Plano Diretor Municipal - 1

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PLANO DIRETOR 
MUNICIPAL 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Unidade 1 
 
 
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PLANO DIRETOR MUNICIPAL 
UNIDADE I 
 
Desde o advento da Lei 10.257/2001 
(Estatuto das Cidades), que regulamentou os 
arts. 182 e 184 da Constituição Federal de 
1988, a (re) estruturação urbana deve ser 
orientada pelo Plano Diretor Municipal. 
Assim, sendo ele a peça principal de 
Planejamento urbano, normatiza a ocupação 
e expansão na cidade, de maneira 
sustentável e ambientalmente correta. 
Para tanto, a autonomia local o propõe e aprova, no âmbito de sua competência constitucional, mas 
sempre orientada pelas normativas federal e estadual aplicáveis. 
A partir de sua instituição ele servirá como instrumento básico ao gestor público, pois fará parte da 
legislação fundamental para a Administração Pública. E nele (PDM), todas as ações ligadas aos seus 
temas deverão segui-lo. 
Inclusive e especialmente, as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA). Vale ressaltar que a implantação e a 
atualização do PDM possuem demandas técnicas complexas e peculiares, que exigem cuidados, 
iniciativas e atos especializados. 
 
 
Plano Diretor Municipal é o mecanismo legal que visa orientar a ocupação do 
solo urbano, tomando por base um lado de interesses coletivos e difusos tais 
como a preservação da natureza e da memória, e de outro os interesses 
particulares de seus moradores. 
 
 
 
 
 
 
 
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ÍNDICE 
TÓPICOS PÁGINA 
1. GOVERNANÇA E GESTÃO MUNICIPAL 4 
1.1 Funções de Governança e Gestão 7 
1.2 A Gestão Municipal 8 
1.3 Questão Social 13 
1.4 Políticas Públicas e Sustentabilidade 14 
1.5 O Ciclo das Políticas Públicas 15 
1.6 Sustentabilidade 17 
1.7 Planejamento estratégico 19 
2. NOÇÕES DE LEGISLAÇÃO MUNICIPAL 21 
2.1 Do Regimento Interno 21 
2.2 Força Vinculante Interna Corporis 22 
2.3 Aplicação Supletiva do CP e CPC 23 
2.4 Liberdade Regulamentar Local 23 
2.5 Obediência Simétrica Constitucional 24 
2.6 A Interferência do Poder Judiciário 24 
2.7 Legislação Municipal Básica 26 
2.8 Hierarquia das leis (Ordem de Importância) 27 
2.9 Atos Legislativos 31 
2.10 Projetos Legislativos Municipais 32 
2.11 Fluxograma Exemplificativo do Processo Legislativo 33 
2.12 Proposições Legislativas 33 
2.13 Diferenciais e Objetivos das Proposições 34 
3. QUESTÃO SOCIAL E POLÍTICAS PÚBLICAS 39 
3.1 Organização e Gestão das Políticas Públicas 45 
3.2 Discussões Atuais Sobre Políticas Públicas 47 
4. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO 52 
4.1 Mas afinal, o que é um Planejamento Estratégico? 54 
4.2 Princípios do Planejamento Estratégico 56 
4.3 Etapas do Planejamento Estratégico 57 
4.4 Estrutura Básica do Planejamento Estratégico 57 
4.5 Benefícios Esperados do Planejamento Estratégico 58 
5. GESTÃO ESTRATÉGICA DA INFORMAÇÃO 59 
6. PLANEJAMENTO MUNICIPAL E URBANISMO 65 
6.1 A História das Cidades 66 
6.2 Conceito de Cidade, Urbano e Urbanização 70 
6.3 Princípios do Planejamento Urbano 75 
 
 
 
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6.4 Trajetória e Características do Planejamento Urbano 79 
7. GOVERNANÇA E SUSTENTABILIDADE 86 
7.1 Sustentabilidade 92 
7.2 O Estatuto da Cidade e o do Plano Diretor 97 
7.3 Plano Diretor 98 
8. BIBLIOGRAFIA 101 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. GOVERNANÇA E GESTÃO MUNICIPAL 
 
No que se refere ao setor público, a governança começou a ser discutida com a crise fiscal dos anos 
1980 que exigiu um novo arranjo político e econômico com a intenção de tornar o Estado mais eficiente. 
Nesse contexto oportunizou o debate sobre a governança na esfera pública e resultou no 
estabelecimento de princípios básicos que norteiam as práticas de governança nas organizações 
públicas nas esferas federal, estadual e municipal: transparência, integridade e prestação de contas 
(IFAC, 2001). 
Com o passar dos anos uma série de estudos internacionais sobre a boa governança no setor público 
foram publicados que reafirmaram os três princípios inicialmente preconizados pelo International 
Federation of Accountants (IFAC) e acrescentaram outros três: liderança, compromisso e integração. Já o 
Decreto Nº. 9.203, de 22 de novembro de 2017, define em seu Art. º os seguintes princípios da 
governança pública: 
I. capacidade de resposta; 
II. integridade; 
III. confiabilidade; 
IV. melhoria regulatória; 
V. prestação de contas e responsabilidade; 
VI. transparência 
Ainda, para melhor atender aos interesses da sociedade é fundamental garantir um comportamento 
ético, responsável, comprometido e transparente de liderança; reprimir a corrupção; implementar 
efetivamente um código de conduta e de valores éticos, garantir a adesão das organizações às 
regulamentações, normas e padrões; garantir a transparência, equilibrar interesses e envolver cada vez 
mais os stakeholders (cidadãos, usuários dos serviços, iniciativa privada). 
Assim, podemos entender que uma boa governança no setor público permite: 
 garantir a entrega de benefícios econômicos, sociais e ambientais para os cidadãos; 
 garantir que a organização tenha credibilidade e responsabilidade para com os cidadãos; 
 ter clareza de quais são os serviços prestados para cidadãos e usuários; 
 proporcionar transparência, mantendo a sociedade informada acerca das decisões tomadas e dos 
problemas envolvidos; 
 dispor e utilizar informações de qualidade e mecanismos sólidos de apoio a tomada de decisões; 
 
 
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 dialogar, compartilhar e prestar contas à sociedade; 
 garantir a qualidade e continuidade dos serviços públicos prestados; 
 promover o desenvolvimento contínuo dos líderes e dos colaboradores; 
 definir claramente os processos, responsabilidades, limites de poder e de autoridade; 
 selecionar a liderança tendo por base critérios como conhecimento, habilidades, competências e 
atitudes individuais; 
 avaliar o desempenho da organização, da liderança e dos colaboradores; 
 garantir a existência de uma gestão de riscos concreta; 
 utilizar-se de controles internos para manter a gestão adequada; 
 controlar as finanças de forma responsável; 
 fornecer aos cidadãos dados e informações confiáveis, tempestivas, relevantes e compreensíveis. 
 
 
AMPLIANDO SEU CONHECIMENTO 
http://www.publicadireito.com.br/conpedi/manaus/arquivos/anais/XIVCongresso/078.pdf 
 
No Brasil, diversas leis e decretos foram publicados para institucionalizar direta ou indiretamente 
condições de governança. A Constituição Federal de 1988 estabelece, no caput do art. 1º, que “a 
República Federativa do Brasil […] constitui-se em Estado Democrático de Direito”. Em relação a 
governança, isso quer dizer que o cidadão tem poder para escolher seus representantes e que o poder 
emana do povo e por isso, não está concentrado apenas no governo. Ainda na Constituição de 1988 em 
seus Art. 5º foi fixado direitos e garantias fundamentais dos cidadãos, com vistas a criar as condições 
básicas necessárias à governança do Estado. A Assembleia Nacional Constituinte de 1988 também 
organizou político administrativamente a República Federativa do Brasil, que compreende a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos. 
Além da Constituição de 1988, outros instrumentos surgiram para fortalecer a governança pública. 
Podemos destacar: o Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal (Decreto 
1.171, de 22 de junho de 1994), a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 04 de maio 
de 2000), o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública) instituído em 2005 e 
revisado em 2009 e em 2013. A Lei 12.813, de 16 de maio de 2013, que dispõe sobre o conflito de 
interesse no exercício de cargo ou emprego do Poder Executivo Federal; os instrumentos de 
http://www.publicadireito.com.br/conpedi/manaus/arquivos/anais/XIVCongresso/078.pdf
 
 
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transparência, como a Lei de Acesso à informação (Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011), que 
asseguram o direito fundamentalde acesso à informação e facilitam o monitoramento e controle de 
atos e condutas da administração pública e o recente e já citado Decreto 9.203, de 22 de novembro de 
2017 que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e 
fundacional. 
Apesar do avanço que esses instrumentos significam para a melhoria da capacidade de governança do 
setor público e gestão do Estado brasileiro, é preciso reconhecer que para atender a constantes 
demandas econômicas, sociais e ambientais é necessário fortalecer ainda mais os mecanismos de 
governança como forma de reduzir o distanciamento entre o Estado e os cidadãos. 
A sociedade deve exercer seu papel de principal interessado nos resultados do Estado, monitorando e 
propondo ações de interesses coletivos e, demandando novas estruturas de governança que 
possibilitem cada vez mais aprimorar isso de forma profissional, buscando o atendimento das 
expectativas da sociedade. 
Diante do exposto e como base em vários referenciais como artigos científicos, códigos, programas e 
guias de diversos países, podemos conceituar governança no setor público como sendo: 
Mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a 
atuação da gestão, visando a condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse e 
necessidades da sociedade. 
 
 
A governança assegura que os interesses dos administradores estejam 
alinhados aos interesses da comunidade. Ela garante que os processos e 
as estratégias estão sendo corretamente seguidos, além de promover 
uma cultura de prestação de contas e de controle. 
 
 
 
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1.1 FUNÇÕES DE GOVERNANÇA E GESTÃO 
Agora que já conhecemos o conceito de governança e como ela se aplica no setor público é importante 
sabermos diferencia-la do conceito e das funções da gestão. 
Governança associa-se com o processo de comunicação, análise e avaliação, liderança, tomada de 
decisão e direção, controle, monitoramento e prestação de contas, a Gestão, de forma complementar, 
refere-se ao funcionamento do dia a dia de programas e de ações no contexto de estratégias, políticas, 
processos e procedimentos que foram determinados pelo órgão, preocupando –se com a eficácia 
(cumprir ações priorizadas) e a eficiência (realizar as ações da melhor forma possível e com menos 
custos). 
A principal diferença entre os conceitos é que enquanto a governança provê direcionamento, monitora, 
supervisiona e avalia a atuação da gestão com vistas ao atendimento das necessidades e expectativas 
dos cidadãos, a gestão e demais stakeholders, a gestão é incorporada aos processos organizacionais, 
sendo responsável pelo planejamento, execução, controle, ação, enfim, pela execução dos recursos e 
poderes colocados à disposição para o alcance de seus objetivos. 
A gestão parte da premissa de que já existe um encaminhamento superior e que os mesmos devem ser 
executados da melhor forma possível em termos de eficiência. O quadro a seguir apresenta as principais 
funções da governança e da gestão: 
FUNÇÕES DA GOVERNANÇA FUNÇÕES DA GESTÃO 
 Definir o planejamento estratégico  Implementar programas; 
 Supervisionar a gestão  Garantir a conformidade com as regulamentações 
 Envolver os stakeholders  Revisar e reportar o progresso das ações 
 Gerenciar riscos estratégicos  Garantir a eficiência administrativa 
 Gerenciar conflitos internos  Manter a comunicação com os stakeholders 
 Auditar e avaliar o sistema de gestão e controle  Avaliar o desempenho e aprender 
 Promover o accountability (prestação de contas e 
responsabilidade e a transparência) 
 
 
 
DESTAQUE: Diferente de Governança, Governabilidade é o conjunto de 
condições necessárias ao exercício do poder. Compreende a forma de governo, 
suas relações entre os poderes e o sistema partidário. Diz respeito a 
capacidade política de decidir e expressa a possibilidade em abstrato de 
realizar políticas públicas. 
 
 
 
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1.2 A GESTÃO MUNICIPAL 
A palavra município é derivada do francês municipalité e do latim municipium, antiga denominação 
romana. Significa um território dotado de personalidade jurídica, autônoma, constituída por órgãos 
políticos e administrativos e que podem se diferenciar em três tipos: urbanos – que são os municípios 
constituídos por território urbanizado; rurais – são os constituídos, por vários núcleos populacionais de 
pequenas dimensões e por território não urbanizado e, misto – municípios que compreendem 
quantidades tanto de território urbano como de território rural. 
No nosso país, o município é a menor 
unidade político-administrativa existente. 
Todo o território nacional é dividido em 
municípios, menos o Distrito Federal e o 
arquipélago de Fernando de Noronha, que 
é um distrito do estado de Pernambuco. 
Os municípios são formados pelo poder 
executivo (Prefeitura) e pelo poder 
legislativo (Câmara Municipal). 
 
A partir da Constituição de 1934, os municípios começaram a ter alguma autonomia, naquilo que 
respeitasse ao seu interesse peculiar, falou-se pela primeira vez em autonomia política, ou seja, eleições 
para Prefeitos e Vereadores; autonomia financeira (impostos, taxas e outras rendas) e autonomia 
administrativa (organização dos serviços públicos). Surgia assim a Gestão Municipal. 
Porém foi a partir do início da década de 90, que se ampliaram os estudos e a atenção sobre os 
municípios, notadamente no que se refere à gestão municipal. Com a promulgação da Constituição 
Federal, em 1988, os municípios adquiriram status de 'entes federativos' além de terem estendidas suas 
competências e estabelecidos os processos de descentralização de ações e do poder decisório. A 
descentralização possibilitou, aos municípios, acesso a maiores parcelas de recursos públicos, mas, ao 
mesmo tempo, a atuação direta foi expandida a áreas que antes eram de responsabilidade do governo 
estadual ou federal. Com as novas responsabilidades e atribuições específicas assumidas pelos 
municípios, aumentaram tanto as exigências de profissionalização da gestão municipal quanto a 
necessidade de instituição de controles democrático-populares da ação pública (CAIADO, 2003). 
Na administração pública municipal, mais do que no governo federal ou estadual, é que se tem 
influência direta no dia a dia das pessoas, as quais exigem mudanças constantes, e reivindicam o 
 
 
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aumento da qualidade dos serviços públicos oferecidos, como transporte urbano, coleta de lixo, 
manutenção de áreas públicas, saúde, educação, segurança, transparência, entre outros. Pode-se assim, 
entender que, essa exigência pelo aumento da qualidade de vida individual e coletiva, obriga os gestores 
a repensar os seus modelos e processos de gestão, a fim de aumentar a efetividade dos serviços 
públicos prestados. Observa-se também, a ampliação, o compartilhamento e a transferência para o 
âmbito do governo municipal de responsabilidades que antes estavam restritas a outras esferas de 
governo (REZENDE; CASTOR, 2006). 
A gestão de municípios é uma tarefa desafiadora. Vai além da necessidade de se conciliar os mais 
diversos interesses e de atingir resultados com grande complexidade de mensuração; implica na busca 
pelas melhores informações em tempo ágil e a utilização dessas informações de forma efetiva, 
alinhando-as, por fim, aos anseios dos cidadãos e aos processos controlados e efetivos (CASTELLS, 2000; 
PFEIFFER, 2000; REZENDE, 2005). 
O Município detém competências legislativas em três níveis: 
1) exclusiva, a ser exercida na fórmula do “interesse local”, (art. 30, I, da CF); 
2) suplementar, na forma de suprir os vazios e indeterminações da legislação federal e estadual no que 
couber, ou seja, naquilo que for compatível, o que significa dizer naquilo que a norma superior não 
regulou, sobretudo nos aspectos ligados às condições locais (art. 30, II, da CF); e 
3) comum, na forma previstana Constituição, que se pode realizar também por meio de cooperação 
técnica, nos termos de lei complementar federal (art. 23). 
Como já foi dito, a parcela de competência que cabe ao Município, na distribuição feita pela 
Constituição, está consubstanciada nos atributos de sua autonomia e de sua condição como pessoa de 
direito público interno. No que diz respeito ao seu Governo, cabe aos eleitores eleger os seus 
responsáveis, ou seja, o Prefeito, o Vice-Prefeito e os Vereadores. 
De forma geral podemos dizer que aos Municípios compete, enfim, prover a tudo quanto respeite ao 
seu peculiar interesse e ao bem estar da sua população, cabendo-lhe, entre outras, as seguintes 
atribuições: 
I - elaborar o seu orçamento anual, o plano plurianual de investimentos e a lei de diretrizes 
orçamentárias, no que observará a Lei Complementar nº 101/2000 e os prazos; 
II - instituir e arrecadar tributos; 
III - fixar, fiscalizar e cobrar preços; 
IV - dispor sobre a organização, a administração e a execução de seus serviços; 
V - organizar os quadros de servidores e instituir o regime jurídico; 
 
 
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VI - dispor sobre a administração e a utilização dos serviços públicos locais; 
VII - planejar o uso e a ocupação do solo em seu território, especialmente em sua zona urbana; 
VIII - estabelecer normas de construção, de loteamento, de arruamento e de zoneamento urbano, bem 
como as limitações urbanísticas convenientes à ordenação do seu território, respeitadas a legislação 
federal e estadual pertinentes, especialmente a Lei nº 10.257, de 10/07/01, conhecida como Estatuto da 
Cidade; 
IX - conceder licença para localização e funcionamento de estabelecimentos industriais, comerciais, 
prestadores de serviços e quaisquer outros, renovar a licença concedida e determinar o fechamento de 
estabelecimentos que funcionem irregularmente; 
X - estabelecer servidões administrativas necessárias aos seus serviços, inclusive aos dos seus 
concessionários; 
XI - regulamentar a utilização dos logradouros públicos e determinar o itinerário e os pontos de parada 
dos transportes coletivos; 
XII - fixar os locais de estacionamento de táxis e demais veículos; 
XIII - regulamentar, conceder, permitir ou autorizar os serviços de transporte coletivo e de táxis, fixando 
as respectivas tarifas; 
XIV - fixar e sinalizar as zonas de silêncio e de trânsito e tráfego em condições especiais; 
XV - disciplinar os serviços de carga e descarga e fixar a tonelagem máxima permitida a veículos que 
circulam em vias públicas municipais; 
XVI - tornar obrigatória a utilização da estação rodoviária, quando houver; 
XVII - sinalizar as vias urbanas e as estradas municipais, bem como regulamentar e fiscalizar sua 
utilização; 
XVIII - realizar, direta ou indiretamente, a limpeza de vias e logradouros públicos, a remoção e o destino 
do lixo domiciliar e de outros resíduos de qualquer natureza; 
XIX - ordenar as atividades urbanas, fixando condições e horários para funcionamento de 
estabelecimentos industriais, comerciais e de serviços, observadas as normas federais pertinentes; 
XX - dispor sobre os serviços funerários e de cemitérios; 
XXI - regulamentar, licenciar, permitir, autorizar e fiscalizar a afixação de cartazes e anúncios, bem como 
a utilização de quaisquer outros meios de publicidade e propaganda, exercendo o seu poder de polícia 
administrativa; 
 
 
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XXII - cassar a licença que houver concedido, quanto a estabelecimento que se tornar prejudicial à 
saúde, à higiene, ao sossego, à segurança ou aos bons costumes, fazendo cessar a atividade ou 
determinando o fechamento do estabelecimento; 
XXIII - organizar e manter os serviços de fiscalização necessários ao exercício do seu poder de polícia 
administrativa; 
XXIV - dispor sobre o depósito e a venda de animais e mercadorias apreendidos em decorrência de 
transgressão de legislação municipal; 
XXV - estabelecer e impor penalidades por infração de suas leis e regulamentos; 
XXVI - promover, entre outros, os seguintes serviços: a) mercados, feiras e matadouros; b) construção e 
conservação de estradas e caminhos municipais; c) transportes coletivos estritamente municipais; d) 
iluminação pública; 
XXVII - assegurar a expedição de certidões requeridas às repartições administrativas municipais, para 
defesa de direitos e esclarecimento de situações, estabelecendo os prazos de atendimento; 
XXVIII - instituir a Guarda Municipal destinada à proteção de seus bens, serviços e instalações. 
 
 
 
A gestão municipal, tem se voltado para as questões relacionadas ao desenvolvimento local, contudo, 
cabe ainda aos agentes municipais, a gestão de outros temas complexos e importantes que versão sobre 
a sociedade: desenvolvimento econômico, desenvolvimento social, desenvolvimento urbano, 
desenvolvimento sustentável, gestão democrática, participação popular e controle social, gestão dos 
serviços públicos, entre outros. É importante, no entanto, que as ações municipais não sejam pensadas 
de forma isolada, e sim através de programa que contemple medidas para superar os diversos entraves 
existentes no âmbito local. 
 
 
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Após conhecer um pouco sobre a gestão municipal, é importante entender sobre a importância da 
necessidade do fortalecimento institucional dos Municípios na esfera Federal Brasileira, pois isso pode 
ser interpretado como facilitador das ações da gestão em favor da democratização, fortalecimento da 
cidadania e melhor qualidade de vida. 
 
 
A primeira cidade organizada do Brasil foi São Vicente, localizada no Litoral Sul 
de São Paulo. Ela foi fundada pelo militar português Martim Afonso de Souza 
em 22 de janeiro de 1532 e foi a capital dos paulistas por 177 anos. 
 
 
 
SAIBA MAIS: 
http://www.ibam.org.br/media/arquivos/estudos/manual_prefeito15ed2017_2.pdf 
 
 
 
http://www.ibam.org.br/media/arquivos/estudos/manual_prefeito15ed2017_2.pdf
 
 
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1.3 QUESTÃO SOCIAL 
De forma geral, Questão Social é o conjunto de expressões 
de definem as desigualdades da sociedade e os fenômenos 
que ressaltam a diferença entre trabalhadores e capitalistas, 
no que concerne ao acesso de bens socialmente produzidos 
como direitos sociais e condições apropriadas de vida. São 
consideradas expressões da questão social fenômenos como 
o desemprego, a pobreza, a violência, o analfabetismo, a 
falta de serviços de saúde, a falta de moradia, entre outras. 
A Questão Social surgiu na Europa, no século XX com o 
objetivo de exigir a formulação e implementação de políticas 
sociais em prol da classe operária que estava em crescente 
fenômeno de pobreza. 
Esse fenômeno de pobreza teve sua origem principalmente com o processo de urbanização e 
industrialização, que conscientizou a classe operária das suas reais condições de trabalho, onde a 
questão social acabou atingindo contornos problemáticos para outras classes, em especial para a 
burguesia que viu-se obrigada e implementar políticas sociais. 
Como podemos perceber a questão social é muito vinculada a desigualdade social e nesse contexto foi 
surgindo o Terceiro Setor na sociedade, a fim de elaborar programas e projetos para amparar os 
necessitados e também auxiliar nos assuntos referentes a política. 
A questão social é o tema primário e 
central para o profissional de Serviço 
Social, cuja essência é a ciência social 
aplicada com foco na integração dos 
cidadãos à sociedade. 
Já na esfera da gestão das cidades ou 
municípios, as mudanças políticas e 
institucionais sobre o tema se tornaram 
visíveis, também, a partir da promulgação 
da Constituição de 1988, que apesar de 
 
todos os seus limites, avançou nas definições e extensões de direitos sociais e políticos. 
 
 
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Mais tarde em 2010, o Estatuto da Cidade, reafirmou a função social da cidade, da propriedade urbana e 
do interesse público. O princípio da função social da cidade assegura a atuação do poderpúblico para o 
atendimento das necessidades de todos os cidadãos quanto a qualidade de vida, a justiça social e ao 
desenvolvimento das atividades econômicas, não deixando de observar as exigências fundamentais da 
ordenação da cidade. 
Pensar na questão social é reconhecer a necessidade de se respeitar o ser humano, para que este possa 
respeitar o território em que vive, pois ele próprio é a parte mais importante do meio ambiente. 
 
1.4 POLÍTICAS PÚBLICAS E SUSTENTABILIDADE 
Com o aprofundamento e expansão da democracia, as responsabilidades dos representantes populares 
e dos governos se diversificaram. É comum dizer que a principal função do Estado é promover e 
melhorar a qualidade de vida do cidadão. A qualidade de vida da população de uma cidade está 
relacionada ao atendimento de suas necessidades em áreas como saúde, educação, habitação, 
transporte, meio ambiente, assistência social, segurança. 
 
A partir desse contexto e, para oferecer produtos e serviços públicos que contemplem as diferentes 
áreas, os governos (federal, estadual e municipal) se utilizam das políticas públicas. 
Podemos conceituar políticas públicas como um conjunto de programas, ações e decisões tomadas 
pelos governos (nacional, estadual ou municipal) com a participação direta ou indireta da população e 
 
 
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de entes públicos ou privados, que objetivam atender determinado direito ou demanda da sociedade ou 
de determinado segmento social, cultural, étnico ou econômico, diminuindo a desigualdade social. 
Os programas, ações e decisões precisam ser estruturados de modo funcional e sequencial para que 
possam ser colocados em prática. Esse processo é chamado de Ciclo das políticas públicas. 
1.5 CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS 
Também chamado de processo de formulação das políticas públicas, o ciclo das políticas públicas é 
composto de diversas fases. 
A primeira fase é a formação da agenda que caracteriza-se pelo planejamento, que consiste em 
reconhecer o problema público que merece maior atenção no cenário real em que a população se 
encontra. Nessa fase são analisados: custo benefício; cenário local e suas necessidades; recursos 
disponíveis, urgência do problema; necessidade política. 
A segunda fase é a formulação da política propriamente dita, é a apresentação de soluções ou 
alternativas, caracterizada pelo detalhamento das alternativas definidas na agenda. Nesse momento 
organizam-se as ideias, alocam-se os recursos e consideram-se a opinião de especialistas na definição de 
objetivos e resultados que se pretende alcançar com as estratégias que são definidas. Os atores 
estabelecem suas propostas e as defendem. 
A terceira fase é a fase do processo de tomada de decisão. Nesse ponto é definido qual será o curso da 
ação que será colocado em prática, são definidos recursos e prazos para a ação da política. 
A quarta fase é chamada implementação da política, é o momento em que o planejamento e as 
escolhas são transformados em atos, ou seja, o planejamento é transformado em ação, por meio dos 
disponibilizados recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos disponibilizados para a 
executar a política pública. 
A avaliação é a quinta fase, ela deve ser realizada em todas as fases do ciclo, de forma a contribuir com 
possíveis correções de falhas e variações cabíveis para o sucesso da ação e de melhores resultados. 
 
 
 
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Veja exemplos de políticas públicas na área de Educação: 
http://www.fnde.gov.br/portal/arquivos/category/45-
projetosarquitetonicos?download=10373:quadra-coberta-vestiario-modelo-2-
pdf-projetoeletrico&start=20 
 
De acordo com o nível de sucesso ou insucesso da política, o poder público decide se reinicia o ciclo das 
políticas públicas com as alterações cabíveis, se o projeto é mantido da mesma forma ou se 
simplesmente é extinto. 
 
 
 
A política pública é considerada boa, quando cumprir, ao menos, as seguintes 
funções: 
 promover e melhorar a colaboração entre os atores; 
 constituir-se em um programa implementável. 
 
 
http://www.fnde.gov.br/portal/arquivos/category/45-projetosarquitetonicos?download=10373:quadra-coberta-vestiario-modelo-2-pdf-projetoeletrico&start=20
http://www.fnde.gov.br/portal/arquivos/category/45-projetosarquitetonicos?download=10373:quadra-coberta-vestiario-modelo-2-pdf-projetoeletrico&start=20
http://www.fnde.gov.br/portal/arquivos/category/45-projetosarquitetonicos?download=10373:quadra-coberta-vestiario-modelo-2-pdf-projetoeletrico&start=20
 
 
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1.6 SUSTENTABILIDADE 
Voltando a citar o documento Estatuto da Cidade, sobre o qual já comentamos no tema questão social, 
é importante destacar que ele estabelece, ainda, outras diretrizes sobre a política urbana para o alcance 
do desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade. 
Uma delas é a garantia do direito a cidades sustentáveis, ou seja, o direito de todo o cidadão à terra 
urbana, à moradia, ao saneamento básico, a infraestrutura, ao transporte, ao lazer e a outros serviços 
públicos, não só para as gerações atuais, como também para as futuras. Sobre o tema, o Estatuto da 
Cidade apresenta caminhos e estabelece objetivos em sintonia com acordos decorrentes de 
Conferências Mundiais de Desenvolvimento e Meio Ambiente. Orienta que a adoção de padrões de 
produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana, devem ser compatíveis com os limites de 
sustentabilidade ambiental. 
 
Mas o que é sustentabilidade? 
Sustentabilidade é um conceito relacionado ao desenvolvimento sustentável, 
formado por um conjunto de ideias, estratégias e demais atitudes ecologicamente 
corretas, economicamente viáveis, socialmente justas e culturalmente diversas. 
Serve como alternativa para garantir a sobrevivência dos recursos naturais do 
planeta, ao mesmo tempo que permite aos seres humanos e sociedades soluções 
ecológicas de desenvolvimento. 
 
O desenvolvimento sustentável é aquele capaz de 
suprir as necessidades da geração atual, sem colocar 
em risco a capacidade de atender as gerações 
futuras. Por isso, a definição está vinculada aos 
termos “legado” e “continuidade”. 
Desenvolver-se de forma sustentável, seja em 
pequena esfera (no contexto de uma empresa, por 
exemplo), ou em larga esfera (no contexto de um 
país), pressupõe possibilitar às pessoas, agora e 
futuramente, atingir um nível satisfatório de 
desenvolvimento socioeconômico e cultural, fazendo 
uso razoável dos recursos naturais de forma a não 
esgotá-los para as próximas gerações. 
 
 
 
18 
 
Etimologicamente, a palavra sustentável tem origem no latim sustentare, que significa "sustentar", 
"apoiar" e "conservar". 
Existem alguns tipos de sustentabilidade, entre os mais significativos, podemos destacar: 
a) Sustentabilidade Ambiental e Ecológica: é a manutenção do meio ambiente do planeta, mantendo a 
qualidade de vida e os ecossistemas em harmonia. Em ações práticas, significa não poluir as águas, 
separar o lixo, evitar desastres ecológicos como queimadas e desmatamentos, entre outras ações; 
b) Sustentabilidade Social: é o conjunto de medidas estabelecidas para promover o equilíbrio e o bem 
estar da sociedade, por meio de diversas iniciativas que devem ter o objetivo de contribuir para os 
membros da sociedade que enfrentam condições desfavoráveis. Como exemplos práticos estão o 
incentivo aos programas de inclusão social, investimento em saneamento básico, incentivo a projetos de 
qualificação profissional, incentivo a programas culturais gratuitos e de educação pública de qualidade 
para pessoas com baixa ou sem renda, entre outras; 
c) Sustentabilidade Econômica: é procurar garantir o desenvolvimento econômico considerando 
estratégias que não provoquem impactos ambientais ou que prejudiquem a qualidade de vidas das 
pessoas. Entre algumas das ações que são consideradas economicamente sustentáveis, merecem 
destaque a utilização de energias renováveis, fiscalização amplae constante para evitar abusos e 
arbitrariedades, bem como, para evitar que empresas ou pessoas cometam crimes ambientais. 
O tripé da sustentabilidade também é conhecido como Triple Bottom Line ou People, Planet, Profit: 
DIMENSÃO ECOLÓGICA DIMENSÃO SOCIAL DIMENSÃO ECONÔMICA 
Educação ambiental Valorização Direitos Humanos Competitividade de mercado 
Conservação dos recursos naturais Envolvimento comunitário Transparência 
Redução do desperdício Valorização do bem-estar social Prosperidade econômica 
Uso de energia limpa e renovável Bases éticas 
Criar laços de respeito com 
funcionários, fornecedores e 
sociedade 
Biodiversidade 
Investimento em políticas públicas 
e de inclusão social 
Estratégias de crescimento com 
base na preservação ambiental e 
bem-estar social 
Eliminar impactos ambientais 
 
Dada a importância da questão ambiental, também a Constituição Federal, definiu no art. 225, a 
definição de meio ambiente exprime o conceito central do desenvolvimento sustentável ao firmar o 
 
 
19 
 
direito comum de todos de usufruir de ambiente ecologicamente equilibrado e ao conferir ao Poder 
Público e a coletividade o dever de defende-lo para as gerações futuras. No art. 23 fica definido como 
competência comum à União, Distrito Federal e Municípios a proteção e o combate a poluição em todas 
as suas formas. 
Assim, de modo a evitar e corrigir distorções do crescimento urbano e da gestão da cidade e seus 
negativos efeitos sobre o meio ambiente, deve existir e ser respeitada uma cooperação entre os 
governos federal, estadual e municipal, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no 
processo de urbanização e no atendimento do interesse social. 
 
1.7 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO 
A concepção de planejamento estratégico para cidades não foi resultado de consenso entre urbanistas e 
gestores. Suas bases e princípios, pelo contrário, tiveram origem na prática empresarial, que, por sua 
vez, fundamentou-se em experiências de ordem militar. 
Foi após a Segunda Guerra Mundial que as empresas privadas compreenderam que o “longo prazo” 
tinha um grande impacto sobre suas finanças. Por isso, muitas delas migraram do orçamento anual para 
o quinquenal e procuraram ampliar o mercado e diversificar os produtos, dando origem ao que se 
chamou de 'orçamento-controle'. O passo seguinte, denominado 'planejamento de longo prazo', foi 
decorrente da necessidade de adaptar as empresas para um crescimento previsível, preparando-as 
técnica e administrativamente. No final dos anos 50, a "Escola de Negócios de Harvard" deu origem à 
estratégia corporativa global como resposta às novas tendências da gestão empresarial, aumentando a 
importância de se considerar o entorno do mercado, os consumidores e a concorrência (FERNANDEZ, 
1997). 
Sobre a base da Escola de Harvad buscavam-se ações de articulação entre a organização e seu entorno, 
dessa forma, o planejamento estratégico passou a ser ferramenta no planejamento das cidades a partir 
da década de 80. 
Considera-se assim que, o primeiro Planejamento Estratégico Municipal iniciou-se na cidade de São 
Francisco, Estados Unidos. Devido à forte crise econômica local, os empresários, prevendo o agravo da 
crise, formularam um plano visando melhorar a situação do setor público, por meio de iniciativas como 
apoio a moradias e densificação do solo urbano. Os resultados foram positivos; todavia, a prefeitura 
daquela cidade não participou da formulação do Plano Estratégico do Município (PEM) por isso, em 
1983, foi elaborado um segundo documento, desta vez com a participação do poder público. Em 
 
 
20 
 
meados da mesma década, outras 25 cidades americanas tinham seguido e aperfeiçoado a experiência 
(PASCUAL, 1999; REVENTOS, 2005). 
No Brasil, a partir da Constituição de 1988, iniciou-se um processo de descentralização que resultou em 
maior autonomia para os municípios brasileiros, porém o que também se verificou foi que as suas 
competências técnicas e administrativas se mostraram insuficientes diante das novas responsabilidades 
e demandas. Neste ponto constatou se que os tradicionais instrumentos de planejamento urbano, além 
de não serem adequados para as novas dinâmicas, não ofereciam apoio para as decisões e orientações 
necessárias para as ações e tomadas de decisões, resultando em uma gestão mais burocrática do que 
gerencial. 
Assim, para lidar com essa nova situação, faz-se faz necessário conceitos e instrumentos capazes de 
levar em consideração as transformações e desenvolvimentos que estão ocorrendo, pois, sem uma 
orientação clara de desenvolvimento que tome como base o potencial do município e sem flexibilidade 
de enfrentar as influências externas, o desenvolvimento do município pode ser bastante prejudicado. 
O Planejamento Estratégico pode ser um dos instrumentos para lidar com esses processos dinâmicos de 
mudanças e transformações. Vale ressaltar que o planejamento estratégico desenvolvido para setor 
privado não deve ter seu método diretamente transferido para o setor público, tendo em vista que 
trata-se de dois setores com características muito diferentes. 
 
 
IMPORTANTE: 
As Nações Unidas definiram os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável 
(ODS) como parte de uma nova agenda de desenvolvimento sustentável, onde 
os Estados-membros e a sociedade civil negociam suas atribuições. 
 
 
Conheça mais sobre os ODS: 
https://nacoesunidas.org/pos2015/ 
 
 
 
 
https://nacoesunidas.org/pos2015/
 
 
21 
 
2. NOÇÕES DE LEGISLAÇÃO MUNICIPAL 
 
2.1 DO REGIMENTO INTERNO 
Para regulamentar a organização funcional e legislativa da Câmara Municipal, bem como os direitos e 
deveres dos vereadores, toda Câmara Municipal tem um Regimento Interno. 
O Regimento Interno é proposto, votado e aprovado pelos próprios vereadores, por ato denominado de 
Resolução. 
O Regimento Interno não poderá desobedecer (conflitar) com a Lei Orgânica Municipal, nem com a 
Constituição do Estado, nem com a Constituição Federal. 
O Regimento Interno é a mola mestra da organização da Câmara Municipal, constituindo o instrumento 
delineador das atribuições dos órgãos do Poder Legislativo. Trata-se de um regulamento, não é lei, ou 
seja, não está sujeito à sanção do prefeito. Nele estão contempladas as funções legislativas, 
administrativas, julgadoras e fiscalizadoras da Câmara Municipal. 
O Regimento Interno deve ser editado por meio de resolução ou decreto legislativo, conforme dispuser 
a LOM. A rigor, o ato pertinente é a resolução, embora equivocadamente se use o decreto legislativo. 
Suas alterações se fazem por meio do processo legislativo, na forma determinada pela LOM e pelo 
próprio Regimento. Dependerão, sempre, da aprovação do Plenário. 
Tratando-se de ato de exclusiva competência da Câmara, não pode sujeitar-se à interferência do 
Executivo. O seu valor jurídico é relevante, pelo que deve o Vereador, como se disse antes, conhecê-lo 
integralmente, pois o seu cumprimento é condição primordial para o bom andamento dos trabalhos da 
Casa Legislativa. 
Como ato legislativo de caráter administrativo, o Regimento Interno só é obrigatório para os membros 
da Câmara Municipal, no desempenho das funções que lhes são próprias. Não tem efeito externo para 
os munícipes, nem deve conter disposições a eles endereçadas. 
O Regimento Interno não pode elaborar, nem modificar ou suprimir direitos e obrigações, constantes da 
Constituição Federal/88 ou das leis, em especial da Lei Orgânica do Município. 
Sua missão é disciplinar o procedimento legislativo e os trabalhos dos Vereadores, da Mesa e da 
Presidência, bem como o das comissões (permanentes ou especiais) que se constituírem para 
determinado fim. 
 
 
22 
 
 
Entenda mais sobre a importância do Regimento Interno na Câmara Municipal 
Acesse o link do Portal Legisla WEB. 
https://www.youtube.com/watch?v=sAOlXkV2JZg 
 
No seu bojo cabem todas as disposições normativasda atividade interna da Câmara, desde que não 
invadam a área da lei. A função do Regimento Interno, não é compor o órgão legislativo do Município, é 
reger os trabalhos. Toda disposição que escapar desse âmbito deve ser evitada no Regimento, por 
inválida. Cabe salientar, ainda, que as Emendas Constitucionais promulgadas nos últimos anos 
trouxeram alterações que se refletem no Regimento Interno, e deve, portanto, ser constantemente 
revisto para adequar-se aos ditames do Texto Constitucional em vigor. 
 
2.2 FORÇA VINCULANTE INTERNA CORPORIS 
No que se refere ao Regimento Interno menciona-se, que ele possui força vinculante interna corporis, 
ou seja, obriga apenas os membros do Legislativo, no exercício da vereança, não podendo dispor sobre 
direitos e obrigações de terceiros. 
A esse respeito é magistral a lição do doutrinador Hely Lopes Meirelles: 
 
Como ato regulamentar, o regimento não pode criar, modificar ou suprimir 
direitos e obrigações constantes da Constituição ou das leis. Sua missão é 
disciplinar o procedimento legislativo e os trabalhos dos vereadores, da 
Mesa, da presidência, bem como o das comissões permanentes ou especiais 
que se constituírem para o determinado fim. No seu bojo cabem todas as 
disposições normativas da atividade interna da Câmara, desde que não 
invada a área da lei. A função do regimento interno não é compor o órgão 
legislativo do Município; é reger os trabalhos. Toda disposição que refugiar 
desse âmbito deve ser evitado no regimento, por inválida. 
Como o regimento deve reger somente os trabalhos legislativos do plenário, 
a atuação das comissões e a atividade direta da Mesa, não comporta 
disposições relativamente a funcionários e serviços da Câmara, os quais 
terão o seu próprio regime estabelecido por lei e disciplinado por 
regulamento próprio [grifos nossos]. 
 
 
 
23 
 
Por essa característica é que a espécie normativa adequada ao Regimento Interno é a resolução, na qual 
sua especificidade é veicular as normas que produzam efeito interno, advindas, geralmente do exercício 
de competência privativa da Câmara Municipal. 
 
2.3 APLICAÇÃO SUPLETIVA DO CP E CPC 
Como dito anteriormente, o Regimento Interno vincula a Casa Legislativa, devendo os vereadores agir 
segundo seus preceitos. Pode ocorrer, no entanto, situações que não encontrem anteparo na norma 
regimental. 
Admite-se, nesses casos, a aplicação supletiva de outros diplomas legais. 
É comum o recurso à parte geral do Código Penal nos julgamentos de infração político administrativa, 
utilizando-se de institutos próprios do Direito Penal. Ex.: dolo, culpa, dosimetria da pena, tipo, dentre 
outros. 
Em regimentos em que não se especifica a forma de contagem de prazo, em geral, adota-se o sistema 
do Código de Processo Civil. 
 
2.4 LIBERDADE REGULAMENTAR LOCAL 
A Constituição Federal de 1988 adotou a preponderância de interesses como uma das regras de 
repartição de competências. Ao Município foi dado legislar sobre assuntos de interesse local, conforme 
preconiza o art. 30, inciso I deste dispositivo legal. 
Semelhante critério deve ser utilizado para definir a liberdade regulamentar local do regime interno. 
Exemplificando: a Legislatura corresponde ao período de quatro anos, cada ano uma Sessão Legislativa, 
que por sua vez se divide em dois períodos. 
Esse formato deve ser observado por todas as Câmaras Municipais do país, em razão do princípio da 
simetria, já visto. 
Porém, o recesso, que corresponde ao intervalo entre os períodos da sessão legislativa, por se tratar de 
assunto de interesse local, pode ter suas datas definidas livremente. Há uma liberdade regulamentar 
local. Outros exemplos são os horários de funcionamento das sessões plenárias e reuniões de 
Comissões; controle de presença dos Vereadores; número de Comissões temáticas e número de 
membros de cada uma delas; composição e forma de eleição da Mesa Diretora; dentre outros. 
 
 
 
 
 
24 
 
2.5 OBEDIÊNCIA SIMÉTRICA CONSTITUCIONAL 
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI n.º 102, firmou entendimento que as normas 
constitucionais relativas ao processo legislativo são de reprodução obrigatória, não podendo os entes 
federativos se afastar dela (princípio da simetria). 
Logo, o Regimento Interno, ao disciplinar os trabalhos legislativos, deve no que couber reproduzir o 
modelo constitucional. 
Dessa forma, em regra, a norma regimental deve tratar: das atribuições e competências da Câmara 
Municipal; dos deveres, prerrogativas e impedimentos dos Vereadores; da legislatura e das sessões 
legislativa; das sessões plenárias; da Mesa, das Comissões e das CPIs, observada, sempre que possível, a 
proporcionalidade partidária; do processo legislativo ordinário; do processo legislativo especial (leis 
orçamentárias, emenda à Lei Orgânica Municipal, alteração do Regimento Interno); da fiscalização 
contábil, financeira e orçamentária e da prestação de contas do Prefeito; da sustação de atos 
normativos do Executivo; do julgamento das infrações político-administrativas (cassação); dentre outros 
assuntos. 
Ressaltando que é possível o Regimento Interno se adequar às especificidades do Município, naquilo 
que for de interesse preponderantemente local. 
 
2.6 A INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO 
Assim como o Regimento Interno, em respeito ao princípio constitucional da separação dos Poderes, 
não pode interferir nas demais funções estatais, estas também, em regra, não podem adentrar em 
matéria interna corporis do Poder Legislativo, como demonstramos no julgado a seguir: 
Agravo de instrumento. Mandado de segurança. Decisão agravada que 
indeferiu pedido de antecipação da tutela mandamental. Pretensão 
agravante que visa a reforma do decisum e consequente concessão da 
antecipação de tutela. Inteligência do art.7º, iii, da lei nº 12.016/2009. 
Presença concomitante do fumus boni iuris e do periculum in mora. 
Inocorrência. Interpretação de normas regimentais. Ato interna corporis. 
Inviabilidade da análise pelo poder judiciário. Exclusiva apreciação e 
deliberação do plenário da câmara legislativa municipal de campo 
mourão. Precedentes do superior tribunal de justiça.recurso conhecido e 
desprovido. [grifos no original]. 
(tjpr – 4ª c.cível – ai – 1083094-9 – campo mourão - rel.: maria aparecida 
blanco de lima – unânime – julgado em 19.11.2013). 
 
 
25 
 
Não obstante, há duas situações em que se admite o controle judicial das normas regimentais. 
A primeira diz respeito ao controle material, ou seja, ao Poder Judiciário é dado examinar afronta do 
Regimento Interno à Constituição Federal/88 e à Lei Orgânica do Município. 
Ação direta de inconstitucionalidade. Resolução N.º 88/2010. Inclusão do § 
3º, ao artigo 165, do regimento interno da câmara municipal de londrina 
(RESOLUÇÃO N.º 6/1993). Imposição de obrigação ao poder executivo 
municipal de necessidade de remessa do projeto de lei de sua autoria à 
procuradoria geral do município, antes de enviá-lo à câmara MUNICIPAL DE 
LONDRINA. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Matéria 
reservada ao chefe do poder executivo. Artigo 61, § 1º, inciso ii, alínea "c", 
da constituição federal, artigo 66, inciso iv, da constituição estadual, e 
artigo 29, inciso ii, da lei orgânica do município de londrina. Ofensa ao 
princípio da legalidade. Necessidade de lei para disciplinar a matéria. Ação 
julgada procedente para o fim de declarar a inconstitucionalidade do § 3º, 
do artigo 165, do regimento interno da câmara municipal de londrina 
(resolução n.º 88/2010). (TJPR – órgão especial – ai – 933388-8 – foro 
central da comarca da região metropolitana de curitiba – rel.: d‟artagnan 
serpa sa – unânime – julgado em 20.05.2013) 
A segunda, diz respeito ao direito líquido e certo do parlamentar ao devido processo legislativo, que 
autoriza a impetração de mandado de segurança, a fim de assegurar ao vereador impetranteo 
cumprimento de normas regimentais. Nesse caso, a legitimação para provocar o judiciário é exclusiva do 
parlamentar. 
Reexame necessário. Mandado de segurança. Constitucional e processual 
civil. Ausência de observância ao regimento interno na aprovação de 
projeto de lei. Requerimento de que o projeto seja submetido a nova 
apreciação pela câmara municipal observando o devido processo legislativo. 
Possibilidade do poder judiciário se eximir em matéria predominantemente 
política quando evidente a ilegalidade. Sentença confirmada em grau de 
reexame necessário. 
(tjpr – 4ª código cível – rn – 896532-4 – Santo Antônio do Sudoeste – rel.: 
Astrid Maranhão de Carvalho Ruthes – unânime – julgado em 09.10.2012) 
 
Portanto, em ambos os casos, admite-se a interferência do Poder Judiciário como forma de garantir o 
Estado Democrático de Direito. 
 
 
26 
 
2.7 LEGISLAÇÃO MUNICIPAL BÁSICA 
O que é legislação? 
Uma ou mais leis que se relacionam. 
Exemplos: 
As leis de um país, podem ser chamadas de legislação do país. 
As leis sobre meio ambiente, podem ser chamadas de legislação do meio ambiente. 
Mas, o que é lei? 
É uma norma (regra) escrita 
Por que existem as leis? 
Para manter a ordem social e promover o bem comum 
 
No brasil, existem dois tipos de leis, tecnicamente falando: 
 Leis ordinárias 
 Leis complementares 
 
Nossa legislação prevê a existência de normas maiores, que regulamentam de forma: 
 Geral (federação) 
 Regional (estados e distrito federal) 
 Local (municípios) 
 
No âmbito federal a norma maior é chamada de constituição. 
A constituição também é conhecida por: 
 Carta magna 
 Carta cidadã 
 Carta popular 
 Carta política 
 Lei maior 
 
Nos estados-membros, a lei maior é chamada de constituição estadual. 
Nos municípios e no distrito federal não existem constituições, existem leis orgânicas. 
 
 
 
 
27 
 
2.8 HIERARQUIA DAS LEIS (Ordem De Importância) 
Segundo o constitucionalista Vicente Rao: 
“A hierarquia é um sistema em que as normas de categoria inferior devem obedecer às superiores” 
Em consequência, uma norma de menor hierarquia que conflite com outra de maior hierarquia será 
inválida (nula ou anulável). 
Por exemplo, uma lei ordinária que conflite com uma lei complementar cede ante a esta. 
PIRÂMIDE DAS NORMAS BRASILEIRAS: 
 CONSTITUIÇÃO FEDERAL 
 EMENDA À CONSTITUIÇÃO 
 LEIS COMPLEMENTARES (à CF) 
 LEIS ORDINÁRIAS FEDERAIS 
 CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS 
 EMENDAS ÀS CE 
 LEIS COMPLEMENTARES ESTADUAIS 
 LEIS ORDINÁRIAS ESTADUAIS 
 LEIS ORGÂNICAS MUNICIPAIS (e Distrital) 
 EMENDAS À LOM e LOD 
 LEIS COMPLEMENTARES MUNICIPAIS (e Distrital) 
 LEIS ORDINÁRIAS MUNICIPAIS (e Distrital) 
DESOBEDIÊNCIA À HIERARQUIA GERA: 
 INCONSTITUCIONALIDADE 
 ILEGALIDADE 
 
NORMAS ADMINISTRATIVAS: 
RESOLUÇÕES 
 Ato dos três poderes (legislativo-executivo-judiciário) 
 Decisão coletiva 
 
DECRETO (Regulamenta Leis e outros casos mais específicos. É ato, em regra, do Poder 
Executivo) 
 Decreto Legislativo: Exceção 
 Decreto-Lei: extinto 
 
 
28 
 
 
PORTARIAS 
 Ato utilizado nos Três Poderes (Executivo-Legislativo - Judiciário) 
 Regras gerais de funcionamento, procedimentos e de pessoal 
 
I - LEI ORGÂNICA (previsão no art. 29 da CF) 
 Lei Orgânica é a Lei Fundamental do Município 
 A LEI MAIOR LOCAL 
 DEFINE A Autonomia Política, Administrativa e Financeira 
 
CONTÉM, VIA DE REGRA: 
 ORGANIZAÇÃO e DIVISÃO MUNICIPAL (sede e Distritos) 
 COMPETÊNCIAS 
 FORMAS E FUNCIONAMENTO DO GOVERNO MUNICIPAL (Executivo e Legislativo) 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (servidores-bens-planejamento-obras e serviços-participação popular 
–orçamento, tributação e finanças). 
 ORDEM ECONOMICA E SOCIAL DO MUNICÍPIO (urbanismo-agricultura-saúde-educação 
assistência social-esportes-cultura-meio ambiente -saneamento-habitação-família) 
 
Observação importante: 
Necessidade de Atualização Constante - Defasagem em Relação a Constituição Federal (mais de 60 EC), 
Constituição Estadual, Leis Federais e Estaduais. 
 Textos Equivocados – Cópia de Outros Municípios 
 Erros de Português 
 
II - REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA MUNICIPAL (Lei Interna da Casa de Leis) 
III - LEIS ORÇAMENTÁRIAS 
 PPA (Plano Plurianual) 
 LDO (Lei de Diretrizes orçamentárias) 
 LOA (Lei Orçamentária Anual) 
 
 
 
 
29 
 
PREVISÃO JURÍDICA DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS: 
1) Constituição Federal (Arts. 165 à 169); 
2) Lei 4.320/1964 (Lei da Contabilidade Pública) 
3) Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF (Lei Complementar 101 de 2000) 
 
PPA: 
METAS E OBJETIVOS PARA OS PRÓXIMOS 04 ANOS (exercícios) 
 ASSUNTOS GENÉRICOS... 
 PRAZO LONGO... 
 CONTINUIDADE ... 
 
LDO: 
METAS E PRIORIDADES PARA O ANO SEGUINTE 
 ORIENTA A ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO 
• indica possíveis alterações na legislação tributária, na política salarial e de contratação de novos 
servidores 
 
LOA: 
 É elaborada pelo Executivo segundo as diretrizes aprovadas na LDO e estabelece a previsão de 
receitas (arrecadação) e despesas (gastos) do governo para o ano seguinte. 
 
IV – CÓDIGOS (lei que fixa normas gerais ou agrupamento de leis) 
 TRIBUTÁRIO 
 POSTURAS 
 OBRAS 
 SANEAMENTO 
 AMBIENTAL 
 
V - PLANO DIRETOR 
Deverá Ser Instituído Por Lei Municipal Em Obediência Ao Estatuto Da Cidade (Lei Federal 10.257/2001) 
 
 
 
30 
 
PLANO DIRETOR é o instrumento básico para orientar a política de desenvolvimento e de ordenamento 
da expansão urbana do município. 
 
O Plano Diretor é obrigatório para municípios: 
► 1. Com mais de 20 mil habitantes 
► 2. Integrantes de regiões metropolitanas 
► 3. Áreas de interesse turístico 
► 4. Situados em áreas de influência de empreendimentos ou atividades com significativo 
impacto ambiental na região ou no país. 
 
O plano diretor orienta: 
■ Lei do Estudo de Impacto de Vizinhança 
■ Lei do Sistema Municipal de Informações 
■ Lei do Perímetro Urbano 
■ Lei do Sistema Viário 
■ Lei do Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo 
■ Lei do Parcelamento do Solo 
■ Código de Obras e Edificações 
■ Código de Posturas 
VI - OUTRAS LEIS MUNICIPAIS: 
 
VI.a - FUNDOS MUNICIPAIS 
 Previdência 
 Saúde 
 Meio Ambiente 
 Infância e Juventude 
 Desenvolvimento Econômico 
 Habitacional 
 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos 
 Profissionais da Educação (Fundeb) 
 Assentamentos – etc. 
 
 
 
31 
 
VI.b - ESTATUTO DE SERVIDORES 
Regras de Direitos e Obrigações dos Servidores Municipais. É o mesmo para Executivo e Legislativo 
Municipal. 
REGIME JURÍDICO ÚNICO: (só estatutários) - Previsão: CF/88 – art. 39, caput 
ECF 19/98: modificou e flexibilizou (poderiam ser estatutários e celetistas) 
ADIn 2.135 no STF (02/08/2007) suspendeu a flexibilização 
 
RESULTADO: 
Não afeta os que adotaram a CLT, mas suspende a flexibilização até julgamento final da ADIN. 
 
2.9 ATOS LEGISLATIVOS 
O que é ato legislativo? 
Ato legislativo é a declaração unilateral da vontade estatal expressa e exteriorizada por escrito, que 
dispõe sobre a criação, extinção e modificação de normas jurídicas abstratamente gerais ou atos 
normativos. 
A lei e o ato normativo são produtos do ato legislativo. 
O conceito de ato legislativo desvincula-se do conceito de função legislativa, pois além do Legislativo, 
órgãos de outros Poderes poderão emiti-lo, ainda que em caráter não predominante. 
Portanto, o que importa considerar é que o ato legislativo resulta na criação de normas jurídicas 
abstratas e gerais e/ou atos normativos, não obstante sua origem: se proveniente do Poder Legislativo, 
do Poder Executivo, do Poder Judiciário, do Ministério Público. 
Ao conjunto de atos legislativos dá-se o nome de processo legislativo. 
São atos legislativos: 
a) a iniciativa legislativa:faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos 
de lei ao Legislativo; 
b) as emendas: proposições apresentadas como acessórias a outra; sugerem modificações nos 
interesses relativos à matéria contida em projetos de lei; 
c) a votação: ato coletivo dos membros da Casa Legislativa; ato de decisão que se toma por maioria de 
votos, simples ou absoluta, conforme o caso; 
d) a sanção e o veto: são atos legislativos de competência exclusiva do Chefe do Executivo; somente 
recaem sobre projeto de lei; sanção é a adesão; veto é a discordância com o projeto aprovado. 
 
 
32 
 
e) as portarias, os atos da Mesa, os requerimentos, as indicações, as moções, os títulos e comendas: são 
atos normativos. 
Em resumo, o ato legislativo ocorre por meio de iniciativa, emenda, votação, sanção/veto e tem por 
objetivo a formação de normas jurídicas (a formação de uma emenda constitucional, lei complementar, 
lei ordinária, lei delegada, medida provisória, decreto legislativo e resolução) ou atos normativos. 
 
2.10 PROJETOS LEGISLATIVOS MUNICIPAIS 
Tipos de Projetos Legislativos de Competência da Câmara Municipal: 
a) Emenda à Lei Orgânica 
b) Lei Complementar 
c) Lei Ordinária 
d) Decreto Legislativo 
e) Resolução 
f) Emendas à Constituição do Estado 
 
Peculiaridades de cada um: 
a) Emenda à Lei Orgânica Municipal: - Proposição que altera o texto da LOM 
 Aprovação por quorum de dois terços 
 
b) Lei Complementar: 
 Trata de algumas matérias especificadas na Lei Orgânica Municipal - Aprovação por quorum de 
maioria absoluta 
 
c) Lei Ordinária: 
 Trata de assuntos diversos 
 Aprovação por quorum de maioria simples 
 
d) Decreto Legislativo: 
 Regula matéria de exclusiva competência do Poder Legislativo (Câmara Municipal) e destina-se a 
gerar efeitos no âmbito externo. 
 Tem força de Lei e independe de sanção do Chefe do Executivo 
 Aprovação por quorum de maioria simples 
 
 
33 
 
e) Resolução: 
 Regula matérias de natureza administrativa, política ou legislativa, de exclusiva competência do 
Poder Legislativo (Câmara Municipal), destinando-se a gerar efeitos no âmbito interno. 
 Têm força de lei e independem de sanção do Chefe do Executivo - Aprovação por quorum de 
maioria simples 
 
f) Emendas à Constituição do Estado do Paraná: 
 Aprovada na Câmara Municipal, a proposta de emenda à CE necessita de unir-se a outras do 
 Estado, para valer como iniciativa… 
 
“Art. 64. A constituição poderá ser emendada mediante proposta: 
I de um terço, no mínimo, dos membros da Assembléia Legislativa; 
II do Governador do Estado; 
III de um terço das Câmaras Municipais do Estado, manifestando-se cada uma delas pela maioria 
relativa de seus membros.” 
 
2.11 FLUXOGRAMA EXEMPLIFICATIVO DO PROCESSO LEGISLATIVO: 
 Protocolo 
 Apresentação (Comissão ou Plenário) 
 Admissibilidade (CCJ – autoriza tramitar ou determina o arquivamento) 
 Definição do Rito Ordinário, Sumário (regime de urgência...), ou Especial (ELOM, Códigos, Leis 
Orçamentárias, Prestação de Contas, Julgamentos) 
 Pareceres das Comissões Respectivas ao Assunto 
 Inclusão na Ordem do Dia (pauta) 
 Redação Final (comissão de Redação) 
 
2.12 PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS 
Já proposição legislativa é qualquer matéria submetida a apreciação de uma Casa Legislativa. As 
principais proposições legislativas são as que se destinam a originar normas jurídicas, tais como leis e 
emendas à lei orgânica. Essas proposições são aquelas denominadas de espécies normativas. 
 
 
34 
 
Contudo, é importante ressaltar que nem toda proposição legislativa pode ser classificada como espécie 
normativa. No âmbito da Câmara Municipal, podemos citar como exemplo de proposições que não são 
normas jurídicas, as indicações, moções e requerimentos. 
Assim, são espécies normativas da Câmara Municipal: emendas à Lei Orgânica, leis complementares, leis 
ordinárias, decretos legislativos e resoluções. 
Note-se que são espécies normativas da Câmara Municipal aquelas acima classificadas no âmbito 
municipal, com exceção das leis delegadas, que são propostas apenas pelo Chefe do Poder Executivo 
Municipal (Prefeito). 
Em resumo são proposições da Câmara Municipal, além das espécies normativas municipais (emendas à 
Lei Orgânica, leis complementares, leis ordinárias, decretos legislativos e resoluções) também a portaria, 
o ato da Mesa, o requerimento, a indicação, a moção e os títulos e comendas. 
 
2.13 DIFERENÇAS E OBJETIVOS DESSAS PROPOSIÇÕES 
a) Leis ordinárias 
Quando falamos apenas em “lei”, estamos nos referindo à espécie normativa denominada de lei 
ordinária. 
Os projetos de lei ordinária tratam de todas as matérias não regulamentadas pela lei complementar, 
que são tratadas de forma específica pela Lei Orgânica Municipal. 
b) Leis complementares 
Os projetos de lei complementar destinam-se a regular matéria legislativa a que a Lei Orgânica do 
Município confere relevo especial e define rito diferenciado de sua tramitação e aprovação. 
As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta, em dois turnos, com intervalo de 
quarenta e oito horas (mínimo), e receberão numeração distinta das leis ordinárias. 
Exemplos de matéria que a LOM exige que seja tratada mediante lei complementar: 
 a lei orgânica do sistema tributário; 
 a lei orgânica do Tribunal de Contas do Município e de sua Procuradoria Especial; 
 a lei orgânica da Procuradoria-Geral do Município; 
 o estatuto dos servidores públicos do Município; entre outros. 
 
 
 
35 
 
OBSERVAÇÃO: 
Paralelismo de formas Segundo Paulo Bonavides, é o princípio segundo o qual um ato jurídico só se 
modifica mediante o emprego de formas idênticas àquelas adotadas para elaborá-lo. 
No âmbito das espécies normativas significa que, se a LOM exige que determinada matéria seja 
tratada por uma espécie normativa específica, essa matéria só poderá ser alterada e revogada por 
proposição da mesma espécie. 
Exemplo: uma lei complementar só pode ser alterada por outra lei complementar, nunca por uma lei 
ordinária. 
 
c) Emenda à Lei Orgânica 
Os projetos de emenda à Lei Orgânica do Município destinam-se a modificar ou suprimir seus 
dispositivos ou a acrescentar-lhes novas disposições. 
As propostas de emenda à Lei Orgânica do Município poderão ser apresentadas (limitações subjetivas 
ao poder de emendar a LOM): 
 por um terço no mínimo dos membros da Câmara Municipal; 
 pelo Prefeito; 
 pela população, desde que subscritas por três décimos por cento (dependendo do que prevê a 
LOM) do eleitorado do Município, registrado na última eleição, com dados dos respectivos 
títulos de eleitores. 
A proposta será discutida e votada (limitações formais ao poder de emendar a LOM): 
 Em dois turnos, com intervalo (mínimo) de dez dias; 
 Quórum: dois terços dos votos dos membros da Câmara Municipal. 
Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a: (limitações objetivas – referentes ao 
objeto da emenda): 
 arrebatar ao Município qualquer porção de seu território; 
 abolir a autonomia do Município; 
 alterar ou substituir os símbolos ou a denominação do Município. 
São chamadas cláusulas pétreas da Lei Orgânica do Município. 
Não será recebida proposta de emenda da Lei Orgânica do Município na vigência de intervenção 
estadual, de estado de defesa ou de estado de sítio. (limitação circunstancial ao poder de emendar a 
LOM). 
 
 
36 
 
A emenda à Lei Orgânica do Município será promulgada pela Mesa Diretora, com o respectivo número. 
OU SEJA: não há participação do Poder Executivo no processo de elaboração do projeto de emenda à lei 
orgânica (salvo na autoria). 
A matéria constante de proposta de emenda à Lei Orgânica do Município rejeitada ou havida por 
prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. 
d) Decreto legislativoDestinam-se os decretos legislativos a regular, entre outras, as matérias de exclusiva competência da 
Câmara Municipal que tenham efeito externo. Exemplos: 
 concessão de licença ao Prefeito e ao Vice-Prefeito para afastamento do cargo ou ausência do 
Município por mais de quinze dias; 
- convocação, dos Secretários Municipais para prestar informações à Câmara Municipal sobre 
matéria de sua competência; 
 aprovação ou rejeição das contas do Município; 
 aprovação dos nomes dos Conselheiros do Tribunal de Contas do Município; 
 aprovação de lei delegada; 
 modificação da estrutura e dos serviços da Câmara Municipal, 
 formalização de resultado de plebiscito - títulos honoríficos. 
e) Resolução 
Os projetos de resolução destinam-se a regular matérias da administração interna da Câmara Municipal 
e de seu processo legislativo. 
Dividem-se as resoluções da Câmara Municipal em: 
 resoluções da Mesa Diretora, dispondo sobre matéria de sua competência; 
 resoluções do Plenário, que podem ser propostas por qualquer Vereador ou Comissão. 
 f) Portaria 
Portaria é a proposição contendo normas de administração da Câmara Municipal. 
É o instrumento pelo qual o Presidente ou a Mesa Diretora expedem instruções sobre organização e 
funcionamento de serviço e praticam outros atos de sua competência. 
 g) Ato da Mesa 
Ato da Mesa é a proposição em que a Mesa Diretora dispõe sobre assuntos administrativos ou 
referentes ao processo legislativo. 
 
 
 
 
37 
 
h) Requerimento 
Requerimento é a proposição formulada por qualquer Vereador ou Comissão dirigida ao Presidente ou à 
Mesa, sobre matéria da competência da Câmara Municipal. 
Os requerimentos, quanto à forma, podem ser verbais ou escritos. 
Quanto à competência para decidi-los, podem ser sujeitos a despacho de plano do Presidente ou 
sujeitos a deliberação do Plenário. 
i) Indicação 
Indicação é a proposição em que o Vereador sugere aos poderes competentes medidas de interesse 
público. 
Não há limite para a apresentação de indicações pelos Vereadores, mas a publicação não poderá 
ultrapassar o número razoável (sugere-se vinte) por edição do Diário da Câmara Municipal. 
A indicação é um instrumento de diálogo entre os poderes, para solicitação de providências sobre 
determinado assunto. 
 j) Moção 
Moção é a proposição pela qual o Vereador expressa seu regozijo, congratulação, louvor ou pesar. 
Apresentada à Mesa, será imediatamente despachada pelo Presidente e enviada à publicação. Quando 
seus autores pretenderem traduzir manifestações coletivas da Câmara Municipal, a moção deverá ser 
assinada, no mínimo, pela maioria absoluta dos Vereadores, e será por isso automaticamente aprovada. 
OBS: As moções e as indicações terão aprovação automática. 
K) Títulos e comendas 
São proposições que concedem as mais altas honrarias a pessoas que tenham prestado serviços de 
contribuição significativa para o Município. 
As honorárias são concedidas às pessoas não nascidas no Município, já a beneméritas são as concedidas 
às pessoas nascidas no Município. 
 
 
38 
 
 
 
 
 
 
Como devem ser confeccionadas as leis? 
Normas para a redação e alteração de leis podem ser consultadas na Lei 
Complementar Federal nº 95, de 26 de fevereiro de 1998 e na Lei 
Complementar nº 176, de 11 de julho de 2014. 
Elaborar leis exige bom senso e responsabilidade, porque interfere direta 
ou indiretamente na vida das pessoas. Uma norma mal feita pode surtir o 
efeito contrário do esperado. 
A técnica legislativa abrange o conjunto de procedimentos e normas 
redacionais específicas para a construção das leis. 
 
 
39 
 
3. QUESTÃO SOCIAL E POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
Não há como pensar a realidade brasileira, hoje sem a interferência das políticas públicas. Tendo seu 
marco legal em 2005, elas, as políticas vieram para alterar um cenário de extrema pobreza e da 
precariedade de um número significativo de nossa população. 
A questão social sempre foi ponto de muita 
angustia, e atualmente é condição de muito 
trabalho. Ainda hoje no século XXI, existe a 
contradição de que, a produção capitalista fica 
estabelecida assim, coletivamente: os 
trabalhadores produzem a riqueza e os capitalistas 
se apropriam dela. Desta forma, ainda hoje, o 
trabalhador não usufrui das riquezas por ele 
produzidas. 
 
Quando nos referimos a categoria questão social, estamos realizando uma análise na perspectiva crítica, 
pois a de luta de classes e, estabelece a relação antagônica, entre o trabalho e o capital; e neste âmbito 
temos a ampliação de outras questões como o acesso aos direitos e a possibilidade de condições de vida 
minimamente mais coerentes. 
Para projetarmos este universo das desigualdades de uma melhor maneira é necessário, tentar 
conhecê-lo. E aqui fica claro que, é um universo amplo, que ecoa tanto nas subjetividades individuais 
bem como na sociedade. 
A Questão Social é a nossa realidade cotidiana, são suas expressões: o 
desemprego, o analfabetismo, a fome, a miséria, a falta de leitos em 
hospitais, a violência, dentre outros, e, de forma central, a pobreza e a 
desigualdade (NETTO 2007; CARVALHO e IAMAMOTO 1983, SANTOS 2012; 
MONTAÑO 2012). 
 
Para explicar e compreender a pobreza e a desigualdade é necessário não perder seus fundamentos 
socioeconômicos, pois quando esses fundamentos são esquecidos, o resultado é a naturalização ou a 
culturalização daquelas; esta naturalização da pobreza é que vivemos de maneira pontual no Brasil; 
mudam-se as nomenclaturas, mas não as realidades. 
 
 
40 
 
Nas realidades em que vivemos, pobreza e desigualdade estão intimamente vinculadas à dinâmica 
econômica do modo de produção capitalista; e aqui não há como utilizar uma outra afirmativa. 
Os padrões de desigualdade e de pobreza não são meras determinações econômicas: porque é 
necessária à acumulação capitalista, ou seja, à produção capitalista, operar, de forma simultânea, 
produzindo riqueza e pobreza de forma polarizada. 
Esta polarização acaba produzindo discursos esvaziados na ação e na mudança do posto. Se pensarmos 
em todos os movimentos feitos até hoje, considerando prioritariamente a busca de direitos pela classe 
trabalhadora, podemos afirmar utilizado Behring e Boschetti (2006), que a generalização dos direitos 
políticos é resultado da luta da classe trabalhadora e, se não conseguiu instituir uma nova ordem social, 
contribuiu significativamente para ampliar os direitos sociais, para tencionar, questionar e mudar o 
papel do Estado no âmbito do capitalismo, a partir do final do século XIX e início do século XX. 
Considerando as autoras, pontuamos que o surgimento das políticas sociais se dão como forma de 
enfrentamento da questão social; este enfrentamento foi gradativo e diferenciado entre os países, com 
base nos movimentos e organizações reivindicatórias da classe trabalhadora e na correlação de forças 
no âmbito do Estado. Estas transformações afetam as relações de trabalho e o cotidiano do trabalhador, 
em seus direitos como a educação, a saúde, a habitação, o lazer, a vida privada. 
Contudo, os chamados “Anos de Ouro” do capitalismo “regulado” e do WelfareState começam a entrar 
em decadência no final dos anos 1960. A toda uma transformação do Estado, tanto nas taxações como 
na atuação deste. As dívidas públicas e privadas cresceram grandemente. 
A primeira grande recessão – catalisada pela alta dos preços do petróleo em 1973/1974 – foram os 
sinais marcantes de que o sonho do pleno emprego e da cidadania, relacionada à proteção social, estava 
abalado no capitalismo central e comprometido na periferia do capital, onde não se realizou 
efetivamente. As elites político-econômicas, então, começaram a questionar e responsabilizar pela crise 
a atuação regulatória do Estado de Bem-Estar Social, especialmente naqueles setores que não revertiam 
diretamente em favor de seus interesses. 
Eaí se incluíam as políticas sociais (BEHRING, 2009). No final dos anos de 1970 e 1980 o neoliberalismo 
espraiou-se na década de 1990 em todo o mundo, foi uma reação teórica e política ao keynesianismo e 
ao WelfareState. A tese neoliberal atribui a crise ao poder excessivo dos sindicatos, com sua pressão 
sobre os salários e os gastos sociais do Estado, ou seja, segundo o neoliberalismo a crise é um resultado 
do keynesianismo e do WelfareState. A concepção neoliberal para sair da crise pode ser resumida nas 
seguintes proposições: 
1) um Estado forte para controlar e/ou destruir o poder dos sindicatos e controlar a moeda; 
 
 
41 
 
2) um Estado fraco para os gastos sociais e regulamentações econômicas; 
3) Contenção dos gastos sociais e restauração de uma taxa natural de desemprego, ou seja, a 
manutenção de trabalhadores desempregados, “exército industrial de reserva” - que com sua 
fragilidade de sobrevivência permite que o capitalismo faça pressões sobre os salários e os direitos, com 
o objetivo de elevar as taxas de mais-valia e de lucro para capital. (BEHRING, 2009). 
Na América Latina, o neoliberalismo expandiu-se no final dos anos de 1980. Na Europa Ocidental, 
durante o período pós-guerra, foi construído um Estado de Bem-Estar-Social, que promovia um sistema 
universal de provisão social, incorporando subalternamente alguns interesses dos trabalhadores, na 
América Latina isso não foi uma realidade. 
O capitalismo tardio e dependente no continente não encontrou nas medidas adotadas pelos dirigentes 
do Estado um direcionamento que garantisse a construção de sociedades com menores índices de 
desigualdades sociais. 
O impacto provocado pelas políticas de ajuste Neoliberal contribuiu para o 
aprofundamento da concentração de renda, propriedade e poder no 
continente (DRAIBE, 1993). 
 
No Brasil, o neoliberalismo, surge tardiamente, relacionando-se com a força do processo de 
redemocratização e saída da ditadura militar. O conceito de Seguridade Social inscrito na Constituição 
de 1988 representa um ensaio do Brasil a uma política de bem-estar -estar social, está presente em seus 
princípios. 
Contudo, no país, logo após a constituinte de 1988, o neoliberalismo começou a sua expansão 
propositiva na década de 1990 (DRAIBE 1993). 
A fase neoliberal diverge com a implementação de políticas sociais universais, porque há a alocação de 
recursos do fundo público, que seriam destinados para a seguridade social e maior qualidade das 
políticas sociais (reprodução da força do trabalho), para a reprodução do capital com investimentos na 
indústria, comércio, agronegócio, faculdades particulares, fundações de direito privado, inovações 
tecnológicas em favor das empresas, entre outros. 
A contrarreforma brasileira exerce uma pressão para que a proposta constitucional não saia do papel 
por diversas formas (clientelismo, criação de políticas paralelas, desfinanciamento das políticas públicas, 
criação de uma cultura particularista e individualista) reproduzindo a cultura política brasileira de uma 
sociedade civil comportada e sob controle. 
 
 
 
42 
 
Portanto, reconhecendo a importância 
dos espaços públicos, muitas vezes 
utilizam dos Conselhos para exercer uma 
ação moralizadora e controladora da 
população - segundo Behring e Boschetti 
(2006), muitas vezes os conselheiros são 
indicados pelo poder governamental. 
A trajetória das políticas sociais brasileiras 
está trilhando o caminho da privatização, 
focalização e de desresponsabilização do 
Estado. 
Esse perfil de política econômica e social tem impactos na sociedade brasileira, agravando as expressões 
da questão social, principalmente relacionados à pobreza, desigualdade social e violência, que tem seus 
recortes de cor e gênero, que se misturam para acentuar as diferenças sociais, no acesso aos direitos à 
educação, saúde, moradia, trabalho, infraestrutura urbana básica, entre outros. As consequências da 
suposta falta de recursos do Estado, para a cobertura das políticas sociais, são sérias e duradouras e tem 
levado ao retorno do Estado policial. Segundo Netto (2007), 
a atual fase do capital, não estamos diante de uma “nova” questão social, 
mas sim compreendemos que estamos confrontados com novas expressões 
da questão social. A “velha” questão social ainda não foi resolvida e, então, 
com a complexidade da dinâmica capitalista, também temos novas 
problemáticas e complexificação de situações, que antes não eram 
socialmente reconhecidas como significativas (violência urbana, migrações 
involuntárias, conflitos étnicos e culturais, opressão/exploração nas 
relações de gênero etc). 
 
Portanto, esta questão social exponenciada comprova a permanência da pobreza e da desigualdade, 
permanência essa que tem desafiado todo o empenho de técnicos e profissionais que se 
comprometeram com políticas de erradicação da pobreza e redução das desigualdades. 
Se, de fato, o combate às desigualdades não faz parte do conjunto prático-ideológico do neoliberalismo, 
é seu elemento constitutivo um elenco de programas sociais voltados ao enfrentamento da pobreza. 
 
 
43 
 
O combate à pobreza se estabelece como uma política específica que envolve a desresponsabilização do 
Estado e do setor público, concretizada em fundos reduzidos, corresponde à responsabilização abstrata 
da “sociedade civil” e da “família” pela ação assistencial; enorme relevo é concedido às organizações 
não-governamentais e ao chamado terceiro setor com a privatização/mercantilização dos serviços a que 
podem recorrer em conjunto com serviços públicos de baixa qualidade. 
Netto (2007) destaca que - considerando a orientação macroeconômica dos planos de ajuste econômico 
neoliberal, que não deixa destinar maiores recursos para investimentos em infraestrutura de 
saneamento, em serviços socioassistenciais, em equipamentos coletivos de saúde e em gastos sociais - o 
que se tem na América Latina neoliberal são ações mínimas no campo dos direitos sociais, para 
enfrentar uma “questão social” cada vez mais generalizada, tendo em vista que essas ações minimalistas 
não evitam ou não reduzem a pobreza. “O que transformou o mundo não foi a utopia. Foi a 
necessidade”. 
José Saramago Temos como proposta apresentar algumas reflexões sobre o tema complexo, muito 
discutido, que são as políticas sociais. A análise das políticas sociais tem muitos caminhos a percorrer. 
Este estudo intenciona apresentar a dinâmica das políticas sociais, bem como suas características, 
organização e gestão no desenvolvimento do capitalismo e das lutas profissionais e sociais. 
Reforçamos aqui a articulação entre política e economia na sociedade capitalista. As políticas sociais no 
Brasil estão relacionadas diretamente às condições vivenciadas pelo País em níveis econômico, político e 
social. São vistas como mecanismos de manutenção da força de trabalho, em alguns momentos, em 
outros como conquistas dos trabalhadores, ou como doação das elites dominantes, e ainda como 
instrumento de garantia do aumento da riqueza ou dos direitos do cidadão (Faleiros, 1991, p.8). 
Não se pode precisar um período específico do surgimento das primeiras 
identificações chamadas políticas sociais, visto que, como processo social, 
elas se originam na confluência dos movimentos de ascensão do capitalismo 
como a Revolução Industrial, das lutas de classe e do desenvolvimento da 
intervenção estatal. Sua origem relaciona-se aos movimentos de massa 
socialmente democratas e à formação dos estados-nação na Europa 
Ocidental do final do século XIX, porém sua generalização situa-se na 
transição do capitalismo concorrência para o capitalismo monopolista, 
especialmente em sua fase tardia, após a Segunda Guerra Mundial (Behring 
& Boschetti, 2006, p.47). 
 
 
 
44 
 
Historicamente, o estudo das políticas sociais deve ser marcado pela necessidade de pensar as políticas 
sociais como “concessões