APOSTILA - PLANEJAMENTO URBANO E PLANO DIRETOR

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Planejamento Urbano 
e Plano Diretor
Professora Doutora Layane Alves Nunes
Diretor Geral 
Gilmar de Oliveira
Diretor de Ensino e Pós-graduação
Daniel de Lima
Diretor Administrativo 
Eduardo Santini
Coordenador NEAD - Núcleo
de Educação a Distância
Jorge Van Dal
Coordenador do Núcleo de Pesquisa
Victor Biazon
Secretário Acadêmico
Tiago Pereira da Silva
Projeto Gráfico e Editoração
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Revisão Textual
Kauê Berto
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UNIFATECIE Unidade 1
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Centro, Paranavaí-PR
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UNIFATECIE Unidade 2
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Fortes, 2177, Centro
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(44) 3045 9898
UNIFATECIE Unidade 3
Rua Pernambuco, 1.169,
Centro, Paranavaí-PR
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UNIFATECIE Unidade 4
BR-376 , km 102, 
Saída para Nova Londrina
Paranavaí-PR
(44) 3045 9898
www.fatecie.edu.br
As imagens utilizadas neste 
livro foram obtidas a partir
do site ShutterStock
FICHA CATALOGRÁFICA
FACULDADE DE TECNOLOGIA E 
CIÊNCIAS DO NORTE DO PARANÁ. 
Núcleo de Educação a Distância;
NUNES, Layane Alves.
Planejamento Urbano e Plano Diretor.
Layane. Alves Nunes.
Paranavaí - PR.: Fatecie, 2020. 105 p.
Ficha catalográfica elaborada pela bibliotecária
Zineide Pereira dos Santos.
AUTORA
Layane Alves Nunes, doutora em Arquitetura e Urbanismo pelo Instituto de Arquite-
tura e Urbanismo da USP/São Carlos. Mestre em Engenharia Urbana pela Universidade Es-
tadual de Maringá (2009), especialista em Planejamento Ambiental pelo CESUMAR (2007), 
graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Estadual de Maringá (2004). Atua 
como Arquiteta Autônoma com experiência em desenvolvimento de projetos de arquitetura 
e consultoria em planejamento urbano; é docente no curso de Arquitetura e Urbanismo na 
Universidade Estadual de Maringá (UEM) de 2010 até o momento, foi docente nos cursos 
de Arquitetura e Urbanismo e Tecnologia em Design de Interiores no UniCesumar, de 2006 
a 2016. Trabalha com as linhas de Pesquisa sobre Planejamento Urbano Inteligente e a 
Formação do território norte Paranaense. Também é orientadora e participante do Núcleo 
Maringá do BRCidades.
LINK PARA ACESSO AO LATTES
http://lattes.cnpq.br/2009521020056198
https://wwws.cnpq.br/cvlattesweb/PKG_MENU.menu?f_cod=BC0C9541843908467355C38B8100CC98
APRESENTAÇÃO DO MATERIAL
Seja muito bem-vindo(a)!
Prezado(a) aluno(a), se assunto desta disciplina te interessa, você acaba de dar o 
pontapé inicial para adquirir o conhecimento sobre planejamento urbano que iremos trilhar 
juntos. Proponho conhecermos juntos como se dá a gestão urbana, ou seja, entender como 
ocorre o planejamento de uma urbe e o qual é a função do seu principal instrumento: o 
Plano Diretor. Somado a isso, iremos entender quais são as dinâmicas e os enredos que 
produzem uma cidade, entendendo suas diversas contradições e problemáticas, e perce-
beremos que a gestão democrática é a esperança de futuro de uma cidade.
Para tanto, a unidade I introduz o conhecimento a ser formado, pois nos apresenta 
um breve panorama histórico de como o planejamento urbano surge e se consolida no 
Brasil. Devido ao fato de o desenvolvimento urbano ser influenciado por acontecimentos 
históricos, veremos também quais as primeiras correntes do urbanismo aplicadas no país e 
como Movimento Nacional pela Reforma Urbana interferiu nesse processo.
A unidade II nos mostrará como os acontecimentos históricos resultam na criação 
do Estatuto da Cidade e como essa lei federal estrutura a roupagem atual dos planos 
diretores. A total compreensão da abrangência e aplicação desta lei no planejamento é o 
foco da unidade.
Na sequência, as unidade III e IV tratam especificamente do entendimento da figura 
do plano diretor. Para isso, a unidade III se dedica a explicar o plano como um instrumento 
de planejamento, ou seja, como ele é composto por suas leis específicas, e como estas, 
configuram o desenvolvimento do tecido urbano. A unidade IV traz a visão da autora sobre 
os caminhos da construção de um plano diretor, então vocês compreenderão como é o 
processo de elaboração de um plano diretor.
Desde já reforço o convite, para percorremos uma trilha de conhecimento sobre a 
visão do urbano que o conjunto de unidades mencionado nos traz. Espero contribuir para 
seu crescimento intelectual, profissional e pessoal, pois tenho a certeza que irão imergir no 
conhecimento do progresso de uma cidade.
A cidade em progresso
Não cresceu? Cresceu muito! Em grandeza e miséria
Em graça e disenteria
Deus franquia especial à doença venérea
E à alta quinquilharia.
Tornou-se grande, sórdida, ó cidade
Do meu amor maior!
Deixa-me amar-te assim, na claridade
Vibrante de calor!
(do poema A cidade em progresso, Vinícius de Moraes)
Agradeço a atenção, tenham um ótimo estudo!
SUMÁRIO
UNIDADE I ...................................................................................................... 7
O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
UNIDADE II ................................................................................................... 28
O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
UNIDADE III .................................................................................................. 54
O Plano Diretor e Suas Leis Complementares
UNIDADE IV .................................................................................................. 78
A Construção do Plano Diretor Municipal
7
Plano de Estudo:
• As cinco correntes do planejamento urbano lato sensu no Brasil
• Um breve histórico do processo planejamento urbano no Brasil
Objetivos da Aprendizagem
• Compreender como surgiu a ciência urbanismo
• Conhecer os estilos de planejamento inicialmente aplicados no país
• Entender como o planejamento se fundou, se configurou e se desenvolveu no Brasil
• Refletir sobre como a população alterou os rumos do planejamento brasileiro
• Conhecer as críticas sobre o planejamento atual das políticas públicas locais
UNIDADE I
O Planejamento Urbano e sua Evolução 
no Brasil
Professora Doutora Layane Alves Nunes
8UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
APRESENTAÇÃO
Esta aposta visa esclarecer o que é o planejamento urbano e como o processo de 
implantação deste ocorreu no Brasil. O planejamento se deu sobre diversas vertentes e 
crises e todos os países, seja no europeu e americano. Hoje o Brasil tende a absorver as 
ações de planejamento americanas e incorporá-las a nossa realidade, mas veremos que no 
início desse processo a base para a caracterização das cidades era europeia.
A necessidade do planejamento nasceu de uma triste realidade de falta de 
infraestrutura, moradia, epidemias, peste, incêndios, entre outros graves problemas que 
as cidades enfrentavam ainda na 1ª revolução Industrial. Na atualidade temos cidades 
desenvolvidas, caracterizadas muitas vezes como modernas, pois incorporam em suas 
ações de gestão urbana características, conceitos e direcionamentos que o desenvolvimento 
do planejamento se mostrou ser necessário, visando a qualidade de vida dos habitantes 
no meio urbano. Há um texto do sociólogo Engels que descreve a realidade dos cortiços 
de Londres na era da 1ª Revolução, essa realidade se mostrava tão triste, pois relata uma 
população que vivia em locais de moradia que não possuía ventilação, água encanada 
ou saneamento básico, vocês podem ter uma ideia disso observando a Figura 1. Em uma 
passagem do seu texto, o autor escreve sobre a situação de que os moradores dividiam 
cômodos com outras dez a quinze pessoas mais, e demoravam dias para perceber que 
havia alguém morto no local, imaginamos como era o cheiro desses espaços.
Relatei essa triste realidade que passou, para que vocês possam ter ideia de como 
a cidade e sociedade evoluiu desde então, por exemplo “não temos mais esgotos a céu 
aberto”. Coloquei a expressão citada entre aspas, porque em muitos locais, geralmente nas 
bordas das grandes cidades essa realidade ainda é existente, infelizmente segueatrelada 
a localização da população carente na área urbana, muitas em áreas favelizadas, também 
conhecida como a cidade ilegal, pois não possui normativas e a população não tem a posse 
da terra onde vivem, e essa é o motivo da falta de investimentos.
Na realidade atual, vocês podem perceber e reparar na cidade onde moram, que 
na maioria da área urbana há saneamento básico, distribuição de água potável, iluminação 
pública, arborização pública, transporte coletivo, pavimentação e outras coisas que estão 
ligadas às infraestruturas básicas para a organização do tecido urbano. A necessidade 
9UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
dessa organização e intervenção nas áreas urbanas, quando necessário, se estruturou e se 
estabeleceu a partir da evolução da ciência do urbanismo, que estuda e rege o planejamento 
urbano.
Para compreender tudo isso, começamos com esta apostila que trata do 
planejamento urbano focado no Brasil. Por isso, o texto se inicia com uma introdução de 
como nasce o urbanismo e consequentemente o planejamento, depois relata brevemente 
as formas de planejar e a evolução das tipologias. Na sequência nos prendemos por mais 
tempo em conhecer o histórico dos conhecimentos da ciência Urbanismo aplicado nesse 
país, com a suas diversas roupagens, alteradas pelas transformações sociais, econômicas 
e tecnológicas. 
Portanto, o objetivo aqui é que o aluno(a) adquira o conhecimento das transformações 
que o planejamento sofreu em seu país, conhecendo seus períodos, suas influências, seus 
atores, suas roupagens e principalmente sua construção e aplicação, que se remete hoje 
na elaboração e efetivação de Planos Diretores Municipais, como uma forma de gestão de 
pública, autônoma em cada município, articulados ou não com a região, mas que deveriam 
se articular com as políticas públicas e com os investimentos locais.
10UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
INTRODUÇÃO
A origem do planejamento urbano atrelada às iniciativas dos primeiros urbanistas, 
que se originaram da necessidade de atuar sobre as consequências da falta de qualidade 
de vida presente nas grandes cidades industriais. As problemáticas urbanas, desse período 
histórico, foram advindas da intensa urbanização decorrente da 1a Revolução Industrial - da 
descoberta do carvão como fonte de energia – no século XIX (Figura 1).
Figura 1: Uma rua do bairro Dudley Street, em Londres. Esta é uma gravura de Gustave Doré de 1872.
Fonte: BENEVOLO, 1999.
A paisagem urbana degradada se conformava como uma realidade posta, um 
exemplo desta está retratada na figura acima (Figura 1). Diante disso, o trabalho dos 
primeiros pensadores urbanos focava em melhorar as condições de salubridade urbana, 
primeiramente direcionadas para as melhorias sanitárias. Decorrente desse contexto, surgiu 
no início do século XIX a disciplina científica Urbanismo, tendo como principais pensadores 
os progressistas e os culturalistas.
O planejamento urbano se consolidou em três etapas, relacionando o Plano ao 
Projeto. A primeira etapa refere-se ao despertar do interesse político e público sobre a 
cidade, sobre a ótica de planejar a cidade para o futuro. A segunda enfrenta a necessidade 
de planejar o espaço físico-territorial no tempo, na consolidação da paisagem urbana. Essas 
duas etapas se referem ao que denominamos de Plano, entendido hoje no Brasil como 
Plano Diretor de Desenvolvimento Municipal, porém existem outros formatos e temáticas 
que um Plano Urbano pode assumir, por exemplo Planos de Mobilidade Urbanas, Planos de 
11UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
Habitação, porém todos esses devem estar coordenados e articulados com o Plano Diretor 
do município. A terceira etapa é o Projeto Urbano, este se reflete na modelação física do 
planejado, ou seja, é a materialização construída das propostas para uso da população 
(PORTAS, 1996).
Ao longo do tempo, o planejamento passou por crises, vinculadas às crises 
econômicas. Por isso, atualmente a solução encontrada está na flexibilização do 
Planejamento – do Plano - e a utilização do Projeto Urbano como a alternativa de intervenção 
no tecido urbano, embasado em oportunidades geradas e em parcerias público-privadas. 
As parcerias público-privadas, também chamadas de PPPs, ocorrem na Europa desde 
a década de 1960, pós-guerras, e no Brasil com mais ênfase desde a década de 1990 
(ROLNIK, 2015). Assim, entendemos que no processo de planejamento o Plano equaliza as 
atividades e os anseios humanos dentro da cidade, correlacionando-os com os interesses 
e as relações sociais e econômicas. Já o Projeto Urbano promove a utilização do espaço, 
em um processo de tomadas de decisões.
Diante do exposto, compreendemos que a produção do espaço urbano está 
ancorada às necessidades de organização do tecido da cidade, que cresce, se desenvolve 
e se reinventa a todo momento, uma vez que as necessidades dos cidadãos urbanos se 
modificam. O principal objetivo do crescimento urbano é, e sempre foi, o aumento das 
possibilidades de moradia. Esse contexto é recorrente em todos os países e cidades, sejam 
europeus, americanos, e, não obstante também é no Brasil. Por isso, é impossível desvincular 
a produção do espaço urbanizado com as políticas públicas e, consequentemente, com a 
economia e a tecnologia. 
A elaboração deste texto objetiva elucidar, ainda que brevemente, como o processo 
de planejamento ocorreu no Brasil, desde o início de suas discussões – no século XIX 
- até os dias atuais – século XXI. Para compreender isso, trago uma breve trajetória do 
planejamento urbano, vinculando-o às políticas públicas; aos movimentos populares; as 
transformações econômicas e tecnológicas; entre outros fatos que marcaram seu percurso, 
formação e modificações neste país.
12UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
1. AS CINCO CORRENTES DO PLANEJAMENTO URBANO LATO SENSU NO 
BRASIL
De acordo com Villaça (1999), no Brasil o planejamento urbano se definiu a partir 
da instituição de cinco correntes lato sensu, amarradas entre o discurso e a prática, são 
eles: 
1. o planejamento urbano stricto sensu; 
2. os planos de infraestrutura; 
3. o zoneamento; 
4. o planejamento de cidades novas; 
5. o denominado “urbanismo sanitarista”.
1.1. O planejamento urbano stricto sensu e os planos de infraestrutura
Como iremos apreender no texto a seguir, o planejamento urbano stricto sensu 
pertence a corrente que teve como objetivo as atividades e os discursos que promoveram a 
origem dos atuais planos diretores. Os planos de infraestrutura urbana eram considerados 
projetos urbanos, pois se efetivam como construções físicas (VILLAÇA, 1999).
13UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
1.2. O Zoneamento
O zoneamento foi o planejamento lato sensu mais difundido no Brasil, foi iniciado 
nas últimas décadas do século XIX no Rio de Janeiro e em São Paulo, se configurou como 
uma legislação urbanística variável em cada espaço do urbano. No Brasil, começou a ser 
elaborado e implementado sem seguir nenhuma teoria, sem a participação de estudiosos 
da cidade e sem influências do pensamento estrangeiro, mas ensaiavam-se os passos 
aplicados na Alemanha e nos Estados Unidos. Este ato de planejamento correspondia e 
ainda corresponde aos interesses e soluções específicas, dirigidas pelas elites brasileiras 
(VILLAÇA, 1999).
Um Plano de Zoneamento não é considerado um Plano Diretor, mesmo que todo 
Plano Diretor - no discurso convencional – tenha incluso em suas leis complementares uma 
lei de zoneamento (uso do solo), resultado da fusão desta lei com da lei do Plano Diretor. 
Isso se efetivou na década de 1990.
Abaixo há uma imagem aérea da cidade de Maringá, Paraná, onde podemos 
verificar como a paisagem urbana foi formada a partir dos parâmetros urbanísticos contidos 
na lei de Zoneamento Urbano. Isso é percebido pelas áreas verticalizadas ou nãoda cidade. 
A verticalização, caracterizada pelo o alto gabarito, está presente nos principais eixos de 
circulação (ECS – eixo de comércio e serviço) e o baixo gabarito no interior dos bairros 
(Figura 2), isso é intencional.
Figura 2: Zoneamento Urbano de Maringá, imagem de satélite da área central com vista para o Parque do 
Ingá.
Legenda: ZC (Zona Central) área de verticalização e adensamento urbano; ECS C eixo de comércio e serviço 
do tipo C; ZR1 zona residencial do tipo 1, onde não se permite verticalizar; ECS E eixo de comércio e serviço 
do tipo E, permitido verticalizar até três pavimentos.
Fonte: Plano Diretor de Maringá, Lei n. 888/2011, adaptado pela autora.
14UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
1.3. O projeto e a construção de cidades novas
Essa prática de urbanização teve início no final da década de 1980, quando a 
cidade de Belo Horizonte foi inaugurada, se consolidou com a absorção - ao menos por 
parte dos planejadores engenheiros1 - do urbanismo monumental e embelezador das 
cidades barrocas, como Versalhes (França); Washington (Estados Unidos) e Paris (França) 
(VILLAÇA, 1999).
O Brasil é um dos países que disseminou o planejamento de cidades novas por 
todo seu território, foram inúmeras cidades planejadas e executadas, como: Goiânia (GO, 
Figura 3), Volta Redonda (SP), Londrina (PR), Maringá (PR), Brasília (DFFigura 4) e várias 
outras.
Figura 3: Planta do Setor Central, Goiânia, 1938
Fonte: MEDEIROS, 2005.
Figura 4: Esboço do Plano Piloto de Brasília 
Fonte: Arquivo Público do Distrito Federal, Fundo Novacap2
1 Cito nesse momento da história a participação de engenheiros urbanista como planejadores de 
cidades, pois não haviam escolas de arquitetura no Brasil (FELDMAN, 2010)
2 Disponível em <https://g1.globo.com/distrito-federal/noticia/projeto-arquitetonico-de-lucio-costa-para-
brasilia-completa-60-anos.ghtml>, acessado em 09 de abril de 2020.
15UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
1.4. O urbanismo sanitarista
Esta foi a mais restrita de todas as correntes do urbanismo brasileiro, praticamente 
se extinguiu na década de 1930, seus exemplos mais emblemáticos estão nas obras de 
Saturnino de Brito, principalmente a dos canais de Santos (SP, Figura 5), uma obra de 
infraestrutura urbana que drena todas as águas pluviais da cidade (VILLAÇA, 1999).
 
Figura 5: a imagem da direita é um retrato do engenheiro sanitarista Saturnino de Brito e a esquerda uma 
imagem do seu projeto para os canais de Santos (SP).
Fonte: http://spb.org.br/os-canais-de-saturnino-de-brito/, acessado em 09 de abril de 2020.
16UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
2. UM BREVE HISTÓRICO DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO URBANO NO 
BRASIL
A urbanização é um fenômeno que ocorre ao redor de todo o globo com velocidades 
diferentes entre os países. O Brasil é o maior país da América Latina e um dos maiores 
em população no mundo, segundo dados de 2015, somos a 4a maior população urbana 
do planeta, depois da China (1o); Índia (2o) e dos Estados Unidos (3o). A população 
urbana brasileira cresceu exponencialmente a partir da década de 1960, resultado do 
desenvolvimento industrial que teve sua maior ênfase na década de 1950. A partir de 1970 
invertemos os números entre a população que residia na área urbana e na rural, e em 
60 anos, de 1960 a 2020, nos tornamos um país predominantemente urbano (GLAESER, 
2016).
Somos um país com uma vasta extensão territorial e com mais de 200 milhões de 
habitantes, consequentemente temos uma das maiores desigualdades sociais mundiais, 
altas taxas de violência, problemas nos setores da educação, saúde e infraestruturas 
urbanas. Essa realidade denota como é importante a discussão e o equilíbrio do planejamento 
urbano no contexto brasileiro. A pergunta que fica é: como esse processo ocorreu e ocorre 
no Brasil?
Com base em Villaça (1999), sabemos que o planejamento urbano brasileiro passou 
por três períodos macros, que abrangem os seguintes espaços temporais e temáticas. 
De 1875 a 1930 foi primeiro período, que contextualizou os Planos de Melhoramentos e 
17UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
Embelezamentos Urbanos. O segundo período parte da década de 1930 até a década de 
1990, período dos Planos Tecnocráticos que assumiram diversas roupagens, promovendo 
uma base técnica e científica para a solução dos problemas urbanos. O terceiro período 
se iniciou a partir da década de 1990 e segue até hoje, é o momento da formação atual 
da aplicação dos Planos Diretores de Desenvolvimento Municipal como a principal 
ferramenta de planejamento de um município, que se consolidou como reação ao modelo 
tecnocrático anterior, visando politizar os Planos Diretores, a partir das inovações advindas 
da Constituição Federal de 1988, associado à participação popular, mais focado no controle 
do solo urbano. 
2.1. Primeiro Período do Planejamento no Brasil (1875 a 1930): os Planos de 
Melhoramentos e Embelezamos
O primeiro período, de 1875 a 1930 - como citado anteriormente - foi o momento 
de maior evidência na concretização de Planos de Embelezamentos e Melhoramentos 
em cidades brasileiras, mais concentrados nas capitais de maior importância econômica 
daquela época, como Rio de Janeiro e São Paulo. O período da ascensão destes Planos 
foi até o ano de 1906, quando a elite dominante (de maior poderio financeiro) cobrava dos 
governantes que a aparência das cidades europeias (visitadas por eles) fossem implantadas 
nas cidades brasileiras. Depois disso, até 1930, devido às manifestações operárias e a 
necessidade de tornar as cidades mais eficientes, os planos de embelezamento declinaram, 
e passaram a mudar seu objetivo, visando a produção de infraestruturas urbanas, ou seja, 
os planos de melhoramentos (VILLAÇA, 1999).
Trazemos quatro exemplos emblemáticos de Planos de Embelezamentos e 
Melhoramentos realizados como intervenções urbanas. O primeiro exemplo é o Plano de 
Pereira Passos (1903 – 1906), plano de Embelezamento, que visava a revitalização da 
área central da capital do Rio de Janeiro, para que o projeto fosse implantado, cortiços, 
ruas e edifícios foram demolidos e reconstruídos, a população de menor renda foi excluída 
da área, e a topografia do sítio foi alterada (Figura 6). O segundo exemplo, também foi 
realizado para a mesma área do Rio de Janeiro, é o Plano Agache (década de 1930), que 
proporcionou ideias para a expansão e adensamento do local (Figura 7).
18UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
Figura 6: Plano de Pereira Passos para a área central da cidade do Rio de Janeiro (1903-1906)
Fonte: AZEVEDO, 2017
 
Figura 7: Imagens do Plano Agache para a cidade do Rio de Janeiro, 
Fonte: SEGRE, 2010.
O terceiro exemplo é o Plano de Saneamento das Águas Pluviais (1905 – 1909) 
elaborado por Saturnino de Brito para a cidade de Santos, litoral do Estado de São Paulo 
(Figura 5). Nessa mesma linha de intervenções em infraestrutura, Planos de Melhoramentos, 
apresentamos o quarto exemplo, que está na transição dos dois primeiros períodos, o 
Plano de Avenidas do Prefeito Prestes Maia para a capital de São Paulo, que orientou o 
crescimento urbano sem limites claros, por meio de um emaranhado radial de avenidas 
para a circulação urbana (Figura 8).
19UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
As intervenções nas cidades decorrentes desses atos possuíram carácter de Projeto 
Urbano. No discurso as intervenções foram oriundas das premissas citadas, objetivavam 
que a cidade se civilizasse, se harmonizasse e se embelezasse, por meio de projetos de 
revitalizações da paisagem, com estilo belle époque. Além disso, havia o foco direcionado 
para a melhoria das estruturas urbanas, voltados ao sistema viário e melhorias sanitárias 
(VILLAÇA, 1999). 
 
Figura 8: Imagens que ilustram o Plano de Avenidas de Prestes Maia para a cidade de São Paulo, 1930.
Fonte: https://pt.wikipedia.org/wiki/Plano_de_Avenidas_de_São_PauloPara Feldman (2010), o marco do desenvolvimento da ciência urbanismo no Brasil 
ocorreu a partir da década de 1930, quando alterações em diferentes esferas ocorreram, 
visando atingir três necessidades principais: o alargamento da concepção desta ciência 
(escolas de urbanismo); o controle do crescimento urbano e a presença de urbanistas 
nas administrações públicas. Esse equivale também ao momento que a industrialização 
brasileira teve seu start no seu desenvolvimento, com ápice nas décadas de 1950 e 1960 
no país, consequentemente a população urbana cresceu, marcando a necessidade de 
remodelação do planejamento das cidades, que refletiram na necessidade de controlar e 
orientar o crescimento urbano. O reflexo administrativo destas concepções foi materializado 
com a aprovação de leis que regulam o crescimento urbano até hoje, foram as primeiras 
normativas urbanas brasileiras: o Decreto de Lei no. 58/37 e a Lei Federal no. 6766/79. 
20UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
2.2. Segundo Período do Planejamento no Brasil (1930 a 1990): a tecnocracia 
dos planos.
Os acontecimentos citados acima ocorreram conjuntamente com o segundo 
período do planejamento brasileiro. Segundo Villaça (1999), o período abrangeu seis 
décadas, de 1930 a 1990, foi marcado por inúmeras críticas por ter sido desenvolvido de 
forma tecnocrática, pois era tão técnico que as propostas não se efetivam, pois estavam 
descoladas da realidade local e/ou dos anseios da população, isso colocou esse formato 
de planejamento em declínio. Por isso, este pode ser considerado um momento ímpar, 
transitório, por apresentar um contraste entre a crescente organização e a consciência 
das classes populares, somado fragilidade momentânea das classes dominantes (SAULE 
JÚNIOR e UZZO, 2009).
O planejamento então ganhou três roupagens onde predominava a razão, a ciência 
e o poder estatal (manipulado pelas elites). Inicialmente de 1930 a 1965, foram elaborados 
os planos para o discurso, ou seja, era um plano sem ações efetivas. De 1965 a 1971 fo-
ram desenvolvidos os chamados Superplanos, totalmente técnico, compostos de extensos 
diagnósticos, que não possuíam proposições aplicáveis no desenvolvimento urbano, como 
exemplo temos o plano Doxiads para a Guanabara, Rio de Janeiro (Figura 9). Quanto mais 
complexos os planos se tornavam, mais os problemas sociais cresciam (VILLAÇA, 1999).
 
Figura 9: Imagem do Plano Doxiads, para o Rio de Janeiro, 1965.
Fonte: https://urbanidades.arq.br/2008/11/10/urbanismo-e-planejamento-urbano-no-brasil-1875-a-1992/
21UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
De 1971 a 1992 houve a alternativa de elaboração de planos urbanos sem mapas, 
realizados por técnicos das administrações municipais, eram extremamente simplificados, 
sem diagnóstico técnico ou com diagnósticos reduzidos, seus dispositivos eram um conjunto 
de generalidades. Apesar disso, possuíam boas diretrizes, mas não resolviam os problemas 
das cidades, suas intenções eram as melhores possíveis, visavam eliminar as discórdias e 
ocultar os conflitos. Um exemplo foi a lei que instituiu o Plano Diretor de Desenvolvimento 
Integrado do município de São Paulo (PDDI), Lei no. 7.688/1971, que se configurou como 
uma simples lei, sem diagnóstico técnico (VILLAÇA, 1999).
Podemos associar a versão da roupagem dos planos sem mapas como uma 
resposta aos movimentos sociais ocorridos na década de 1980. Quando as manifestações 
populares pelo direito à moradia e consequentemente à cidade (LEFEBVRE, 1970) 
tentaram e conseguiram ser ouvidos, e por um período refletiram em alterações no rumo 
do urbanismo. Os movimentos populares também mostraram o insucesso do planejamento 
daquele momento, assim como a extinção do Banco Nacional da Habitação, em 1986. 
Mas, esses eventos tiveram um imenso ponto positivo e crucial na história do planejamento 
urbano do Brasil, culminam na incorporação dos artigos no. 185 e 186 na Constituição 
Federal de 1988, que deram origem as raízes do desenvolvimento do planejamento voltado 
à democracia, restando as elites a “perda” de influência. Pena que isso não perdurou por 
muito tempo!
A incorporação dos artigos acima citados na Constituição Federal de 1988, assumiu 
que havia a necessidade de novas políticas públicas, principalmente o reconhecimento 
da função social da propriedade e da cidade, de novas políticas habitacionais (como a 
regularização de favelas), do combate à gentrificação e da necessidade de se exercer um 
planejamento obrigatório e autônomo em cada município. Tanto que a Constituição, em seu 
artigo no. 30, iniciou a obrigatoriedade de elaboração de Plano Diretores – para cidades 
com mais de 20.000 habitantes -, cujo objetivo era que a partir de então os municípios 
pudessem receber recursos financeiros do Governo Federal. Com isso, alguns Estados 
também passaram a gerenciar de forma autônoma e obrigatória o seu planejamento 
estadual, regional e municipal, com autonomia embasada na Constituição.
22UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
2.3. O Movimento Nacional pela Reforma Urbana
Em 1963 uma proposta de reforma urbana foi elaborada e discutida em um Congresso 
de Arquitetura promovido pelo Instituto Brasileiro dos Arquitetos (IAB). A ditadura militar, 
ocorrida em 1964, interrompeu o movimento e a luta pela política urbana já fragilizada, uma 
vez que os problemas urbanos ainda não eram tão acentuados, apesar dos movimentos 
sociais serem fortes, sobretudo abrangendo a temática da moradia. Entre as décadas de 
1970 e 1980 gradativamente os temas pela Reforma Urbana apareceram nas discussões 
populares. E com o fim da ditadura, em 1984, a discussão foi retomada, em janeiro de 1985 
ocorreu o Movimento pela Reforma Urbana Brasileira (RIBEIRO e CARDOSO, 2003). 
O movimento contou com muitos atores, como: 
• Setores da Igreja Católica. 
• Movimento social.
• Intelectuais.
• Técnicos da área urbana 
• Entidades organizadas em torno da política urbana.
• Partidos clandestinos e legais.
Obteve mudanças consideráveis na melhoria das condições de vida e reivindicações 
por moradia; a volta do estado de direito e a liberdade de expressão, e ainda a prática 
cotidiana da democracia (MARICATO, 2015).
23UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
A articulação desse forte movimento nacional discutiu propostas para cidade, que 
foram incorporadas à nova Constituição Federal de 1988. O objetivo principal do movimento 
foi a (re)conceituação do planejamento urbano como instrumento de democratização da 
gestão urbana, tendo três definições como as principais incorporadas à plataforma da 
Reforma Urbana (RIBEIRO e CARDOSO, 2003):
1. Função social da cidade e da propriedade urbana, onde deve prevalecer o 
interesse comum sobre o individual;
2. Direito à cidade e à cidadania, buscando a universalização do acesso aos 
equipamentos e aos serviços urbanos; 
3. Gestão democrática da cidade, como uma nova alternativa para planejar e 
governar as cidades, sendo estas submetidas ao controle e a participação 
popular.
A Emenda Constitucional foi encaminhada por seis entidades nacionais e várias 
regionais, ficou conhecida como Emenda da Reforma Urbana, e originou o Capítulo da 
Política Urbana, inserido no título “Da Ordem Econômica e Financeira” da Constituição de 
1988. Em 2001, o Estatuto da Cidade foi aprovado e com ele a regulamentação do capítulo 
da Política Urbana da Constituição foi regulamentado (MARICATO, 2011).
2.4. Terceiro Período do Planejamento no Brasil (1990 até hoje): a tentativa 
de democratização do planejamento.
Diante desses fatos, pós década de 1990 tem-se uma nova alternativa de 
planejamento, construída como uma resposta contrária ao que ocorreu no período anterior. 
Para Villaça (1999) e Rolnik (2015), este foi o momento do início da busca pelos direitos 
sociais ao de acesso à moradia, e principalmente foram ampliadas as críticasvoltadas 
às obras públicas de infraestruturas que negligenciavam à população geral, excluindo a 
população de baixa renda, essa realidade é nominada de gentrificação.
Para Villaça (1999) esse é o terceiro período. Neste momento estava se concretizando 
a redemocratização do planejamento, sendo esta a interface para o direito à cidade, que 
teve seu ponto auge na aprovação do Estatuto da Cidade, Lei Federal no. 12.257/2001. O 
Estatuto ampliou a obrigatoriedade de elaboração de Planos Diretores para outras formas 
urbanas - iremos discutir isso na próxima apostila -, e também criou e implantou uma série 
de instrumentos urbanísticos que visam combater a especulação imobiliária e com isso 
garantir a função social do solo urbano.
24UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
Esse fato mudou de vez a roupagem, o formato e o objetivo do planejamento 
urbano no Brasil. Mas, para Rolnik (2015), esse foi período de expectativas e também de 
contradições, quando o Governo Neoliberal atuante reiniciou o processo de financeirização 
do setor privado, deste modo novamente passou a atuar em favor das classes altas (as 
elites dominantes) e não mais olhava diretamente para a massa populacional (a população 
carente). Conforme a autora, o governo iniciou o programa social de habitação, com o 
Governo e os Bancos articulados. Porém, o PAR (Programa de Arrendamento Residencial) 
colocou o empreendedor privado como o articulador responsável por todo o processo 
de financiamento da construção de moradias (terreno e construção). Isso revela que a 
Reforma Urbana novamente se configurou por meio de coalizões que beneficiavam alguns, 
e infelizmente não todos.
Não podemos esquecer que esse também foi o período da popularização do 
automóvel (1990-2000). Quando o automóvel deixou de ser um bem de luxo e se tornou 
a opção de deslocamento da classe média. A autonomia proporcionada no deslocamento, 
tanto na rota como no tempo, possibilitou - um fato importante para o meio urbano - um 
crescimento da mancha urbana que seguiu diferentes sentidos, e ocorreu sem precedentes 
em extensão. A forma urbana, decorrente disso, é determinada como dispersa e fragmentada, 
e com ela vieram mais opções de localidades de moradias (RODRIGUES, 2016).
Durante esse tempo, também ocorreu o processo de descentralização industrial, 
fenômeno que deslocou as áreas industriais dos espaços centrais das cidades, seja pelo 
fato de suas plantas não atenderem mais suas prioridades de produção, ou pela dificuldade 
de acesso à matéria-prima, ou escoamento da produção. Além, as iniciativas de zoneamento 
urbano e dos conflitos de uso, também foram fatores geradores de tal iniciativa, regulamentas 
pelo planejamento. Todavia, as plantas industriais passaram a localizar-se nas margens 
dos principais eixos rodoviários conectores de cidades (VILLAÇA, 2001). 
No mesmo sentido de localização os grandes equipamentos urbanos também foram 
implantados, nas bordas dos tecidos urbanos, desenvolvendo essas áreas e gerando áreas 
obsoletas no centro do tecido consolidado. Um exemplo claro disso é a Zona 10, antiga 
Zona Industrial de Maringá, Paraná. Isso tudo foi possibilitado, dentre outros pontos, pelo 
acesso ao transporte individual. Não é por acaso que hoje a pauta da vez do planejamento é 
a mobilidade urbana, no Brasil e no mundo. Os Planos de Mobilidade Urbana se preocupam 
com a precarização do transporte público, com o tempo de deslocamento, com o custo de 
deslocamento, com as mortes no trânsito, entre outros pontos.
25UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
No Estatuto da Cidade há um instrumento chamado Operações Urbanas 
Consorciadas3 e junto deste foram efetivadas as parcerias público-privadas, ao contrário 
do que inicialmente objetivava o Estatuto, estas passaram a deter o poder de decisão dos 
projetos urbanos realizados no Brasil. Decorrente disso, a produção do solo urbano se 
transformou em moeda de troca eleitoral. Para Rolnik (2015), isso resultou em um modelo 
de financeirização imobiliária, comandada pelo setor privado, que direcionou a lógica do 
crescimento urbano com operações financiadas pelo fundo público do FGTS.
De qualquer modo, os avanços no campo das políticas urbanas vieram juntamente 
com o Estatuto da Cidade, em 2001, uma vez que este visa a participação popular e o 
direito à cidade. O marco do Governo seguinte foi a criação do Ministério das Cidades, cuja 
função era apoiar a formatação de políticas urbanas locais. Além disso, recursos para a 
baixa renda foram implantados, para retirar famílias da linha da miséria, uma dessas ações 
foi o aumento do salário mínimo e a transferência de renda (o Programa Social do Bolsa 
Família), fora isso, recursos para o PAC (Programa de Aceleração do Crescimento) foram 
gerados em 2004 e o PPPs (Parcerias Público Privadas) em 2007 foram estabelecidas, 
para a construção de infraestruturas urbanas e loteamentos que garantiriam o acesso à 
moradia (ROLNIK, 2015).
Esse conjunto de alternativas econômicas, administrativas e tecnológicas instituiu 
a roupagem atual da elaboração de Planos Diretores para os municípios brasileiros. Para 
compreender melhor como esse processo se dá hoje, vamos entender como o Estatuto 
da Cidade contribuiu para isso na Apostila 02, e o que é efetivamente o instrumento do 
Plano Diretor na Apostila 03, na Apostila 04 veremos como ele é elaborado e se reflete na 
sociedade.
3 Veremos mais sobre esse Instrumento na Apostila 02, que trata especificamente do Estatuto da 
Cidade.
26UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Hoje no Brasil o planejamento possui duas frentes de ações: o Estado capturado 
pelo privado versus a democratização no combate à pobreza, exclusão e opressão. Apesar 
de tudo ainda é possível realizar a regularização fundiária, por meio da ocupação de áreas e 
construções abandonadas, como um exemplo de garantia da função social da propriedade, 
advinda da Constituição Federal de 1988, gerando a possibilidade de acesso à moradia 
para muitas famílias. Juntamente com tudo isso, também houve uma evolução no acesso à 
educação, formação e informação dos cidadãos, o que promove o retorno dos movimentos 
sociais a favor dos oprimidos e demarca seus lugares na cidade.
Mesmo com o auxílio dessas políticas públicas o planejamento não atingiu a 
democratização. O resultado foi a periferização das cidades, os tecidos urbanos dispersos 
e fragmentados, e o efeito colateral foi a evidente segregação urbana continuada, refletida 
pelo processo de gentrificação, gerado pela especulação imobiliária. Essa realidade 
é mascarada pela ideologia de que os problemas urbanos são causados apenas pelo 
crescimento desordenado e que o planejamento integrado seria a forma de solucioná-los. 
Porém, a realidade é a de que o Estado não consegue resolvê-los, uma vez que os Planos 
Diretores Municipais não se articularam com as ações públicas e com as iniciativas de 
investimentos.
27UNIDADE I O Planejamento Urbano e sua Evolução no Brasil
REFLITA
Apesar de tudo, hoje no Brasil, temos um planejamento individual em cada município e 
diretrizes metropolitanas aprovadas juntamente com Estatuto da Metrópole, em 2015. 
Assim, o planejamento e consequentemente a produção urbana está mais especializada, 
com o desenvolvimento de planos complementares aos Planos Diretores, a exemplo 
os planos de habitação, planos de mobilidade, planos de intervenções urbanas, etc. A 
população por sua vez tem voz ativa, é obrigatoriamente ouvida, devido ao instrumento 
da gestão democrática. A urgência, deste momento, está em articular os Planos Diretores 
com as ações das políticas urbanas em suas diferentes escalas (AUTORA, 2020).
Fonte: a autora.
SAIBA MAIS
Os pré-urbanistas, como denominam as pesquisadoras Choay (1979) e Calabi (2012) 
são divididos em dois grupos: os progressistas e os culturalistas4. Em resumo:
Os progressistas:defendiam a tecnologia como o futuro das cidades, a exemplo dos 
modernos, o termo comumente utilizado para eles era a Cidade da Máquina
Os culturalistas: defendiam os princípios artísticos para construir cidades, como os 
ingleses com seus ideais de cidades-jardins
4 Se quiserem compreender melhor esse assunto sugiro a leitura de Calabi (2012). Os detalhes desta 
referência de leitura estão na bibliografia desta apostila.
28
Plano de Estudo:
• O que é o Estatuto da Cidade
• A articulação do Plano Diretor com o Estatuto da Cidade;
• Os instrumentos do Estatuto da Cidade;
• Os limites do Estatuto da Cidade no Planejamento Urbano
Objetivos da Aprendizagem
• Construir um entendimento geral sobre a criação e importância da Lei Federal no. 
10.257/2001– o Estatuto da Cidade;
• Entender o Estatuto da Cidade;
• Compreender como esse instrumento promove a base da construção do Plano Diretor;
• Compreender e se atualizar sobre a utilização dos instrumentos do Estatuto como 
ferramentas de gestão urbana;
• Conhecer as críticas e as limitações do Estatuto no planejamento urbano.
UNIDADE II
O Estatuto da Cidade e seus 
Instrumentos
Professora Doutora Layane Alves Nunes
29UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
APRESENTAÇÃO
Nesta Unidade vocês entenderão a importância que a Constituição Federal de 1988 
atribuiu ao planejamento, uma vez que regulamentou a autonomia para a administração 
municipal, tornando o Plano Diretor o seu principal instrumento no Brasil. Mas para que se 
concretizasse, veremos que o Estatuto da Cidade teve papel fundamental nesse caminho, 
pois traz consigo um conjunto de ferramentas que orientam e direcionam a elaboração dos 
Planos. 
Para total compreensão do que relatei acima, esta unidade proporcionará que cada 
aluno (a) compreenda como e porquê o Estatuto da Cidade estabeleceu as regras para o 
planejamento e trouxe instrumentos para auxiliar a gestão urbana. A reflexão está interliga-
da em atender a função social da propriedade urbana, o que é contrário – muitas vezes - ao 
interesse individual, ou seja, a gestão pública deve olhar para todos os moradores da urbe. 
A função social da cidade é o principal objetivo do Estatuto, para que seja alcançado em 
cada município, vocês entenderão como as ferramentas – os instrumentos do Estatuto – 
auxiliam, envolvendo as questões de desenvolvimento territorial, social e econômico.
Com a intenção de que haja total compreensão do contexto esta a apostila traz 
a definição do que é o Estatuto da Cidade (Lei Federal n. 10.257/2001). Depois vocês 
compreenderão os seus instrumentos se articulam com a construção de um Plano Diretor 
de Desenvolvimento Municipal. Conhecerão alguns dos instrumentos que considero os 
mais importantes para o desenvolvimento urbano, e saberão quais são os limites dentro do 
contexto do planejamento.
30UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
INTRODUÇÃO
A Lei Federal no. 10.257 foi aprovada em junho de 2001, é comumente chamada de 
Estatuto da Cidade, como já falamos, foi criada para regulamentar os artigos no. 182 e 183 
da Constituição Federal de 1988. Assim, trata das políticas públicas de desenvolvimento 
urbano e da função social da propriedade. 
O Estatuto é considerado um marco regulatório do desenvolvimento urbano do 
Brasil (FELDMAN, 2010), uma vez que seus objetivos visam a tentativa de democratização 
na gestão das cidades, com o uso de instrumentos que complementam o Plano Diretor, 
obrigatório para algumas cidades. Os seus instrumentos de gestão urbana são definidos 
e exemplificados em seu texto. No geral, têm o propósito da efetivação dos princípios 
constitucionais da participação popular; da gestão democrática; da garantida da função social 
da propriedade; do combate à especulação imobiliária; e a busca pela sustentabilidade. 
Porém, cabe a cada município promover e controlar a elaboração do conjunto de leis 
urbanísticas que irão direcionar o seu crescimento, a sua economia, o seu ordenamento 
territorial, entre outros pontos (INSTITUTO POLIS, 2010).
No seu primeiro capítulo, o Estatuto elenca as diretrizes gerais mencionadas no 
parágrafo anterior; das quais se destacam a gestão democrática; cooperação entre governos; 
planejamento das cidades e a garantia do direito a cidade sustentável. Na sequência a 
lei traz os instrumentos como parâmetros para a construção de políticas públicas que 
podem auxiliar no desenvolvimento e no direcionamento da expansão urbana, mas não 
são os únicos instrumentos que podem ser aplicados pela administração municipal. Os 
treze instrumentos estão subdivididos em dois temas principais, os vinculados à gestão 
democrática e os que induzem o desenvolvimento urbano.
31UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
1. O QUE É O ESTATUTO DA CIDADE?
A Lei n. 10.257, o Estatuto da Cidade
... “estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da 
propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, 
bem como do equilíbrio ambiental”. (BRASIL, 2001, art. 1o, parágrafo único) 
Com o Estatuto as regras para a política urbana nacional foram estabelecidas, 
sendo aplicáveis para algumas cidades (vamos relembrar): cidades com mais de 20.000 
habitantes; e/ou com interesses turístico; e/ou pertencentes a regiões ou aglomerações 
metropolitanas; e/ou com áreas de preservação ambiental em seu território.
Para auxiliar o planejamento urbano, o Estatuto traz novas alternativas e para isso 
oferece seus instrumentos, considerados como ferramentas, para organizar o território 
municipal. Dentre seus principais fundamentos, segundo Pinheiro (2017) podemos elencar:
1. Direito à Cidade e à Cidadania: que busca promover o acesso à terra urbana, 
por todos os habitantes, promovendo moradia digna, serviços e equipamentos 
urbanos, mobilidade, lazer, saneamento e um meio ambiente sadio.
2. As funções sociais da cidade e da propriedade urbana: visa a orientação para o 
acesso à democratização do solo urbano, para isso a lei exige que o proprietário 
de imóvel, seja público ou privado, cumpra a destinação de coletividade (social, 
cultural ou ambiental) definida pelo Plano Diretor do município. 
32UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
3. Gestão democrática: mostra a necessidade de reconhecer que a cidade 
é produzida por diversos agentes, para que o interesse da coletividade seja 
atendido passa a ser obrigatória a participação popular na formulação, na 
execução, na aprovação e no acompanhamento dos planos, programas e 
projetos de desenvolvimento urbano nos municípios. 
4. Reconhecer a existência da cidade informal, pelo intuito de estabelecer 
estratégias e instrumentos para a sua legalização. 
Dos objetivos da política urbana elencados no Estatuto, são 16 no total, deles destacamos:
• a busca pelo crescimento urbano compatível com a realidade municipal;
• possibilitar o acesso à terra para produzir habitação de interesse social, visando 
a efetivação de habitações de interesse social, para a população de baixa renda;
• proteger o meio ambiente, o interesse histórico, artístico, paisagístico e 
arqueológico;
• regularizar a situação fundiária da população de baixa renda;
• articular a política econômica, tributária e financeira com os objetivos do 
desenvolvimento urbano;
• democratizar a legislação e o acesso aos equipamentos da cidade para todos 
os seus moradores e agentes;
• tornar a legislação municipal de desenvolvimento territorial mais efetiva;
Para que essas diretrizes mencionadas sejam aplicadas de fato é necessário que 
haja um profundo diagnóstico da cidade, para que a realidade local seja conhecida, com 
seus pormenores de potencialidade e deficiências. Assim, pode-se promover a articulação 
e o fortalecimento das forças sociais.
Para que os municípios incorporem seus avanços, a lei oferece uma organização 
simplificada, resultado dos cinco capítulos, que segundo Pinheiro(2017, Quadro 1), 
respondem às perguntas básicas relacionadas aos objetivos: 
Quadro 1: Perguntas-chaves de cada capítulo do Estatuto da Cidade, que busca atingir os objetivos 
propostos pela Lei.
Capítulo Tema Pergunta Central
I Diretrizes Gerais Que cidade queremos?
II Instrumentos Como alcançar essa cidade?
III Plano Diretor Onde estarão registradas as regras para se alcançar 
esta cidade?
IV Gestão Democrática Quem estabelece estas regras?
V Disposições Gerais Prazos e sanções pelo não cumprimento das regras
Fonte: Pinheiro, 2017, p. 59, adaptado pela autora.
33UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
2. A ARTICULAÇÃO DO PLANO DIRETOR COM O ESTATUTO DA CIDADE
A Constituição Federal delegou aos municípios autonomia para formular sua 
própria gestão pública, estabelecendo seu planejamento urbano através da figura do Plano 
Diretor, como o instrumento base para o desenvolvimento e a expansão urbana. Por isso, 
o Plano Diretor passou a ser o suporte jurídico das administrações públicas, que buscam 
alternativas para solucionar seus problemas urbanos.
Para concretizar diretrizes que darão suporte às administrações públicas municipais. 
Conforme Raquel Rolnik (2015), o Estatuto da Cidade disponibiliza um conjunto de 
ferramentas urbanísticas – seus instrumentos – para serem utilizadas a fim de solucionar 
“distorções e induzir o desenvolvimento da cidade com mais equidade e sustentabilidade”. 
Para que seus instrumentos sejam aplicados, eles deverão constar na lei do Plano Diretor 
do município e em outros planos, “como as Zonas Especiais de Interesse Social, podem ser 
aplicados por meio de lei específica” (PINHEIRO, 2017, p. 61). 
Portanto, a cada município fica a responsabilidade de conhecer a fundo suas 
realidades físicas, sociais e financeiras, para depois disso definir a escolha de quais 
diretrizes, objetivos e instrumentos - do Estatuto - podem e devem ser aplicados na solução 
de suas problemáticas urbanas. Por isso, o Plano Diretor é aqui compreendido como a 
chave do uso das ferramentas do Estatuto da Cidade nas políticas urbanas. Muitos dos 
instrumentos já existiam no país, o Estatuto foi a lei que promoveu a articulação deles com 
a política tributária, social e urbana.
34UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
3. OS INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE
Como mencionamos na Introdução desta Apostila, treze são os instrumentos 
apresentados pelo Estatuto que destaco aqui. Estes estão subdivididos em dois temas 
principais: os que proporcionam a gestão democrática da terra urbana e os que suscitam 
o desenvolvimento físico urbano. Esta divisão pode ser melhor observada no Quadro 2, 
abaixo.
Quadro 2: A subdivisão dos instrumentos do Estatuto por temas.
Temas centrais dos instrumentos do Estatuto da Cidade
Gestão Democrática Desenvolvimento urbano
IPTU Progressivo no Tempo Consorcio Imobiliário ou Parcelamento Com-
pulsório
Parcelamento, Edificação, e Utilização 
Compulsórios
Operações Urbanas Consorciadas
Usucapião de Imóvel Urbano Zonas Especiais de Interesse Social
Estudo de Impacto de Vizinhança Direito de Superfície
Plano Diretor Outorga Onerosa do Direito de Construir
Gestão Democrática Transferência de Potencial Construtivo
Direito De Preempção
Fonte: INSTITUTO PÓLIS, 2001, adaptado pela autora.
Conforme o quadro acima, os instrumentos relacionados à gestão democrática 
e consequentemente à função social da propriedade são: IPTU progressivo no tempo; 
35UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
parcelamento, edificação e utilização compulsórios; usucapião de imóvel urbano; estudo 
de impacto de vizinhança; Plano Diretor; gestão democrática e direito de preempção. 
Os relacionados ao desenvolvimento urbano são: consórcio imobiliário ou parcelamento 
compulsório; operações urbanas consorciadas; zonas especiais de interesse sociais; 
direito de superfície; outorga onerosa do direito de construir e transferência de potencial 
construtivo, os três últimos formam o conceito de solo criado, trazido pelo Estatuto. 
No próximo item, descrevo e explico de modo ampassã cada um dos instrumentos 
mencionados acima, para compreender melhor, ter acesso a mais exemplos e formas de 
aplicações, caso tenham dúvidas, indico a leitura o material complementar do Instituto Pólis 
(2001).
3.1. INSTRUMENTOS DA GESTÃO DEMOCRÁTICA
3.1.1. IPTU Progressivo no tempo
O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) é um tributo 
municipal cobrado dos proprietários de imóveis urbanos anualmente, sua atualização 
acompanha ou deve acompanhar a valorização ou desvalorização do imóvel. Esse imposto 
é considerado uma receita fundamental para o município. Segundo o Estatuto, este imposto 
pode se tornar uma alternativa para a gestão social da terra urbana (Figura 1). Portando, 
o instrumento do IPTU Progressivo no tempo visa o combate à especulação imobiliária, 
uma vez que força a ocupação de grandes vazios presentes na cidade. Anteriormente 
essa taxação era aplicada apenas em terrenos urbanos (lotes), mas no momento vemos a 
aplicação deste sobre a taxação de imóveis urbanos (edificações) sem uso. Como exemplo 
a cidade de São Paulo, desapropria imóveis prediais e os torna edificações reutilizadas 
como habitações de interesse social, para essa alternativa também há a possibilidade de 
recorrer ao instrumento do uso usucapião da terra urbana.
36UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
Figura 1: Ilustração do que é a função social da propriedade e a necessidade de seu cumprimento, como 
aplicado em São Paulo.
Fonte: Prefeitura de São Paulo, 2014.
A aplicação do IPTU Progressivo no Tempo ocorre sobre imóveis com mais de 
10.000 m2, no caso de lotes, este deve estar rodeado por infraestruturas urbanas. Por 
exemplo, quando o imóvel é assim caracterizado, é considerado um vazio urbano, que 
“aguarda valorização imobiliária”, ou seja, o proprietário não promove o uso urbanizável 
ao local, por isso este se configura como um imóvel que tem consigo a especulação da 
terra urbana. Pois há um aguardo de tempo que se difere do ritmo de urbanização de todo 
o restante da cidade que o circunda, isso gera valorização, uma vez que há infraestrutura 
instalada nas proximidades da terra em questão, e somente depois disso o proprietário 
pode escolher parcelar quando desejar. 
Depois do imóvel caracterizado, a aplicação do instrumento funciona do seguinte 
modo (ilustrado na Figura 2): o imóvel (terreno) com mais de 10.000 m2 é notificado, a 
partir de então o proprietário passa a ter até 02 (dois) anos para apresentar e aprovar um 
projeto de ocupação na Prefeitura Municipal, órgão que o notificou, na sequência terá até 
05 (cinco) anos para executá-lo. Caso o projeto não seja apresentado e/ou executado, o 
37UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
IPTU passa a ser cobrado com o dobro – ou conforme descrito em lei específica - de seu 
valor taxado anteriormente a cada ano. No findar de 05 (cinco) anos o terreno em questão 
pode ser desapropriado por títulos da dívida pública – Figura 3 - (INSTITUTO PÓLIS, 2001). 
Figura 2: Ilustração sobre a aplicação e o cumprimento do instrumento do IPTU Progressivo no Tempo, na 
cidade de São Paulo.
Fonte: Prefeitura de São Paulo, 2014.
De acordo com o § 1o do artigo 156 da Constituição Federal, sem prejuízo da 
progressividade no tempo a que se refere o artigo 182, § 4o., II, o imposto sobre a propriedade 
predial e territorial urbana poderá: 
I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e II – ter alíquotas diferentes de 
acordo com a localização do imóvel 
A possibilidade do IPTU ser progressivo nos termos da lei municipal, de forma 
a assegurar o cumprimento da função social da propriedade, nos termos do artigo 156, 
parágrafo 1o, significa que o Município pode instituir a progressividade visando a gravar a 
riqueza do contribuinte com base nos demais preceitos do sistema tributário constitucional. 
(INSTITUTOPÓLIS, 2001, p. 101)
Para que o instrumento possa ser aplicado na cidade, antes de tudo, é necessário 
que seu uso conste na lei geral do Plano Diretor, e que o município tenha aprovado uma lei 
específica para sua aplicação, normalmente denominada a lei do IPTU Progressivo.
38UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
SAIBA MAIS
Títulos da Dívida Pública
Os títulos da dívida pública (Figura 3) terão prévia aprovação do Senado Federal e 
serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, 
assegurados o valor real da indenização e os juros legais, nos termos do art. 8º da Lei 
Federal nº 10.257, de 2001 (PREFEITURA DE SÃO PAULO, 2014).
Figura 3: Ilustração sobre o processo de desapropriação mediante o pagamento por títulos da dívida pública.
Fonte: Prefeitura de São Paulo, 2014.
3.1.2. Parcelamento, Edificação, e Utilização Compulsórios
O Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios (PEUC) também é um 
instrumento da função social da propriedade, pois visa combater a existência de imóveis 
ociosos, que não cumprem sua função social. A grande diferença é a diminuição do tempo 
para a utilização final do imóvel, que resulta na metade do estimado pelo IPTU Progressivo 
(Figura 4).
 
Figura 4: Ilustrações sobre o processo de aplicação do PEUC 
Fonte: SÃO PAULO, 2014
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/L10257.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/L10257.htm
39UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
3.1.3. Usucapião do Imóvel Urbano
O instrumento do Usucapião de Imóvel Urbano está vinculado à ideia da regularização 
fundiária, sendo uma das alternativas de tornar a cidade ilegal em cidade legal. Pode ser 
aplicado em imóveis urbanos com até 250,00 m2, que tenha sido utilizado continuamente 
no mínimo 05 (cinco) anos por alguém que não seu proprietário. Nesse tempo o proprietário 
não pode ter requerido a posse, e o usuário requerente não pode possuir outro imóvel em 
seu nome, para que o usuário tenha o direito à propriedade deste imóvel. Também pode 
ser aplicado para lotes urbanos com mais de 250 m2, para fins de regularização de favelas 
ou condomínios habitacionais, nesse caso há as mesmas premissas da situação anterior, 
e os diversos proprietários terá a terra subdividida para todos, como ilustrado na Figura 5.
Figura 5: Ilustração da exemplificação do instrumento do Usucapião de Imóvel Urbano
Fonte: arquivo autora, s/d
Hoje há vários os tipos de aplicação do Usucapião, conforme o Código Civil 
Brasileiro, são definidos das seguintes formas (Figura 6)1: 
1. EXTRAORDINÁRIA: Posse por 15 anos contínuos, independente de boa fé e 
apresentação de documento do imóvel. (Código Civil, art. 1.238, caput.);
2. ORDINÁRIA: Posse por 10 anos contínuos, com boa fé e apresentação de 
documento do imóvel. (Código Civil art. 1.242, caput.)
3. ESPECIAL URBANA: Posse por 5 anos contínuos de área inferior a 250 m², 
utilizado para moradia, desde que não se tenha outro imóvel. (Constituição Federal, art. 
183; Código Civil 1.240)
4. COLETIVA: Posse por cinco anos contínuos de propriedade em área urbana 
maior que 250 m², desde que não se tenha outro imóvel. (Lei 10.257, de 10 de Julho de 
2001, art. 10)
5. ESPECIAL RURAL: Posse por 5 anos contínuos, de área inferior a 50 hectares, 
com intuito de subsistência e moradia. (Constituição Federal, art. 191; Código Civil, art. 
1.239)
1 Essas informações estão disponíveis na página da fonte da nota de rodapé seguinte (nota de rodapé 02).
40UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
Figura 6: Ilustração dos tipos de aplicação do instrumento do Usucapião de Imóvel Urbano
Fonte: Associação de Engenheiros e arquitetos de Osasco, SP, S/d2
3.1.4. Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV)
O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) objetiva a emissão de um parecer passivo 
de convívio entre atividades urbanas, ou seja, a intenção é que novos empreendimentos, 
principalmente de grande porte, não incomodem os imóveis do seu entorno imediato. Assim, 
visa a promoção da qualidade de vida dos habitantes de uma região, bairro, localidade, etc, 
evitando a ocorrência de conflitos. Este instrumento é obrigatório em alguns municípios e 
deve ser aprovado pelos Conselhos Municipais, em suas reuniões de acompanhamento do 
Plano Diretor.
Por exemplo, evitar o incômodo gerado pela emissão de ruídos que uma danceteria 
pode causar para os moradores de sua vizinhança próxima, isso é um caso mais extremo. 
Mas também pode ocorrer em bairro residenciais, cuja legislação permite atividades de 
serviço na sua área, como o caso de consultórios odontológicos, que possuem o equipamento 
do compressor que causa ruídos que podem incomodar a outros moradores.
Esse instrumento pode ser confundido com o Estudo de Impacto Ambiental, que 
visa a proteção para o meio ambiente.
3.1.5. Plano Diretor
O Plano Diretor é o instrumento que regulamenta a organização territorial e 
o desenvolvimento socioeconômico de municípios, visa definir as diretrizes de políticas 
públicas a fim de buscar de verbas governamentais e orientar sua destinação. O Estatuto 
complementou a obrigatoriedade, descrita anteriormente pela Constituição federal que 
apenas para municípios com mais de 20.000 habitantes. Após o Estatuto o Plano Diretor 
também deve ser elaborado em municípios que se localizem em regiões metropolitanas e/
2 Disponível em < http://www.aeaosasco.org.br/conheca-os-tipos-de-usucapiao-existentes-no-brasil-para-
bens-imoveis/>, acessado em 20 de abril de 2020.
41UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
ou aglomerações metropolitanas; em áreas de interesse histórico e de proteção ambiental. 
Este deve ser elaborado obrigatoriamente com a participação popular, por isso é considerado 
um instrumento de gestão democrática, sobre esse instrumento iremos adquirir mais 
informações e conhecimento nas Apostilas 03 e 04.
3.1.6. Gestão Democrática
O instrumento da gestão democrática é o que viabiliza a participação popular em 
todo o processo de elaboração, aprovação, execução e implantação de todos os planos 
que abrigam o planejamento urbano nas administrações municipais. Assim, o instrumento 
garante a função social da cidade atendendo as necessidades dos cidadãos na melhoria 
de qualidade de vida, justiça, direito à terra urbana, moradia digna, saneamento urbano e 
ambiental, infraestruturas, transportes, serviços públicos, entre outros.
A gestão democrática passa a ser 
“a garantia da participação de representantes dos diferentes segmentos da popu-
lação, diretamente ou por intermédio de associações representativas, nos processos de 
planejamento e gestão da cidade, de realização de investimentos públicos e na elaboração, 
implementação e avaliação de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano”. 
(SÃO PAULO, 2014, Lei 16.050, Cap. II, parágrafo 7o.
A participação popular pode ser realizada por meio de audiências públicas, debates 
públicos, consultas públicas, oficinas técnicas com a população, questionário, Conselho 
Municipal, dentre outras inúmeras alternativas criativas ou não, desde que possibilitem que 
a população seja ouvida e atendida (Figura 7).
Figura 7: Ilustração da participação popular
Fonte: CARMO, s/d
42UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
3.1.7. Direito de Preempção
O instrumento denominado de direito de preempção denota a preferência de 
aquisição de um determinado imóvel urbano pelo poder público. Esse imóvel ou localidade 
deve estar pré-demarcado(a) no Plano Diretor ou em planos municipais específicos (como 
o PHIS); será adquirido pelo valor real de comercialização, com a intenção de implantar 
projeto que atendam a coletividade (Figura 8).
Por Exemplo, no caso do Município de São Paulo, o direito de preempção poderá 
ser exercido, conforme consta em sua legislação, sempre que o Poder Público necessitar 
de áreas para (SÃO PAULO, 2014):
I – execução de programas eprojetos habitacionais de interesse social;
II – regularização fundiária;
III – constituição de reserva fundiária;
IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
VI – criação de espaços públicos de lazer ou áreas verdes;
VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse 
ambiental;
VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico.
Figura 8: Ilustração sobre o instrumento do Direito de Preempção
Fonte: SÃO PAULO, 2014
43UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
3.2. INSTRUMENTOS DO DESENVOLVIMENTO URBANO
3.2.1. Parcelamento Compulsório ou Consórcio Imobiliário
A urbanização consorciada poderá ocorrer por iniciativa do Poder Público, ou 
através de propostas dos interessados, cabendo ao Conselho Municipal de Política Urbana 
avaliar o interesse público da operação. 
Considera-se consórcio imobiliário a forma de viabilização de planos de urbanização 
ou edificação por meio da qual o proprietário transfere ao Poder Público municipal seu 
imóvel e, após a realização das obras, recebe, como pagamento, unidades imobiliárias 
devidamente urbanizadas ou edificadas.
(INSTITUTO PÓLIS, 2001, p. 125).
Quanto aos instrumentos de desenvolvimento territorial urbano apresento primeiro: 
o Parcelamento Compulsório ou Consórcio Imobiliário. O instrumento se configura como 
uma parceria público privada com o objetivo de urbanizar uma gleba (terreno grande) vazia 
e de propriedade privada. Para que isso ocorra o proprietário precisa ter um motivo plausível 
que o impeça de executar a urbanização com suas próprias posses. Por exemplo, ele pode 
ter herdado o terreno e não ter condições ou perspectivas para essa ação, assim pode – se 
for de interesse público – propor a administração uma parceria para lotear o local.
Consórcio imobiliário é um instrumento de cooperação entre o poder público 
e a iniciativa privada para fins de realizar urbanização em áreas que tenham carência 
de infraestrutura e serviços urbanos e contenham imóveis urbanos subutilizados e não 
utilizados. Através do consórcio, o Poder Público realiza as obras de urbanização (abertura 
de vias públicas, pavimentação, rede de água, iluminação pública) e o proprietário da área 
recebe uma quantidade de lotes urbanizados, correspondente ao valor total das áreas antes 
de ter recebido os benefícios. Os demais lotes ficam com o Poder Público, que poderá 
comercializá-los para atender a população que necessita de habitação. 
(INSTITUTO PÓLIS, 2001, p. 125)
Esse instrumento pode viabilizar planos de investimentos ou de urbanização, por 
exemplo, desde que necessariamente atendam aos objetivos definidos no Plano Diretor do 
município. Na cidade de João Pessoa (PB) e Natal (RN), esse instrumento pode ser utilizado 
como uma alternativa para viabilizar planos de Habitação de Interesse Social (HIS).
Conforme o Estatuto da Cidade (INSTITUTO PÓLIS, 2001, p. 125-126):
O Consórcio Imobiliário deve ser regulamentado pelo Município, sendo a lei do 
Plano Diretor a lei municipal adequada para dispor sobre os objetivos, as diretrizes, os 
44UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
critérios para a utilização deste instrumento, em razão da sua finalidade estabelecida no 
artigo 46 do Estatuto de viabilizar as condições financeiras para o aproveitamento do imóvel 
que não cumpre com a sua função social... 
O objetivo do consórcio imobiliário ser regulamentado no Município pelo Plano 
Diretor é de viabilizar uma utilização do imóvel que atenda os objetivos da política urbana e 
atenda o princípio da função social da propriedade. (INSTITUTO PÓLIS, 2001, p. 125-126).
3.2.2. Operação Urbana Consorciada
O instrumento controverso denominado de Operação Urbana Consorciada, também 
visa a ocupação de vazios urbanos ou áreas obsoletas e/ou subutilizadas existentes no 
tecido urbano consolidado. A aplicação deste instrumento se faz através da elaboração de 
plano urbanísticos de escala local, sendo uma parceria do poder público com a iniciativa 
privada (proprietários e investidores). Assim, o instrumento promove a execução de projetos 
de intervenções urbanas, cuja fiscalização deveria ser de responsabilidade da administração 
municipal. O Plano Diretor é a lei macro que estabelece as áreas passíveis de aplicação 
desse instrumento, e a aprovação dos projetos deve ter a participação popular. 
Existem vários exemplos de intervenções urbanas nesse formato no Brasil: Água 
espraia (SP); Polo Jurídico Joana Bezerra (Recife); Novo Bairro (SP), entre outros. Muitos 
extremamente criticados, por suas grandes dimensões e consequentemente a demora 
no tempo de execução e finalização. Além disso, as críticas seguem para preocupações 
apenas com a infraestrutura viária, promovida para o transporte individual. E a mais atingida 
é a segregação social, decorrente do processo de gentrificação, existente nas áreas que 
sofrem operações urbanas no Brasil. Um pouco dessa realidade está se alterando, como no 
caso do Conjunto Habitacional do Jardim Edite em São Paulo (Figura 9).
Figura 9: Foto do Conjunto Habitacional Jardim edite, SP, projeto por H+F Arquitetos e MMBB ArquitetoFon-
te: Site de projetos de arquitetura, Archdaily, 20103.
3 Disponível em < https://www.archdaily.com.br/br/01-134091/conjunto-habitacional-do-jardim-edite-
slash-mmbb-arquitetos-plus-h-plus-f-arquitetos>, acessado em 20 de abril de 2020.
https://www.archdaily.com.br/br/office/h-plus-f-arquitetos?ad_name=project-specs&ad_medium=single
https://www.archdaily.com.br/br/office/mmbb-arquitetos?ad_name=project-specs&ad_medium=single
45UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
Para elucidar um pouco mais o assunto, trago aqui um recorte do texto do Estatuto 
da Cidade comentado: 
Operações urbanas consorciadas constituem um tipo especial de intervenção 
urbanística voltada para a transformação estrutural de um setor da cidade. [...] envolvem 
simultaneamente: o redesenho deste setor (tanto de seu espaço público como privado); a 
combinação de investimentos privados e públicos para sua execução e a alteração, manejo 
e transação dos direitos de uso e edificabilidade do solo e obrigações de urbanização.
Trata-se, portanto, de um instrumento de implementação de um projeto urbano 
(e não apenas da atividade de controle urbano) para uma determinada área da cidade, 
implantado por meio de parceria entre proprietários, poder público, investidores privados, 
moradores e usuários permanentes. [...] trata-se da reconstrução e redesenho do tecido 
urbanístico/econômico/social de um setor específico da cidade, apontado pelo Plano Diretor, 
de acordo com os objetivos gerais da política urbana nele definidas. 
(INSTITUTO PÓLIS, 2001, p. 78)
3.2.3. Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS)
O instrumento das ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social - viabiliza a 
construção de áreas com moradia popular e/ou a regularização de assentamentos informais, 
como: áreas encortiçadas, vilas, favelas e loteamentos clandestinos. Para isso, institui 
parâmetros especiais de uso, ocupação e parcelamento do solo, normalmente reduzindo 
o dimensionamento dos lotes e ampliando os padrões de ocupação nessas áreas. A 
delimitação da área e as ZEIS devem ser criadas no Plano Diretor ou por uma lei específica, 
pode ser aplicada para lotes ou edifícios vazios (PINHEIRO, 2017).
46UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
SAIBA MAIS
 O SOLO CRIADO
O solo criado é um conceito definido pelo Estatuto, nele estão vinculados três instru-
mentos (direito de superfície, outorga onerosa do direito de construir e transferência do 
direito de construir). No direito urbanístico esse conceito possibilita a criação de áreas a 
serem ocupadas além do coeficiente básico de aproveitamento, ou seja, é uma permis-
são onerosa para alguns ou o direito de não ter seu imóvel desvalorizado para outros 
(AUTORA, 2020).Fonte: a autora.
3.2.4. Direito de Superfície
O Direito de superfície é um instrumento que permite a transferência, gratuita 
ou onerosa, por escritura pública, do direito de construir sem que seja necessário ter o 
direito da propriedade do terreno. Em outras palavras, o proprietário do terreno cede a 
outro proprietário, seja ele público ou privado, o direito de edificar sobre seu lote. Esse 
instrumento pode auxiliar na edificação compulsória (PINHEIRO, 2017).
Sendo assim, o direito de superfície regulamenta a ocupação de lotes vazios por um 
proprietário diferente, funciona como um “aluguel do terreno” para um investidor interessado 
em investir na edificação.
3.2.5. Outorga Onerosa do Direito de Construir
A Outorga Onerosa do Direito de Construir é um instrumento que cria um adicional 
de potencial construtivo, que pode ser direcionado para o uso em determinadas regiões da 
cidade, demarcadas pelo Plano Diretor. A ideia se fundamenta na recuperação da mais valia 
urbana para os cofres públicos, como se quem gera mais carga e mais uso do solo urbano, 
paga a mais por isso. O valor da taxa e o destino desta devem estar descritos em uma lei 
municipal específica, conforme o Estatuto, e destinado ao fundo de habitação municipal.
Para ser aplicado sua referência é a lei complementar de uso do solo urbano, 
que estabelece os padrões de ocupação nas diversas áreas da cidade, sendo mensurado 
pelo coeficiente de aproveitamento ou potencial construtivo – iremos ver um pouco mais 
disso na Apostila 03. Em síntese, o coeficiente de aproveitamento define a área que uma 
determinada construção pode ocupar do terreno, que tem relação com o tamanho do lote. 
47UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
Por exemplo, se o índice do coeficiente do lote for 03 (três), significa que a construção 
poderá ter uma área total que corresponda a três vezes a área do lote.
Nos seus índices urbanísticos, o município institui três números para o coeficiente 
de aproveitamento: mínimo, básico e máximo, para cada zona, área ou eixo. Assim, o 
investidor que quiser construir acima do índice básico, limitado a alcançar o índice máximo, 
deverá pagar para adquirir o direito de edificar sobre essa diferença de metros quadrados. 
Nesse caso, as construções mais altas, consequentemente mais densas, “deverão pagar 
ao Poder Público pela sobrecarga que vão gerar nas redes de infraestrutura e de circulação 
ao seu entorno” (PINHEIRO, 2017, p. 66). 
O ponto discutível para a implementação do instrumento da Outorga é que este 
possui uma interseção com o instrumento da Transferência do Direito de Construir (TDC), que 
veremos a seguir. Podemos compreender isso da seguinte forma, em teoria um proprietário 
pode comprar seu direito de construir (a metragem da diferença entre os coeficientes básico 
e máximo) do Poder Público, por meio da Outorga, ou também pode adquirir o potencial 
construtivo de um proprietário privado, por meio da TDC (Figura 10). Essa combinação 
torna os dois instrumentos ao mesmo tempo concorrentes e complementares (SABOYA, 
2008). Para que essa transação não cause problemas aos investidores, a lei da outorga e 
da transferência deve estipular a porcentagem de compra de cada tipo de investidor.
Figura 10: Ilustração entre os coeficientes de aproveitamento com a aplicação da Outorga e da TDC.
Fonte: SABOYA, 2008.
https://urbanidades.arq.br/imagens/2007/OutorgaOnerosadoDireitodeConstruir_D608/outorga_x_transf_direito_construir.jpg
48UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
3.2.6. Transferência do Potencial Construtivo
A Transferência do Direito de Construir (TDC) visa a não desvalorização de 
um imóvel, quando está localizado em uma parte da zona em que seu potencial de 
aproveitamento se equivale ao do entorno. Dessa forma, o instrumento tem o objetivo de 
estimular a preservação do patrimônio histórico, ambiental e social do espaço urbano. Para 
isso, a TDC beneficia proprietários de imóveis que possuam o interesse pela preservação 
descrita acima, dessa forma com a finalidade de preservar o bem de interesse coletivo, o 
potencial construtivo deste lote pode ser utilizado em outro lote urbano, tornando-se uma 
moeda financeira para o proprietário.
Assim, este instrumento permite ao proprietário utilizar o potencial construtivo em 
outro terreno de sua propriedade ou comercializá-lo para terceiros (Figura 11). Esse caso 
ocorre em imóveis ou áreas de interesse histórico, ambiental ou paisagístico. Por exemplo, 
em Curitiba (PR) e Belo Horizonte (MG) esse instrumento é comumente utilizado. 
Figura 11: Ilustração entre os coeficientes de aproveitamento com a aplicação da Outorga e da TDC.
Fonte: SABOYA, 2008.
Para que seja aplicado, como falamos anteriormente, este deve levar em 
consideração porcentagens que não anule o instrumento da Outorga Onerosa. Cabe 
também a formulação de uma lei específica para utilização e as áreas que tenham esse 
potencial de uso devem estar demarcadas no Plano Diretor. 
49UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
4. OS LIMITES DO ESTATUTO DA CIDADE NO PLANEJAMENTO URBANO
Existem críticas, muitas delas coerentes, de que o Estatuto da Cidade foi uma Lei 
criada para o planejamento que visa as grandes metrópoles urbanas. Diante da realidade 
que envolve problemáticas urbanas das grandes cidades, como: a concentração de 
pobreza; a alta densidade populacional; a falta de infraestrutura urbana para uma parte da 
população; a violência mais presente (VILLAÇA, 2002). Estes fatos também são gerados 
pelo desprendimento do Estado com a realidade da sociedade. 
Por isso, alguns estudiosos passaram a questionar o fato de que o Estatuto seria 
uma ideia de cidade igualitária utópica. 
Uma ‘utopia espacial’ na medida em que acredita na possibilidade do controle social 
da ordem espacial, na distribuição das atividades econômicas, na Cidade Sustentável 
para as gerações presentes e futuras, com a adoção de padrões de produção, consumo 
e expansão urbana compatíveis com a sustentabilidade ambiental social e econômica do 
município e do território. É uma ‘utopia de processo social’ pois é o resultado de um longo 
processo de lutas e negociações, de pressões da sociedade organizada e dos movimentos 
sociais. (PINHEIRO, 2017, p. 72) 
Mas, precisamos compreender que a criação do Estatuto da Cidade reforçou a 
necessidade de organizar e movimentar a população para a busca do seu Direito à uma 
Cidade mais digna. Pois, segundo Pinheiro (2017, p. 73), os direitos descritos no texto 
do Estatuto “não estão automaticamente garantidos, sendo necessário que a sociedade 
50UNIDADE II O Estatuto da Cidade e seus Instrumentos
organizada os conquiste no embate da política local”. Isso demonstra que o instrumento da 
gestão democrática se faz crucial para o processo do planejamento participativo e para a 
conquista definitiva do assunto em questão.
Para Soares (2003) e Rolnik (2015), entre outros estudiosos da cidade, o Estatuto 
da Cidade se configura como uma oportunidade única na história deste país de realizar a 
desejada Reforma Urbana, iniciada ainda na década de 1980, como vimos na Apostila 01. 
Para Pinheiro (2017, p. 72), a Lei reúne em um mesmo projeto a “Utopia Espacial e uma 
Utopia de Processo Social”. Para Feldman (2010), o Estatuto é uma evolução da legislação 
urbanística brasileira, evoluindo a Lei no. 6766/1979.
Ainda que Villaça (2002) considere muitas críticas para esta Lei, como a não 
definição de punições para quem não cumpre os instrumentos; que a lei está obsoleta por 
não sofrer revisões; e a principal delas e a mais aceita por muitos autores é a de que o 
Estatuto não se aplica a realidade de muitos municípios brasileiros, no caso os pequenos. 
A grande crítica da pesquisadora Rolnik (2015), é a de que as enormes áreas destinadas 
as Operações Urbanas Consorciadas, nas grandes cidades, possuem o foco no sistema 
de melhorias de infraestruturas viárias,