciada por fatores externos.
Condições econômicas, sociais ou políticas podem interferir na im-
plementação, muitas vezes fazendo com que os resultados finais não 
sejam aqueles pretendidos. Lima e D’Ascenzi (2013) demonstram que a 
clareza dos objetivos, o estilo de gestão adotado pelo governo e, princi-
palmente, a capacidade de negociar com os diversos atores envolvidos 
no processo (população, grupos sociais, grupos de interesse, empresas 
e partidos políticos) são fundamentais para o sucesso da implementa-
ção das políticas públicas.
O resultado da implementação das políticas deve ser acompanhado 
e medido de modo a identificar os motivos dos desvios em relação aos 
planos iniciais; além disso, o governo deve agir de maneira ativa, me-
diando os possíveis conflitos de interesse para que o cronograma seja 
cumprido. Por isso, as etapas de controle e avaliação dos planos são 
importantes para garantir o sucesso da administração pública.
2.3 Controle e avaliação das políticas públicas 
Vídeo A relação da população brasileira com a administração pública é di-
cotômica. Se, por um lado, é sonho de uma parcela significativa da po-
pulação se tornar funcionário público – em especial pela visão de que a 
carreira pública possibilita estabilidade e bons benefícios, principalmen-
46 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
te em relação à aposentadoria –, por outro, existe uma grande insatis-
fação do povo para com os serviços prestados pela máquina pública.
Essa insatisfação é ainda mais agravada por algumas caracterís-
ticas presentes na administração pública, como o excesso de buro-
cracia, o nepotismo, o clientelismo e a corrupção. Por esse motivo, a 
população tem, quase sempre, uma atitude de desconfiança em rela-
ção aos funcionários de carreira e aos administradores políticos. As-
sim, faz-se necessário que os controles da implementação das políticas 
públicas sejam ainda mais claros e rígidos, em especial os relacionados 
ao orçamento e à gestão de pessoas.
A avaliação de uma política pública começa durante sua implementa-
ção, mas só pode ser concluída quando os efeitos dessa política começam 
a ser sentidos e a criarem os indicadores que mostram se a implementa-
ção foi bem-sucedida ou em que grau as metas foram atingidas.
Segundo Faria (2005), há duas formas de avaliar o sucesso de uma 
política pública. Na visão top-down (de cima para baixo), muito comum 
nas décadas de 1960 e 1970, a avaliação é institucionalizada e realiza-
da pelo próprio governo, sem considerar a visão das demais camadas 
da sociedade envolvida na política. Recentemente, as análises têm uma 
característica mais bottom-up (de baixo para cima), levando em consi-
deração a visão daqueles que foram beneficiários da política. Ou seja, 
procura-se medir os resultados práticos da política, do ponto de vista de 
quem foi atingido por ela.
Para exemplificar, nomodelo top-down, um plano que objetivava 
implementar uma nova política de criação de escolas públicas pode-
ria ser considerado realizado se uma determinada escola fosse cons-
truída. Do ponto de vista bottom-up, essa política só seria considerada 
bem-sucedida se a quantidade de crianças matriculadas na escola e a 
qualidade do ensino proposto fossem atingidas.
Assim como na gestão das empresas privadas, a avaliação tem o 
objetivo de identificar e medir erros e acertos durante os processos 
de planejamento e de implementação de uma política pública. Se uma 
política não é implementada com sucesso, o erro pode ter ocorrido em 
diversas etapas: a identificação do problema a ser combatido pode não 
ter sido bem-feita ou o plano desenvolvido pode não ter levado em 
conta todas as variáveis. Outra possibilidade é que o plano tenha sido 
bem-feito, mas a implementação possa ter sido mal realizada, seja por 
nepotismo: favoritismo para 
com parentes, especialmente 
pelo poder público.
Glossário
No guia de orientação 
Avaliação de Políticas 
Públicas, encontram-se 
as melhores práticas no 
governo federal voltadas 
à avaliação de políticas 
públicas. O objetivo do 
guia é fortalecer a dis-
seminação das práticas 
de avaliação de políticas 
públicas. 
Disponível em: https://www.
cgu.gov.br/Publicacoes/audi-
toria-e-fiscalizacao/arquivos/
guiaexpost.pdf. Acesso em 17 
fev. 2020. 
Livro
Gestão das políticas públicas no Brasil contemporâneo 47
falta de recursos, por falta de preparação dos agentes públicos ou por 
mudanças ocorridas nos ambientes político, econômico ou social.
O processo avaliativo deve, também, levar em consideração aspec-
tos relacionados à eficiência e à eficácia da política. Uma ação pode ter 
sido implementada de modo correto, mas a um custo muito maior do 
que o planejado, o que acontece com frequência em obras públicas. 
É papel do processo avaliativo identificar quais fatores levaram a essa 
falta de eficiência, a fim de que os gestores públicos possam tomar 
ações que visem aumentar seus resultados. Da mesma forma, é preci-
so avaliar se os benefícios que se buscou oferecer com a política foram 
distribuídos de maneira equilibrada.
Tomemos como exemplo o acesso às universidades públicas. Do 
ponto de vista das políticas públicas, elas têm o papel de oferecer um 
ensino de qualidade a uma parcela da população que não teria condi-
ções de arcar com os pesados custos de um curso superior. Porém, o 
que se observa na prática é que o acesso às universidades, por meio de 
processos seletivos como os vestibulares e o Enem, acaba por privile-
giar alunos cujas famílias tiveram condições econômicas de investir em 
uma educação particular nos anos iniciais da educação, em detrimento 
dos alunos vindos das escolas públicas.
Para Cunha (2018), a avaliação deve ter tanto uma mensuração ob-
jetiva de resultados, que pode ser medida por números e estatísticas, 
quanto uma mensuração qualitativa, em que os formuladores das po-
líticas, os beneficiários delas e os avaliadores fazem um juízo de valor 
sobre os resultados obtidos.
Para que o processo de avaliação seja mais bem entendido, é 
fundamental que se conheça a evolução dos modelos de admi-
nistração pública, uma vez que o modelo de gestão adotado pelo 
governo está intimamente ligado aos processos de planejamen-
to, execução e avaliação. Segundo Silva (2013), dentre os diversos 
modelos que podem ser identificados durante a evolução da ad-
ministração pública brasileira, é possível identificar os modelos pa-
trimonialista, burocrático, gerencial e societal.
O modelo patrimonialista, que foi adotado pelos governos brasi-
leiros desde o Império até a década de 1930, é marcado por uma visão 
pouco clara da divisão entre o que são os bens do Estado e os bens 
do governante. Esse modelo é derivado das monarquias, nas quais o 
48 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
soberano era, em última instância, o dono dos bens públicos. Assim, a 
máquina da administração pública representava uma extensão desse 
poder do soberano. Como destaca Paludo (2012), algumas das grandes 
características desse modelo de gestão, como a corrupção e o nepotis-
mo, podem ser identificados até hoje em nossa administração.
Esse modelo foi substituído pelo modelo burocrático a partir do 
primeiro governo Vargas, na década de 1930, que buscou organizar, 
estruturar e racionalizar a administração pública. Fundamentado no 
cumprimento de normas e regras e na busca pelo profissionalismo do 
funcionalismo público, o modelo burocrático surgiu com base em uma 
pressão da sociedade para que houvesse um tratamento mais justo 
para todos os cidadãos, corrigindo os problemas do modelo patrimo-
nialista. A maior separação entre a coisa pública e a privada e a reestru-
turação da administração pública permitiram uma grande evolução na 
gestão pública. Entretanto, como aponta Junquilho (2010), o excesso de 
burocracia trouxe lentidão e, até mesmo, paralisia para algumas áreas 
da administração pública, que se tornou inchada e pesada.
A partir da década de 1990, em especial no governo FHC, ocorreram 
reformas administrativas na máquina pública, com o objetivo de implan-
tar uma visão mais gerencial. Essa visão foi desenvolvida para tentar con-
tornar os problemas identificados no modelo burocrático, incentivando 
a inovação para que os serviços prestados à população fossem melho-
res e mais eficientes. Segundo Bresser-Pereira e Spink (2006), o modelo 
gerencial busca combater o nepotismo e a corrupção, que são marcas 
endêmicas da gestão pública brasileira. Os autores apontam que o Esta-
do tem um papel que vai além de garantir a propriedade e os contratos. 
Desse modo, é papel das políticas públicas incentivar o desenvolvimento 
social, o econômico, o científico e o tecnológico, além de prover bens e 
serviços públicos que o Estado pode produzir ou financiar.
Assim como o modelo gerencial, a administração societal é 
considerada um modelo da “nova administração pública”. Se os governos 
Sarney, Collor e FHC podem ser apontados como exemplos da utilização 
do modelo gerencial, os governos Lula e Dilma basearam sua gestão 
no modelo societal. Esse modelo tem como principal característica 
a utilização de estruturas e espaços por meio dos quais a sociedade 
participa ativamente da gestão pública. Os Conselhos Gestores, comitês 
e o Orçamento Participativo são exemplos desses espaços, que, no caso 
Gestão das políticas públicas no Brasil contemporâneo 49
brasileiro, se originaram nos movimentos sociais e nos partidos políticos 
de esquerda e centro-esquerda (DE PAULA, 2003).
O crescimento da importância e da quantidade de organizações 
não-governamentais no processo de administração pública também é 
um exemplo do modelo societal, que foi colocado em prática no Brasil 
na segunda parte da década de 2000 e na primeira parte da década de 
2010. Mais recentemente, os governos Temer e Bolsonaro voltaram a 
adotar características e estratégias do modelo gerencial.
Tanto o modelo gerencial quanto o societal adotam medidas que 
tem por objetivo aumentar a eficiência na gestão pública. Porém, o 
segundo modelo conta com a participação da sociedade em todos os 
aspectos do planejamento, implementação e avaliação das políticas 
públicas. Silva (2013) aponta que, enquanto nas políticas sociais a po-
pulação se envolve mais ativamente no ciclo de gestão das políticas 
públicas, na área econômica e fiscal, há um maior distanciamento da 
sociedade, seja por falta de conhecimento necessário para participar 
do debate ou pela dificuldade em perceber os impactos dessas deci-
sões em seu cotidiano.
Cunha (2018) destaca que existe a possibilidade, dentro do atual 
modelo de gestão, de realizar avaliações participativas, em especial em 
políticas e projetos de pequeno porte ou localizados, nos quais os be-
neficiários participam de todas as fases do processo, desde o planeja-
mento até a avaliação.
É importante destacar que a principal mudança dos modelos geren-
ciale societal é que o controle das políticas públicas deixa de se basear 
na garantia de que os processos sejam feitos (característica do modelo 
burocrático) e passa a ter como foco o acompanhamento dos indicado-
res de resultado. Para que isso seja possível, é importante que todo o 
processo administrativo esteja alinhado desde a correta definição dos 
objetivos a serem alcançados em cada unidade da máquina pública, 
dada a preparação e a autonomia necessárias para que os servidores 
e funcionários públicos realizem seu trabalho e para que os recursos, 
sejam eles materiais ou financeiros, estejam disponíveis. Com todas 
essas condições, as políticas públicas podem ser implementadas e o 
controle ou cobrança, realizado após os resultados, pode ser medido.
Na prática, essa mudança na forma de gestão encontrou, e ainda 
encontra, diversos obstáculos, como a descentralização da decisão, a 
50 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
implantação de sistemas flexíveis de gestão, o redesenho das estrutu-
ras e cargos – com uma maior horizontalização de estruturas–, o incen-
tivo à mudança e à inovação e os processos de avaliação de resultados 
constantes e sistematizados. Por fim, também encontra como obstácu-
lo um modelo de remuneração que contemple a recompensa pelo bom 
desempenho do agente público, além de sua capacitação para atuar 
dentro desse novo ambiente.
Souza e Secchi (2015) chamam a atenção para um aspecto da gestão 
das políticas públicas que nem sempre é discutido e, por isso, ganha 
pouca importância: a extinção de algumas dessas políticas, após a sua 
implementação. Segundo os autores, uma política pública pode ser ex-
tinta por três motivos:
[1] quando sanados os problemas que originaram a política, mo-
mento em que a política alcançou o objetivo geral; [2] quando o 
arcabouço legal que embasavam a política é identificado como 
ineficaz; ou [3] quando o problema não é mais tido pelos ato-
res ou pela opinião pública como prioridade, deixando de fazer 
parte da agenda de intervenções necessárias do Estado, através 
de políticas públicas. (SOUZA; SECCHI, 2015, p. 5)
Porém, extinguir uma política pública não é tão simples, mesmo 
nas situações apontadas pelos autores. Diversos grupos de inte-
resse se relacionam na implantação de uma política pública, sendo 
que muitos deles têm visões diferentes e até conflituosas sobre os 
aspectos relativos à política.
Esses conflitos são diferentes de acordo com o tipo da política a ser 
extinta. As políticas redistributivas e distributivas, por exemplo, são mais 
difíceis de serem extintas, pois sempre haverá um grupo específico que 
perderá com a extinção da política. Muitas vezes, esse grupo consegue se 
articular politicamente para manter a política ativa, já que os grupos con-
trários à continuidade dela nem sempre são articulados.
Já no caso das políticas regulatórias e constitutivas, é preciso haver 
vontade política tanto dos gestores públicos quanto de outros grupos 
políticos, uma vez que a extinção desse tipo de política precisa passar 
pela promulgação de mudanças na legislação.
Para que a avaliação das políticas públicas seja efetiva, são necessá-
rios instrumentos que possibilitem que a sociedade e os demais poderes 
intervenham na gestão pública. Tanto a máquina pública quanto a socie-
dade almejam que a gestão pública seja mais eficiente e preste melhores 
Gestão das políticas públicas no Brasil contemporâneo 51
serviços públicos e que haja participação da sociedade em todo o proces-
so de uma política pública, desde o planejamento e implementação até 
a avaliação, garantindo a evolução constante da administração pública.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A máquina pública, composta pelos órgãos, instituições e pessoas que 
integram o funcionalismo público, tanto da administração direta quanto 
da indireta, é a estrutura que o governo conta para colocar em prática 
suas políticas públicas. Estas representam o direcionamento estratégico 
que cada governo define para que sejam alcançados os objetivos econô-
micos e sociais a que se propõe.
Cada novo governo busca implementar suas próprias políticas públicas, ali-
nhadas com sua própria visão do papel do Estado em relação à sociedade. O 
alinhamento entre a estrutura da máquina pública e as políticas a serem imple-
mentadas é fundamental para que o governo atinja seus objetivos.
ATIVIDADES
1. Correlacione os três poderes que constituem o Estado brasileiro com 
os conceitos da cidade ideal proposto por Aristóteles.
2. Explique os três fatores que aumentaram a importância do 
planejamento das políticas públicas nos governos democráticos após 
o governo militar.
3. Assim como na gestão das empresas privadas, a avaliação tem o 
objetivo de identificar e medir erros e acertos durante os processos de 
planejamento e de implementação de uma política pública. Explique as 
dimensões objetivas e subjetivas dos resultados de uma política pública.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição Federal (1988). Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 
out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.
htm. Acesso em: 17 fev. 2020. 
BRASIL. Controladoria Geral da União. Avaliação de Políticas Públicas: Guia prático de 
análise ex post. v. 2. Brasília, 2018. Disponível em: https://www.cgu.gov.br/Publicacoes/
auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/guiaexpost.pdf. Acesso em: 17 fev. 2020.
BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P. Reforma do Estado e administração pública gerencial. 7. 
ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006.
CUNHA, C. G. S. da. Avaliação de Políticas Públicas e Programas Governamentais: 
tendências recentes e experiências no Brasil. Revista Estudos de Planejamento, n. 12, p. 
27-57, dez. 2018.
https://www.cgu.gov.br/Publicacoes/auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/guiaexpost.pdf
https://www.cgu.gov.br/Publicacoes/auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/guiaexpost.pdf
52 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
DE PAULA, A. P. P. Entre a administração e a política: os desafios da gestão pública 
democrática. Campinas, 2003. 224f. Tese (Doutorado em Ciências Sociais) – Instituto de 
Filosofia e Ciências Humanas, Universidade Estadual de Campinas.
FARIA, C. A. P. de. A política da avaliação de políticas públicas. Revista Brasileira de Ciências 
Sociais. São Paulo, v. 20, n. 59, p. 97-109, out. 2005.
JUNQUILHO, G. S. Teorias da administração pública. Florianópolis: Departamento de 
Ciências da Administração, UFSC; Brasília: CAPES, UAB, 2010.
LIMA, L. L.; D’ASCENZI, L. Implementação de políticas públicas: perspectivas analíticas. 
Revista de Sociologia e Política. v. 21, n. 48, p. 101-110, dez. 2013.
PALUDO, A. Administração Pública para Auditor Fiscal da Receita Federal e Auditor Fiscal do 
Trabalho. Rio de Janeiro: Campus-Elsevier, 2012.
PASSAES, F. M. et al. Estado, Governo e Administração Pública. Revista Don Domênico – 
Periódico de Divulgação Científica da Faculdade Don Domênico. v. 5, n. 3, jun. 2013.
RODRIGUES, M. M. A. Políticas Públicas. São Paulo: Publifolha, 2010.
SECCHI, L. Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análises, casos práticos. São Paulo: 
CENGAGE Learning, 2012.
SILVA, A. do C. Evolução da administração pública no Brasil e tendências de novos modelos 
organizacionais. Cuiabá: ICE, 2013. Disponível em: http://www.ice.edu.br/TNX/storage/
webdisco/2013/12/13/outros/27b4d512efbac7d37520bc37aa78cac1.pdf. Acesso em: 17 
fev. 2020.
SILVA, A. G. F. et al. A relação entre Estado e políticas públicas: uma análise teórica sobre o 
caso brasileiro. Revista Debates. Porto Alegre, v. 11, n. 1, p. 25-42, 2017.
SOUZA, A. B. Planejamento governamental no Brasil. 2016. Disponível em: http://www.
angelfire.com/ar/rosa01/page16.html. Acesso em: 17 fev. 2020.
SOUZA, C. Políticas Públicas: uma revisão de literatura. Sociologias. Porto Alegre, v. 8, n. 16, 
p. 20-45, jul./dez. 2006.
SOUZA, Y. H. de; SECCHI, L. Extinção de Políticas Públicas Síntese Teórica sobre a Fase 
Esquecida do Policy Cycle. Cadernos GestãoPública e Cidadania. São Paulo, v. 20, n. 66, p. 
75- 93, jan./jun. 2015.
http://www.ice.edu.br/TNX/storage/webdisco/2013/12/13/outros/27b4d512efbac7d37520bc37aa78cac1.pdf
http://www.ice.edu.br/TNX/storage/webdisco/2013/12/13/outros/27b4d512efbac7d37520bc37aa78cac1.pdf
http://www.angelfire.com/ar/rosa01/page16.html
http://www.angelfire.com/ar/rosa01/page16.html
Gestão da inovação na administração pública contemporânea 53
3
Gestão da inovação na 
administração pública 
contemporânea
A inovação tecnológica – e a necessidade de que se invista e se 
utilize a inovação como forma de aumentar a eficiência e a compe-
titividade – é um dos temas mais relevantes na atualidade, tanto 
no estudo da administração quanto no cotidiano do mercado e 
dos governos.
A sociedade cobra da administração pública eficiência e rapidez 
no atendimento de suas demandas e necessidades. E a inovação 
é uma das formas de que o Estado dispõe para atingir seus objeti-
vos. A pergunta a ser feita pelos gestores públicos não é mais por 
que inovar, mas, sim, como não inovar nos dias atuais, em que as 
tecnologias da informação e da comunicação possibilitam acesso 
aos dados públicos, dão espaço e amplificam a voz do cidadão, que 
busca ter suas demandas atendidas.
3.1 A inovação na gestão das empresas 
Vídeo A definição de inovação na gestão das empresas é ampla e abar-
ca visões diferentes, mas não conflitantes. Para Grizendi (2011), ino-
vação não é necessariamente a criação de algo novo. A melhoria de 
um produto ou processo também pode ser considerada inovação. O 
ponto central, para o autor, é que a inovação traz benefícios para uma 
parcela ou a totalidade da sociedade, sendo que esse retorno pode ser 
econômico, financeiro ou social.
O conceito de inovação é discutido há décadas nos meios acadêmicos 
da gestão e também da economia. Schumpeter (2005), em seu livro Ca-
pitalismo, Socialismo e Democracia, publicado pela primeira vez em 1942, 
54 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
criou o conceito da destruição criativa, uma das bases das discussões sobre 
a importância da inovação como um dos motores do crescimento eco-
nômico de uma sociedade. Não só as empresas inovam constantemente, 
como a própria sociedade passa por processos de inovação, invenção e re-
invenção. Muitas das inovações implantadas pelas empresas surgem exa-
tamente das mudanças sociais, culturais e demográficas da população.
Fernandes, Ferreira e Raposo (2013) conceituam inovação como a co-
locação em prática de ideias que possam melhorar processos, atividades 
e também dar origem a melhores produtos e serviços. Também salientam 
que a inovação é essencial para a melhoria de desempenho das organiza-
ções, tendo a capacidade de garantir o sucesso e a sobrevivência delas. Já 
Anderson, Potocnik e Zhou (2014, p. 1299) diferenciam a geração de ideias 
e a inovação; segundo os autores, “a criatividade é a fase de geração de 
ideias, enquanto a inovação é a subsequente implementação destas em 
novos procedimentos, práticas ou produtos”.
Segundo Cooper (2008), para que o processo de inovação ocorra, di-
versas etapas são necessárias, tais como coletar informações sobre os 
desejos e necessidades das pessoas, pesquisar meios de atender a essas 
necessidades e desenvolver e buscar os meios para fabricar, distribuir e 
comercializar essas soluções.
As etapas do processo de inovação variam de acordo com a empre-
sa e o tipo de solução que se busca desenvolver. Rozenfeld et al. (2006) 
identificam alguns desses estágios:
Estágio de ideação: tem o objetivo de se coletarem 
ideias e gerar um conceito inicial do produto.
Estágio de projeto: o produto é estruturado e se inicia 
o desenvolvimento de um protótipo do produto. 
Estágio de teste: são feitas mudanças e melhorias a 
partir dos problemas encontrados. 
Estágio de lançamento: o produto é lançado no 
mercado. 
Gestão da inovação na administração pública contemporânea 55
Após o lançamento, a empresa continua recebendo feedbacks e 
pode continuar melhorando e aperfeiçoando seu produto.
Schumpeter (2005) já demonstrava, na década de 1940, que o de-
senvolvimento de uma economia tem como base as inovações, sejam 
elas pela introdução de novos recursos ou por uma nova combinação 
de recursos existentes de modo a desenvolver uma nova solução.
Entretanto, nem todas as organizações são inovadoras e muitas sobre-
vivem por décadas mesmo não incorporando a inovação tecnológica em 
seus produtos e processos. Para investir em inovação, segundo Machado 
et al. (2013), é preciso criar uma cultura que influencie o comportamento 
de seus colaboradores, para incentivar as ações inovadoras. Muitas orga-
nizações criam essa cultura naturalmente, pelas ações de seus gestores e 
líderes; outras buscam desenvolver esse ambiente cultural de modo orga-
nizado para que possa permitir o surgimento de novas ideias.
Bateman e Snell (2007) apontam que essa cultura deve ser suficien-
temente flexível para acomodar mudanças estruturais e de processos 
sem prejudicar a produtividade atual da empresa, diminuir ou eliminar 
totalmente os processos burocráticos que possam impedir as mudan-
ças e investir no desenvolvimento constante da capacitação dos recur-
sos humanos da organização.
A cultura de inovação é a base da capacidade inovativa da em-
presa e é representada por valores organizacionais, normas de con-
duta e ações tomadas no cotidiano pelos colaboradores. Stock, Six e 
Zacharias (2013) salientam que a cultura da inovação deve ser uma 
orientação estratégica e deve estar espalhada por toda a organização, 
e não apenas em alguns poucos profissionais. Assim, para se criar a cul-
tura inovadora, líderes e funcionários precisam ter autonomia e parti-
cipar dos processos de inovação. Da mesma forma, a responsabilidade 
pela inovação será compartilhada entre todos.
Os processos de inovação nas empresas ganharam ainda mais im-
portância e rapidez com o acelerado desenvolvimento das tecnologias 
de informação e de comunicação a partir das últimas décadas do século 
XX. Além disso, a internet tem um papel fundamental no aumento da im-
portância da inovação, pois permite que os consumidores tenham acesso 
a informações amplas de todo o mundo, intensificando seus desejos e 
necessidades e aumentando a pressão sobre as empresas para que de-
senvolvam constantemente novas soluções e melhorias (SANDMEIER; 
MORRISON; GASSMAN, 2010).
56 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
A internet também permite uma intensa troca de informações entre 
o cliente e a empresa, fazendo com que o feedback sobre os pontos 
positivos e negativos seja constante. Segundo Huizingh (2011), muitas 
empresas, em seu processo de inovação, têm buscado envolver cada 
vez mais seus clientes, desde o processo de desenvolvimento até a ava-
liação constante dos produtos.
3.1.1 A inovação na iniciativa privada e nos serviços 
públicos
Se a inovação já é estudada há décadas e é entendida como 
ponto cada vez mais fundamental para a competitividade das em-
presas privadas, no ambiente da administração pública, em espe-
cial no Brasil, ela é um tema ainda pouco explorado. De acordo 
com Gasparini e Miranda (2011), somente nas últimas décadas se 
passou a discutir com mais intensidade a inovação como uma das 
formas de se aumentar a eficiência da administração pública. Po-
rém, os autores também salientam que essa discussão tem aumen-
tado cada vez mais, mostrando a urgência do tema.
A preocupação dos órgãos públicos não é com o nível de com-
petitividade de seus serviços, já que muitos dos serviços e produtos 
oferecidos pela máquina pública não contam com outros fornece-
dores com os quais possam ser comparados. Gasparini e Miranda 
(2011) apontam que o desequilíbrio das contas públicas faz com que 
a arrecadação de impostos e taxas não seja suficiente para garantir 
o oferecimento de bens e serviços públicos que atendam à demanda 
crescente e nos níveis de qualidade requeridos por uma população 
cada vez mais exigentee consciente de seus direitos. Para Potts e 
Kastelle (2010), a inovação é um caminho para que o setor público 
possa ser mais eficiente, buscando oferecer serviços melhores e, ao 
mesmo tempo, diminuir os custos gerais da máquina pública, o que 
possibilita elevar a satisfação da população.
Desde o início da década de 2010, um dos temas mais discutidos nos 
meios empresariais é a Indústria 4.0 que, segundo estudo da Confedera-
ção Nacional das Indústrias (CNI, 2016), pode ser definida como o uso e a 
implantação de diversas tecnologias de comunicação, projeto, desenvolvi-
mento e fabricação no ambiente da produção, de modo a revolucionar os 
Gestão da inovação na administração pública contemporânea 57
processos. Esse momento tem sido considerado tão importante quanto 
a Revolução Industrial, causada pela introdução da máquina a vapor nas 
fábricas no século XVIII. O estudo salienta que, com o uso das tecnologias 
– como robôs e máquinas automatizadas – existirá um grande impacto no 
mercado de trabalho, exigindo profissionais com formação distinta das 
existentes, pois “a integração de diversas formas de conhecimento, carac-
terística desse modo de produção, exigirá equipes multidisciplinares, com 
elevado nível de conhecimento técnico e com capacidade de interação de 
diferentes áreas de conhecimento” (CNI, 2016, p. 29).
Para que esse novo profissional seja desenvolvido, cresce ainda 
mais a importância da educação básica e da regulação da educação 
profissionalizante e superior, áreas nas quais o governo tem papel 
fundamental tanto como prestador de serviço direto à população, por 
meio das escolas públicas, quanto de regulador da oferta e avaliador 
da qualidade do ensino particular.
Educação, saúde e previdência são apenas alguns dos exemplos de 
como a pressão por uma administração pública de qualidade aumen-
tará de modo significativo nos próximos anos. Se os desafios do futuro 
são muitos, Sangiorgi (2015) aponta que há um consenso na população 
e nos agentes públicos de que a administração pública precisa passar 
por um processo de evolução radical para fazer frente a esses desafios.
Brandão e de Fátima Bruno-Faria (2013) apontam que a inovação 
é um dos caminhos para que a gestão do setor público se modernize. 
Afirmam, também, que é possível identificar a expansão da implantação 
do conceito da nova gestão pública (NGP) em muitos países ocidentais 
a partir da década de 1970. Porém, destacam que esse entendimento 
é maior no cenário internacional, sendo que, no Brasil, ainda há pouca 
percepção sobre a urgência dessas mudanças.
Bugarin e Meneguin (2016) também apontam que a inovação ocor-
re de maneira mais lenta na administração pública brasileira. Para os 
autores, essa dificuldade em inovar não pode ser creditada apenas aos 
agentes públicos, mas também às instituições públicas que muitas vezes 
sofrem com o excesso de regulamentação e burocracia. Assim, mesmo 
que o gestor público busque colocar em prática processos de inovação, 
é inibido pelo fato de que só pode agir dentro do limite daquilo que a lei 
e as normas permitem. Caso aja fora dos limites preestabelecidos pelos 
processos burocráticos, ele pode até mesmo perder seu cargo.
58 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Percebe-se que a liberdade e a criatividade são fundamentais para 
criar a cultura de inovação; porém, essas são características das empre-
sas privadas que adotam essa cultura e permitem que sejam feitos tes-
tes e mudanças que, caso não sejam bem-sucedidos, não acarretarão 
punições ou reprimendas.
3.2 Processo de inovação no setor público 
Vídeo Assim como na iniciativa privada, a necessidade de inovar cons-
tantemente passou a ser fundamental também para a administração 
pública, ainda mais com o impacto das aceleradas mudanças tecnoló-
gicas, comportamentais e demográficas observadas nas últimas déca-
das. Tanto no Brasil quanto em outros países, a inovação vem sendo 
debatida e novas práticas de construção de um ambiente de inovação 
vem sendo implantadas.
Para cumprir seu papel no incentivo à inovação e na criação de 
um ambiente de inovação, os órgãos públicos agem de diferentes 
maneiras na busca por incorporar novas práticas. Para Cavalcante e 
Cunha (2017), uma das formas mais utilizadas pelos governos é a ino-
vação organizacional, que se baseia na implantação de novos proces-
sos decisórios e novos modelos de gestão, que são testados de modo 
intenso antes de serem implantados na prática. Uma das ferramentas 
para que a inovação organizacional seja implementada é a utilização de 
laboratórios de inovação, espaços e estruturas criados para possibi-
litar a experimentação de novas ideias de maneira controlada, permi-
tindo que o conhecimento adquirido por meio dessa experiência seja 
organizado e compartilhado.
Segundo os autores, os laboratórios permitem que os projetos 
inovadores passem por etapas fundamentais para o sucesso de uma 
inovação, como a experimentação, que possibilita que o projeto se 
desenvolva com base em “tentativa-erro-correção”, garantindo um 
ambiente seguro para que se assumam riscos que, no cotidiano da ad-
ministração pública, não seriam aceitos.
O estudo Perfis e características das equipes e dos laboratórios de 
inovação no Brasil, desenvolvido pelo Instituto de Pesquisa Econômica 
Aplicada (Ipea) levantou informações sobre os laboratórios de inovação 
implantados por órgãos da administração pública no Brasil e mostrou 
Criado em agosto de 
2016, o GNova é o 
laboratório de inovação 
pioneiro do Governo 
Federal Brasileiro. No site 
do laboratório, é possível 
conhecer projetos de-
senvolvidos em diversas 
áreas para melhoria da 
gestão pública. 
Disponível em: http://gnova.enap.
gov.br/pt/. Acesso em: 17 fev. 2020.
Site
Gestão da inovação na administração pública contemporânea 59
um crescimento expressivo desse tipo de estrutura nas décadas de 
2000 e 2010, como mostra o gráfico a seguir.
Gráfico 1
Crescimento no número de laboratórios de inovação 2007-2018
Número de laboratórios/equipes respondentes, por ano 
40
30
20
10
0
2007 2008 2011 2012 2014 2015 2016 2017 2018
1 2 3
5 7
12
18
29
37
Fonte: Cavalcante, Goellner e Magalhães, 2019, p. 318.
Cavalcante, Goellner e Magalhães (2019) salientam que, mesmo que 
esse número mostre uma evolução consistente na utilização desse tipo 
de estrutura na gestão pública, esse movimento é ainda pequeno e 
recente no Brasil. Segundo o estudo, o crescimento da utilização desse 
tipo de estrutura surge a partir do desenvolvimento tecnológico, que 
trouxe uma maior pressão da população para que o setor público res-
ponda rápida e eficientemente às demandas públicas, dentro de um 
momento econômico marcado pela crise e pela austeridade em rela-
ção aos gastos públicos.
O levantamento desenvolvido pelo Ipea também identificou que os 
laboratórios de inovação não estão distribuídos por todas as unidades 
da federação homogeneamente. Repetindo os indicadores de desen-
volvimento econômico das regiões brasileiras, a maioria das estruturas 
de inovação está localizada na região Sudeste, seguida pela região Sul, 
em detrimento das regiões Norte e Nordeste, que apresentam ainda 
poucos laboratórios de inovação. Porém, a maioria dos laboratórios 
estudados se encontra na capital federal, o que, no entendimento dos 
autores, mostra a administração pública da União assumindo o papel 
de protagonista nos investimentos em inovação.
Os laboratórios de inovação não são a única ferramenta que a admi-
nistração pública utiliza para inovar, mas seu estudo é relevante se con-
siderarmos que representam um passo importante na percepção dos 
governos sobre a inovação. São estruturas desenvolvidas com o obje-
60 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
tivo específico de estudar os mais diversos aspectos do serviço públi-
co, propondo melhorias que possam ser implementadas pelos órgãos 
públicos ou mudanças nas instituições do país que tenham como foco 
a melhoria da eficiência da máquinapública. O estudo de Cavalcante, 
Goellner e Magalhães (2019) levantou, também, os objetivos de cada 
um dos laboratórios de inovação e identificou que a melhoria da efeti-
vidade e da qualidade dos serviços públicos e o aumento da satisfação 
da população com a administração pública estão entre os principais 
focos de estudos, como mostra o Gráfico 2.
Gráfico 2
Objetivos dos laboratórios de inovação 
Economicidade 
Objetivos dos laboratórios/equipes – (em %) 
Efetividade
Satisfação do usuário 
Envolvimento social
Eficiência
Eficácia
Resposta ao ambiente externo 
20 30 40 50 60 70 80 
Fonte: Cavalcante, Goellner e Magalhães, 2019, p. 320.
Dentro dos conceitos utilizados no estudo, a efetividade pode ser enten-
dida como a melhoria da qualidade nos processos e serviços; a eficiência 
é uma medida da otimização da utilização dos recursos públicos; a eficácia 
está relacionada ao atingimento dos resultados que foram propostos no 
planejamento; e a economicidade está ligada à redução de custos de pres-
tação dos serviços públicos. Analisando o gráfico, é possível observar que 
o foco dos agentes públicos ao investir em ferramentas de inovação está 
mais relacionado à melhoria dos serviços do que à redução de custos.
Tõnurist, Kattel e Lember (2017) destacam que diversos métodos e 
modelos de inovação podem ser usados, tanto dentro do ambiente dos 
laboratórios quanto em outras estruturas de inovação – e até mesmo nos 
próprios órgãos públicos. Dentre as ferramentas utilizadas pela adminis-
tração pública, os autores identificaram um alinhamento com as utilizadas 
pela iniciativa privada, tais como o design thinking, metodologias ágeis e 
Gestão da inovação na administração pública contemporânea 61
benchmarking, além de ferramentas bastante recentes e atuais, como a 
gamificação, a inovação aberta, a utilização do conceito de crowdsourcing, 
tanto pela utilização de prêmios quanto de eventos como hackathons e a 
utilização das redes digitais para identificar mudanças comportamentais.
Conjuntos de práticas que visam à entrega rápida 
e de alta qualidade do produto ou serviço; prioriza os 
colaboradores e sua integração. Os princípios ágeis 
incentivam a rápida resposta às mudanças, deixando de 
lado a burocracia e o excesso de planejamento e valorizando 
formatos mais simples e métodos conjuntos. 
Metodologias 
ágeis
Processo de avaliação da empresa em relação à 
concorrência, seus produtos, práticas empresariais, serviços 
ou metodologias, em que os gestores absorvem algumas 
dessas características para alçarem a superioridade 
gerencial ou operacional.
Benchmarking 
Abordagem que busca a solução de problemas de 
maneira coletiva e colaborativa, em uma perspectiva de 
empatia máxima com seus interessados. As pessoas são 
colocadas no centro do desenvolvimento.
Design thinking 
É o uso de técnicas de design de jogos em outros 
contextos a fim de cativar as pessoas por meio de desafios e 
bonificações.
Gamificação
Promoção de ideias, pesquisas e processos dentro e fora 
da organização, aproveitando talentos de modo muito mais 
amplo a fim de contribuir com a inovação da empresa. 
Inovação 
aberta
Modelo de produção de ideias que se utiliza de 
conhecimentos coletivos e voluntários para solucionar 
problemas do dia a dia, desenvolver novas tecnologias, criar 
conteúdo ou prover serviços.
Crowdsourcing
Evento que reúne programadores em uma maratona de 
programação a fim de explorar dados abertos, desvendar 
códigos e sistemas lógicos, discutir novas ideias e 
desenvolver projetos de software ou mesmo de hardware.
Hackathon
62 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Tão importante quanto desenvolver estruturas que possibilitem o 
desenvolvimento da inovação é criar, na administração pública, um am-
biente de fomento, para que as ideias sobre possíveis melhorias nos ser-
viços públicos possam surgir. Bommert (2010) aponta que, se não forem 
trabalhados de maneira adequada, diversos aspectos organizacionais 
podem prejudicar a cultura da inovação. Dentre esses aspectos, o autor 
cita a hierarquia rígida, ou seja, estruturas departamentais separadas 
em silos e processos decisórios do tipo top-down (de cima para baixo).
De Vries, Bekkers e Tummers (2016) apontam que alguns fatores po-
dem induzir ou facilitar a inovação na administração pública. Os autores 
dividem esses fatores em três dimensões: individual, organizacional e 
ambiental. Na dimensão individual, destaca-se o perfil empreendedor 
dos funcionários e a possibilidade de autonomia funcional da equipe. 
Na dimensão organizacional, a disponibilidade de recursos, tanto finan-
ceiros quanto estruturais, é fundamental para o desenvolvimento da 
inovação. Já na dimensão ambiental, a facilitação das comunicações, o 
surgimento de uma cultura de compartilhamento e o ambiente das re-
des digitais são grandes indutores da inovação na administração pública.
Em suma, é possível identificar, em vários países, uma busca por incorpo-
rar a cultura da inovação na administração pública, tanto utilizando concei-
tos já testados e utilizados na iniciativa privada, quanto desenvolvendo novas 
práticas adequadas à administração pública. Esse esforço mostra a preocu-
pação dos governos, inclusive brasileiro, em modernizar suas práticas e aten-
der às demandas da população com mais qualidade e a um custo menor.
3.2.1 Análise de casos
Mesmo com limitações, é possível identificar diversos exemplos de 
inovações que vêm sendo implementadas na administração pública 
brasileira, em especial aquelas que utilizam como plataforma as tecno-
logias de comunicação e de informação. Vamos ver alguns deles.
Estudo de caso
Segundo Mariano e Azevedo (2009), o projeto de implementação do Sistema Público 
de Escrituração Digital (Sped) foi desenvolvido para modernizar o processo de 
transmissão de informações sobre as obrigações acessórias, que deve ser feito re-
gularmente pelos contribuintes, em especial as pessoas jurídicas, que informam aos 
órgãos de administração tributária e de fiscalização suas transações e os impostos 
e taxas decorrentes que devem ser recolhidos ao Estado. O SPED utiliza diversas 
tecnologias, dentre elas, a certificação digital, que possibilita que um documento 
enviado digitalmente para o órgão público tenha validade jurídica. 
(Continua)
Gestão da inovação na administração pública contemporânea 63
Instituído em janeiro de 2007, o projeto de inovação de processos desenvolvido pelo 
governo possibilitou um aumento expressivo da eficiência no processo de emissão, 
transmissão e armazenamento de documentos fiscais, permitindo que milhares de 
empresas pudessem também modernizar seus processos e melhorar sua escritu-
ração fiscal e contábil. Como resultado, a implantação do Sped aumentou de modo 
significativo a arrecadação, diminuiu a sonegação fiscal, diminuiu os custos da 
administração pública e deu rapidez ao processo de fechamento fiscal e arrecada-
ção de impostos, de acordo com Young (2009).
Diversos outros exemplos que podem ser citados demonstram que 
a administração pública vem buscando utilizar os conceitos de inova-
ção para criar uma cultura de inovação que possibilite a melhoria na 
prestação dos serviços públicos. Dentre esses exemplos, pode ser ci-
tado o IGovSP, um programa do governo do estado de São Paulo que 
busca divulgar, entre os órgãos públicos, práticas de gestão e de conhe-
cimento que podem ser utilizadas para melhorar a gestão pública. O 
programa foi citado por Scherer (2014) como um dos mais inovadores 
em uma lista de programas de inovação na gestão pública desenvolvi-
dos em vários países do mundo.
Estudo de caso
Outro caso de inovação é o uso do design thinking na diminuição da mortalidade 
infantil no município de Santos, São Paulo, que, desde os anos 1990, apresentava 
alto coeficiente de mortalidade infantil (CMI), chegando a 33,9 óbitos para cada mil 
nascidos vivos. Embora, nos anos 2000, o município tenha conseguido estabilizar 
o CMI, ainda possuía altonúmero de mortes de crianças com menos de um ano de 
idade (MACENA et al., 2019). 
Após o processo de desenvolvimento de ideias, com o uso da ferramenta design 
thinking, foram geradas propostas que deram origem à Escola das Mães, projeto 
que reúne uma série de ações implementadas, dentre elas: 
• Criação de um espaço ambientado (Escola das Mães) no Instituto da 
Mulher e da Gestante de Santos;
• Determinação de oito espaços físicos que promoveriam a Escola das Mães;
• Renovação do material didático para os grupos de apoio;
• Inclusão de atividades práticas e vivenciais com relação direta aos cuida-
dos na maternidade;
• Criação e treinamento de uma rede de treze facilitadores para o cuida-
do da saúde da mulher e da gestante. 
A metodologia abordada no projeto Escola das Mães baseou-se, principalmente, 
nas ferramentas e métodos de design thinking e inovação. O projeto foi desenhado 
junto aos servidores das Unidades Básicas de Saúde e da Secretaria Municipal da 
Saúde, bem como às gestantes usuárias dos serviços da rede municipal de saúde 
e seus familiares. Foi desenvolvido em quatro fases principais: 
• Fase 1: diagnóstico – escopo, levantamento de necessidades e desafio central. 
No vídeo Você sabe o que 
é o SPED?, publicado pelo 
canal SuporteCont, é 
possível conhecer o que 
é, a origem e a finalidade 
do Sped. 
Disponível em: https://www.you-
tube.com/watch?v=rBEejVdIa2E. 
Acesso em: 17 fev. 2020.
Vídeo
(Continua)
64 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
• Fase 2: exploração – imersão no contexto em que seria implementada 
a primeira Escola das Mães, observações de funcionamento do serviço, 
entrevistas, oficinas, levantamento de informações e realização de pesquisas 
quali-quantitativas no município de Santos. 
• Fase 3: cocriação – definições conceituais, realização de oficinas para solu-
ções e desenvolvimento de novos programas para a rede municipal de saúde 
do município. 
• Fase 4: implementação – definições de responsabilidades, protótipo de 
soluções, compra de equipamentos, acompanhamento no desenvolvimen-
to de tecnologias e treinamentos para as equipes de trabalho.
Implantado em 2015, o projeto apresentou resultados positivos des-
de seu início e, nos anos de 2017 e 2018, foi expandido com a criação 
de três novos espaços, a formação de mais de 70 novos facilitadores, 
novos equipamentos e materiais didáticos para 32 unidades de saúde do 
município. Porém, o resultado mais significativo foi a queda acentuada da 
mortalidade infantil. No ano de 2017, a meta da Organização Mundial da 
Saúde (OMS) foi alcançada, com o registro de apenas nove mortes a cada 
mil nascidos, o que representou um recorde histórico de menor índice 
registrado no município.
A implantação da Escola das Mães, a partir do desenvolvimento de 
processos de inovação usando a ferramenta design thinking, mostra que 
é possível inovar na administração pública, desde que sejam criadas as 
condições e o ambiente propício para que as ideias floresçam.
O conceito de inovação – tradicionalmente ligado à busca de no-
vas soluções tecnológicas com o objetivo de aumentar a qualidade e 
diminuir os custos de produção de produtos e serviços – passou por 
uma transformação a partir da década de 1990, com a incorporação 
dos conceitos ligados ao atendimento e à satisfação dos desejos e ne-
cessidades das pessoas, que passaram a ter mais acesso a informações 
e canais de reclamação.
Como destacam Cavalcante e Cunha (2017), na gestão pública, a ino-
vação pode ser entendida em dois níveis. No nível da gestão em si, a 
inovação tem o papel de garantir que os serviços públicos sejam pres-
tados de modo cada vez mais eficiente, com mais rapidez e com menor 
custo. Já no nível das políticas públicas, o governo tem o papel de ser 
indutor da inovação na economia, criando condições legais e estrutu-
rais para que tanto as empresas públicas quanto as privadas criem um 
ambiente de inovação que permita o crescimento econômico do país.
Desse ponto de vista, o Estado tem papel protagonista na criação de 
estruturas e instituições que possibilitem e direcionem o investimen-
Gestão da inovação na administração pública contemporânea 65
to em inovação. Um exemplo de medida adotada pelo Estado nesse 
sentido é a promulgação da chamada Lei do Bem (BRASIL, 2005), que, 
segundo o Guia da Lei do Bem:
é o principal instrumento de estímulo às atividades de Pesqui-
sa, Desenvolvimento e Inovação nas empresas brasileiras, abar-
cando todos setores da economia, sendo fundamental para 
sustentar o desenvolvimento da capacidade técnico-produtiva 
e o aumento do valor agregado da produção de bens e serviços. 
(ANPEI, 2017, p. 10)
Nos países desenvolvidos, em especial os Estados Unidos, o Japão 
e a Comunidade Econômica Europeia, o governo na condição de in-
dutor da inovação, tanto nas empresas públicas quanto nas empresas 
privadas, já está bem estabelecido e conta com diversos programas 
e políticas públicas que fazem com que uma parcela significativa das 
inovações desenvolvidas pelas empresas privadas seja apoiada e, em 
alguns casos, custeada pelo setor público.
Como cita o estudo da Comissão Europeia (2013), por meio de agên-
cias de pesquisas, órgãos de desenvolvimento, programas de incenti-
vo, legislações e bancos de investimento no desenvolvimento, o Estado 
assume parte do risco da inovação e cria o ambiente no qual as tecno-
logias e inovações possam ser incorporadas pelas empresas e pelos 
órgãos públicos.
Cavalcante e Cunha (2017) destacam que a inovação está asso-
ciada à ideia de que uma nova ideia pode gerar soluções que trazem 
impactos positivos. Porém, o que se entende como impacto positivo 
é diferente quando se analisa o resultado da inovação nas empresas 
privadas e no setor público. Para os autores, nas empresas privadas, o 
impacto positivo pode ser o aumento do lucro, do faturamento ou da 
participação de mercado da empresa ou de seus produtos.
Já na esfera pública, o impacto positivo pode ser medido pela qua-
lidade da prestação dos serviços públicos, diminuição dos custos de 
atendimento das demandas, maior rapidez ou aumento da satisfação 
da população. Assim, de acordo com os autores, o resultado da implan-
tação da inovação é mais difícil de ser medido na gestão pública, pois 
passa invariavelmente pela análise de indicadores subjetivos, tais como 
satisfação, confiança e reconhecimento. Dessa forma, a cultura da ino-
vação, tão comum em empresas privadas, precisa ser adaptada para a 
realidade das empresas públicas.
Um exemplo é o Vale do Silício, 
região americana em que se 
concentra grande parte das 
empresas de tecnologia da 
comunicação e de base digital 
no país. A região conta com 
uma infraestrutura de órgãos e 
agentes públicos, assim como 
legislações e instituições que 
incentivam as empresas que lá 
se instalam, garantindo um am-
biente em que os novos projetos 
de inovação possam florescer.
Saiba mais
66 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Outro ponto fundamental, também destacado pelos autores, é que 
a inovação no setor público precisa levar em consideração a atuação 
conjunta de órgãos de esferas diferentes da gestão pública, como se-
cretarias, ministérios, órgãos municipais, estaduais e federais, além de 
órgãos da administração indireta. Vilvert (2017) destaca que a comuni-
cação é ainda mais importante para a inovação na administração públi-
ca do que na iniciativa privada. Os órgãos das diversas esferas precisam 
criar espaços colaborativos nos quais os projetos de inovação possam 
garantir a melhoria contínua dos processos, o desenvolvimento cons-
tante dos servidores e a satisfação crescente da população.
Do ponto de vista da autora, a inovação no setor público está muito 
mais ligada ao conjunto de pequenas mudanças e novas práticas que me-
lhore aspectos isolados do serviço público, com o objetivo de resolver pro-
blemas que estão entranhados na burocracia estatal. Ela deve também 
acompanhar as mudanças sociais e demográficas dapopulação, se ante-
cipando aos grandes movimentos que impactarão as demandas futuras 
por serviços e bens públicos.
3.3 Mudança organizacional e seu 
impacto nas organizações 
Vídeo Para que a inovação ocorra em uma organização, é necessário que 
se construa uma cultura que possibilite que as três dimensões apon-
tadas por De Vries, Bekkers e Tummers (2016) estejam presentes. Na 
dimensão individual, os recursos humanos da organização precisam 
ser constantemente desenvolvidos e incentivados a colocar em práti-
ca seu perfil empreendedor, sendo necessário que exista flexibilidade 
nos processos decisórios, para possibilitar que novas ideias encontrem 
suporte e investimento. Na dimensão ambiental, a organização preci-
sa ser receptiva às informações, opiniões e mudanças da sociedade, 
aos avanços tecnológicos, bem como às políticas públicas e às decisões 
políticas dos governantes. Mas é na dimensão organizacional que re-
sidem os maiores desafios para se construir uma cultura para a ino-
vação, pois, muitas vezes, é necessária uma mudança organizacional 
profunda para que haja espaço para a inovação.
Assim, é fundamental entender o conceito da mudança organizacional 
no contexto da administração pública. Oliveira, Duarte e Montevechi (2002) 
destacam que toda e qualquer mudança cultural em uma organização é 
Gestão da inovação na administração pública contemporânea 67
um processo complexo e que pode ocorrer de duas formas: espontânea, 
em que, segundo Conceição (2013), a mudança ocorre de modo não 
planejado, com base na necessidade da organização que procura resolver 
os problemas e reagir às mudanças externas quando estas acontecem; ou 
estratégica, quando a própria organização decide empreender esforços 
com o objetivo de se antecipar às mudanças externas e às demandas 
futuras, reorganizando suas estruturas, investindo em seus recursos 
humanos e criando as condições para que as mudanças se estabeleçam.
Segundo Weick e Quinn (1999), as mudanças organizacionais podem 
ocorrer de maneira contínua ou episódica, sendo que, no primeiro tipo, 
as mudanças são constantes e, portanto, evolutivas e não revolutivas. 
Muitas vezes, ocorrem após a acumulação de pequenos avanços cotidia-
nos que, no primeiro momento, podem, inclusive, passar despercebidos. 
Já o segundo tipo corresponde às mudanças ditas revolucionárias, que 
ocorrem de modo abrupto e representam uma ruptura em relação à si-
tuação anterior. Essas mudanças podem ser desde pequenas alterações 
nos processos cotidianos da gestão até grandes transformações estraté-
gicas e estruturais, como a fusão, extinção ou criação de órgãos e até mi-
nistérios, prática comum nos governos democráticos brasileiros, assim 
como a interrupção e alteração de políticas públicas, projetos de infraes-
trutura e mudanças nos quadros de gestão nos cargos de confiança.
Outro aspecto importante no contexto da administração pública é 
que as mudanças organizacionais geram resistências que podem ser 
baseadas em diversos aspectos, tais como o medo da mudança, o re-
ceio individual da perda de benefícios, a falta de comunicação e o mau 
entendimento do que se pretende com a mudança. Esses aspectos ga-
nham uma dimensão ainda maior nos órgãos públicos, marcados pela 
burocracia, pela rígida estrutura de carreira e pela compartimentaliza-
ção das responsabilidades e limites de poder. Cardoso e Cunha (2005) 
enfatizam que a mudança organizacional sempre envolve as pessoas, 
que tendem a se apegar às práticas que já conhecem e tentar manter 
o status quo da organização, como forma de proteger seus próprios 
interesses.
Para que os processos de mudança organizacional sejam implanta-
dos com sucesso nos órgãos da administração pública, eles precisam 
ser entendidos pelos quadros do funcionalismo e aceitos no contexto 
da organização. Para isso, se faz necessário que a comunicação esteja 
alinhada com os objetivos que se pretende, permitindo que os funcio-
68 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
nários de todos os níveis estejam cientes do processo, de seus objeti-
vos, etapas, expectativas e atividades, trazendo clareza e possibilitando 
o envolvimento dos funcionários com o processo.
Kotter e Schlesinger (2000) destacam outro ponto importante para 
se entender as mudanças organizacionais na administração pública. 
Como os quadros do funcionalismo público são contratados sob um 
regime que garante a estabilidade, toda e qualquer mudança organi-
zacional só será implementada se houver o apoio e a colaboração dos 
servidores de carreira, pois os gestores dispõem de poucas ferramen-
tas para impor as mudanças de cima para baixo.
Muitas das mudanças implementadas nas alterações dos ciclos 
de gestão, apontados por Beatriz e Machado-da-Silva (1999), são me-
ramente formais e resumem-se a mudanças estruturais, tais como a 
criação e extinção de cargos que, muitas vezes, apenas têm sua nomen-
clatura alterada, mantendo as atividades e responsabilidades anterio-
res, ou de órgãos que são reorganizados mais por objetivos políticos do 
que administrativos. Para Chaves e Marques (2006), essas mudanças 
são pouco percebidas pela população em sua relação cotidiana com a 
administração pública. Os autores também destacam que muitas das 
mudanças estruturais implementadas não são suportadas pela criação 
de novos métodos de trabalho, novos processos e nem pela prepara-
ção e treinamento dos servidores, o que pode impactar negativamente 
a qualidade dos serviços públicos prestados à população.
Bergue (2010) também destaca que a cultura dos órgãos da admi-
nistração pública é resistente à mudança e ao novo, pois, segundo o 
autor, é comum que, nesses órgãos, exista uma visão de que as ativi-
dades devem ser realizadas como sempre foram feitas, pois são anco-
radas nos processos burocráticos e devem seguir os preceitos e limites 
definidos pela legislação vigente. O autor destaca que, para a mudança 
organizacional ser implementada com sucesso em um órgão público, 
uma série de condições prévias deve estar organizada de modo que 
facilite o entendimento dos novos elementos culturais.
Já Marques, Borges e Reis (2016) afirmam que o gestor responsável 
pela implantação dos processos de mudança precisa desenvolver, em 
uma parte significativa dos funcionários, um senso de urgência, uma 
compreensão da importância da mudança organizacional e uma visão 
clara sobre o futuro da gestão pública para construir o apoio interno 
necessário à proposta a ser implantada.
Gestão da inovação na administração pública contemporânea 69
A gestão de pessoas na administração pública é desafiadora mesmo 
que processos de mudança organizacional não estejam sendo imple-
mentados. Carvalho Filho (2015) destaca que a administração pública 
reúne servidores de carreira que sofrem com a falta de treinamento 
e processos de desenvolvimento pessoal, normalmente liderados por 
gestores que são colocados em cargos comissionados por motivos po-
líticos e que não contam com nenhuma experiência na administração 
pública. Esse quadro funcional dividido traz ainda mais dificuldades 
para a implantação de mudanças organizacionais.
Chaves e Marques (2006) acreditam que, se as mudanças organiza-
cionais forem implementadas sem o envolvimento do quadro de fun-
cionários desde o planejamento e sem considerar o ponto de vista, as 
opiniões e a qualificação deles, o processo estará fadado ao fracasso, 
pois faltará legitimidade às mudanças que se busca implementar. Isso 
gera sentimentos negativos nos funcionários, que podem ir da simples 
rejeição às mudanças, passando pela descrença quanto aos possíveis 
resultados, e chegar até a hostilidade em relação aos responsáveis pe-
las mudanças. Assim, o objetivo final da mudança organizacional em 
um órgão público (ou seja, aumentar a eficiência e melhorar a quali-
dade do serviço prestado) não será alcançado, podendo até mesmo, 
segundo os autores, impactar negativamente a população.
3.3.1 Cultura organizacional e inovação
Os processos de mudançaorganizacional têm como objetivo final 
alterar a cultura organizacional, possibilitando que a organização evo-
lua criando as condições para se implementar processos de inovação 
que garantam a melhoria contínua dos resultados obtidos. Assim, é 
fundamental que se entenda o conceito de cultura organizacional para 
que se possa compreender como se processam as mudanças organiza-
cionais e o papel da inovação.
A cultura organizacional é definida por Pires e Macêdo (2006, p. 
84) como “um conjunto complexo e multidimensional de tudo o que 
constitui a vida em comum nos grupos sociais”. Dessa forma, ela é 
construída por meio das relações entre as pessoas que compõem a 
empresa, que partilham crenças, aprendizados e agem em grupo.
Schein (1985) aponta outro ponto fundamental para a criação de 
uma cultura corporativa: o papel do líder, que determina as visões 
Também conhecido como 
cargo de confiança, o cargo em 
comissão é ocupado de maneira 
transitória sem a necessidade de 
processo seletivo, sendo de livre 
nomeação pelos administradores 
públicos eleitos. Da mesma 
forma, podem ser exonerados a 
qualquer momento, também por 
motivos alheios à administração.
Saiba mais
70 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
compartilhadas pelo grupo, define as metas a serem alcançadas, 
impõe valores pessoais e define como as relações se estabelecem 
entre os grupos. O autor afirma que a cultura surge com base no 
aprendizado compartilhado pelo grupo, tanto em relação aos co-
nhecimentos, quanto às relações, comportamentos e sentimentos 
dos membros que o compõem.
Esses aprendizados se constroem por meio da resolução de pro-
blemas que surgem no cotidiano da organização e são fundamentais 
para que a empresa sobreviva às mudanças do mercado. A partir do 
momento em que uma cultura se estabelece em uma organização, ela 
passa a determinar os valores e os comportamentos do grupo e passa 
a ser ensinada aos novos membros da equipe, determinando a forma 
como as pessoas pensam e agem.
Nas organizações públicas, a cultura organizacional apresenta 
algumas peculiaridades relacionadas ao modelo de administração 
e à história da gestão pública. Para entender a cultura que se es-
tabeleceu na máquina pública, Paes de Paula (2012) explica que é 
preciso retomar a história da administração pública no Brasil, sua 
evolução histórica e os diversos modelos aplicados.
Mesmo que diversas mudanças venham ocorrendo na administra-
ção pública, Barreto et al. (2013) destacam o alto nível de regulações, 
normas e legislações, além dos entraves burocráticos, como aspectos 
que influenciam a criação de uma cultural organizacional pouco flexível 
e com baixa capacidade de se adaptar às novas realidades tecnológi-
cas, sociais e mercadológicas presentes no ambiente externo.
Guimarães (2000) salienta que o maior desafio para o desenvol-
vimento e a evolução da cultura organizacional da administração 
pública é quebrar a rigidez das estruturas burocráticas e altamente 
hierarquizadas, características dos órgãos públicos. Da mesma for-
ma, Carbone (2000, p. 3) identifica que são características “a eleva-
da burocratização, o apego a regras e a rotinas pré-estabelecidas, a 
centralização e o autoritarismo inerente à máquina pública”.
Fadul e Silva (2009) identificaram que a cultura organizacional den-
tro da administração pública é muito pouco estudada e, na maioria dos 
estudos feitos, os conceitos utilizados são copiados dos realizados em 
empresas privadas, que não necessariamente são adequados para en-
tender a complexidade da cultura organizacional em uma estrutura gi-
Gestão da inovação na administração pública contemporânea 71
gantesca e multifacetada como a máquina pública. Assim, os autores 
acreditam que não se pode falar de uma cultura organizacional típica da 
administração pública, mas, sim, de diversas culturas que se interlaçam 
e se influenciam no cotidiano da gestão das diversas esferas da admi-
nistração pública.
Apesar de conviverem no mesmo ambiente social, econômico e tec-
nológico, Hofstede (1994) chama atenção para o fato de que as empresas 
privadas e as organizações públicas apresentam características próprias 
e, desse modo, os conceitos sobre a cultura organizacional em cada um 
desses tipos de organização precisam ser entendidos de modo diverso.
Fleury e Fischer (1996) salientam que a cultura organizacional 
das organizações do setor público é encarada como imutável, sen-
do apontados como motivadores dessa imutabilidade os baixos 
salários, a ingerência política sobre a gestão pública e a falta de 
investimentos em desenvolvimento. Porém, a cultura das organiza-
ções, sejam elas públicas ou privadas, em geral, reflete a cultura da 
sociedade na qual a organização está inserida. Assim, as mudanças 
aceleradas que têm sido registradas em nossa sociedade acabam 
por influenciar a cultura das organizações públicas.
3.4 Redes e inovação em serviços públicos 
Vídeo
Seja nas empresas privadas, seja na administração pública, a inova-
ção é um processo complexo que envolve investimentos em infraestru-
tura e a construção de um ambiente propício à criação de uma cultura 
inovadora. Mesmo que a administração pública tenha o papel de induto-
ra da inovação, é extremamente difícil para qualquer tipo de organização 
inovar de maneira isolada.
Segundo Malerba e Vonortas (2009), para inovar, as empresas intera-
gem com outras organizações e com a sociedade com o objetivo de tro-
car conhecimento, coletar e analisar informações e ter acesso a diversos 
recursos. Dentre os variados tipos de organizações com as quais a em-
presa interage, os autores destacam universidades, laboratórios, outras 
empresas, escolas, centros de estudos, organizações não governamentais 
e também o governo, com os quais busca estabelecer parcerias. Quando 
diversas dessas organizações se unem, formando uma rede em torno de 
72 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
um objetivo comum relacionado ao desenvolvimento de novas tecnolo-
gias, produtos e processos, uma rede de inovação é estabelecida.
Outras 
empresasLaboratórios
Universidades
Escolas
Centros de 
estudos
Governo
Organizações 
não 
governamentais
Empresas
As redes podem surgir de modo não planejado e se organizar com 
base em interações entre as empresas e organizações. Malerba e 
Vonortas (2009) explicam que a estrutura das redes que surge dessa 
forma se estabelece por meio de uma relação em mão dupla: tanto 
as regras e estruturas da rede são influenciadas pelas empresas que 
as compõem, quanto acabam por influenciar o comportamento das 
empresas a partir do momento em que a rede se estrutura, fazendo 
com que elas evoluam.
As redes de inovação são fundamentais para que as empresas que 
as compõem possam garantir a sobrevivência em um mercado cada vez 
mais competitivo. Nelas, as diversas organizações podem desenvolver no-
vas tecnologias e processos de gestão em conjunto, mesmo que sejam 
concorrentes no mercado. Assim, as redes de inovação incluem empresas 
das mais variadas áreas que, ao mesmo tempo, cooperam e competem.
Dentro do contexto da inovação, diversos tipos de redes podem ser 
identificados. As redes verticais, segundo Hamalainen e Schienstock (2000), 
são aquelas que interligam empresas e outros tipos de organizações que 
atuam em um mesmo tipo de cadeira de valor. São exemplos desse tipo 
Gestão da inovação na administração pública contemporânea 73
de rede as formadas por fornecedores, fabricantes, distribuidores, varejis-
tas e clientes de uma determinada área da economia. Já as redes horizon-
tais são aquelas que ligam organizações de cadeias de valor diferentes, 
mas que têm interesses comuns em uma determinada tecnologia ou área 
funcional. Os autores apontam como exemplo as áreas de pesquisa, pro-
dução, logística ou marketing.
Independente do tipo de rede, a interação entre as empresas que a 
compõem é fundamental para que cada uma das organizações apren-
da conjuntamente, possibilitando tambémo intercâmbio de conheci-
mentos específicos de cada uma das empresas. Segundo Casti (1995), 
as redes têm o papel de aproximar os diversos recursos e atividades de 
seus membros, possibilitando a troca de informações, a implementa-
ção conjunta de projetos e novas tecnologias, e a mitigação de riscos de 
se investir isoladamente em projetos inovadores.
Para Koschatzky (2001), as redes possibilitam que as empresas 
compartilhem os investimentos e os recursos de pesquisa e desen-
volvimento, fator importante para a inovação, pois, de modo geral, a 
inovação e o desenvolvimento de novas tecnologias apresentam altos 
custos, que se tornam mais aceitáveis se divididos entre as diversas 
empresas. Ainda segundo o autor, as redes também possibilitam o uso 
conjunto de estruturas e de insumos, outro fator importante para a 
diluição dos custos da inovação.
Porém, para que uma rede de inovação se estabeleça, são necessá-
rias algumas características, tais como a confiança entre seus membros, 
o entendimento dos benefícios comuns e dos limites estabelecidos, os 
interesses estratégicos de cada um de seus integrantes e a busca pela 
sinergia entre as diversas empresas e organizações.
Como destacam Ahrweiler e Keane (2013), nas redes de inova-
ção, em especial aquelas que envolvem organizações tanto do se-
tor público quanto do privado, observa-se uma riqueza de visões 
e de expectativas, que valorizam ainda mais as contribuições dos 
participantes, já que cada um deles tem seus próprios objetivos e 
contribui com seus conhecimentos e tecnologias para que os obje-
tivos da rede sejam alcançados.
Assim, as redes de inovação permitem compreender não apenas os 
motivos pelos quais as empresas se dispõem a cooperar com outras, 
mas também a maneira como elas organizam seus conhecimentos, 
O livro Inovação e Políticas 
Públicas: superando o mito 
da ideia, lançado pelo 
Ipea e pelo InovaGov, 
reúne diversos casos de 
inovação e de utilização 
de ferramentas ligadas ao 
tema em órgãos públicos, 
mostrando que é possível 
inovar na gestão pública.
CAVALCANTE, P. Brasília: Ipea, 2019. 
Disponível em: http://www.ipea.
gov.br/portal/images/stories/PDFs/
livros/livros/190530_livro_ino-
vacao_e_politicas_publicas.pdf. 
Acesso em: 17 fev. 2020. 
Livro
74 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
como aprendem, seus modelos de gestão e sua capacidade de coor-
denação. Em algumas redes, uma das empresas pode assumir o papel 
central de condutora do processo de inovação, utilizando seu poder 
de investimento ou suas competências e relacionamentos para liderar 
o grupo. Os órgãos públicos que estabelecem redes de inovação, em 
geral, acabam por assumir esse papel de liderança, pelo próprio papel 
do Estado como indutor da inovação.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Da mesma forma que a inovação passou a ser cada vez mais importan-
te para as empresas privadas, o setor público também precisa adotar uma 
cultura de inovação para garantir tanto seu papel junto a seu povo quanto 
sua representatividade frente aos demais governos.
Porém, se inovar no meio empresarial já não é tarefa fácil, para a ad-
ministração pública, a criação de uma cultura de inovação é ainda mais 
complexa, dadas as características inerentes ao serviço público, como a 
burocracia, a rígida hierarquia e a necessidade de se seguir rigorosamente 
os processos baseados na legislação vigente.
A administração empresarial, seja ela realizada nas empresas privadas 
ou na administração pública, tem passado por mudanças aceleradas nas 
últimas décadas, influenciada pelos rápidos e constantes avanços tecno-
lógicos, tanto nos processos produtivos, quanto no acesso a informações 
sobre mercados, concorrentes e consumidores.
Dentro desse contexto, criar uma cultura de inovação na organização 
é fundamental para que ela reaja de maneira rápida e eficiente às mudan-
ças externas, mais ainda na administração pública, pois há a constante 
pressão da sociedade por serviços públicos de melhor qualidade, além 
da necessidade de ajustar os orçamentos com o objetivo de garantir o 
equilíbrio das contas públicas.
ATIVIDADES
1. Quais são as etapas do processo de inovação? Explique cada uma delas.
2. Segundo apontam De Vries, Bekkers e Tummers (2016), para 
que a inovação ocorra em uma organização, é necessário que se 
construa uma cultura que possibilite três diferentes dimensões. 
Explique essas dimensões.
3. Explique a diferença entre as mudanças organizacionais contínuas e as 
mudanças organizacionais episódicas.
Gestão da inovação na administração pública contemporânea 75
REFERÊNCIAS
AHRWEILER, P; KEANE, M. T. Innovation Networks. Mind & Society, p. 73-90, 2013.
ANDERSON, N.; POTOCNIK, K.; ZHOU, J. Innovation and creativity in organizations: A state-
of-the-science review and prospective commentary. Journal of Management, v. 40, n. 5, p. 
1297-1333, 2014.
ANPEI. Guia da Lei do Bem. Brasília, 2017. Disponível em: https://www.mctic.gov.br/mctic/
export/sites/institucional/tecnologia/incentivo_desenvolvimento/lei_bem/arquivos/Guia-
da-lei-do-Bem-Outubro-de-2017.pdf. Acesso em: 17 fev. 2020.
BARRETO, M. A. M. et al. O. Serviço Público e a influência da cultura organizacional: um 
estudo de caso no âmbito municipal. In: VII Colóquio Técnico Científico do UniFOA. Volta 
Redonda: Centro Universitário de Volta Redonda, 2013.
BATEMAN, T. S.; SNELL, S. Administração: liderança e colaboração no mundo competitivo. 
São Paulo: McGraw-Hill, 2007. 
BEATRIZ, M. S.; MACHADO-DA-SILVA, C. L. Mudança Organizacional: a questão dos valores 
e dos interesses. In: ENCONTRO NACIONAL DOS PROGRAMAS DE PÓS-GRADUÇÃO EM 
ADMINISTRAÇÃO, 23, 1999. Anais [...] Rio de Janeiro: ANPAD, 1999.
BERGUE, S. T. Cultura e Mudança Organizacional. Florianópolis: Departamento de Ciências 
da Administração/UFSC; Brasília: UAB, 2010.
BOMMERT, B. Collaborative innovation in the public service. International Public 
Management Review, v. 11, n. 1, p. 15-33, 2010.
BRANDÃO, S. M.; DE FÁTIMA BRUNO-FARIA, M. Inovação no setor público: análise da 
produção científica em periódicos nacionais e internacionais da área de administração. 
Revista de Administração Pública, v. 47, n. 1, p. 227-248, 2013.
BRASIL. Lei n. 11.196, de 21 de novembro de 2005. Diário oficial da União, Poder Executivo, 
Brasília, DF, 22 nov. 2005. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2005/lei/l11196.htm. Acesso em: 17 fev. 2020.
BUGARIN, M.; MENEGUIN, F. B. Incentivos à corrupção e à inação no serviço público: Uma 
análise de desenho de mecanismos. Estudos Econômicos, São Paulo, vol. 46, n. 1, p. 43-89, 
jan./mar. 2016.
CARBONE, P. P. Cultura organizacional no setor público brasileiro: desenvolvendo uma 
metodologia de gerenciamento da cultura. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 
v. 34, n. 2, p. 133-144, mar./abr. 2000.
CARDOSO, C.; CUNHA, F. C. Mudar ou desaparecer: a arte de gerenciar mudanças e 
administrar resistências. 3. ed. Recife: InTG. 2005.
CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito Administrativo. 29. ed. São Paulo: Atlas, 2015.
CASTI, J. The Theory of Networks. In: BATTEN, D.; CAST, J. THORD, R. (orgs.). Networks in 
Action: Communication, Economics and Human Knowledge. Berlin: Springer, 1995.
CAVALCANTE. P.; CUNHA, B. É preciso inovar, mas por quê? In: CAVALCANTE, P. et al. 
Inovação no setor público: teoria, tendências e casos no Brasil. Brasília: Enap; Ipea, 2017.
CAVALCANTE, P.; GOELLNER, I.; MAGALHÃES, A. Perfis e Características das Equipes de 
Laboratórios de Inovação no Brasil. In: CAVALCANTE, P. (org.). Inovação e políticas públicas: 
superando o mito da ideia. Brasília: Ipea, 2019. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/
portal/images/stories/PDFs/livros/livros/190530_livro_inovacao_e_politicas_publicas.pdf. 
Acesso em: 17 fev. 2020.
CHAVES, R. C.; MARQUES, A. L. Mudança Organizacional no Setor Público: um estudo sobre 
o impacto das mudanças instituídas pelo Governo do estado de Minas. In: XXX ENANPAD, 
2006, Salvador. Anais [...] Rio de Janeiro: ANPAD, 2006.COMISSÃO EUROPEIA. Powering European public sector innovation: towards a new 
architecture. Directorate General for Research and Innovation; Innovation Union; European 
Commission, Report of the Expert Group on Public Sector Innovation. Bruxelas, 2013.
76 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
CONCEIÇÃO, L. Desenvolvimento organizacional: Uma necessidade de mudança. Salário 
BR, 2013. Disponível em: http://salariobr.com/Artigos/Desenvolvimento-Organizacional-
uma-necessidade-de-mudanca/266. Acesso em: 17 fev. 2020.
COOPER, R. G. Perspective: The Stage-Gate®Idea-to-Launch Process – Update, What’s 
New, and NexGen Systems. Journal of Product Innovation Management, v. 25, n. 3, p. 213-
232, 2008.
DE VRIES, H. A.; BEKKERS, V.; TUMMERS, L. G. Innovation in the public sector: a systematic 
review and future research agenda. Public Administration, v. 94, n. 1, p. 146-166, 2016.
CNI. Desafios para a Indústria 4.0 no Brasil. Portal da Indústria, 2016. Disponível em: 
https://www.portaldaindustria.com.br/publicacoes/2016/8/desafios-para-industria-40-no-
brasil/. Acesso em 17 fev. 2020.
FADUL, E.; SILVA, L. P. Cultura Organizacional: Diversidade de Interpretações e 
Possibilidades de Estudo no Contexto das Organizações Públicas. In: ENANPAD, 19-23 set. 
2009. Anais [...]. São Paulo: ANPAD. Rio de Janeiro, 2009.
FERNANDES, C. I., FERREIRA, J. M. M.; RAPOSO, M. L. Drivers to firm innovation and their 
effects on performance: An international comparison. International Entrepreneurship and 
Management Journal, v. 9, n. 4, p. 557-580, 2013.
FLEURY, M. T.; FISCHER, R. M. (orgs.). Cultura e poder nas organizações. São Paulo: 
Atlas, 1996.
GASPARINI, C. E.; MIRANDA, R. B. Transferências, Equidade e Eficiência Municipal no Brasil. 
Revista PPP, n. 36, p. 312-349, jan./jun. 2011. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/ppp/
index.php/PPP/article/view/230/211. Acesso em: 17 fev. 2020.
GRIZENDI, E. Manual de orientações gerais sobre inovação. Brasília, DF: Ministério das 
Relações Exteriores. Departamento de Promoção Comercial e Investimentos. Divisão de 
Programas de Promoção Comercial, 2011. Disponível em: http://download.finep.gov.br/
dcom/manualinovacao.pdf. Acesso em: 17 fev. 2020.
GUIMARÃES, T. A. A nova administração pública e a abordagem da competência. Revista de 
Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 34, n. 3, p. 125-140, maio/jun. 2000.
HAMALAINEN, T. J.; SCHIENSTOCK, G. Innovation Networks and Networks Policies. Manuscript, 
draft version, 2000.
HOFSTEDE, G. Culture and organizations: software of the mind, intercultural cooperation 
and its importance for survival. London: Harper Collins, 1994.
HUIZINGH, E. K. R. E. Open innovation: State of the art and future perspectives. Technovation, 
v. 31, n. 1, p. 2-9, 2011.
KOSCHATZKY, K. Networks in Innovation Research and Innovation Policy – An Introduction. 
In: KOSCHATZKY, K.; KULICKE, M.; ZENKER, A. (orgs.). Innovation Networks: Concepts and 
Challenges in the European Perspective, Heidelberg, v. 12, p. 3-23, 2001. 
KOTTER, P. J.; SCHLESINGER, A. L. Escolhendo estratégias para a mudança. In: KOTTER, P. 
J. (org.). Afinal, o que fazem os líderes: a nova face do poder e da estratégia. Rio de Janeiro: 
Campus, 2000.
MACENA, A. et al. Escola das mães: como o design thinking contribuiu para a diminuir a 
taxa de mortalidade infantil no município de Santos. In: CAVALCANTE, P. (org.). Inovação 
e políticas públicas: superando o mito da ideia. Brasília: Ipea, 2019. Disponível em: http://
www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/190530_livro_inovacao_e_
politicas_publicas.pdf. Acesso em: 17 fev. 2020.
MACHADO, D. D. P. N. et al. Cultura de inovação: Elementos da cultura que facilitam a 
criação de um ambiente inovador. RAI (Revista de Administração e Inovação), v. 10, n. 4, p. 
164-182, 2013.
MALERBA, F.; VONORTAS, N. S. Innovation networks in industries. Cheltenham: Edward Elgar 
Publishing, 2009.
MARIANO, P. A.; AZEVEDO, O. Reis. SPED – Sistema Público de Escrituração Digital. São 
Paulo: Iob, 2009.
http://salariobr.com/Artigos/Desenvolvimento-Organizacional-uma-necessidade-de-mudanca/266
http://salariobr.com/Artigos/Desenvolvimento-Organizacional-uma-necessidade-de-mudanca/266
Gestão da inovação na administração pública contemporânea 77
MARQUES, A. L.; BORGES, R.; REIS, I. C. Mudança organizacional e satisfação no trabalho: 
um estudo com servidores públicos do estado de Minas Gerais. Revista de Administração 
Pública, v. 50, n. 1, p. 41-58, jan./fev. 2016.
OLIVEIRA, F. A.; DUARTE, R. N.; MONTEVECHI, J. A. B. O reflexo da mudança organizacional 
sobre o desempenho de uma empresa de autopeças: um estudo de caso. In: XXII 
ENCONTRO NACIONAL DE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO, 2002, Anais [...]. Curitiba: 
Associação Brasileira de Engenharia de Produção, 2002.
PAES DE PAULA, A. P. Por uma nova gestão pública. Rio de Janeiro: FGV, 2012.
PIRES, J. C. S.; MACÊDO, K. B. Cultura organizacional em organizações públicas no Brasil. 
Revista da Administração Pública, v. 40, n. 1, p. 81-105, jan./fev. 2006.
POTTS, J.; KASTELLE, T. Public sector innovation research: what’s next? Innovation: 
Management, Policy & Practice, v. 12, n. 2, p. 122-137, 2010.
ROZENFELD, H., et al. Gestão do Desenvolvimento de Produtos: uma referência para a 
melhoria do processo. São Paulo: Saraiva, 2006.
SANDMEIER, P.; MORRISON, P. D.; GASSMANN, O. Integrating customers in product 
innovation: Lessons from industrial development contractors and in-house contractors in 
rapidly changing customer markets. Creativity and Innovation Management, vol. 19, n. 2, p. 
89-106, 2010.
SANGIORGI, D. Designing for public sector innovation in the UK: design strategies for 
paradigm shifts. Foresight, v. 17, n. 4, p. 332-348, 2015.
SCHEIN, E. Organizational culture and leadership. San Francisco: Jossey-Bass, 1985.
SCHERER, F. 15 programas de inovação para o setor público. Exame, 21 out. 2014. 
Disponível em: https://exame.abril.com.br/blog/inovacao-na-pratica/15-programas-de-
inovacao-para-o-setor-publico/. Acesso em: 17 fev. 2020.
SCHUMPETER, J. A. Capitalism, Socialism and Democracy. London: Taylor and Francis, 2005.
STOCK, R.; SIX, B.; ZACHARIAS, N. Linking multiple layers of innovation-oriented corporate 
culture, product program innovativeness, and business performance: a contingency 
approach. Journal of the Academy of Marketing Science, v. 41, n. 3, p. 283-299, 2013.
TÕNURIST, P.; KATTEL, R.; LEMBER, V. Descobrindo laboratórios de inovação no setor 
público. In: CAVALCANTE, P. et al. (orgs.). Inovação no setor público: teoria, tendências e 
casos no Brasil. Brasília: Enap; Ipea, 2017.
VILVERT, C. Inovação no setor público: por onde começar? Wegov, 16 out. 2017. Disponível 
em: https://www.wegov.net.br/inovacao-no-setor-publico-por-onde-comecar/. Acesso em 
17 fev. 2020.
YOUNG, L. H. B. SPED – Sistema Público de Escrituração Digital. Curitiba: Juruá, 2009.
WEICK, K. E.; QUINN, R. E. Organizational change and development. Annual Review of 
Psychology, n. 50, p. 361-387, 1999.
https://exame.abril.com.br/blog/inovacao-na-pratica/15-programas-de-inovacao-para-o-setor-publico/
https://exame.abril.com.br/blog/inovacao-na-pratica/15-programas-de-inovacao-para-o-setor-publico/
78 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
4
A relação entre mercado 
e gestão pública
Uma das discussões mais importantes e atuais da economia, 
tanto no Brasil quanto no mundo, é o papel do Estado. Desde a 
década de 1970, observa-se que diversos países diminuíram de 
maneira significativa o tamanho da máquina pública, adotando po-
líticas de liberalismo econômico com base na visão de que o papel 
do Estado na economia deve ser mínimo, pois o sistema econômi-
co e o mercado são capazes de se autogovernar.
Porém, a crise econômica global do final da década de 2010 fez 
com que muitos governos passassem a intervir intensamente na 
economia, adotando políticas protecionistas como forma de garan-
tir a estabilidade econômica e política.
No Brasil, o combate à corrupçãomostrou que as relações en-
tre o governo e a iniciativa privada, se não forem bem regulamen-
tadas e auditadas, podem aumentar ainda mais o mau histórico do 
clientelismo. Assim, a década de 2010 foi palco de uma nova visão 
do papel do Estado e de sua relação com o mercado. O impacto 
dos diversos modelos econômicos e as respectivas políticas públi-
cas que os suportam são o tema deste capítulo.
4.1 Mercado e gestão das políticas públicas 
Vídeo Para que entendamos o mercado e a relação entre as empresas pri-
vadas e o governo no incentivo, no controle e na organização dele, é 
preciso, primeiramente, conceituar cada um desses elementos. No es-
tudo da economia, em especial da macroeconomia, o conceito de mercado 
é central. A definição clássica de mercado é a seguinte: local ou ambiente 
no qual entes econômicos – sejam pessoas, empresas ou governos – in-
teragem como compradores e vendedores de um determinado produto 
A relação entre mercado e gestão pública 79
ou serviço, de modo a determinar uma quantidade e um preço que sejam 
interessantes e viáveis para ambos os lados (MEIRELLES, 2010).
Para os economistas, o mercado é visto como um mecanismo efi-
ciente, o qual permite que os insumos e as matérias-primas sejam utili-
zados para produzir produtos e serviços ao menor custo possível e que 
todos os entes participantes tenham o mesmo acesso à informação e 
poder de negociação. Essa situação é chamada de concorrência perfeita, 
como explica Matos (2008). A eficiência do mercado é possível, segundo 
Kerstenetzky (2004), porque todos os agentes presentes no mercado – 
compradores e vendedores – são racionais e buscam maximizar seus 
ganhos, o que leva a um equilíbrio benéfico a todos.
Porém, a situação da competição perfeita nem sempre é possível 
no mundo real. Nem todos os agentes têm o mesmo acesso à infor-
mação, o que faz com que tomem decisões baseadas em suposições 
nem sempre corretas. Os agentes econômicos não tomam decisões 
apenas racionais, como demonstra Ariely (2008). A irracionalidade, tan-
to das pessoas quanto até mesmo de empresas e governos, é um fator 
fundamental no entendimento do mercado. Por fim, como demonstra 
Meirelles (2010), tanto compradores quanto vendedores podem se or-
ganizar de modo a aumentar seu poder no mercado, com a organiza-
ção de monopólios ou cartéis.
Nelson (2002) afirma que, na prática, o mercado não é governado 
apenas pela relação entre vendedores e consumidores. O governo 
tem um papel fundamental na regulação das atividades econômicas, 
influenciando as trocas realizadas no mercado. O autor cita que as po-
líticas públicas, a tributação e a moeda são ferramentas utilizadas pelo 
governo para regular as trocas e atividades do mercado.
Nesse sentido, a interferência do Estado pode ser mais ou menos 
presente no mercado, de acordo com seu modelo de organização. O Es-
tado pode ser um dos participantes diretos do mercado, prestando ser-
viços e vendendo produtos diretamente aos consumidores, por meio 
de seus órgãos e empresas estatais, ou pode apenas regular o mercado 
por meio de legislação, regulamentação, coordenação e controle.
Para Bresser-Pereira (2017), o Estado pode ser organizado de acordo 
com quatro visões ou objetivos políticos: liberdade; garantia da riqueza 
ou o bem-estar econômico; justiça social; e proteção da natureza.
O livro Previsivelmente 
Irracional é fundamental 
para entender como 
pensamos quando consu-
mimos. A ideia do agente 
racional da economia 
clássica é discutida por 
Dan Ariely, um dos mais 
renomados pesqui-
sadores da economia 
comportamental, que usa 
conhecimentos da psico-
logia e da antropologia 
para estudar a economia.
ARIELY, D. São Paulo: Elsevier, 2008.
Livro
80 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Garantia da 
riqueza ou 
bem-estar 
econômico
Justiça 
social
Liberdade
Proteção da 
natureza
Pode ser relacionada ao modelo do 
liberalismo econômico. 
Dá origem aos Estados desenvolvimentistas. 
É a base dos Estados socialistas.
Dá origem aos Estados ambientalistas. 
No Brasil, os dois primeiros modelos podem ser identificados ao se 
analisar os governos dos últimos 100 anos. O desenvolvimentismo foi o 
modelo de estado adotado nos governos de Getúlio Vargas e de Juscelino 
Kubitschek (JK) e no governo militar, que, segundo Fonseca (2008), par-
tiam da visão de que o país precisava reverter o atraso histórico em rela-
ção aos países mais desenvolvidos e havia uma nação a ser construída.
Para Prado (2003), as políticas públicas baseadas no modelo desen-
volvimentista partem do pressuposto de que o mercado, composto de 
empresas da iniciativa privada e cidadãos, não garante o desenvolvimen-
A relação entre mercado e gestão pública 81
to econômico e social do país. O governo, de acordo com o autor, tem 
um papel importante na economia, como indutor do desenvolvimento. 
Exemplos de como as políticas públicas são fundamentais para o desen-
volvimento econômico e social do país podem ser encontrados no slogan 
“50 anos em 5”, utilizado pelo governo JK em seu plano de desenvolvi-
mento, e no “milagre econômico” da década de 1970, que foi marcado 
pela criação de um grande número de empresas estatais e por uma 
grande intervenção do Estado na economia (BRASIL, 2015).
Durante o regime militar, foram criadas 47 novas empresas estatais, 
nos mais variados ramos da economia, já que algumas das políticas 
usadas pelos governos desenvolvimentistas são a criação de empresas 
públicas com o objetivo de fomentar o crescimento econômico, a cria-
ção de empregos e a produção local.
No artigo Estatais: o que você precisa saber sobre esse tipo de empresa?, do site 
Politize!, você encontra um interessante infográfico com um histórico das 
estatais no Brasil desde a Era Vargas.
Acesso em: 17 fev. 2020. 
https://www.politize.com.br/estatais-o-que-voce-precisa-saber-sobre-esse-tipo-de-empresa/
Artigo
Com a transição do governo militar para os governos democráticos, du-
rante as décadas de 1980 e 1990, o modelo de Estado brasileiro passou 
por uma significativa mudança, deixando de lado o papel de executor para 
assumir o papel de regulador da atividade econômica e da atuação das 
empresas privadas, característica de governos que têm por objetivo a li-
berdade e adotam uma visão de liberalismo econômico (BRESSER-PEREIRA, 
2017). Segundo Bourguignon e Botelho (2009), as políticas públicas pon-
tuais passaram a ser o foco da gestão, substituindo os grandes planos inte-
grados característicos dos governos desenvolvimentistas. O Estado passa 
a ter o papel de coordenador, e não de gerador, do crescimento: a geração 
de riqueza é papel da iniciativa privada, que investe no desenvolvimento 
e crescimento da produção, na geração de empregos e na criação de va-
lor agregado. Estado e iniciativa privada, juntos, buscam o crescimento do 
país, o que possibilita o equilíbrio social.
É por meio das políticas públicas que o governo age, e a adminis-
tração pública tem o papel de garantir o bom funcionamento das insti-
tuições e o cumprimento das leis. Saravia (2006) aponta que essa nova 
atuação do Estado, por meio de políticas pontuais, deu agilidade e flexi-
82 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
bilidade ao governo para atender às demandas e promover o bem-es-
tar da sociedade. Eram as políticas públicas que direcionavam a ação 
da iniciativa privada para atingir os objetivos sociais do governo. Como 
aponta Kettl (2003), essa mudança de papel do Estado é marcada, em 
vários países, pela busca por modernizar e agilizar a administração pú-
blica, com a adoção de ajustes estruturais e reformas, objetivando au-
mentar a eficiência da máquina.
A reforma administrativa do Estado brasileiro, nas décadas de 1980 
e 1990, ocorreu em um cenário mais amplo de mudanças na gestão pú-
blica em diversos países do mundo, motivadas pelo crescimento do en-
dividamento internacional das nações durante a década de 1970. Para 
Bresser-Pereira (2007), as reformas adotadas em vários paísesbusca-
vam, além de aumentar a eficiência da estrutura pública, realizar o ajuste 
fiscal e orientar a atuação do Estado para o mercado, diminuindo a par-
ticipação das empresas públicas voltadas à produção de bens e serviços 
e aumentando o papel dele como regulador e financiador de atividades 
das empresas privadas. As políticas públicas, nesse momento, estavam 
ligadas aos benefícios sociais que o Estado pretendia oferecer a seus ci-
dadãos e ao aumento da competitividade das empresas locais frente ao 
crescimento acelerado das economias baseadas na capacidade produti-
va e no baixo custo dos produtos exportados, em especial na China.
Nesse contexto de diminuição do papel e do tamanho do Estado, 
baseada em conceitos relacionados ao neoliberalismo e ao Estado neo-
liberal, os governos brasileiros das décadas de 1980 e 1990 e do início 
da década de 2000 são marcados pela adoção de políticas públicas, 
como a privatização de empresas públicas. Segundo relata o Ministério 
da Economia, Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, as discussões 
sobre a necessidade de diminuição do número de estatais e, conse-
quentemente, de redução da atuação do Estado como produtor de 
bens e serviços começam no final do governo Sarney, após a crise eco-
nômica que levou à moratória 1 de 1987 (BRASIL, 2015).
Com a criação do Programa Nacional de Desestatização (PND), no go-
verno Collor, as privatizações continuaram representando um esforço 
do Estado em se adequar ao seu novo papel. No governo de Fernando 
Henrique Cardoso (FHC), as privatizações continuaram na agenda gover-
namental e começaram a ser implementadas novas formas de atuação 
do governo junto à iniciativa privada, com a terceirização de atividades, 
a concessão de bens e serviços públicos e as parcerias público-privadas.
Dispositivo legal utilizado em 
momentos de crise, seja ela 
econômica, ou motivada por 
uma guerra ou grande calamida-
de, por meio do qual o governo 
suspende os pagamentos de di-
vididas a credores internacionais, 
sejam eles outros países, bancos 
ou empresas.
1
A relação entre mercado e gestão pública 83
A diminuição expressiva da quantidade de estatais, segundo Maciel e 
Arvate (2010), mostra como o Estado brasileiro foi diminuindo sua parti-
cipação na economia de modo acelerado, dando espaço ao aumento da 
atuação da iniciativa privada, conforme mostra o gráfico a seguir.
Gráfico 1
Evolução no número de empresas estatais federais – 1985-2006
300
250
200
150
100
50
0
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula
252 254 255 258
202
186
174
160 155145 138 136
127
93 96 103
105 106
131 131 137 135
Fonte: Maciel; Arvate, 2010, p. 6.
O gráfico mostra, em números absolutos, a quantidade de empresas 
públicas ativas durante cada governo. Apesar de ser possível observar a 
diminuição abrupta, em especial no último ano do governo Sarney, no 
governo Collor e, principalmente, durante o governo FHC, os números 
escondem uma outra mudança significativa.
É possível observar uma diferença no objetivo das empresas públi-
cas criadas em cada um dos governos, refletindo sua visão do papel do 
Estado. Se no governo JK e no governo militar predominou a abertura 
de empresas que atuam na produção de bens e serviços, tais como 
Furnas e Eletrobrás – da área de produção de energia –, Companhia 
Docas do Rio de Janeiro, Infraero, CBTU e Indústrias Nucleares do Brasil 
(INB) – todas voltadas para a criação e gestão de infraestrutura –, nos 
governos Sarney e FHC, as empresas criadas eram mais voltadas à 
atuação do Estado como regulador, por exemplo, Banco do Brasil Ges-
tão de Recursos, Banco do Brasil Administradora de Cartões, Eletrobrás 
84 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Participações e Empresa Gestora de Ativos (Egea). Já no governo Lula e, 
em especial, no governo Dilma, a característica das empresas públicas 
criadas volta a ser mais acentuadamente ligada à produção de bens e 
serviços, com destaque para as diversas empresas de geração de ener-
gia eólica criadas no governo Dilma Roussef, como mostra o relatório 
Empresas Estatais Federais – CNPJ, sede e datas de criação e constituição 
– Informações SIEST, do Ministério da Economia, Planejamento, Desen-
volvimento e Gestão (BRASIL, 2019).
Considerar a atuação do Estado e a adoção de políticas públicas 
apenas como uma questão econômica, porém, é simplificar a análise 
do papel do Estado tanto em relação a seu próprio povo quanto em 
relação aos demais países do mundo e ao ambiente político interna-
cional. Segundo Bresser-Pereira (2007), a diminuição da interferência 
do Estado na economia nas décadas de 1980 e 1990 teve seu início a 
partir da crise do petróleo, no início dos anos 1970, e do consequente 
aumento do endividamento dos países durante toda a década, tendo 
seu auge com a queda das economias comunistas do leste europeu.
Já as raízes de uma maior atuação do governo na economia, caracte-
rística da década de 2010 tanto no Brasil quanto em diversos países do 
mundo, estão ligadas a um evento político, segundo aponta Ricupero et 
al. (2008). Para os autores, os atentados terroristas de 11 de setembro 
de 2001, ocorridos nos Estados Unidos, levaram a um aumento do po-
der do Estado frente ao mercado e à sociedade, com a injeção de recur-
sos públicos no mercado combinada à redução de juros, capitaneada 
pela Federal Reserve, órgão econômico do Estado americano.
A atuação do governo americano levou a um aumento expressivo 
do crédito em todo o sistema econômico global, com a criação de novos 
instrumentos financeiros e a diminuição dos controles de capital e das 
restrições ao fluxo de capitais entre os diversos países. Para Ricupero 
et al., essas foram as bases da crise econômica de 2008, iniciada no 
mercado de crédito imobiliário americano.
Assim como o governo americano, os governos brasileiros também 
tiveram de lidar com os efeitos da crise econômica global, a qual atingiu 
a economia com a diminuição das exportações e dos fluxos financeiros 
globais, que, durante grande parte da década de 2000, foram de entrada 
de capital estrangeiro. Segundo Freitas (2009), os bancos brasileiros, os 
quais, durante as crises financeiras das décadas de 1980 e 1990, desen-
O filme A Grande Aposta 
acompanha quatro exe-
cutivos que identificaram 
de forma antecipada a 
queda da economia ame-
ricana e o risco do merca-
do subprime. É ótimo para 
entender como a crise 
do mercado de crédito 
imobiliário americano se 
desenvolveu durante a 
década de 2000 até seu 
estouro em 2008. 
Direção: Adam McKay. EUA: 
Paramount Pictures, 2015.
Filme
A relação entre mercado e gestão pública 85
volveram modelos de gestão ágeis e eficientes, reagiram rapidamente, re-
traindo a concessão de crédito para os mais variados ramos da economia, 
especialmente a construção civil e a indústria. Os últimos anos do governo 
Lula foram marcados pela desaceleração da atividade econômica e pela 
desvalorização da moeda brasileira frente à cesta global de moedas.
Como explicam Silva e Alperstedt (2013), o governo brasileiro, nota-
damente a partir do primeiro ano do mandato de Dilma Rousseff, agiu 
para acelerar o mercado de consumo, utilizando o Banco do Brasil e a 
Caixa Econômica Federal como ferramentas de aumento da oferta de 
crédito e diminuição das taxas de juros, em especial o crédito direcio-
nado ao consumo das famílias e à aquisição de imóveis – uma política 
pública que objetivava aumentar o volume da economia e, consequen-
temente, o nível de emprego e de segurança social.
Como reflexo da diminuição da taxa de juros dos bancos públicos, 
os bancos privados também aumentaram suas linhas de crédito. O re-
flexo dessa política pública pode ser observado na evolução do crédito 
imobiliário, conforme o gráfico desenvolvido pela Associação Brasileira 
das Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança (Abecip).Gráfico 2
Oferta de crédito imobiliário em bilhões de reais
1,7
113
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Construção e Aquisição – Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE)
Fonte: Abecip, 2015.
O gráfico mostra que, depois de um crescimento acelerado da oferta 
de crédito até o ano de 2007, os anos de 2008 e 2009 foram marcados pela 
diminuição acentuada do crescimento. A partir de 2010, as políticas públi-
cas de aumento da oferta de crédito do governo Dilma trouxeram um au-
mento considerável da oferta de crédito, o que ocorreu até o ano de 2014.
86 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Porém, essa intervenção do governo na economia e no mercado, 
por meio de suas políticas públicas, não foi suficiente para conter os 
efeitos da crise econômica global sobre a economia brasileira. Teixeira, 
Pinheiro e Ferreira (2013) apontam que a balança comercial brasilei-
ra apresentou uma queda expressiva no início da década, tendo, em 
2012, seu pior resultado em dez anos, refletindo a diminuição das ex-
portações decorrentes da crise global. Já Silva et al. (2013) mostram que 
os efeitos da crise econômica acentuaram ainda mais os problemas 
socioeconômicos do país e fizeram com que questões como a baixa efi-
ciência da estrutura de administração pública e da política brasileira e a 
corrupção ganhassem destaque, pois a competência da administração 
pública passou a ser ainda mais importante para garantir a qualidade 
dos serviços públicos e o controle das contas públicas.
4.2 Parcerias público-privadas 
Vídeo Dentre os modelos de organização do Estado apresentados por 
Bresser-Pereira (2017), o estado desenvolvimentista é marcado pela 
centralidade do governo na criação, administração e gestão da infraes-
trutura necessária para que a economia do país cresça. Já no modelo 
do liberalismo econômico, são as empresas privadas as responsáveis 
pelo desenvolvimento econômico, cabendo ao governo apenas regular 
e controlar o mercado. Porém, como aponta Cinelli (2010), a implanta-
ção de grandes infraestruturas necessárias para atender às demandas 
da sociedade, tais como estradas, hospitais e aeroportos, tem um custo 
tão elevado e uma gestão tão complexa que se torna inviável para o 
governo, que não dispõe de recursos para o investimento, e para a ini-
ciativa privada, para a qual a cobrança de tarifas sobre a utilização das 
infraestruturas não é suficiente para cobrir os custos de construção e 
operação. Isso garante margens de lucro interessantes para o investi-
dor, dando espaço para as chamadas parcerias público-privadas (PPPs).
Essa é uma situação pela qual não somente o governo brasileiro 
passa. No início da década de 1990, o governo inglês buscava alterna-
tivas para a escassez de recursos públicos, em um orçamento gover-
namental cada vez mais comprometido com restrições financeiras e 
fiscais. Peci e Sobral (2007) explicam que a Inglaterra tem implementa-
do, de modo pioneiro, diversas ações e reformas para diminuir o papel 
A relação entre mercado e gestão pública 87
do Estado na economia. Dentro desse contexto, na década de 1990, foi 
criado o conceito de Private Finance Initiative (PFI) – ou em tradução livre 
para o português, iniciativa financeira privada –, modelo de parceria pú-
blico-privada que significou uma mudança na forma de financiamento 
para construção, fornecimento e gestão de serviços de infraestrutura, 
em relação aos modelos tradicionais do Estado mínimo, nos quais os 
bens e serviços são providos pela iniciativa privada, e ao modelo cen-
tralizador, no qual os serviços públicos são oferecidos pelo Estado.
O governo inglês, ainda segundo Peci e Sobral (2007), buscou, 
com a implementação das PFI, melhorar os serviços públicos, com 
base na ideia de que empresas privadas são mais eficientes na 
gestão dos recursos, o que proporciona melhor uso dos recursos 
públicos e mais benefícios para a sociedade ao oferecer melhores 
serviços a um custo menor. Diversos outros ganhos podem ser lis-
tados com a adoção das PFI, tais como:
 • compartilhamento dos riscos entre governo e iniciativa privada;
 • transferência de conhecimentos e experiências entre os agentes 
públicos e privados;
 • aumento dos investimentos totais em infraestrutura, com a soma 
dos recursos da inciativa privada e do poder público.
Com o sucesso do modelo inglês, outros países passaram a adotar 
o modelo das PPPs, entre eles o Brasil, que, ainda na década de 1990, 
iniciou as discussões sobre a implementação dessas parcerias como 
uma forma de investir em setores carentes, em um momento no qual o 
poder público não dispunha de recursos suficientes para isso. Porém, 
para que as PPPs fossem colocadas em prática, foi preciso estabelecer 
um arcabouço legal sobre o qual as concessões públicas e os investi-
mentos privados pudessem ser realizados.
Ainda na década de 1990, duas importantes legislações serviram de 
base para as discussões posteriores sobre as PPPs: a Lei das Licitações 
e Contratos Administrativos (Lei n. 8.666, de 1993), que foi modernizada 
e alterada, estabelecendo as normas das licitações e dos contratos cele-
brados pelo governo com a iniciativa privada; e a Lei das Concessões (Lei 
n. 8.987, de 1995), que, segundo Dutra e Sampaio (2017, p. 8), “foi funda-
mental para o aprofundamento do processo de reforma do Estado que 
se iniciara em 1990, ao estabelecer as principais normas para a delega-
ção da prestação de serviços públicos à iniciativa privada”.
88 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
A partir dessas duas legislações, foi promulgada a Lei n. 11.079, de 
30 de novembro de 2004, que trata especificamente das parcerias pú-
blico-privadas. Segundo Silva e Silva (2019, p. 157), a parceria público-
-privada é definida como:
o contrato administrativo de concessão, na modalidade pa-
trocinada ou administrativa, que poderá ser contratado de 
acordo com o artigo 1º da mesma lei, no âmbito dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Para Paiva e Rocha (2005), o período da década de 1990 e do início 
da década de 2000, especialmente durante o governo FHC, foi marcado 
por reformas desestatizantes, que mudaram a relação entre o poder 
público e a iniciativa privada no Brasil, dando muito mais espaço para 
que as empresas privadas atuassem em projetos de infraestrutura. 
Apesar desse avanço, algumas questões fiscais, orçamentárias e regu-
latórias ainda eram pouco claras, o que dificultou a atração de investi-
mentos privados, em especial em áreas nas quais havia pouco espaço 
para a busca de lucratividade, fundamental para o setor privado decidir 
pelo investimento e pela assunção de riscos.
Para a iniciativa privada, o objetivo de participar de uma parceria 
está relacionado à busca de lucros sobre seu investimento. Do ponto 
de vista do governo, o interesse para que as parcerias sejam implemen-
tadas é proporcionar o atendimento das necessidades e demandas da 
sociedade, tanto em relação à prestação de serviços públicos quanto 
em relação às infraestruturas necessárias para o desenvolvimento eco-
nômico e social do país. A infraestrutura serve como catalisadora do 
crescimento econômico, pois possibilita que novos projetos sejam im-
plementados tanto pelo setor público quanto pela iniciativa privada. 
Assim, os projetos para a busca de parceria estão alinhados com as 
metas e os objetivos estipulados pelo governo em seu planejamento. 
Outro benefício das parcerias, para o governo, é a geração de renda ad-
vinda das concessões e das taxas cobradas do parceiro privado, além 
da geração de empregos e de dívidas para o país.
Cinelli (2010) explica o papel de cada um dos parceiros em uma 
PPP. O parceiro público, o qual pode ser representado pelos gover-
nos federal, estadual ou municipal, é o poder concedente e tem como 
obrigações fiscalizar a qualidade dos serviços prestados e das obras 
realizadas, garantindo que os custos estejam dentro do que foi acorda-
do nos contratos. É seupapel, também, garantir que o parceiro privado 
A relação entre mercado e gestão pública 89
seja compensado dentro dos parâmetros do contrato, tanto em relação 
ao retorno do investimento para a implantação quanto em relação aos 
custos de gestão, operação e manutenção dos serviços prestados. As 
propostas de parcerias devem estar inseridas nas políticas de desen-
volvimento de acordo com as necessidades de crescimento do país, e 
o parceiro público tem que dar garantias legais de que honrará com os 
compromissos firmados com o parceiro legal durante todo o período 
do contrato, já que os investimentos serão feitos pela iniciativa privada.
Já o parceiro privado, ainda segundo Cinelli (2010), não é bem tipi-
ficado na Lei n. 11.079/2004. Para a autora, a legislação é omissa em 
relação às qualificações necessárias para que um agente privado se 
qualifique como postulante em uma PPP. De acordo com a lei, uma 
pessoa física pode fazer parceria desde que reúna as condições finan-
ceiras e técnicas para tal. Porém, de acordo com a autora, na quase 
totalidade dos casos de PPPs já implementadas, o parceiro privado é 
uma pessoa jurídica já constituída. Quando uma parceria é firmada, 
o parceiro público e o privado formam uma sociedade de propósito 
específico, que tem por objetivo implementar o projeto objeto da PPP.
A Lei n. 11.079 (BRASIL, 2004) tipifica dois modelos de parceria pú-
blico-privada. As concessões patrocinadas são aquelas nas quais um 
serviço ou obra pública é concedido ao parceiro privado, que será re-
munerado tanto pela cobrança de uma tarifa de utilização pelos usuá-
rios quanto por uma contraprestação do parceiro público. Um exemplo 
bastante comum desse tipo de concessão são as estradas, os portos 
e os aeroportos. Já a concessão administrativa está relacionada a 
contratos nos quais a administração pública é usuária dos serviços, de 
modo direto ou indireto. Nesse caso, não há pagamento de taxas por 
parte do usuário; a totalidade dos recebimentos a que o parceiro pri-
vado faz jus são provenientes de pagamentos realizados pelo poder 
público. Um exemplo é a construção de um presídio.
Os contratos das PPPs podem envolver, segundo Di Pietro (2005), tanto 
a construção total de uma infraestrutura quanto projetos de ampliação, 
reforma ou manutenção de infraestruturas já existentes e que sejam de 
propriedade do Estado. Os contratos podem envolver também a gestão 
total ou parcial de atividades administrativas que são responsabilidade do 
poder público, que as transfere à iniciativa privada por meio da PPP, sendo 
que o parceiro privado é remunerado pelo Estado.
90 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Barbosa e Malik (2015) explicam que uma série de estruturas de ges-
tão são necessárias para garantir um ambiente de transparência nesses 
contratos. Entre elas, os autores citam os comitês gestores da parceria 
público-privada (CGP) e os fundos garantidores das PPPs (FGP), os quais 
têm o objetivo de garantir o pagamento regular das contraprestações e 
obrigações assumidas pelo parceiro público. Os autores analisaram di-
versas PPPs já implementadas, em especial na área da saúde, e esque-
matizaram os passos e procedimentos necessários para que uma PPP 
seja desenvolvida e contratada, conforme figura a seguir.
Figura 1
Procedimentos necessários ao desenvolvimento e contratação de PPP
Parceiro público
Parceiro privado
Parceiro público (Comitê Gestor de PPP):
avalia e seleciona o melhor estudo 
técnico (PMI)
Parceiro público: submete PMI 
escolhido a consulta pública
Parceiro público + Parceiro privado: 
realizam ajustes no projeto em 
função da Consulta Pública
Parceiro público (Comitê Gestor de PPP): promove 
licitação por qualificação técnica e preço, homologa 
e contrata o parceiro privado
Manifestação de Interesse da 
Iniciativa Privada (MIP)
Parceiro privados: elaboram 
estudos técnicos e desenvolvem 
Procedimento de Manifestação de 
Interesse (PMI) a risco
Fonte: Barbosa; Malik, 2015, p. 1151.
Em seu extenso estudo sobre as PPPs da área da saúde, Barbosa e 
Malik (2015, p. 1158) identificaram casos de sucesso:
Considerou-se como situação de sucesso a contratação realizada 
entre as secretarias de saúde dos estados da Bahia (Hospital do 
Subúrbio, Instituto Couto Maya e Central de Imagens Digitais), São 
Paulo (planta de produção farmacêutica), e dos municípios de Belo 
Horizonte (Hospital do Barreiro e rede de apoio operacional a rede 
básica) e Manaus (Implantação da rede básica), cujos projetos tive-
ram suas implantações iniciadas.
A relação entre mercado e gestão pública 91
Para os autores, os casos podem ser considerados bem-suce-
didos porque atenderam a todos os requisitos legais, o que pos-
sibilitou a ambos os parceiros realizarem suas atividades dentro 
do esperado e contratado. Os parceiros privados desenvolveram 
os projetos dentro das especificações, investiram nas tecnologias 
necessárias para a prestação do serviço e seguiram o plano de 
negócios criado durante o processo de contratação. Já o parceiro 
público cumpriu seu papel como gestor e garantidor da parceria, 
implementando o comitê gestor e o fundo garantidor, além de ter 
cumprido todas as etapas do processo licitatório.
4.3 Empreendedorismo e serviço público 
Vídeo
O empreendedorismo é um tema bastante estudado na área da ad-
ministração, pois é por meio dele que novos negócios surgem, o que 
impulsiona o desenvolvimento econômico e tecnológico dos países e, 
em alguns casos, altera até mesmo a organização econômica e social 
mundial. Por esse motivo, estudar as características apresentadas pe-
los empreendedores é importante, pois isso permite criar métodos de 
desenvolver tais características em um maior número de profissionais.
Um dos estudos mais significativos sobre as características em-
preendedoras foi desenvolvido pelo Programa das Nações Unidas para 
Desenvolvimento (PNUD) e pela Conferência das Nações Unidas para o 
Comércio e o Desenvolvimento (UNCTAD). Segundo Nakao et al. (2018), 
essas características podem ser agrupadas em três grandes conjuntos:
a. Busca de oportunidades e iniciativa
b. Persistência
c. Correr riscos calculados
d. Exigência de qualidade e eficiência
e. Comprometimento
Conjunto de 
realização
a. Busca de informações
b. Estabelecimento de metas
c. Planejamento e monitoramento 
sistemáticos
Conjunto de 
planejamento
a. Persuasão e rede de contatos
b. Independência e autoconfiança
Conjunto de 
poder
92 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
O empreendedorismo não acontece apenas com a formação de 
uma nova empresa ou um novo negócio. Brasil e Oliveira (2002) apon-
tam que é possível empreender mesmo dentro de estruturas orga-
nizacionais já sedimentadas. A esse tipo de empreendedorismo, os 
autores dão o nome de intraempreendedorismo, no qual o profissio-
nal com características empreendedoras cria e tem ideias inovadoras, 
apresenta-as à empresa na qual trabalha e, caso sejam aprovadas, co-
loca-as em prática, com o objetivo de trazer resultados para ela.
O conceito de intraempreendedorismo é fundamental para se en-
tender a possibilidade de existência do empreendedorismo no serviço 
público, pois, no senso comum, há a ideia preconcebida de que não é 
possível haver empreendedorismo nos órgãos públicos, por sua carac-
terística burocrática e rígida hierarquia. Mas, como em toda a organi-
zação, nos órgãos públicos, existem pessoas de diversos tipos e com 
comportamentos diferentes, o que inclui profissionais com as caracte-
rísticas empreendedoras listadas pelo Sebrae.
É papel do governo e dos gestores dos órgãos públicos estimular e 
dar condições para que esses comportamentos sejam estimulados e 
desenvolvidos, pois são fundamentais para que inovações sejam cria-
das e implementadas, com o objetivo de melhorar a qualidade e a rela-
ção custo-benefício dos serviços públicos. Segundo Drucker (2016), as 
pessoas agem de acordo com as características empreendedoras que 
possuem, independentemente da organizaçãona qual atuam, seja ela 
pública ou privada. Assim, conforme apontam Morais et al. (2015), no 
setor público, o empreendedor pode ser entendido como aquele que 
idealiza soluções ou melhorias, fomenta a inovação, planeja e executa 
individualmente ou coordena o grupo, com o objetivo de gerar e im-
plementar a inovação. Os autores chamam esse tipo de servidor de 
empreendedor político, o qual conecta os interesses público e privado e 
atua de duas formas distintas: na busca pela mudança e pela inovação 
ou na manutenção da estabilidade e dos privilégios do status quo.
Capella (2016) afirma que os tipos de recompensas ao empreen-
dedor por suas ações podem ser individuais, como benefícios fi-
nanceiros e materiais ou incentivos pessoais. Elas também podem 
ser ideológicas, pelas quais os princípios e valores do empreende-
dor são colocados em prática em uma política implantada a partir 
de suas ideias ou inovações. Por fim, as recompensas podem ser 
solidárias, ligadas à satisfação pessoal e ao sentimento de realiza-
A cartilha Como agir de 
maneira empreendedora?, 
publicada pelo Sebrae, 
apresenta dez caracterís-
ticas de um profissional 
empreendedor, além de 
outras dicas e exem-
plos de situações para 
uma gestão planejada e 
estratégica.
MELLO, M. C. Brasília: Sebrae, 2018. 
Disponível em: https://www.sebrae.
com.br/Sebrae/Portal%20Sebrae/
UFs/BA/Anexos/Como%20agir%20
de%20maneira%20empreendedo-
ra.pdf. Acesso em: 17 fev. 2020.
Leitura
A relação entre mercado e gestão pública 93
ção do funcionário por ter participado do processo de melhoria e 
evolução do serviço público.
O autor também caracteriza os empreendedores em dois tipos: 
os empreendedores institucionais, que buscam idealizar e imple-
mentar inovações para melhorar aspectos internos da organização, 
e os empreendedores de políticas públicas, cujas ideias e ações 
são voltadas para a solução de problemas externos à organização, 
relacionados à mudança da qualidade do serviço prestado e à sa-
tisfação da população, ou à proposição de novas políticas públicas 
(CAPELLA, 2016). Segundo Emmendoerfer (2019), o empreendedor 
que atua nas empresas públicas apresenta diferenças em relação 
às características apresentadas pelos empreendedores que atuam 
na iniciativa privada, como mostra o quadro a seguir.
Quadro 1
Elementos diferenciadores do empreendedor nos setores público e privado
Elementos Empreendedor no setor público Empreendedor no setor privado
Objetivos Múltiplos e variáveis, descontínuos. Centrados, menos variáveis e contínuos.
Controle
Excesso constante de normas e regras, 
internas e externas à organização, in-
dependentemente de sua condição.
Normas e regras variam conforme o 
tamanho, o setor de atuação e a ma-
turidade da organização.
Recompensas/Motivação
Baixos incentivos financeiros, sem dis-
tribuição de lucros; baixo compromis-
so e satisfação no trabalho; pode re-
ceber recompensas não financeiras.
Há incentivos financeiros; rentabilida-
de como principal mecanismo de ren-
da; há práticas que privilegiam o com-
promisso e a satisfação no trabalho.
Financiamento e lucratividade
Não são orientados para lucro; bus-
cam obter financiamento para proje-
tos; maior disponibilidade de levantar 
capital.
Orientados pelo lucro; maior dificulda-
de de acessar e obter financiamentos.
Fonte: Emmendoerfer, 2019, p. 31.
Assim como o empreendedor da iniciativa privada pode ser incen-
tivado a empreender se aspectos facilitadores estiverem presentes no 
ambiente, o funcionário público com características empreendedo-
ras pode se sentir motivado a intraempreender se estiverem presen-
tes, dentro do contexto do serviço público, facilitadores da inovação. 
Amaral et al. (2011) apontam alguns indutores fundamentais para in-
centivar o empreendedorismo e a inovação. O primeiro é a vontade 
política dos poderes Executivo e Legislativo. Os objetivos e o foco de 
atuação dos órgãos públicos são influenciados e direcionados pelas vi-
sões políticas e ideológicas dos gestores públicos, muitas vezes sem 
94 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
experiência no serviço público e empossados por motivos políticos. As 
orientações dos gestores podem ser influenciadas pela ideologia do 
grupo no poder, ou mesmo por pressões impostas pela sociedade, e 
podem facilitar ou dificultar as ações empreendedoras dos funcioná-
rios públicos subordinados.
Outro facilitador importante são os recursos financeiros direciona-
dos ou disponíveis para a inovação. Já as imposições legais estão rela-
cionadas à criação de normas, regulação ou leis que podem facilitar ou 
induzir o empreendedorismo ou a inovação. Já os fatores tecnológicos 
são apontados por Amaral et al. (2011) como responsáveis por grande 
parte das inovações surgidas no serviço público, seja por meio de no-
vas tecnologias de informação e comunicação (TICs), aplicativos e prá-
ticas relacionadas ao acesso à informações do governo pela sociedade 
ou por meio da prestação de serviços com mais rapidez ou eficiência. 
Dewes et al. (2012) identificaram e organizaram os aspectos facilitado-
res do empreendedorismo e da inovação no setor público em quatro 
grandes grupos de aspectos:
Figura 2
Facilitadores do empreendedorismo e inovação no setor público
• Conceder liberdade e autonomia
• Ser receptivo a sugestões e 
opiniões divergentes
• Promover a confiança mútua e a 
descontração
• Valorizar a solução de problemas 
na organização
• Reconhecer o trabalho criativo
• Possuir uma gestão flexível e 
descentralizada
• Oferecer salários e benefícios 
compensadores às inovações 
geradas
• Investir em educação continuada 
externa e na capacitação interna
• Estabelecer desafios que 
estimulem o indivíduo a ousar
• Realizar o planejamento 
estratégico da inovação
• Adquirir e manter recursos 
tecnológicos atualizados para o 
desenvolvimento de ideias criativas 
e materialização das inovações
• Viabilizar o fácil e rápido acesso a 
informações internas e externas
Pr
é-
 
-d
es
en
vo
lv
im
en
to
Desenvolvim
ento
Pós- 
-desenvolvimento
Produto
Indivíduo
Fonte: Dewes et al., 2012, p. 13.
O entendimento da importância do empreendedorismo e da inovação 
para a melhoria do serviço público está cada vez mais presente nos mais 
A relação entre mercado e gestão pública 95
variados níveis da administração pública. Tanto o governo federal quan-
to os estaduais e municipais têm desenvolvido ações e criado estruturas 
para facilitar e incentivar o empreendedorismo, além de buscado desen-
volver nos funcionários públicos as competências empreendedoras.
O BrazilLAB é umas dessas inciativas e funciona como um centro de 
inovação que busca integrar o poder público e a iniciativa privada com 
o objetivo de acelerar a busca por soluções dos problemas públicos, 
conectando e apoiando empreendedores em sua relação com o poder 
público. Diversos municípios fazem parte da iniciativa, como as prefei-
turas das cidades de São Paulo, Belo Horizonte, Curitiba, Guarulhos, 
Santo André e São José dos Campos. Uma das ações do BrazilLAB é o 
selo GovTech, que é concedido às startups que possuem soluções tec-
nológicas para desafios comuns aos governos.
Fundamental para que seja criado um ambiente favorável ao em-
preendedorismo no setor público é o conceito de Estado empreendedor, 
que, segundo Nasra e Dacin (2010), reconhece e capitaliza oportunida-
des de inovar e incentivar o empreendedorismo. Um exemplo, segun-
do os autores, é o sistema de instituições que compõem o chamado 
Sistema “S” 1 .
O governo federal brasileiro, por meio do Plano Diretor da Reforma 
do Aparelho do Estado (PDRAE), criou mecanismos para incentivar o em-
preendedorismo no serviço público, como o incentivo à ação participa-
tiva, possibilitando ao servidor público sugerir melhorias ou inovações 
responsáveis, em regime de cogestão, pela implementação das ideias. 
Outro mecanismo foi a criação de um núcleo central de mobilização em 
cada ministério e o desenvolvimento de consultores internos especiali-zados nos processos de empreendedorismo e inovação para orientar os 
funcionários empreendedores, conforme Bresser-Pereira e Spink (2007).
Emmendoerfer (2019) apontam a criação do cargo de empreende-
dor público pelo governo do estado de Minas Gerais. Esse cargo foi 
criado para auxiliar os demais gestores de áreas do serviço público na 
implementação de novos projetos, sejam eles oriundos do planejamen-
to estadual ou criados com base nas ideias dos próprios funcionários 
da área. Enquanto o gestor realiza suas tarefas cotidianas, o empreen-
dedor público atua com foco específico no projeto a ser implementado, 
tendo limites muito bem definidos para a sua atuação, o que evita de-
O BrazilLAB é o primeiro hub de 
inovação para governos no Brasil 
e tem como objetivo difundir a 
importância do desenvolvimento 
de um Governo 4.0 no país. 
Acesse o site e conheça melhor 
a iniciativa. 
Disponível em: https://brazillab.
org.br. Acesso em: 17 fev. 2020.
Site
O Sistema “S” é formado pelas 
seguintes instituições: Serviço 
Nacional de Aprendizado Indus-
trial (Senai), Serviço Social da 
Indústria (Sesi), Serviço Nacional 
de Aprendizado Comercial 
(Senac), Serviço Social do Co-
mércio (Sesc), Serviço Brasileiro 
de Apoio às Micro e Pequenas 
Empresas (Sebrae), Serviço 
Nacional de Aprendizagem Rural 
(Senar), Serviço Nacional de 
Aprendizagem do Transporte 
(Senat), Serviço Social do 
Transporte (Sest) e Serviço 
Nacional de Aprendizagem do 
Cooperativismo (Sescoop). 
1
96 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
salinhamentos e sobreposição de responsabilidades. Segundo Vala-
dares et al. (2010, p. 9):
O grande objetivo do cargo de empreendedor público de Minas 
Gerais é alavancar as potencialidades da organização pública. 
O Governo mineiro entendeu que o desenvolvimento de em-
preendedores no estado-membro tornar-se-ia estratégico no 
sentido de se criar, nas organizações públicas, uma capacidade 
de resposta mais rápida, inovadora e estratégica ao ambiente.
Esses são alguns exemplos de como o governo busca incentivar, por 
meio de políticas e reestruturações administrativas, uma cultura que 
estimule o intraempreendedorismo.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Na economia global em que vivemos, governos e empresas privadas 
são importantes atores que agem de maneira conjunta para garantir o de-
senvolvimento dos países e de suas respectivas economias e sociedade. O 
Estado tem um papel fundamental no desenvolvimento e na coordenação 
do mercado consumidor, seja como agente produtor de bens e serviços, 
como regulador das relações econômicas ou como indutor do crescimento.
Na busca pela melhoria constante dos serviços públicos para atender 
de modo cada vez mais eficiente às demandas de seu povo, o Estado deve 
utilizar diversas estratégias. Entre elas, podem ser citadas as parcerias pú-
blico-privadas, por meio das quais poder público e iniciativa privada agem 
juntos na execução das políticas públicas, e o empreendedorismo e a ino-
vação, que criam, na administração pública, as condições para que novas 
ideias e soluções sejam pensadas, gestadas e implementadas.
ATIVIDADES
1. Considerando o contexto do neoliberalismo e do Estado neoliberal, 
explique as políticas públicas adotas pelos governos brasileiros no 
decorrer da década de 1990.
2. Explique a importância da Lei das Licitações e Contratos Administrativos 
(Lei n. 8.666, de 1993) e da Lei das Concessões (Lei n. 8.987, de 1995) 
para a implantação das parcerias público-privadas no Brasil.
3. Analise os elementos diferenciadores do empreendedorismo nos 
setores público e privado e explique os motivos pelos quais o 
intraempreendedorismo é menos comum no setor público.
A relação entre mercado e gestão pública 97
REFERÊNCIAS
ABECIP. O melhor dezembro da história do crédito imobiliário, com empréstimos de 
R$10,6 bilhões. Boletim informativo de crédito imobiliário e poupança. São Paulo, 21 jan. 
2015. Disponível em: https://www.abecip.org.br/admin/assets/uploads/anexos/data-
abecip-2014-12.pdf. Acesso em: 26 fev. 2020.
AMARAL, D. C. et al. Gerenciamento ágil de projetos: aplicação em produtos inovadores. São 
Paulo: Saraiva, 2011.
ARIELY, D. Previsivelmente irracional. 4. ed. São Paulo: Elsevier, 2008.
BARBOSA, A. P.; MALIK, A. M. Desafios na organização de parcerias público-privadas em 
saúde no Brasil. Análise de projetos estruturados entre janeiro de 2010 e março de 2014. 
Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, set./out. 2015.
BOURGUIGNON, M. F.; BOTELHO, D. Vínculos de negócios entre grandes empresas 
compradoras e pequenos fornecedores locais: implicações para políticas públicas e 
desenvolvimento. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, v. 43, n. 6, p. 1407-1434, 
nov./dez. 2009.
BRASIL. Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Diário Oficial da União, Poder Executivo, 
Brasília, DF, 31 dez. 2004. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2004/lei/l11079.htm. Acesso em: 17 fev. 2020.
BRASIL. Ministério da Economia, Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Histórico das 
Empresas Estatais. Brasília, DF: Ministério da Economia, Planejamento, Desenvolvimento e 
Gestão, 1 abr. 2015. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/assuntos/empresas-
estatais/coordenacao/historico. Acesso em: 17 fev. 2020.
BRASIL. Ministério da Economia, Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Empresas 
Estatais Federais – CNPJ, sede e datas de criação e constituição – Informações SIEST. Brasília, 
DF: Ministério da Economia, Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, 2019. Disponível 
em: http://www.planejamento.gov.br/assuntos/empresas-estatais/190829_empresas-
estatais-federais-2013-cnpj-sede-e-datas-de-criacao-e-constituicao-2013-informacoes-
siest.pdf/view. Acesso em: 17 fev. 2020.
BRASIL, M. V. O.; OLIVEIRA, F. C. Um estudo de caso de empresas de informática incubadas 
no Ceará segundo a escola empreendedora. Fortaleza, 2002. Dissertação (Mestrado em 
Administração) – Universidade Estadual do Ceará.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Gestão do setor público: estratégia e estrutura para um novo 
Estado. In: BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P. Reforma do Estado e administração pública 
gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2007.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Reforma gerencial e legitimação do estado social. Revista de 
Administração Pública. Rio de Janeiro, v. 51, n. 1, p. 147-156, jan./fev. 2017.
BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P. (orgs.). Reforma do Estado e Administração Pública 
Gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2007.
CAPELLA, A. C. N. Um estudo sobre o conceito de empreendedor de políticas públicas: 
ideias, interesses e mudanças. Cadernos EBAPE.BR. v. 14, p. 486-505, jul. 2016. Edição 
especial. 
CINELLI, C. C. Parceria Público-Privada. Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro. 
Rio de Janeiro, 2010.
DEWES, F. et al. Ambientes e estímulos favoráveis à criatividade aplicada a processos de 
inovação de produtos. Revista Venezolana de Gestión Tecnológica (Espacios). v. 38, n. 8, 2012.
DI PIETRO, M. S. Z. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, 
terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2005.
DRUCKER, P. F. Inovação e espírito empreendedor. São Paulo: Cengage Learning, 2016.
DUTRA, J. C.; SAMPAIO, P. R. P. (orgs.). 20 anos de concessões em infraestrutura no brasil. Rio 
de Janeiro: Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas, 2017.
98 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
EMMENDOERFER, M. L. Inovação e empreendedorismo no setor público. Brasília: Enap, 2019.
FONSECA, P. C. D. A controvérsia entre metalismo e papelismo e a gênese do 
desenvolvimentismo no Brasil. In: ENCONTRO DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS CENTROS DE 
PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA, Bahia, 36, 9-12 dez. 2008. Anais [...] Salvador: ANPEC, 2008.
FREITAS, M. P. Os efeitos da crise global no Brasil: aversão ao risco e preferência pela 
liquidez no mercado de crédito. Estudos Avançados, São Paulo, v. 23, n. 66, 2009.
KERSTENETZKY, J. OrganizaçãoEmpresarial em Alfred Marshall. Estudos Econômicos, São 
Paulo, v. 34, n. 2, p. 369-392, abr./jun. 2004.
KETTL, D. F. A revolução global: reforma da administração do setor público. In: BRESSER-
PEREIRA, L. C.; SPINK, P. Reforma do Estado e administração pública gerencial. Rio de Janeiro: 
FGV, 2003.
MACIEL, V. F.; ARVATE, P. R. Tamanho do governo brasileiro: conceitos e medidas. Revista 
de Administração Contemporânea, Curitiba, v. 14, n. 1, jan./fev. 2010.
MATOS, L. A. I. Notas sobre a Teoria de Mercado segundo a visão de Adam Smith, Jean-
Baptista Say, John Maynard Keynes, Friedrich Hayek e Joseph A. Schumpeter. Revista de 
História Econômica e Economia Regional Aplicada, Juiz de Fora, v. 3, n. 4, jan./jun. 2008. 
MEIRELLES, D. S. Teorias de mercado e regulação: por que os mercados e o governo 
falham? Cadernos EBAPE.BR. Rio de Janeiro, v. 8, n. 4, dez. 2010.
MORAIS, M. C. A. et al. Polissemias do empreendedorismo no setor público. Revista ReGePe. 
v. 4, n. 1, p. 26-53, 2015.
NAKAO, I. H. et al. O Empretec como política pública de empreendedorismo. Humanidades 
e Inovação, Palmas, v. 5, n. 11, 2018.
NASRA, R.; DACIN, M. T. Institutional arrangements and international entrepreneurship: 
the State as institutional entrepreneur. Entrepreneurship Theory and Practice. Thousand 
Oaks, v. 34, n. 3, p. 583-609, 2010.
NELSON, R. R. The problem of market bias in modern capitalist economies. Industrial and 
Corporate Change. v. 11, n. 2, p. 207-244, abr. 2002.
PAIVA, M. S. C.; ROCHA, C. A. Parceira Público Privada. O papel do Senado Federal na 
Discussão e Aprovação da Lei n. 11.079 de 2004. Brasília DF: Consultoria Legislativa do 
Senado Federal, 2005.
PECI, A.; SOBRAL, F. Parcerias Público-Privadas: análise comparativa das Experiências 
Britânica e Brasileira. Cadernos EBAPE.BR. Rio de Janeiro, v. 5, n. 2, 2007.
PRADO, L. C. D. A Economia política das reformas econômicas da primeira década 
republicana. Revista Análise Econômica. Porto Alegre, v. 21, n. 39, p. 5, 2003.
RICUPERO, R. et al. A crise internacional e seu impacto no Brasil. Estudos Avançados. São 
Paulo, v. 22, n. 64, dez. 2008.
SARAVIA, E. Introdução à teoria da administração pública. In: SARAVIA, E.; FERRAZERI, E. 
Políticas públicas. Brasília: Enap, 2006.
SILVA, A. D.; ALPERSTEDT, G. D. Mudança organizacional estratégica em um banco público: 
uma análise a partir da perda da conta movimento. Revista de Administração Pública. Rio de 
Janeiro, v. 47, n. 4, p. 827-848, 2013.
SILVA, A. F. et al. Earnings management and economic crises in the brazilian capital market. 
Revista de Administração de Empresas. v. 54, n. 3, p. 268-283, maio/jun. 2013.
SILVA, L.; SILVA, M. Parceria público-privada como instrumento de concretização do direito 
à saúde. Revista Digital de Direito Administrativo. Ribeirão Preto, v. 6, n. 1., 2019.
TEIXEIRA, J. R.; PINHEIRO, D. S.; FERREIRA, P. F. Política econômica brasileira frente à crise 
mundial recente: uma análise baseada nas contribuições de Kaldor. Revista do Serviço 
Público Brasília. v. 64, n. 2, p. 201-222, 2013.
VALADARES, J. L. et al. Modernização da Administração Pública de Minas Gerais: em estudo 
exploratório do cargo de empreendedor público. In: XXXIV ENCONTRO DA ANPAD, Rio de 
Janeiro, 25-29 set. 2010. Anais [...] Rio de Janeiro: ANPAD, 2010.
Desafios voltados ao crescimento e ao desenvolvimento econômico 99
5
Desafios voltados 
ao crescimento e ao 
desenvolvimento econômico
O desenvolvimento econômico e social é um dos objetivos a ser 
alcançado pelos governos que buscam garantir as necessidades e 
direitos de seus cidadãos. Porém, o desenvolvimento econômico 
de um país não necessariamente garante o desenvolvimento social 
e a melhoria da qualidade de vida dos indivíduos.
Para que o Estado tenha condições de atender às deman-
das crescentes por serviços públicos de qualidade e atinja o 
objetivo de desenvolvimento social de sua população, o de-
senvolvimento econômico se torna ferramenta fundamental, 
uma vez que promove o crescimento da produtividade e, 
consequentemente, a geração e acumulação de riqueza, fa-
tor que possibilita investimentos, na busca pela melhoria dos 
indicadores sociais.
5.1 Desenvolvimento econômico: 
processo histórico 
Vídeo
O desenvolvimento econômico de um país está intrinsecamente li-
gado à existência de uma estratégia do Estado, implementada por meio 
de suas políticas públicas. Segundo Oliveira, Carvalho Neto e Souza 
(2018), o desenvolvimento econômico de um país pode ser entendido 
por meio de três dimensões complementares:
100 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Aumento da eficiência dos sistemas de produção e, 
consequentemente, da produtividade. 
Atendimento das necessidades e das demandas 
da população.
Atingimento dos objetivos dos grupos políticos 
ou econômicos dominantes.
Para que essas três dimensões sejam contempladas, é necessário 
investimento, tanto do poder público quanto da iniciativa privada, no 
desenvolvimento e no progresso técnico. Estes são baseados em um 
ambiente político e legal que garanta a estabilidade, o respeito às leis e 
que dê incentivos para o desenvolvimento econômico.
Faz-se necessário, entretanto, que primeiro se entenda o conceito 
de desenvolvimento econômico e a sua relação histórica com os con-
ceitos de Estado e governo. Para Queiroz (2011), o conceito de desen-
volvimento econômico está relacionado a uma mudança estrutural ou 
a uma transformação no sistema econômico que traga aumento da 
produtividade média do trabalho e, portanto, aumento na possibilida-
de de geração de riquezas para a sociedade. 
O aumento de riqueza de um país tem o potencial de melhorar a 
qualidade de vida dos cidadãos, mas nem sempre a distribuição da 
riqueza ocorre de modo a garantir que estes recebam os benefícios 
do desenvolvimento econômico do país. Por meio de políticas públicas 
bem planejadas e com foco no desenvolvimento social, o Estado pode 
garantir que o desenvolvimento econômico traga transformações e 
melhorias sociais que possibilitem o desenvolvimento humano.
Corrêa, Ribeiro e Pinheiro (2017), citando o trabalho de Toffler 
(1998), identificam três ondas ou revoluções na história que muda-
ram a organização econômica da sociedade, atingindo tanto a ge-
ração de riquezas quanto a organização política e social. Vejamos 
que ondas são essas.
Desafios voltados ao crescimento e ao desenvolvimento econômico 101
5.1.1 A economia baseada na posse de terras
Nos primórdios da história humana, a sobrevivência estava basea-
da na caça e na coleta de alimentos, e esse modelo não possibilitava a 
acumulação de excedentes de produção. Nesse momento da história, o 
foco dos seres humanos estava na sobrevivência diária. Essa sociedade 
foi substituída pela Revolução Agrícola, a que Corrêa, Ribeiro e Pinheiro 
(2017) chamam de primeira onda.
No período da Revolução Agrícola, a economia era baseada na pos-
se de terras, fazendo da agricultura a base para a geração de riqueza. 
Sendo assim, o poder era concentrado nos proprietários de terra, e a 
principal motivação do trabalho era a subsistência (HOBSBAWM, 2015). 
O processo de trabalho era praticamente todo manual, com uso de 
poucas ferramentas, tendo como principal insumo a terra e o alimento 
como produto final. Eram usadas poucas fontes de energia além da pró-
pria força humana. A agricultura se desenvolveu com o uso de animais 
como os cavalos e bois, para tracionar os arados, e com a energia eólica 
usada nos moinhos. Os excedentes de produção eram negociados por 
outros produtos e até serviços por meio da prática do escambo.
Para Bresser-Pereira (2009), o desenvolvimento da Europa se deu 
com a criação de instrumentos agrícolas, que possibilitaram a explo-
ração de terras mais altas e férteis. Durante muitos séculos, o exce-
dente de produção agrícola foi o responsável pelo crescimento do 
poder da aristocracia e da Igreja.
Segundo Furtado (1961), citado por Malta, Braga e Barbosa (2019), 
não se podeafirmar, porém, que os Estados absolutistas europeus 
buscavam o desenvolvimento econômico, pois estavam organizados 
em feudos, que tinham como característica uma economia fechada em 
si mesma e voltada à produção para o próprio consumo. O excedente 
econômico da produção agrícola dos feudos era usado na construção 
dos castelos e na criação de exércitos particulares, com o objetivo de 
manter o poder e o controle político.
5.1.2 A economia baseada no capital
Bresser-Pereira (2009) afirma que a criação dos Estados nacionais 
na Inglaterra e na França, em meados do século XVII, estabeleceu mer-
cados seguros para que a nascente classe burguesa, composta por 
escambo: prática ancestral de 
troca de um produto por outro, 
sem o envolvimento de moeda; 
ou seja, sem equivalência de 
valor.
Glossário
102 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
comerciantes e empresários, passasse a investir nos processos de fa-
bricação e na construção de indústrias. Para o autor, estes fatores – a 
criação dos Estados nacionais e os mercados seguros – são fundamen-
tais para se entender a busca pelo desenvolvimento econômico. Dessa 
forma, ela surge como um dos principais objetivos do Estado por 
meio da introdução das ideias capitalistas nos Estados europeus. 
Furtado (1961), citado por Malta, Braga e Barbosa (2019), aponta 
que a busca destes pelo desenvolvimento econômico só começa a 
ser observada com a Revolução Industrial, no século XVIII.
 Característicos do feudalismo para o modelo do desenvolvi-
mento econômico dos Estados-nação, dois momentos importantes 
merecem destaque na transição dos modelos econômicos auto-
centrados: a Revolução Comercial, que surge do entendimento 
de que o objetivo econômico deve ser buscado por meio do lucro 
e da acumulação de riqueza; e a Revolução Industrial, na qual a 
incorporação de novas tecnologias possibilitou o aumento da pro-
dutividade em tal magnitude que os resultados econômicos das 
empresas passaram a influenciar o crescimento econômico, assim 
como a estrutura política e social do Estado.
Toffler (1998), citado por Corrêa, Ribeiro e Pinheiro (2017), cha-
ma esse momento de segunda onda da Revolução Econômica. A Re-
volução Industrial transforma a economia antes baseada na posse 
de terras em uma economia baseada na posse de capital, insumo 
fundamental para os grandes investimentos em equipamentos e 
tecnologias necessários para a produção em larga escala. Corrêa, 
Ribeiro e Pinheiro (2017) apontam que, mais do que uma simples 
mudança no paradigma da posse de terras para a de capital, esse 
momento é marcante na história da economia por uma mudança 
ainda mais importante: se no modelo agrícola a produção era desti-
nada ao consumo próprio e apenas os excedentes eram comerciali-
zados, no modelo industrial, a produção tinha o objetivo de atender 
às necessidades de outras pessoas, ou seja, o conceito de mercado 
de consumo é central no modelo de economia baseada no capital.
Ainda segundo os autores, diversas características da economia 
baseada no capital a diferenciam da baseada na posse de terras. 
A Revolução Comercial com-
preende um longo período de 
expansão econômica europeia, 
movida pelo colonialismo e 
mercantilismo, entre os séculos 
XII e XVIII. É nessa época que a 
moeda se torna essencial, pois a 
economia de subsistência dá lu-
gar à economia que visa atender 
aos mercados das cidades.
Saiba mais
Desafios voltados ao crescimento e ao desenvolvimento econômico 103
O poder se concentra nos proprietários das empresas e indústrias, de-
tentores do capital necessário para realizar grandes investimentos.
No princípio desse período, o trabalho continuava a ser manual, mas 
as inovações tecnológicas – em especial a máquina a vapor e as linhas 
de produção – foram gradativamente automatizando o trabalho. A pro-
dução passou a utilizar matérias-primas modificadas pelos processos 
industriais, aumentando de maneira acentuada a produtividade, que 
chegou à escala de produção em massa; ou seja, milhares de produtos 
com as mesmas características produzidos de forma sequencial pelas 
máquinas e pelos homens, em conjunto.
Houve também uma significativa mudança nas fontes de energia, 
com a utilização do vapor e, principalmente, dos combustíveis fós-
seis, como o carvão mineral e, posteriormente, o petróleo. Corrêa, 
Ribeiro e Pinheiro (2017) apontam que, como o excedente de produ-
ção passa a ser muito maior, é nesse momento que surge o conceito 
de economia de escala. Nesse conceito, entende-se que quanto maior 
a produção e a produtividade alcançada pelos operários, menor o 
custo final do produto e, portanto, mais clientes são atingidos, o que 
gera também a preocupação em atrair cada vez mais clientes para 
que os produtos possam ser comercializados. Assim, a inovação tec-
nológica e a busca pelas melhorias dos equipamentos e dos pro-
cessos produtivos passam a ser a força motriz do desenvolvimento 
econômico e do progresso da sociedade.
5.1.3 A economia baseada no conhecimento
À terceira onda de mudanças econômicas, Stewart (2007) dá o 
nome de era da informação ou economia do conhecimento, sendo 
baseada no valor do conhecimento e da comunicação como gera-
dor de valor e de riqueza para a sociedade. O conceito de econo-
mia do conhecimento, segundo Corrêa, Ribeiro e Pinheiro (2017), foi 
cunhado ainda na década de 1970, com o aumento da importância 
da tecnologia e da inovação como grande motor do desenvolvi-
mento econômico de empresas e dos Estados.
104 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Os autores destacam que a principal mudança que diferencia a 
economia do conhecimento daquelas que a antecederam é a fon-
te de geração da riqueza, que passa a ser intangível, pois tanto a 
produção agrícola quanto a produção industrial estavam baseadas 
em bens tangíveis, como a terra, o capital, as máquinas e os equi-
pamentos. Já na economia do conhecimento, os bens são intangí-
veis, tais como serviços e, principalmente, a posse e o controle das 
informações e dos meios de comunicação.
Corrêa, Ribeiro e Pinheiro (2017) destacam que a fonte do poder e 
da geração de riquezas passa a ser o conhecimento, enquanto a ino-
vação tecnológica se converte no principal instrumento do desenvolvi-
mento econômico. Dessa forma, o trabalho manual vai sendo deixado 
de lado, dando espaço às ideias e ao trabalho intelectual. Da mesma 
maneira, o produto final, antes tangível, agora é um serviço intangí-
vel que atende a necessidades diversas do consumidor final, incluindo 
sensações, experiências e sentimentos.
O trabalho passa a ser dinâmico e desafiador, e não repetitivo como 
na economia baseada no capital, tendo como insumo básico a informa-
ção e o conhecimento. A produção não necessariamente depende de 
estruturas físicas para que possa ocorrer. Produtos, como aplicativos 
e sistemas, podem ser produzidos em ambientes virtuais por meio de 
qualquer ponto do mundo, desde que estejam interligados pelas tec-
nologias da informação e da comunicação. Assim, os produtos podem 
ser construídos de modo personalizado, sem a necessidade de gran-
des escalas de produção. As fontes de energia ainda se encontram for-
temente dominadas pelos combustíveis fósseis, mas passam a surgir 
novas fontes, como a solar e a eólica. Os avanços tecnológicos trazem 
a possibilidade do desenvolvimento econômico, desde que existam po-
líticas públicas que direcionem a formação de pessoas capacitadas e 
criem as condições para que o investimento privado possa acontecer.
Esses três modelos econômicos subsistem ao mesmo tempo, inclu-
sive nas mais modernas economias do mundo. Uma análise do Produto 
Interno Bruto (PIB) nas últimas décadas mostra a evolução da partici-
pação de cada um desses modelos econômicos na economia brasileira, 
conforme o gráfico a seguir.
Desafios voltados ao crescimento e ao desenvolvimento econômico 105
Gráfico 1
Evolução da composição do Produto Interno Bruto em setores, em %
Indústria perde peso no PIB do Brasil
IndústriaServiços Agropecuária
1995
2005 
1º trimestre
2014 
1º trimestre 2019
Nível de
 pré-recessão
24,7 % 
5,2% 5,5% 
65,4% 70,1% 67,2% 
50 % 
25 % 
0
75 % 
100 % 
5 % 
201920152010200520001995
73,5 % 
21,5 % 
Pico da 
indústria 
29,1% 27,2 %
5,8% 
Fonte: Alvarenga, 2019, com base em Ibre/FGV, a partir de dados do IBGE.
106 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
O gráfico mostra que o modelo de economia baseado na agricultu-
ra e na posse de terras tem uma participação estável na economia do 
país, representando por volta de 5% do total de riquezas produzidas 
anualmente. Já a economia baseada no capital, representada pela pro-
dução industrial, vem perdendo peso na economia do país. O peso do 
setor de serviços, no qual se insere a economia do conhecimento, vem 
crescendo gradativamente na economia brasileira.
Embora os dados corroborem a visão de Pereira (1995), que afirma 
que as diversas eras econômicas são estudadas de modo sequencial 
por terem surgidos em momentos específicos da história, isso não sig-
nifica que a economia baseada na posse de terras deixou de existir com 
o surgimento das indústrias; do mesmo modo, a economia baseada no 
conhecimento não vai extinguir a economia baseada no capital.
5.2 O papel das políticas públicas no 
desenvolvimento econômico do país 
Vídeo A visão política defendida pelos governantes no poder em deter-
minado momento da história pode ser mais voltada à participação do 
Estado como um ator produtivo da economia, como nos governos de-
senvolvimentistas, ou mais voltada ao liberalismo econômico, no qual 
o Estado tem um papel menor como produtor e maior como regulador 
dos investimentos e a da atuação da iniciativa privada na economia.
Em qualquer um dos modelos, as políticas públicas adotadas e 
implementadas pelo Estado são fundamentais para criar o ambiente 
propício para o desenvolvimento econômico. Esta característica das 
políticas públicas como indutoras do crescimento econômico pode ser 
identificada nos diversos governos brasileiros nas últimas décadas.
No chamado milagre econômico brasileiro, período compreendido 
entre os anos de 1968 e 1973, o PIB do país cresceu a taxas médias por 
volta de 11% ao ano. Veloso, Vilela e Giambiagi (2008) destacam que o 
crescimento registrado nesse período teve três fontes complementares:
 • as políticas desenvolvimentistas nos âmbitos econômico, mone-
tário e de expansão de crédito adotadas pelos governos militares;
 • o ambiente econômico global favorável, já que o mundo passava 
por um período de crescimento acelerado;
No livro Uma breve História da 
Economia, Niall Kishtainy expli-
ca a evolução dos conceitos 
econômicos de maneira sim-
ples e direta; assim, mesmo 
os mais complexos modelos 
e ideias da economia podem 
ser entendidos por quem 
não é economista, mas se 
interessa pelo tema.
KISHTAINY, N. Porto Alegre: L&PM 
Editores, 2019.
Livro
Desafios voltados ao crescimento e ao desenvolvimento econômico 107
 • as reformas implementadas pelo governo dentro do Programa de 
Ação Econômica do Governo (Paeg), do governo Castello Branco, e 
do Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social (1967-
1976), que criaram o ambiente ideal para o crescimento econômico.
Kwon, Mkandawire e Palme (2009) destacam que, se analisarmos 
os resultados obtidos com as políticas públicas dos Estados desen-
volvimentistas, é possível identificar que elas foram responsáveis por 
um acentuado crescimento econômico. Porém, este não foi acompa-
nhado pelo desenvolvimento social, já que, na visão dos autores, os 
aspectos sociais foram relegados a um segundo plano na construção 
das políticas públicas, marcadas por um caráter economicista.
As políticas públicas, sejam elas de foco econômico ou social, 
são os instrumentos pelos quais o governo busca implementar as 
mudanças e o desenvolvimento econômico e social. Para Rodrigues 
e Madeira (2013), as políticas sociais são as ferramentas utilizadas 
para se construir um estado de bem-estar social. Todavia, Moreira 
(2007) afirma que as políticas públicas, no Brasil, não são estáveis 
nem pensadas como um planejamento de atuação do governo em 
um horizonte de longo prazo.
O Brasil é um país de dimensões continentais, mas que apre-
senta disparidades muito acentuadas quanto ao nível de desen-
volvimento econômico e social entre as diversas regiões que o 
compõem. Alguns estados e regiões se aprimoraram mais acele-
radamente, concentrando os investimentos e, assim, registrando 
maior desenvolvimento. Dentro dessa realidade, as políticas pú-
blicas de incentivo ao desenvolvimento das regiões menos favore-
cidas se fazem ainda mais importantes, como forma de garantir a 
igualdade de condições econômicas e sociais da população.
Essa preocupação social diferencia a atuação do Estado nos go-
vernos neoliberais daquela adotada nos governos desenvolvimen-
tistas que existiram no Brasil durante grande parte do século XX, 
notadamente entre as décadas de 1930 e 1970.
Após o crescimento acelerado da economia brasileira durante 
a década de 1970, as décadas de 1980 e 1990 foram marcadas 
por uma profunda queda do crescimento, como se pode obser-
var no Gráfico 2.
108 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Gráfico 2
Evolução do Produto Interno Bruto Brasileiro – 1962-2018
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
-5,00%
19
62
 
19
64
 
19
66
 
19
68
 
19
70
19
72
19
74
19
76
19
78
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
20
02
20
04
20
06
20
08
20
10
20
12
20
14
20
16
20
18
Fonte: Gazeta do Povo, 2019, com base no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
Analisando os dados do crescimento econômico anual, é possível 
identificar que, no início dos anos 1980, nos anos finais do governo 
militar, a economia brasileira entrou em grave recessão – esta só foi 
revertida na segunda metade da década, mas de modo pouco está-
vel. Brito e Mendes (2004) chamam esse período de década perdida e 
afirmam que, entre 1980 e 1983, o PIB per capita diminuiu 13%, o que 
foi acompanhado pelo aumento das desigualdades sociais, aceleradas 
pelo processo de rápida alta da inflação. Isso pode ser visto na tabela 
de crescimento das taxas do Índice de Preços no Consumidor Amplo 
(IPCA), indicador usado pelo Banco Central como número oficial da 
inflação ou deflação, e do Índice Nacional de Preços ao Consumidor 
(INPC), que mede o aumento do custo de vida do cidadão.
Tabela 1
Taxas de inflação anual, em %
Ano IPCA INPC
1980 99,25 99,70
1981 95,62 93,51
1982 104,79 100,31
1983 164,01 177,97
1984 215,26 209,12
(Continua)
Desafios voltados ao crescimento e ao desenvolvimento econômico 109
Ano IPCA INPC
1985 242,23 239,05
1986 79,66 59,20
1987 363,41 394,60
1988 980,21 993,28
1989 1972,91 1863,56
1990 1620,97 1585,18
Fonte: IBGE, 2019.
As políticas públicas do período deixam de focar a busca pelo cres-
cimento econômico e passam a ter como objetivo conter a alta inflacio-
nária e diminuir a dívida pública. Brasil e Capella (2016) salientam que 
a crise não foi só econômica, mas também política, pois houve o fim 
do regime militar e o início da redemocratização do país. Além disso, a 
crise também foi social, pois contou com altos índices de desemprego 
e diminuição da renda per capita. Os planos econômicos malsucedidos 
levaram a um descrédito do valor das políticas públicas como induto-
ras do desenvolvimento econômico e social. Dentre esses planos, os 
autores destacam:
alguns planos heterodoxos de orientação voltada à política eco-
nômica (monetária e fiscal): Plano Cruzado e Cruzado 2 (1986), 
Plano Bresser e Verão (1987) e o Plano “Feijão com arroz” do 
então Ministro da Fazenda Marcílio Marques Moreira; todos com 
eficácia pequena ou nula na resolução dos problemas econômi-
cos brasileiros. (BRASIL; CAPELLA, 2016, p. 76)
A economia global também passava por um momento de crise; isso 
contribuiu para o crescimento das ideias neoliberais, principalmente 
devido às políticaspúblicas adotadas pelos governos americano e inglês, 
dirigidos respectivamente por Ronald Reagan e Margareth Thatcher. A 
diminuição do papel do Estado na economia e a centralidade do merca-
do nas políticas neoliberais fizeram com que o planejamento governa-
mental e as políticas públicas perdessem a força nesse período.
A década de 1990 se inicia com uma nova queda abrupta do cres-
cimento econômico; esta é acentuada pelas políticas públicas do pri-
meiro ano do governo Collor de Mello, que levou o Brasil a uma nova 
espiral inflacionária na primeira metade da década. O controle dessa 
inflação só ocorreu após a implantação do Plano Real, em 1994, como 
mostra o gráfico a seguir.
110 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Gráfico 3
Variação anual histórica do IPCA 
Inflação anual em 1993: 2477,15%
Depois Plano Real. Média anual: 7,33%
Inflação anual em 1995: 22,41% 
Antes Plano Real. Média anual: 728,55% 3000 %
2500 %
2000 %
1500 %
1000 %
0 %
500 %
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 0302 04 05 06 07 08 09 10
Fonte: Carvalho, 2011, com base no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
Com a estabilização econômica e o fim do processo inflacionário, 
já na segunda metade da década, em especial no governo Fernando 
Henrique Cardoso (FHC), as políticas públicas do governo brasileiro vol-
taram a buscar o desenvolvimento econômico. Ao mesmo tempo, pas-
saram a buscar o desenvolvimento social. Ibáñez Mestres (2016) aponta 
que, após a década de 1990, o modelo neoliberal passou a defender a 
ideia de que o Estado tem papel tanto de ator econômico quanto de 
responsável pela mudança estrutural da sociedade, com a ação induto-
ra colocada em prática por intermédio de suas políticas públicas.
De modo semelhante, Rodrigues (2012) afirma que, nas últimas 
décadas, ocorreu a valorização do papel da iniciativa privada no de-
senvolvimento econômico, mas se entendendo que o mercado não é 
um mecanismo perfeito para garantir que o desenvolvimento ocorra 
de maneira equilibrada e justa. Assim, as políticas públicas de prote-
ção social implementadas no Brasil a partir do final da década de 1990 
e durante a primeira década do século XXI foram importantes para o 
crescimento da economia brasileira até meados da década de 2010. O 
autor destaca que esse crescimento também foi incentivado por um 
contexto macroeconômico global que favoreceu a atração de investi-
mentos internacionais, os quais possibilitaram a criação de milhões de 
empregos e a abertura de milhares de novos negócios.
Desafios voltados ao crescimento e ao desenvolvimento econômico 111
O crescimento econômico registrado na década de 2000, em es-
pecial no governo Lula, voltou a se acelerar, registrando taxas médias 
de 4,6% ao ano entre 2003 e 2008. Esse crescimento foi influenciado 
pelo cenário externo, mas também resultou das políticas públicas 
e sociais adotadas pelo governo brasileiro durante o período. Além 
das políticas de incentivo ao crescimento econômico e à geração de 
empregos, tanto no governo Lula quanto no primeiro mandato do 
governo Dilma Rousseff, foram implementadas políticas públicas de 
expansão de crédito como ferramenta de desenvolvimento econô-
mico. Tendo como instrumentos os bancos públicos, em especial o 
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o 
governo ofereceu crédito a taxas competitivas e subsidiadas a fim 
de viabilizar o investimento no setor produtivo, possibilitando o de-
senvolvimento econômico. Segundo dados do Ipea (2010), a oferta 
de crédito por meio dos bancos públicos passou de 25% do total de 
crédito ofertado no país para 41% do total em 2010.
Brasil e Capella (2016) destacam, também, que as políticas pú-
blicas dos governos FHC, Lula e Dilma Rousseff priorizaram o de-
senvolvimento social das camadas mais vulneráveis da população 
brasileira. Isso se deu por meio da criação, manutenção e amplia-
ção do gasto social em programas de transferência de renda às 
famílias e do aumento dos investimentos em educação, refletindo 
a visão de que as políticas públicas de desenvolvimento econômico 
devem estar ligadas às políticas sociais, com o objetivo de melho-
rar as condições de vida da população.
5.3 A inovação e o desenvolvimento 
econômico nacional
Vídeo
A inovação tecnológica assume na economia global um papel cada 
vez mais central, tanto para o desenvolvimento econômico quanto para 
o desenvolvimento da sociedade. Para Guimarães (2017), as últimas 
décadas são marcadas pelo rápido desenvolvimento tecnológico, em 
especial das tecnologias da informação e da comunicação, que trazem 
impactos no modelo de desenvolvimento da humanidade do ponto de 
vista econômico-social.
Segundo a autora, “conhecimento, tecnologia, inovação e interna-
cionalização tornam-se fatores cruciais para a criação de riqueza” 
112 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
(GUIMARÃES, 2017, p. 2). O desenvolvimento acelerado de novas tec-
nologias, muitas delas disruptivas, tem um impacto tão profundo na 
forma como as pessoas, as empresas e os estados se relacionam que 
se considera estarmos vivendo em uma nova era econômica baseada 
no conhecimento, como apontam Corrêa, Ribeiro e Pinheiro (2017).
Nessa nova economia, as inovações tecnológicas alteram a for-
ma como a riqueza é produzida e como os diversos atores econô-
micos e sociais se relacionam. O conhecimento e a informação, que 
estão vinculados às capacidades intelectuais e à formação educa-
cional de um povo, tornam-se tão ou mais relevantes para o desen-
volvimento econômico quanto seus recursos naturais e o capital 
disponível para investimento no país.
A produção de riqueza do Estado, medida pelo PIB, é cada vez mais 
dependente da criação de valor por meio de bens intangíveis, baseados na 
informação e na capacidade de inovação. Novas tecnologias possibilitam 
a criação de novos setores econômicos, antes inexistentes, baseados em 
tecnologias nascentes, como nanotecnologia, novas fontes energéticas, 
desenvolvimento de novos produtos e facilitação dos processos de co-
mércio entre nações. Uma análise das empresas mais valiosas do mundo 
mostra a predominância daquelas de bases tecnológicas como as grandes 
geradoras de riqueza na atualidade.
Tabela 2
Maiores empresas em valor de mercado no ano de 2019
Empresa País Valor de mercado (em US$ trilhões)
1 Saudi Aramco Arábia Saudita 1,880
2 Apple EUA 1,190
3 Microsoft EUA 1,150
4 Alphabet (Google) EUA 0,927
5 Amazon EUA 0,862
6 Facebook EUA 0,573
7 Berkshire Hathaway EUA 0,544
8 Alibaba Hong Kong 0,518
9 JP Morgan Chase EUA 0,421
10 Tencent Holdings China 0,411
Fonte: G1, 2019.
Desafios voltados ao crescimento e ao desenvolvimento econômico 113
Os dados mostram que, das dez empresas mais valiosas do mun-
do em 2019, sete estão ligadas à economia baseada no conhecimen-
to (Apple, Microsoft, Alphabet, Amazon, Facebook, Alibaba e Tencent 
Holdings), uma atua no mercado financeiro (JP Morgan Chase) e apenas 
duas estão ligadas à economia baseada no capital (Saudi Aramco, de 
produção de petróleo, e Berkshire Hathaway, grupo que reúne dezenas 
de indústrias focadas na produção de bens físicos).
A inovação, porém, é muito mais complexa do que apenas ter ideias 
de novos produtos ou serviços. Para que os processos de inovação pos-
sam gerar riqueza e ter impacto sobre o desenvolvimento econômico, é 
necessário que haja uma estrutura de apoio e investimento, criando um 
ambiente de incentivo que possibilite às ideias inovadoras a transforma-
ção em negócios que gerarão valor para empresários e para a sociedade.
Essa infraestrutura tem como principais atores as universida-
des, os institutos de pesquisa, o Estado e as empresas, tanto pú-
blicas quanto privadas. Mocelin e Azambuja (2017) afirmam que 
a inovação baseada no conhecimento e na tecnologia tem papel 
central na conduta estratégica desses três agentes econômicos. 
De forma similar, Keller, Block e Negoita (2017) acreditam quea 
aliança do setor público com a iniciativa privada possibilita que os 
conhecimentos e as tecnologias desenvolvidos nos laboratórios 
públicos de pesquisa sejam utilizados em conjunto com os esforços 
desenvolvidos pelo setor privado na busca pela inovação.
Nessa mudança de paradigma econômico, as políticas públicas são 
fundamentais para incentivar o desenvolvimento tecnológico como for-
ma de fomentar o desenvolvimento econômico e social do país. O Estado 
precisa não só se integrar aos demais atores, como a iniciativa privada e 
a academia, mas também tem o papel de liderar e direcionar os esforços 
para aproveitar as oportunidades desse novo ciclo econômico.
Para Guimarães (2017, p. 2), “a inovação emana de um processo 
sustentável e durável de inter-relações entre a ciência e o merca-
do, mediadas por políticas governamentais de Ciência, Tecnologia 
e Inovação”. A importância da inovação como ferramenta para o 
desenvolvimento econômico é ainda mais relevante devido à apro-
ximação de uma nova revolução tecnológica, que terá impacto pro-
fundo sobre a forma de produção de bens físicos, podendo alterar 
definitivamente as relações econômicas entre países e empresas: a 
chamada quarta revolução industrial.
114 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Para Cavalcanti e Nogueira (2017), a quarta revolução industrial 
se caracteriza pelos seguintes aspectos: uso de máquinas coman-
dadas por inteligência artificial; aplicação de tecnologias digitais à 
manufatura; uso de equipamentos e máquinas inteligentes; utiliza-
ção massiva de dados para analisar, acompanhar e tomar decisões 
sobre as melhorias do processo produtivo; e uso de novas tecnolo-
gias de produção, como a impressão 3D. Tais pontos aumentarão a 
flexibilidade do sistema produtivo, a velocidade da produção, a pro-
dutividade dos recursos humanos e a qualidade produtos, segundo 
estudo do Boston Consulting Group (GERBERT et al., 2015).
Já no Brasil, um estudo da Confederação Nacional da Indústria mos-
tra que o impacto das inovações tecnológicas ligadas à indústria 4.0 so-
bre o PIB brasileiro pode chegar a até US$ 39 bilhões em 2030. Porém, 
o mesmo estudo mostra que um pouco mais da metade das indústrias 
brasileiras (58% das empresas) entendem a importância do conceito e 
pretendem utilizar as tecnologias digitais em seus processos produti-
vos nos próximos anos (CNI, 2017).
As inovações decorrentes da quarta revolução industrial têm impacto 
nos aspectos econômico e social do desenvolvimento. Se de um lado o Es-
tado precisa incentivar a inovação e liderar a busca pelo desenvolvimen-
to de tecnologias que aumentem a competitividade de nossa indústria 
para se aproveitar as oportunidades advindas da mudança tecnológica, 
por outro, há a perspectiva de que a incorporação das tecnologias pro-
dutivas baseadas na digitalização, automatização e robotização trarão 
um grande impacto sobre a geração de empregos, aumentando a por-
centagem de cidadãos, em idade ativa, desempregados devido à substi-
tuição da mão de obra por equipamentos controlados pela tecnologia.
Esse desemprego embute um desafio ainda maior para o Estado, 
pois se trata de um desemprego estrutural, ou seja, os profissionais 
que perderão seus postos de trabalho não possuem as competências 
e os conhecimentos necessários para continuar atuando profissional-
mente nesse novo cenário, aumentando a demanda pela educação 
técnica e, também, pelas políticas sociais de apoio aos profissionais de-
sempregados. Para Tessarini Junior e Saltorato (2018, p. 743),
mais uma vez, assim como nas revoluções anteriores, o trabalha-
dor parece renegado a condição de mero coadjuvante em meio a 
um turbilhão de inovações que afetarão sobremaneira a sua vida 
e o seu emprego.
Desafios voltados ao crescimento e ao desenvolvimento econômico 115
Assim, o Estado precisa, por meio de suas políticas públicas, arti-
cular os processos de inovação junto às empresas e às universidades, 
além de garantir a inclusão social e profissional da população e criar 
infraestrutura legal, tecnológica e de investimentos. Carrillo, Gomis e 
Bensusán, (2017) destacam, ainda, que o desenvolvimento regional é 
outro fator a ser levado em consideração pelo Estado no planejamento 
de suas políticas públicas relacionadas ao desenvolvimento econômico 
baseado na inovação. Isso porque esse tópico é uma realidade em um 
país de dimensões territoriais como as do Brasil, em que o desenvolvi-
mento econômico e social apresenta disparidades acentuadas.
O Estado brasileiro tem buscado implementar políticas públicas 
de apoio e de investimento à ciência, tecnologia e inovação. São 
exemplos dessas políticas a Agenda Brasileira para a Indústria 4.0, 
uma iniciativa do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Ser-
viços (MDIC). Segundo Vermulm (2018), a Agenda é constituída por 
dez medidas a serem adotadas pelo governo em parceria com a 
iniciativa privada e as universidades: 
Difusão do conteúdo da Indústria 4.0: tem por objetivo a 
disseminação de informação. 1
Autoavaliação: tem por objetivo permitir que as empresas 
façam uma avaliação de sua maturidade e da utilização de 
tecnologias como forma de auxiliar no desenvolvimento de 
planos de investimento. 
2
HUB 4.0: plataforma com o objetivo de conectar indústrias e 
empresas de tecnologias digitais. Desenvolvida pelo governo, 
estabeleceu como meta atingir 3 mil empresas entre os anos 
de 2018 e 2019. 
3
Brasil Mais Produtivo 4.0: programa composto por 
consultoria para empresas de pequeno porte que buscam 
utilizar os conceitos da produção com base tecnológica. 
4
Fábricas do Futuro e Testbeds: o papel do governo, nessa 
medida, é disponibilizar os recursos necessários para a 
instalação de 20 fábricas, nas quais as tecnologias da indústria 
4.0 estejam disponíveis; além disso, visa ao desenvolvimento 
de laboratórios de teste de tecnologias. 
5
116 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
Conexão Startup-Indústria 4.0: tem por objetivo fomentar a 
conexão entre empresas startups de base tecnológica com 
grandes industriais.
6
Mercado de Trabalho e Educação 4.0: o governo busca, por 
meio dessa medida, desenvolver as competências necessárias 
nos recursos humanos das empresas industriais. 
7
Regras do Jogo 4.0: o objetivo dessa medida é definir os 
parâmetros de utilização das tecnologias produtivas, além de 
levar o investimento em novas indústrias para as regiões que 
mais precisam de desenvolvimento social.
8
Financiabilidade para uma Indústria 4.0: essa medida tem 
o objetivo de definir o investimento público e as condições 
para que o investimento privado possa ocorrer. Ela envolve 
redução de spread do BNDES nos empréstimos destinados 
ao desenvolvimento tecnológico, aumento do montante de 
crédito disponível, concessão de créditos de longo prazo 
e destinação de recursos específicos para regiões a serem 
desenvolvidas. 
9
Comércio Internacional 4.0: a medida tem por objetivo 
diminuir as taxas de importação de tecnologias ligadas à 
indústria 4.0.
10
As políticas públicas destinadas à inovação no setor industrial são 
apenas um exemplo de como o Estado pode, por meio de suas políticas 
econômicas e sociais, incentivar o desenvolvimento econômico do país. 
Existem diversas outras iniciativas, tais como o Programa Brasileiro para 
Cidades Inteligentes Sustentáveis, do Ministério da Ciência, Tecnologia, 
Inovações e Comunicações (MCTIC), que tem por objetivo criar padrões 
que garantam o desenvolvimento da infraestrutura urbana utilizando 
as tecnologias inovadoras, e o Plano Nacional de Internet das Coisas. 
Implantado por meio do Decreto n. 9.854, de 2019 esse plano tem o 
objetivo de incentivar a utilização de tecnologias que visem melhorar o 
desempenho em diversas áreas, como saúde e educação, por exemplo.
O que se pode observar é que o governo brasileiro, mesmo que de 
maneira atrasada em relação às economias mais desenvolvidas do mun-
do, tem se preocupado em gerar políticas públicasque possibilitem o 
desenvolvimento econômico e social por meio da inovação tecnológica.
O documentário Internet 
das Coisas: futuro de um 
mundo hiperconectado, 
publicado pelo canal 
Pagtel, mostra como a 
Internet das Coisas (IoT) 
já está presente em nos-
so cotidiano. No vídeo, 
é possível perceber o 
modo como as inovações 
tecnológicas ligadas a IoT 
irão influenciar na forma 
de nos relacionarmos 
com o mundo.
Disponível em: https://youtu.be/
fh-dF0nNnLg. Acesso em: 17 fev. 
2020. 
Documentário
Desafios voltados ao crescimento e ao desenvolvimento econômico 117
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O desenvolvimento econômico acompanhou a história da humanida-
de, desde a evolução das tribos nômades de caçadores e coletores do 
início da civilização até a aldeia global interconectada pelas tecnologias da 
informação e comunicação na qual vivemos hoje.
Os Estados desempenham um papel central na busca pelo desenvolvi-
mento econômico, direcionando o crescimento por meio de suas políticas 
públicas, controlando e atuando sobre as interações entre os diversos 
atores que se relacionam no ambiente econômico do país e do mundo. O 
Estado, contudo, também precisa relacionar o desenvolvimento econômi-
co com o social, de modo a garantir que a geração de riquezas possa ser 
utilizada para melhorar as condições de vida de sua população.
ATIVIDADES
1. Cite e explique as três ondas ou revoluções identificadas na história 
que mudaram a organização econômica da sociedade, atingindo 
tanto a geração de riquezas quanto a organização política e social.
2. Explique o impacto das inovações tecnológicas sobre o desenvolvimento 
econômico do país.
3. Qual é o papel do Estado na mudança do paradigma econômico, 
representado pela aceleração das inovações tecnológicas que deram 
origem à economia do conhecimento?
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALVARENGA, D. Com três trimestres de queda, indústria perde peso no PIB e vê 
recuperação mais distante. G1 Economia, 27 ago. 2019. Disponível em: https://g1.globo.
com/economia/noticia/2019/08/27/com-tres-trimestres-de-queda-industria-perde-peso-
no-pib-e-ve-recuperacao-mais-distante.ghtml. Acesso em: 17 fev. 2020.
ARAMCO se torna empresa com maior valor de mercado do mundo; veja ranking. G1 
Economia, 11 dez. 2019. Disponível em: https://g1.globo.com/economia/noticia/2019/12/11/
aramco-se-torna-empresa-com-maior-valor-de-mercado-do-mundo-veja-ranking.ghtml. 
Acesso em: 17 fev. 2020.
BRASIL, F. G.; CAPELLA, A. C. N. Os estudos das Políticas Públicas no Brasil: passado, 
presente e caminhos futuros da pesquisa sobre análise de políticas. Revista Política Hoje. 
v. 25, n. 1, p. 71-90, 2016.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Crise e recuperação da confiança. Revista de Economia Política. v. 
29, n. 1, p. 133-149, jan./mar. 2009.
BRITO, E. H. G.; MENDES, A. Os impasses da política econômica brasileira nos anos 90. 
Revista de Economia & Relações Internacionais. v. 2, n. 4, p. 5-18, jan. 2004.
CARRILLO, J.; GOMIS, R.; BENSUSÁN, G. The paths of innovation and inclusion in 
multinational enterprises operating in Mexico. Revista Sociologias. Porto Alegre, v. 19, n. 46, 
p. 198-227, set./dez. 2017.
118 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
CARVALHO, H. IPCA e IGP-M: Inflação Histórica no Brasil. HC Investimentos, 21 fev. 2011. 
Disponível em: https://hcinvestimentos.com/2011/02/21/ipca-igpm-inflacao-historica/. 
Acesso em: 17 fev. 2020. 
CAVALCANTI, L. L.; NOGUEIRA, M. S. Futurismo, Inovação e Logística 4.0: desafios e 
oportunidades. VII Congresso Brasileiro de Engenharia de Produção, dez. 2017. Disponível 
em: http://www.aprepro.org.br/conbrepro/2017/down.php?id=3276&q=1. Acesso em: 17 
fev. 2020.
CNI. Oportunidades para a Indústria 4.0: aspectos da demanda e oferta no Brasil. Brasília: 
CNI, 2017. Disponível em: https://bucket-gw-cni-static-cms-si.s3.amazonaws.com/media/
filer_public/d9/ff/d9ff9d99-1a51-43ff-bc2a-b2187e90c35a/oportunidades_para_a_
industria_40_2603_nova_versao.pdf. Acesso em: 17 fev. 2020.
CORRÊA, F.; RIBEIRO, J. S. A. N.; PINHEIRO, M. M. K. Aspectos da economia da informação: 
arquétipo conceitual econômico e social. Informação & Informação. Londrina, v. 22, n. 1, p. 
185-214, jan./abr. 2017.
GERBERT, P. et. al. Industry 4.0: The future of productivity and growth in manufacturing 
industries. Boston Consulting Group, 9 abr. 2015. Disponível em: https://www.
bcgperspectives.com/content/articles/engineered_products_project_business_
industry_40_future_productivity_growth_manufacturing_industries/. Acesso em: 17 fev. 
2020.
GUIMARÃES, S. K. Transformações científicas e tecnológicas e implicações econômico-
sociais. Revista Sociologias. Porto Alegre, v. 19, n. 46, p. 16-29, set./dez. 2017.
HOBSBAWM, E. A era das revoluções: 1789-1848. São Paulo: Paz e Terra, 2015.Kindle Edition.
IBÁÑEZ MESTRES, G. Políticas sociais e desenvolvimento econômico: uma análise 
documental dos conceitos de bem-estar desenvolvimentista e neo-desenvolvimentismo. II 
Seminário Internacional de Pesquisa em Políticas publicas e Desenvolvimento Social, set. 2016. 
Disponível em: https://www.franca.unesp.br/Home/Pos-graduacao/-planejamentoeanalis
edepoliticaspublicas/iisippedes2016/gt-13.pdf. Acesso em: 17 fev. 2020.
IBGE. Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA. Séries históricas. Tabela completa 
de séries históricas. Disponível em: https://www.ibge.gov.br/estatisticas/economicas/
precos-e-custos/9256-indice-nacional-de-precos-ao-consumidor-amplo.html?t=series-
historicas&utm_source=landing&utm_medium=explica&utm_campaign=inflacao#plano-
real-ano. Acesso em: 26 fev. 2020.
IPEA. Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e políticas públicas. Brasília: Ipea, 
2010. p. 210. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/
livro_bd_vol1.pdf. Acesso em: 17 fev. 2020.
KELLER, M. R.; BLOCK, F.; NEGOITA, M. How does innovation work within the developmental 
network state? New data on public-private agreements in a U.S. Department of Energy 
laboratory. Revista Sociologias. Porto Alegre, v. 19, n. 46, p. 136-164, set./dez. 2017.
KWON, H., MKANDAWIRE, T.; PALME, J. Introduction: social policy and economic 
development in late industrializers. International Journal of Social Welfare, v. 18, s. 1, p. S1–
S11, 2009.
MALTA, G. A. P.; BRAGA, S. S.; BARBOSA, M. F. P. Concepções de desenvolvimento 
econômico e a compreensão do papel do turismo na redução da pobreza. Revista Brasileira 
de Pesquisa em Turismo, São Paulo, v. 13, n. 2, p. 16-31, maio/ago. 2019.
MOCELIN, D. G.; AZAMBUJA, L. R. Empreendedorismo intensivo em conhecimento: 
elementos para uma agenda de pesquisas sobre a ação empreendedora no Brasil. Revista 
Sociologias. Porto Alegre, v. 19, n. 46, p. 30-75, set./dez. 2017.
MOREIRA, E. B. Desenvolvimento Econômico, Políticas Públicas e Pessoas Privadas 
(Passado, Presente e Futuro de Uma Perene Transformação). Revista da faculdade de direito 
UFPR. Curitiba, v. 46, p. 75-110, dez. 2007.
OLIVEIRA, O. F.; CARVALHO NETO, M. R.; SOUZA, F. A. M. Sucinta introdução ao conceito 
de desenvolvimento econômico na perspectiva de Bresser-Pereira. Revista de Economia 
Regional, Urbana e do Trabalho. v. 7, n. 2, p. 72-83, 2018.
Desafios voltados ao crescimento e ao desenvolvimento econômico 119
PEREIRA, H. J. Os novos modelos de gestão: análise e algumas práticas em empresas 
brasileiras. 1995, 297 f. Tese (Doutorado em Administração de Empresas) – Programa 
de Pós-graduação em Administração de Empresas, Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, 
1995. Disponível em: https://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/4577. Acesso 
em: 17 fev. 2020.
PIB do Brasil: histórico e evolução em gráficos. Gazeta do povo, 29 abr. 2019. Disponível 
em: https://infograficos.gazetadopovo.com.br/economia/pib-do-brasil/. Acesso em: 17 
fev. 2020.
QUEIROZ, J. M. Desenvolvimento Econômico, inovação e meio ambiente: a busca por uma 
convergência no debate. Cadernos do Desenvolvimento. Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, p. 143-170, 
jul./dez. 2011.
RODRIGUES, A. B.O retorno do desenvolvimentismo: um balanço das políticas públicas de 
proteção social no Brasil no período de 2008 a 2012. 2012. 51 f. Dissertação (Mestrado em 
Ciência Política), Instituto de Filosofia e Ciências Humanas. Universidade Federal do Rio 
Grande do Sul, Porto Alegre, Brasil, 2012. Disponível em: https://lume.ufrgs.br/bitstream/
handle/10183/69831/000874693.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acesso em: 17 fev. 2020.
RODRIGUES, A. B.; MADEIRA, L. M. O desenvolvimento através de políticas públicas de 
proteção social no Brasil no período de 2008 a 2012. Encontro Nacional da ANPOCS, 37, 
2013, Águas de Lindóia, São Paulo.
STEWART, T. A. The wealth of knowledge: Intellectual capital and the twenty-first century 
organization. New York: Crown Business, 2007.
TESSARINI JUNIOR; G.; SALTORATO, P. Impactos da indústria 4.0 na organização do 
trabalho: uma revisão sistemática da literatura. Revista Produção Online. Florianópolis, v. 
18, n. 2, p. 743-769, 2018.
VELOSO, F. A.; VILLELA, A.; GIAMBIAGI, F. Determinantes do “milagre” econômico brasileiro 
(1968-1973): uma análise empírica. Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 62, n. 
2, p. 221-246, abr./jun. 2008.
VERMULM, R. Políticas Para o Desenvolvimento da Indústria 4.0 no Brasil. Instituto de Estudos 
Para o Desenvolvimento Industrial – IEDI, 2018. Disponível em: https://iedi.org.br/media/
site/artigos/20180710_politicas_para_o_desenvolvimento_da_industria_4_0_no_brasil.pdf. 
Acesso em: 17 fev. 2020. 
120 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
GABARITO 
1 A evolução da administração pública
1. O nepotismo é a ação de tomar decisões baseadas no favoritismo ou 
que proporcione privilégios a parentes. Apesar de também existir na 
iniciativa privada, o conceito é especialmente relacionado às decisões 
de agentes do poder público.
2. No Livro A República, Sócrates idealiza uma cidade, a que dá o nome 
de Kallipolis (cidade bela, em grego). A cidade deve ser constituída a 
partir de uma hierarquização de pessoas, governadas pelo rei-filósofo, 
figura que reúne experiência de vida e sabedoria e que tem o dever de 
garantir a justiça nas relações entre os cidadãos.
A segunda camada da hierarquia da cidade seria formada pelos 
magistrados, que fariam a gestão do cotidiano. Os magistrados seriam 
escolhidos entres aqueles cidadãos com maior conhecimento e com 
uma intensa formação, que os prepararia para ocupar os devidos 
cargos. A esse tipo de governo, Sócrates atribui o nome de sofocracia 
(do grego sophrós – sábio – e kratia – poder).
3. O clientelismo, que pode ser entendido como a troca de benefícios 
econômicos ou sociais por favores políticos, surge nesse período da 
história brasileira. Os grandes fazendeiros e senhores de engenho 
centralizavam o poder econômico em uma região. Como a gestão 
pública era pouco organizada, esses grandes latifundiários acabavam 
por representar também o poder político nessa região, influenciando o 
cotidiano tanto de seus empregados quanto da população das cidades 
e vilas no entorno de suas fazendas. Eram, muitas vezes, o advogado, o 
júri, o juiz e o executor de suas ordens que tinham valor de lei.
2 Gestão das políticas públicas no Brasil 
contemporâneo
1. Assim como na maioria dos países democráticos atuais, o Estado 
brasileiro é composto por três poderes: o Executivo, o Legislativo e o 
Judiciário, separação que remonta às discussões de Aristóteles sobre a 
cidade ideal, para quem o poder não deveria estar concentrado em um 
só indivíduo, mas dividido em três partes: a assembleia dos cidadãos, 
que, na versão moderna é representada pela Câmara e pelo Senado; o 
Gabarito 121
verdadeiro soberano, representado, no Estado atual, pelo presidente; 
e a magistratura, hoje representada pelo Poder Judiciário. 
2. Segundo Souza (2006), alguns aspectos aumentaram a importância do 
planejamento, a partir dos governos democráticos pós-governo militar: 
a) medidas restritivas de gastos, em especial a Lei de Responsabilidade 
Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000); b) uma nova 
visão sobre o papel do governo, menos executor e mais regulador 
da economia; e c) a necessidade de impulsionar o desenvolvimento 
econômico e garantir a inclusão social. 
3. A avaliação deve ter tanto uma mensuração objetiva de resultados, que 
pode ser medida por números e estatísticas, quanto uma mensuração 
qualitativa, em que os formuladores das políticas, os beneficiários delas 
e os avaliadores fazem um juízo de valor sobre os resultados obtidos. 
3 Gestão da inovação na administração pública 
contemporânea
1. Os estágios do processo de inovação para o lançamento de um 
produto ou serviço são: estágio de ideação, no qual existe o objetivo de 
se coletarem ideias e gerar um conceito inicial do produto; no estágio 
de projeto, o produto é estruturado e se inicia o desenvolvimento de 
um protótipo do produto; já no estágio de teste, são feitas mudanças e 
melhorias a partir dos problemas encontrados; e, por último, o estágio 
de lançamento, no qual o produto é lançado no mercado.
2. Na dimensão individual, os recursos humanos da organização precisam 
ser constantemente desenvolvidos e incentivados a colocar em prática 
seu perfil empreendedor, o que faz com que haja a necessidade de 
flexibilidade nos processos decisórios para possibilitar que novas 
ideias encontrem suporte e investimento. Na dimensão ambiental, a 
organização precisa ser receptiva às informações, opiniões e mudanças 
da sociedade, aos avanços tecnológicos, bem como às políticas 
públicas e às decisões políticas dos governantes. Mas é na dimensão 
organizacional que residem os maiores desafios para se construir uma 
cultura para a inovação, pois, muitas vezes, é necessária uma mudança 
organizacional profunda para que haja espaço para a inovação.
3. As mudanças organizacionais contínuas são constantes e, 
portanto, evolutivas e não revolutivas. Muitas vezes, ocorrem após 
a acumulação de pequenos avanços cotidianos que, no primeiro 
momento, podem inclusive passar despercebidos. Já as mudanças 
122 Desafios contemporâneos e inovação na gestão pública
organizacionais episódicas correspondem às mudanças ditas 
revolucionárias, que ocorrem de modo abrupto e representam 
uma ruptura em relação à situação anterior.
4 A relação entre o mercado e a gestão pública
1. Com base nos conceitos do neoliberalismo, os governos brasileiros 
das décadas de 1980 e 1990 e do início da década de 2000 foram 
marcados pela adoção de políticas públicas de diminuição do Estado, 
como a privatização de empresas públicas.
2. A partir dessas duas legislações, foi promulgada a Lei n. 11.079, de 
30 de novembro de 2004, que trata especificamente das parcerias 
público-privadas.
3. No setor público, as normas e os controles são pouco flexíveis, dificultando 
que novas ideias sejam implementadas. A falta de fatores motivacionais, 
como incentivos financeiros e impossibilidade de participação nos 
lucros sobre os resultados obtidos, também são fatores que diminuem 
o compromisso do funcionalismo público com o empreendedorismo.
5 Desafios voltados ao crescimento e ao 
desenvolvimento econômico
1. Na economia baseada em posse de terras, a agricultura era a base 
da geração de riqueza, sendo, portanto, o poder concentrado nos 
proprietários de terra. A principal motivação do trabalho era a 
subsistência. Na economia baseada no capital, a motivação principal 
deixa de ser a busca pela subsistência e passa a ser econômica, com 
o objetivo de gerar riquezas. O poder se concentra nos proprietários 
das empresas e indústrias, detentores do capital necessário para 
realizar grandes investimentos. Já a economia do conhecimento se 
baseia no valor do conhecimento e da comunicação como geradores 
de riqueza para a sociedade.
2. O desenvolvimento acelerado de novas tecnologias, muitas delas 
disruptivas, tem um impacto tão profundo na forma como as 
pessoas, empresas e estados se relacionam que se considera 
estarmos vivendo em uma nova era econômica,baseada no 
conhecimento. Nessa nova economia, as inovações tecnológicas 
alteram a forma como a riqueza é produzida e como os diversos 
atores econômicos e sociais se relacionam.
Gabarito 123
3. Nessa mudança de paradigma econômico, as políticas públicas 
são fundamentais para incentivar o desenvolvimento tecnológico 
como forma de fomentar o desenvolvimento econômico e social do 
país. O Estado precisa não só se integrar aos demais atores, como 
a iniciativa privada e a academia, mas também tem o papel de 
liderar e direcionar os esforços para aproveitar as oportunidades 
desse novo ciclo econômico.
Fundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6597-4
9 7 8 8 5 3 8 7 6 5 9 7 4
Código Logístico
59241
DESAFIOS CONTEMPORÂNEOS E INOVAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
FABIANO CAXITO
	Página em branco
	Página em branco