Plano Diretor Municipal - 2

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PLANO DIRETOR 
MUNICIPAL 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Unidade 2 
 
 
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PLANO DIRETOR MUNICIPAL 
UNIDADE II 
 
Desde o advento da Lei 10.257/2001 
(Estatuto das Cidades), que regulamentou os 
arts. 182 e 184 da Constituição Federal de 
1988, a (re) estruturação urbana deve ser 
orientada pelo Plano Diretor Municipal. 
Assim, sendo ele a peça principal de 
Planejamento urbano, normatiza a ocupação 
e expansão na cidade, de maneira 
sustentável e ambientalmente correta. 
Para tanto, a autonomia local o propõe e aprova, no âmbito de sua competência constitucional, mas 
sempre orientada pelas normativas federal e estadual aplicáveis. 
A partir de sua instituição ele servirá como instrumento básico ao gestor público, pois fará parte da 
legislação fundamental para a Administração Pública. E nele (PDM), todas as ações ligadas aos seus 
temas deverão segui-lo. 
Inclusive e especialmente, as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA). Vale ressaltar que a implantação e a 
atualização do PDM possuem demandas técnicas complexas e peculiares, que exigem cuidados, 
iniciativas e atos especializados. 
 
 
Plano Diretor Municipal é o mecanismo legal que visa orientar a ocupação do 
solo urbano, tomando por base um lado de interesses coletivos e difusos tais 
como a preservação da natureza e da memória, e de outro os interesses 
particulares de seus moradores. 
 
 
 
 
 
 
 
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ÍNDICE 
TÓPICOS PÁGINA 
1. PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL 3 
1.1 Participação Popular 3 
1.2 Controle Social 8 
1.3 Conselhos de Políticas Públicas 10 
2. DE3MOCRATIZAÇÃO ESTRATÉGICA DA GESTÃO 13 
3. O PLANO DIRETOR MUNICIPAL 22 
3.1 O Estatuto das Cidades 23 
3.2 Solo Criado – Outorga Onerosa 25 
3.3 OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA 27 
3.4 Direito de Preempção 29 
3.5 Lei do Uso e Ocupação do Solo e Código de Obras 29 
3.6 Zoneamento – Classificação 32 
3.7 Tabelas de Ocupação do Solo 35 
4. PLANOS MUNICIPAIS CORRELATOS AO PLANO DIRETOR 38 
4.1 Constituição Federal de 1988 – Aspectos Antecessores 38 
4.2 Marcos da Política Urbana 40 
4.3 Instrumentos Urbanísticos da Política Urbana 41 
4.4 Plano Diretor – Da Origem ao Estatuto da Cidade 44 
4.5 Elaboração e Conteúdo Necessário no Plano Diretor 47 
5. TRABALHO EM EQUIPE E RELACIONAMENTO INTERPESSOAL 49 
5.1 Respeito às Pessoas 49 
5.2 Cidadão tem Amparo Constitucional Quanto ao Bom Atendimento e 
Relacionamento 
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5.3 Os Números Falam 51 
5.4 Momento da Verdade: Um Conceito Fundamental 53 
5.5 Relacionamento Interpessoal 53 
5.6 Um dos Grandes Geradores de Conflitos 54 
6. GESTÃO DE CONFLITOS 55 
6.1 Plano de Sucessão 56 
6.2 Comportamento e Relacionamento 56 
6.3 Comunicação e Gestão de Conflitos 58 
6.4 Liderança Eficaz 59 
6.5 Iniciativas Motivacionais 61 
7. BIBLIOGRAFIA 62 
 
 
 
 
 
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1. PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL 
 
1.1 PARTICIPAÇÃO POPULAR 
A participação do cidadão nos processos decisórios, em que estão em pauta os direitos sociais é 
chamada de democracia participativa, participação cidadã ou governança democrática, e tem como 
objetivo o desenvolvimento humano por meio de ações de inclusão social. 
Por meio da governança democrática todos os atores participam de modo ativo do governo local. Assim, 
governo, mercado e atores sociais são responsáveis pela condução dos assuntos de interesse local. 
A governança democrática privilegia a autorrealização e a autonomia das pessoas. Tratamento do 
cidadão, usuário de serviços públicos - sujeito de direito participa das decisões do Estado. 
A democracia, como um regime político, em que o povo exerce o poder, por meio de seus 
representantes eleitos e por outros meios previstos no ordenamento jurídico. 
Partindo-se da premissa de que a democracia pressupõe o governo do povo, sem a participação popular 
não há como reconhecê-la. 
Com efeito, a democracia de fato não prescinde da participação da sociedade organizada nas questões 
estatais, razão pela qual a Constituição Federal de 1988, previu instrumentos de incentivo à participação 
cidadã, de modo a consolidar a democracia participativa. 
 
 
 
 
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Modesto (2002) aduz que somente se pode falar em participação popular, voltada à garantia da 
legalidade, moralidade, impessoalidade e eficiência da gestão da coisa pública, quando se faz a sua 
distinção de outras formas de atuação. 
Nessa esteira, vejam-se as situações que, muito embora digam respeito a atuação do cidadão, não se 
caracterizam como participação popular, conforme ensina Modesto (2002): 
 
 
Existem instrumentos que asseguram a participação democrática na gestão pública, expressos no 
ordenamento jurídico brasileiro, como ocorre nos artigos 14 a 16, da Constituição Federal de 1988, que 
disciplinam os direitos políticos nos termos que seguem: 
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo 
voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, 
mediante: 
I - plebiscito; 
II - referendo; 
III - iniciativa popular. 
 
A Lei no 9.709, de 18 de novembro de 1998, por sua vez, regulamenta a execução do disposto nos 
incisos I, II e III do art. 14 da Constituição Federal, acima transcrito. 
Art. 1º A soberania popular é exercida por sufrágio universal e pelo voto 
direto e secreto, com valor igual para todos, nos termos desta Lei e das 
normas constitucionais pertinentes, mediante: 
I – plebiscito; 
 
 
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II – referendo; 
III – iniciativa popular. 
Art. 2o Plebiscito e referendo são consultas formuladas ao povo para que 
delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, 
legislativa ou administrativa. 
§ 1º O plebiscito é convocado com anterioridade a ato legislativo ou 
administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe 
tenha sido submetido. 
§ 2º O referendo é convocado com posterioridade a ato legislativo ou 
administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição. 
 
Existem mecanismos previstos constitucionalmente, para garantir a participação popular no processo 
legislativo, como a realização de audiências públicas, pelas diferentes comissões que integram a Câmara 
e o Senado Federal e a Comissão Permanente de Legislação Participativa, da Câmara dos Deputados, 
que acolhe as iniciativas populares. 
Veja-se, o que dispõe o art. 58, § 2º, II da CF/88: 
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e 
temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no 
respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação. § 2º Às 
comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe: (...) II - realizar 
audiências públicas com entidades da sociedade civil; 
 
A Câmara dos Deputados, portanto, está apta a receber sugestões Legislativas de associações e órgãos 
de classe, de sindicatos e de entidades da sociedade civil. Ficam de fora, apenas os partidos políticos, 
que já possuem a via adequada para apresentar suas proposições. 
Além desses, os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta, como os conselhos que 
tiverem representação paritária da sociedade civil, também estão aptos a apresentar projetos de lei de 
iniciativa popular. 
Ademais, dentre os processos destinados a assegurar a participação popular, importa tecer a distinção 
entre: 
 
 
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Além desses, outros são apontados: Colegiados públicos - participação dos cidadãos, diretamente ou por meio de 
entidades representativas, o direito de integrar órgão de consulta ou de deliberação colegial no Poder Público; 
 Assessoria externa – em que há convocação da colaboração de especialistas para formulação de projetos, 
relatórios ou diagnósticos sobre questões a serem decididas; 
 Denúncia pública (instrumento de formalização de denúncias quanto ao mau funcionamento ou 
responsabilidade especial de agente público; ex. representação administrativa); 
 Reclamação relativaao funcionamento dos serviços públicos (difere da representação administrativa, pois 
fundamenta-se em relação jurídica entre o Estado ou concessionário do Estado e o particular-usuário); 
 Colaboração executiva – por meio de organizações que desenvolvem, sem intuito lucrativo, com alcance 
amplo ou comunitário, atividades de colaboração em áreas de atendimento social direto; Ombudsman (ouvidor); 
 Participação ou "controle social" mediante ações judiciais (ação popular, ação civil pública, mandado de 
segurança coletivo, ação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, entre outras; 
 Fiscalização orgânica – que impõe a obrigatoriedade, por exemplo, de participação de entidades 
representativas em bancas de concursos públicos, como a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB. 
 
 
 
 
 
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A participação popular e o controle da sociedade sobre a atuação estatal somente são possíveis se o 
Estado atuar de forma transparente, de modo que permita a qualquer interessado o acesso às 
informações relativas ao seu desempenho no cumprimento do seu dever de proporcionar a satisfação 
dos anseios da coletividade. 
Komniski (2017) coloca em destaque a intensificação da atuação do Estado de modo a estimular e 
garantir a participação da sociedade civil nos assuntos de Estado, de modo que esta passa a ser vista 
como parte integrante dos processos decisórios. Vejam-se as lições do autor: 
A redemocratização no Brasil permite, assim, como política de Estado, 
desde os anos de 1990, que a sociedade civil (incluindo ONGs, movimentos 
sociais e setor privado) interaja de forma crescente na construção de 
políticas públicas nas suas mais amplas dimensões. (p.269) 
 
Nessa interação Estado-sociedade, segundo Komniski (2017), houve o incremento da articulação entre o 
Estado brasileiro e a sociedade civil, a partir de 2003, sobre temas diversificados, mediante processos de 
consultas, conferências setoriais e conselhos, como explicita o trecho abaixo: 
(...) sociedade civil e governo engajam-se em amplo processo de 
conferências setoriais e conselhos consultivos, a exemplo das conferências 
nacionais de Direitos Humanos que engendram a construção das versões I, II 
e III do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), principal 
norteador da política nacional nessa temática. Já no governo Lula, entre 
2003 e 2008, houve mais de oitocentas conferências estaduais, milhares de 
conferências municipais e mais de quarenta conferências nacionais sobre 
todas as áreas de governo. Buscando aprofundar a democracia 
participativa, já estavam operativos, em 2008, 35 conselhos da república, 
paritários e com participação social. (G.N.KOMNISKI,p. 270) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1.2 CONTROLE SOCIAL 
Antes de adentrar no tema controle social, afigura-se pertinente evidenciar o que é o controle estatal e 
quais seus fundamentos. 
 
 
Definido o controle estatal, tem-se que este controle exercício pela sociedade – controle social - tem 
como fundamento, para garantir legitimidade à sociedade, para pedir contas aos gestores públicos, o 
art. 15 da Declaração dos Direitos do Homem e do cidadão: 
 
 
Sobre o Controle Social Fonseca (2009) afirma que “é uma maneira de estabelecer um compromisso 
entre o poder público e a sociedade com a finalidade de encontrar saída para os problemas econômicos 
e sociais”. 
Ademais, a autora aponta alguns aspectos do controle social, que se resumem, nos seguintes termos: 
 É um importante instrumento democrático; 
 Consiste na participação dos cidadãos no exercício do poder; 
 Vontade social é relevante fator de avaliação para a criação e metas a serem alcançadas no âmbito 
de algumas políticas públicas; 
 Permite atuação conjunta do Estado e da sociedade 
 Há compartilhamento de responsabilidades com o intuito de tornar mais eficaz alguns programas 
públicos. 
 
 
 
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Fonseca (2009) cita como exemplo de controle social [nas políticas públicas] a previsão na Lei n° 
10.836/2004, que ao criar o Programa Bolsa Família, prevê o referido controle como um componente de 
garantia da participação efetiva da sociedade na execução do programa. 
O compartilhamento da responsabilidade entre Estado e Sociedade é evidenciado no seguinte excerto 
de artigo sobre a participação social no ambiente urbano: 
Nesse protagonismo dos governos locais na promoção da responsabilidade 
compartilhada da efetivação e proteção de direitos entre os diferentes 
níveis da administração pública, deve- se incluir a questão da participação 
social como um elemento fundamental garantidor de direitos e do exercício 
democrático na gestão das cidades. (AGOPYAN, 2017). 
 
No contexto de controle social das políticas públicas, tanto no que se refere à sua formulação, quanto 
no tocante à sua implementação, bem como no controle das ações e programas em que estas se 
materializam, a Constituição Federal de 1988 – chamada Constituição Cidadã – manifesta a relevância os 
conselhos, que posteriormente são disciplinados por leis específicas. 
Os conselhos são órgãos colegiados, que no estudo em questão, são aqueles relacionados à políticas 
públicas ou à prestação de serviços públicos. 
Esses conselhos não integram a administração pública, mas compostos por representantes do Poder 
Público e de representantes dos diversos segmentos do setor privado, relacionados com a uma dada 
temática, como saúde, educação, assistência social, segurança alimentar, aplicação dos recursos do 
FUNDEB. 
Nesse sentido, os conselhos são importantes espaços de aproximação entre o Poder Público e a 
sociedade. Constituem-se em espaços de debate e deliberação acerca de importantes decisões a serem 
tomadas na condução dos assuntos específicos a que são afetos. 
É importante destacar que algumas políticas públicas, pela natureza dos direitos fundamentais a que 
estão vinculadas, fazem interseção com outras políticas – multidisciplinariedade ou transversalidade – 
de modo que pode haver atuação de mais de um conselho com interesse em resolução das questões 
próprias de suas áreas de atuação. 
Isso pode, eventualmente, resultar em conflitos entre os conselhos atuantes, o que demanda 
capacidade de negociação e articulação, como bem pontua Arzabe. 
 
 
 
 
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Ampliando conhecimentos: 
Órgãos colegiados (português brasileiro) ou órgãos colegiais (português europeu) são aqueles em que 
há representações diversas e as decisões são tomadas em grupos, com o aproveitamento de 
experiências diferenciadas. 
O termo colegiado diz respeito à forma de gestão na qual a direção é compartilhada por um conjunto de 
pessoas com igual autoridade, que reunidas, decidem. No órgão colegiado inexiste a decisão de 
somente um membro. 
 
 
1.3 CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICA 
Assim, a Constituição Federal reconhece a relevância de se envolver a comunidade nos processos de tomada de 
decisões, no caso das políticas públicas, o que fica evidenciado ao prever, no caso da saúde, em seu art. 198, III a 
participação da sociedade na organização do Sistema Único de Saúde (SUS); assim como, no caso das políticas de 
assistência social, nos termos do art. 204, II e, ainda, no caso da educação, conforme preconiza o art. 206, VI. 
Vejam-se os preceptivos legais acima mencionados: 
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede 
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado 
de acordo com as seguintes diretrizes: 
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; 
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, 
sem prejuízo dos serviços assistenciais; 
III - participação da comunidade. (...) 
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão 
realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no 
art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes 
diretrizes: 
I - descentralização político-administrativa,cabendo a coordenação e as 
normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos 
 
 
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respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a 
entidades beneficentes e de assistência social; 
II - participação da população, por meio de organizações representativas, 
na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. 
(G.N.) (...) 
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: (...) 
VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei; 
 
ARZABE coloca, ainda, em relevo o caráter pedagógico na formação e exercício da cidadania: 
Ao impor a criação de conselhos e vincular sua existência até mesmo para o 
repasse de verbas, o Estado na verdade promove o fortalecimento da 
cidadania e da participação da comunidade na gestão da coisa pública. Por 
esses processos, opera-se uma educação para a cidadania e um número 
maior de pessoas passa a controlar uma parcela de conhecimento sobre o 
funcionamento da máquina estatal. 
 
Como exemplo de controle social na prestação de serviços públicos é possível citar o conselho de 
usuários de serviços públicos, previsto na Lei n.º 13.460, de 20 de junho de 2017. A referida lei, em 
atenção ao que preconiza o art. 37, § 3º, da Constituição Federal de 198811, dispõe sobre participação, 
proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública trata, em seu 
Capítulo V, sobre os conselhos de usuários. 
Art. 18. Sem prejuízo de outras formas previstas na legislação, a 
participação dos usuários no acompanhamento da prestação e na avaliação 
dos serviços públicos será feita por meio de conselhos de usuários. 
Parágrafo único. Os conselhos de usuários são órgãos consultivos dotados 
das seguintes atribuições: I - acompanhar a prestação dos serviços; II - 
participar na avaliação dos serviços; III - propor melhorias na prestação dos 
serviços; IV - contribuir na definição de diretrizes para o adequado 
atendimento ao usuário; e V - acompanhar e avaliar a atuação do ouvidor. 
Art. 19. A composição dos conselhos deve observar os critérios de 
representatividade e pluralidade das partes interessadas, com vistas ao 
equilíbrio em sua representação. Parágrafo único. A escolha dos 
representantes será feita em processo aberto ao público e diferenciado por 
tipo de usuário a ser representado. Art. 20. O conselho de usuários poderá 
 
 
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ser consultado quanto à indicação do ouvidor. Art. 21. A participação do 
usuário no conselho será considerada serviço relevante e sem remuneração. 
Art. 22. Regulamento específico de cada Poder e esfera de Governo disporá 
sobre a organização e funcionamento dos conselhos de usuários. (G.N.) 
 
Enfim, em vista da relativa novidade da participação democrática na condução do Estado brasileiro, seja 
pela atuação dos cidadãos nas tomadas de decisão em relação às políticas públicas ou à prestação de 
serviços públicos, conclui-se que existe um longo percurso a ser trilhado, mas já existe um arcabouço 
jurídico composto de leis, decretos dos governos locais e outras normativas que dão suporte ao 
exercício da plena cidadania, de modo a caracterizar o Estado brasileiro como democrático e de direito 
em sua essência. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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2. DEMOCRATIZAÇÃO ESTRATÉGICA DA GESTÃO 
 
Administração Pública Patrimonialista 
Quando observamos a evolução história da administração pública no Brasil, podemos destacar três 
modelos de administração: Patrimonialista, Burocrática e Gerencial. 
Podemos dizer que desde a sua descoberta em 1500 até a Revolução de 1930, o Brasil foi uma grande 
instituição garantidora de privilégios sociais e econômicos a uma elite rural e aristocrática. Essa elite 
conseguia do Estado os mais diversos privilégios como empregos, poderes, empréstimos vantajosos, 
impunidades e uma lista sem fim de outros benefícios. 
Segundo Weber (1968) o conceito de patrimonialismo se caracteriza pelas formas de dominação política 
tradicional em que não se separa de forma clara e visível as esferas pública e privada, em que esses dois 
domínios se misturam na concepção do governante, que entende e controla o Estado como se fosse 
uma extensão do seu próprio domínio privado. 
Dessa forma, na Administração Pública patrimonialista, o aparelho de Estado era como uma extensão do 
poder do Monarca, que não separava o seu patrimônio do patrimônio público, e ainda, um sistema no 
qual quem trabalhava para o Estado, ou seja os “servidores públicos” possuíam status de nobreza real, 
uma vez que os cargos funcionavam como recompensas ou prêmios, o que gera o nepotismo. 
Esse modo de governar contribuiu para a prática da corrupção, uma vez que o órgão público era 
controlado pelos soberanos. 
Em síntese, toda a trajetória, desde o descobrimento, é uma história marcada pela forte presença do 
Estado, controlado por uma elite patrimonial, dando vida e forma a sociedade brasileira. 
A herança desse modelo, resulta em uma administração pública caracterizada por um viés patrimonial, 
que resiste com intensidade, até os dias de hoje. 
 
Administração Pública Burocrática 
O desaparecimento gradual da administração patrimonialista coincide com o início da era capitalista no 
Brasil, ou seja, com a diminuição do cultivo da cana-de-açúcar que foi sendo substituída pela do café. 
Esse fato, alinhado ao desenvolvimento das comunicações e a urbanização das áreas rurais, fazem com 
que o domínio agrário se enfraqueça e se torne impotente. 
 
 
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A Administração Pública burocrática nasce na segunda metade do século XIX, como um contraponto a 
administração patrimonialista, pois tinha como objetivo combater a corrupção e o nepotismo do 
modelo anterior. 
Propagava como princípios: serviço público profissional; carreira pública; hierarquia funcional; 
impessoalidade; formalismo; tudo era feito de acordo com o poder legal. Para tanto, era necessário o 
controle rígido dos processos e do ingresso à carreira pública, com regras na admissão (concursos 
públicos ou titulações) e controle nas compras visando evitar abusos, ineficiência e incapacidade. A 
Administração burocrática, teve início então na era do Presidente Getúlio Vargas, que ocasionou um 
restauro político do Estado com a intenção de atender as pressões modernizantes da iniciante burguesia 
nacional. 
Dessa forma, um Estado mais racional e eficiente seria primordial para o 
bom resultado da intervenção estatal, que objetivava garantir o 
desenvolvimento econômico e as relações político-social da burguesia e dos 
setores operários urbanos (PACARELLI, 2011). 
 
Se por um lado, o primeiro movimento que modernizou a administração pública com o estabelecimento 
de padrões, pode promover a reforma no serviço público (por ser um pré-requisito para tornar efetiva a 
ação da organização estatal); possibilitou treinamentos, formação profissional, salários mais justos e 
atraentes e garantias legais, por outro lado, fez com que todos os brasileiros dependentes da ação do 
Estado e por consequência, da burocracia interna, sofressem com as insatisfatórias e ineficientes 
práticas e políticas públicas das áreas de saúde, educação e segurança pública. 
Nesse contexto, de acordo com Pereira (2018): 
“quando o Estado passa a ser democrático (século XX), e tem como 
responsabilidade gerar o bem comum, por meio do atendimento adequado 
das crescentes demandas da população, ocorre significativa ampliação das 
suas funções nos campos socioeconômico e político. O aumento dessas 
pressões e a incapacidade do Estado burocrático de atendê-las de maneira 
satisfatória colocam em xeque o Estado burocrático. Tem-se, portanto, o 
início do processo de transformações, com a introdução da reforma da 
gestão pública, que busca transformar o modelo de Estado burocrático em 
Estado gerencial”. 
 
 
 
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A administração burocrática, apesar do progresso apresentado, tornou-seinadequada, tendo em vista a 
ampliação do papel social e econômico do Estado a partir de 1950, e aos interesses da população, visto 
que suas regras passaram a se sobrepor aos interesses da sociedade. 
 
Administração Pública Gerencial 
Como resposta à crise do Estado do Bem-Estar Social, surgiu na segunda metade do século XX, a 
Administração Pública gerencial, que tem como objetivos principais enfrentar a crise fiscal, reduzir 
custos e tornar mais eficiente a administração dos bens e serviços de responsabilidade do Estado, 
focando seus esforços para o resultado. 
A Administração Pública gerencial partiu do princípio de combater o nepotismo e a corrupção, 
observando que, para isso, não são necessários procedimentos tão rígidos, pois, nesse modelo, são 
universalmente rebatidos quaisquer atos que confundam patrimônio público e privado. Começam a ser 
utilizadas novas estratégias como a descentralização, a delegação de autoridade, controle sobre o 
desempenho, etc. 
Ainda, na administração gerencial, o serviço público não precisa mais ser autorreferente, mas orientar-
se pela ideia de serviço ao cidadão. É um serviço para o público, essa é a essência da administração 
pública gerencial. 
Outra questão que passa a ter um lugar de destaque é a transparência, visto que a corrupção ainda é 
um fenômeno que enfraquece a democracia, a confiança no Estado, a legitimidade e moral dos 
governos e dos políticos. 
A diferença entre os modelos da 
Administração Pública burocrática 
e da gerencial é bastante 
significativa, na medida em que a 
última parte de princípios e 
pressupostos diferentes, com outra 
visão de funcionários, do Estado e 
da sociedade. 
 
 
 
 
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Continuando o debate sobre a modernização do Estado e da gestão pública no Brasil, é importante 
constatar que toda a reestruturação do Estado, e a consequente redefinição de suas relações com a 
sociedade, é um processo eminentemente político. 
Com a promulgação da Constituição Federal em 1988, houve uma forte transferência de 
responsabilidades e atribuições de políticas públicas para a esfera da administração municipal. Essa 
transferência encontrou barreiras criadas, principalmente, pela falta de ferramentas e de 
profissionalização dos servidores que compõem a máquina administrativa municipal. 
Como explica Pascarelli (2011, p. 40) 
“o quadro institucional que vem sendo delineado, desde o advento da 
Constituição Federal de 1988, o município passou a ter importantes 
atribuições, havendo, porém o paradoxo associado a baixa capacidade de 
criar receita própria e de quase nenhuma competência administrativa, 
tornando-se muito preocupantes as consequências perversas e explosivas 
que essa combinação potencializa”. 
 
Com a nova ordem constitucional, a sociedade pode invocar a cidadania para cobrar a qualidade no 
serviço público. 
 
 
 
A cidadania é o conjunto de direitos e deveres exercidos por um indivíduo 
que vive em sociedade, no que se refere ao seu poder e grau de 
intervenção no usufruto de seus espaços e na sua posição em poder nele 
intervir e transformá-lo. 
 
 
 
 
Conheça mais sobre o Governo Digital do Brasil. 
https://www.governodigital.gov.br/sobre-o-programa 
 
 
 
 
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É neste contexto que o emprego das Tecnologias da Informação e da Comunicação (TIC) começou a ser 
apresentado como uma estratégia fundamental para superar as limitações dos outros modelos, 
transformando um processo de reforma com vistas a modernizar e a democratizar o Estado, em especial 
a administração pública. 
O desenvolvimento da internet e das demais TIC criou novas possibilidades e oportunidades à 
Administração Pública, inclusive as municipais, e ao seu relacionamento com o cidadão. 
As TIC vêm sendo aplicadas tanto na busca de maior celeridade e de menor custo dos processos de 
governo, quanto na criação de oportunidades de participação popular e de canais de interação entre o 
administrador e o administrado. 
Nessas condições, nos amplos debates sobre a reforma do Estado de forma objetiva, percebemos que 
uma considerável estratégia, foi a criação do governo digital. Essa ferramenta atende tanto as 
demandas por modernização, quanto por democratização. 
A modernização está ligada a reengenharia e reorganização dos processos do governo, por meio da 
administração digital. Já a democratização, segundo Pinho (2008) considera que os governos podem 
fazer uso das TIC (Tecnologia da Informação e da Comunicação) para quatro finalidades principais: 
 A prestação de serviços e informações à comunidade; 
 O apoio na organização de movimentos sociais e formação de redes na sociedade civil; 
 A implementação de mecanismos de democracia eletrônica; 
 A democratização do acesso à comunicação eletrônica. 
 
O termo Governo Eletrônico pode ter muitas definições. Vamos considerar governo eletrônico como 
sendo as ações dos programas de Governo Eletrônico (eGOV) que priorizam o uso das tecnologias da 
informação e comunicação (TICs) para democratizar o acesso à informação, visando ampliar o debate e 
a participação popular na construção das políticas públicas, como também aprimorar a qualidade dos 
serviços e informações públicas prestadas. 
Essa ferramenta possibilita a contínua otimização da prestação de serviços, a participação dos cidadãos 
e da governança, por meio de informações das relações internas e externas do governo, proporcionadas 
pela tecnologia, pela internet e pelos novos meios de comunicação. 
Em outras palavras, as TICs possuem um enorme potencial democrático, desde que haja definições 
políticas no sentido da participação popular e da transparência, pois o governo pode deixar de oferecer 
o que não considera tão prioritário em qualquer tempo. 
 
 
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Nesse contexto, Ruediger (2002), visualiza o governo eletrônico como um potencializador de boas 
práticas de governança e catalisador de uma profunda mudança nas estruturas de governo, 
proporcionando mais eficiência, transparência e desenvolvimento, do provimento democrático de 
informações para as decisões, além de ser uma ferramenta de capacitação política da sociedade. 
No Brasil, a política de Governo Eletrônico segue um conjunto de diretrizes que atuam em três frentes 
fundamentais: 
1. Junto ao cidadão; 
2. Na melhoria da sua própria gestão interna; 
3. Na integração com parceiros e fornecedores. 
 
As diretrizes gerais de implantação e operação do Governo Eletrônico funcionam no âmbito dos Comitês 
Técnicos de Governo Eletrônico e servem de referência para estruturar as estratégias de intervenção, 
sendo adotadas como orientações para todas as ações de governo eletrônico, gestão do conhecimento 
e gestão da TI em toda a Administração Pública Federal, entre elas estão: 
 ✓ A prioridade do Governo Eletrônico é a promoção da cidadania; 
 ✓ A Inclusão Digital é indissociável do Governo Eletrônico; 
 ✓ O Software Livre é um recurso estratégico para a implementação do Governo Eletrônico; 
 ✓ A gestão do conhecimento é um instrumento estratégico de articulação e gestão das políticas 
públicas do Governo Eletrônico; 
 ✓ O Governo Eletrônico deve racionalizar o uso de recursos; 
 O Governo Eletrônico deve contar com um arcabouço integrado de políticas, sistemas, padrões e 
normas; 
 Integração das ações de Governo Eletrônico com outros níveis de governo e outros poderes. 
 
Desde 2016, o Governo Federal criou a Estratégia de Governança Digital (EGD) com o intuito de 
aumentar as possibilidades de participação social e de construção colaborativa de políticas e iniciativas 
inovadoras de governo digital, com a proposta de oferecer melhores serviços à sociedade. 
A EGD busca a simplificação e agilização na prestação dos serviços públicos e de melhora do ambiente 
de negócios e da eficiência da gestão pública. 
Além do governo eletrônico, outra grande estratégia utilizadapelos governos com o objetivo de 
modernizar o Estado e fortalecer a democracia é a participação popular. 
 
 
19 
 
Já sabemos que a participação popular fortalece a Democracia. 
Cidadãos que conhecem o que acontece na administração dos seus municípios, estados e de seu país 
podem dialogar, propor melhorias e cobrar dos governantes para que elas sejam concretizadas. 
Esta possibilidade de participação da sociedade é uma das principais marcas da concepção do Estado 
Democrático de Direito. Como afirma Martins Júnior: 
“Participação é decisiva para as democracias contemporâneas, contribuindo 
para a governabilidade (eficiência), a contenção de abusos (ilegalidade), a 
atenção de todos os interesses (justiça), a tomada de decisões mais sábias e 
prudentes (legitimidade), o desenvolvimento da responsabilidade das 
pessoas (civismo) e tornar os comandos estatais mais aceitáveis e 
facilmente obedecidos (ordem).” 
 
A democracia participativa não pode se resumir a escolha dos governantes pelo povo. Deve ir além da 
eleição. A participação popular deve existir também na tomada de decisões que envolvam direta ou 
indiretamente os interesses individuais dos cidadãos. Isso será de fato o exercício da cidadania 
globalmente considerada. 
Um dos grandes estímulos a ampliação da participação popular no Brasil foi a instituição da LAI – Lei de 
Acesso à Informação (Lei Nº. 12.527/2011) esta normativa exige que os órgão e atores públicos em 
todas as esferas de governo prestem informações e deem publicidade de seus atos, conforme o Art. 5º 
da Constituição Federal: 
“Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, 
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a 
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à 
propriedade”. 
A partir daí a transparência ganhou força e a relação entre a sociedade e seus representantes se tornou 
mais próxima. 
 A participação popular vem aumentando significativamente no país como cidadãos mais engajados do 
que nunca, que reivindicam clareza em cada atividade ou ato praticado pela administração pública, uma 
vez que ela permita a promova a participação ativa da sociedade. 
Conforme falamos, o princípio da participação popular norteia a Administração Pública, amparado em 
leis e, principalmente, na Constituição Federal. O cidadão, além de buscar saber como funcionam e o 
que fazem os diferentes segmentos do poder público, pode também colaborar no processo de 
 
 
20 
 
elaboração, gestão e avaliação das políticas públicas, por meio de alguns instrumentos, dos quais 
podemos destacar: 
 Conselhos Municipais: também chamados de Conselhos de Políticas Públicas, os conselhos 
municipais são uma importante forma de participação popular para uma gestão pública mais 
transparente e participativa em prol dos cidadãos. 
Esses grupos atuam nas mais diversas áreas como saúde, educação, pessoa idosa e com deficiência, 
diretos da mulher, direito da criança e do adolescente, assistência social, entre outros, e possuem o 
papel de mediação entre a sociedade em geral e o Governo (Federal, Estadual ou Municipal) com o 
intuito de formular e acompanhar a execução das políticas públicas dos municípios em todas essas 
áreas; 
 Portal do Cidadão: pode ser chamado também de “site” da prefeitura ou do órgão público a ser 
acessado. Esses portais fomentam a transparência e a participação popular. Esse canal de comunicação 
com a sociedade pode ser utilizado por qualquer pessoa ou qualquer órgão e de qualquer esfera 
administrativa. 
Nos portais podemos encontrar todas as informações relevantes dos entes públicos, como 
investimentos, folhas de pagamento, projetos e políticas, permitindo que o cidadão conheça a gestão a 
fundo. A criação dos Portais do Cidadão é um dos reflexos da digitalização dos processos, ou seja, como 
já falamos, por meio do uso da tecnologia e utilização de soluções inteligentes, é possível melhorar a 
prestação de serviços públicos. Com o uso de ferramentas digitais (softwares específicos para gestão 
pública) para gerenciar seus processos, a Administração Pública pode permitir a realização e o 
encaminhamento de serviços de forma totalmente online. 
Assim, as pessoas podem fazer buscas e acompanhar processos administrativos de qualquer lugar e 
ganham autonomia, pois podem, por exemplo, escolher o momento mais adequado para fazer suas 
solicitações sem ter que se deslocar para lugares específicos e muitas vezes enfrentar filas de espera; 
 Aplicativos e Redes Sociais: esse instrumento possui um grande potencial colaborativo. Os aplicativos 
móveis têm se tornado grandes aliados do poder público, uma vez que já possível fiscalizar obras, 
informando ao órgão competente a situação e o andamento da execução de uma rodovia, por exemplo, 
com um simples celular, permitindo que as informações sejam integradas e consolidadas no sistema de 
gestão do órgão. 
Estão sendo desenvolvidas ferramentas que mesmo sem internet, possibilitam o registro e a consulta de 
dados enviados pelo cidadão. A utilização das redes sociais pelo poder público pode ajudar também no 
 
 
21 
 
atendimento as demandas do cidadão. Ele pode, além de receber as reclamações, dar sequência a 
solicitações e ainda oferecer conteúdo útil e relevantes para a vida do cidadão. 
 
Como vimos, a inclusão da participação popular na gestão e nas tomadas das decisões é mais que uma 
obrigação legal, é um grande auxílio ao trabalho dos governantes. Isso porque, permite que a 
Administração Pública tenha mais eficiência em suas ações, resultando em um maior comprometimento 
social e com o desenvolvimento dos municípios. 
Um bom exemplo para exemplificar a importância da participação popular para a administração pública 
foi a criação da Lei da Ficha Limpa. Esta Lei teve início com um grupo de cidadãos que juntos, levaram ao 
Congresso Nacional uma proposta com as diretrizes iniciais. Assinada e em vigor desde 2010, a Lei da 
Ficha Limpa (Lei Complementar Nº. 135/2010), é um dos projetos de iniciativa popular que viraram lei 
no nosso país. 
 
Complemente seus estudos 
Investigando portais de governo eletrônico de estados no Brasil: muita tecnologia, pouca democracia 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S003476122008000300003 
 
Sociedade Civil e democratização da gestão pública no Brasil. 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S151745222006000200007 
 
O Portal e-Cidadania do Senado Federal, foi criado para incentivar a participação da sociedade no 
processo legislativo. Os cidadãos podem assistir audiências públicas sobre temas em debate na Casa e 
enviar comentários e perguntas; também podem sugerir propostas para análise dos senadores e opinar 
sobre projetos em tramitação. https://www12.senado.leg.br/noticias/videos/2018/02/portal-e-
cidadaniaestimula-participacao-popular-nas-atividades-legislativas 
 
Governo Eletrônico https://www.governodigital.gov.br/EGD/historico-1/historico 
https://www.governodigital.gov.br/EGD/historico-1/diretrizes 
 
Lei da Ficha Limpa http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp135.htm 
 
 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S003476122008000300003
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S151745222006000200007
https://www12.senado.leg.br/noticias/videos/2018/02/portal-e-cidadaniaestimula-participacao-popular-nas-atividades-legislativas
https://www12.senado.leg.br/noticias/videos/2018/02/portal-e-cidadaniaestimula-participacao-popular-nas-atividades-legislativas
https://www.governodigital.gov.br/EGD/historico-1/diretrizes
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp135.htm
 
 
22 
 
3. O PLANO DIRETOR MUNICIPAL 
 
Os primeiros “Planos Diretores”, tem sua origem, no final do século XIX e no início do século XX, a partir 
das necessidades provenientes daindustrialização e do desenvolvimento econômico de grandes centros 
europeus. O segundo ciclo desses planos, foram compreendidos entre as décadas de 50 e 70, no 
contexto do acentuado crescimento demográficos do período, com a incorporação do pensamento 
estratégico em realizar o planejamento em uma projeção de 25 a 30 anos. 
Nesse período, foi considerado o conceito de dinâmica urbana, tendo em vista o crescimento demasiado 
da população, o êxodo rural, as necessidades presentes e futuras, de moradia, saneamento, transporte, 
emprego, e outros. 
No Brasil, as primeiras práticas de planejamento urbano, foram isoladas e, de maneira geral, refletiram a 
iniciativa de governos locais, não conseguindo concretizar uma política urbana para o país. Inicialmente, 
foram desenvolvidos apenas para as grandes cidades. 
Até a Constituição Federal de 1988, a articulação em termos de planejamento urbano, consistia em 
programas aos quais somente os estados e municípios que tivessem condições de obter financiamentos 
para projetos específicos poderiam participar. 
O Plano Diretor, no texto constitucional, é definido como: “o instrumento básico da política de 
desenvolvimento e de expansão urbana” (art. 182, §1º). 
 
Contemplam em suas diretrizes as questões de habitação, meio ambiente, patrimônio histórico e outros 
aspectos relacionados com o desenvolvimento das cidades, na direção da promoção das melhores 
condições de vida a população. 
 
 
23 
 
Requer como premissas a participação social, por meio de associações representativas e a sociedade em 
geral no planejamento municipal e, por conseguinte, dos trabalhos de preparação e implantação do 
Plano Diretor. 
O Plano Diretor apresenta como principais conteúdos: 
 A organização do espaço para o desenvolvimento econômico. 
 A recuperação das zonas centrais por meio de projetos próprios a realidade de cada espaço. 
 A criação e organização de “subcentros estruturadores” nas regiões da periferia, conferindo 
capacitação e em consequência a maior autonomia dos moradores. 
 Projetos destinados à otimização do espaço e redução do consumo de energia. 
 Programas voltados para a preservação ambiental. 
 Preservação de áreas verdes com redução da poluição sonora e atmosférica, planos de coleta e 
tratamento de resíduos urbanos, dentre outros. 
 
3.1 ESTATUTO DAS CIDADES 
 
Para o melhor entendimento sobre “O Estatuto da Cidade”, torna-se fundamental compreendermos os 
movimentos anteriores de discussão sobre os fenômenos sociais urbanos, que deram origem a Lei 
Federal nº 10.257/01 – Estatuto da Cidade que foi instituída para regulamentar os artigos 182 e 183 da 
Constituição Federal de 1988, do capítulo de Política Urbana. 
 
 
 
 
24 
 
Dessa forma, a inserção desse capítulo, decorre do “Movimento Nacional pela Reforma Urbana”, por 
meio de emenda popular pela Reforma Urbana, onde foram apresentadas aproximadamente 131.000 
assinaturas. 
Os movimentos de “Reforma Urbana” ou denominado também, como de “Renovação Urbana”, foram 
expandidos a partir II Guerra Mundial e, neste período foi intensificado com o propósito de realizar a 
reposição de áreas do tecido urbano consolidado, principalmente de centros antigos, bombardeados e 
deteriorados ou em decadência e, assim o planejamento urbano passava a se preocupar pela primeira 
vez com as questões de infraestrutura e para melhorar as condições de vida. 
No Brasil, por meio do Seminário de Reforma Urbana, em 1963, foram discutidas e analisadas diretrizes, 
resultando em um documento que deu origem a proposta de criação de um órgão responsável pela 
política urbana, responsável para elaborar o Plano Nacional Territorial e um Plano Nacional de 
Habitação. 
Em sua redação foi incorporado, medidas estatais, que coloca a Reforma Urbana como atribuição do 
governo federal, com responsabilidades para o uso de solo urbano de forma justa; a ordenação de 
equipamentos voltados para o planejamento físico das cidades; e por fim, fornecimento de habitações a 
todas as famílias, na direção para o direito de todos. 
Na sequência o governo federal criou em 21 de agosto de 1964, a Lei nº 4.380, que instituiu o Serviço 
Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU). Neste período a meta era alcançar o desenvolvimento 
nacional e regional e promover as reformas institucionais necessárias, por parte dos governos 
municipais, para fazer frente aos novos padrões de crescimento econômico. O termo Reforma Urbana 
foi retomado na década de 1980 e esse movimento, originou a incorporação aos artigos 182 e 183 do 
capítulo referente à política urbana na Constituição de 1988. 
O Estatuto da cidade tem por finalidade apresentar as diretrizes gerais da política urbana, tais como: 
 
 Garantia do direito a cidades sustentáveis; 
 Gestão democrática; 
 Ordenação e controle do uso do solo; 
 Justa distribuição dos benefícios e recuperação dos investimentos do Poder Público. 
 
Anterior à instituição do Estatuto da Cidade, a terra urbana tinha por função atender aos interesses de 
seu proprietário, e com a instituição dessa lei a terra passa a representar um benefício da coletividade. 
Esta lei tem quatro dimensões fundamentais, quais sejam: 
 
 
25 
 
a) Consolida a noção da função social e ambiental da propriedade e da cidade como o marco conceitual 
jurídico-político para o Direito Urbanístico 
b) Regulamenta e cria novos instrumentos urbanísticos para a construção de uma ordem urbana 
socialmente justa e includente pelos municípios. 
c) Aponta processos político-jurídicos para a gestão democrática das cidades. 
d) Determina formas para materializar o direito social de moradia com a proposição de diversos 
instrumentos jurídicos, sendo alguns exemplos: usucapião especial urbano; a concessão de direito real 
de uso e; a concessão de uso especial para fins de moradia. 
 
Assim, o Estatuto da Cidade não só consolidou o espaço da competência jurídica e da ação política 
municipal pela Constituição Federal de 1988, como também ampliou de modo significativo à questão da 
regularização fundiária. 
Anterior à instituição do Estatuto da Cidade, a terra urbana tinha por função atender aos interesses de 
seu proprietário, com direito absoluto do proprietário e com a instituição dessa lei a terra passa a 
representar um benefício da coletividade. 
 
3.2 SOLO CRIADO – OUTORGA ONEROSA 
 
 
 
Pode-se dizer que a teoria criadora do instrumento de solo criado, englobam todos os instrumentos de 
regulação fundiária e visa o privilégio dos interesses coletivos sobre os demais. 
 
 
26 
 
Segundo Baracat, a outorga onerosa, (solo criado), do direito de construir é um dos instrumentos do 
estatuto das cidades que deve constar do plano diretor como importante ferramenta para a 
preservação ambiental inclusive. 
A aplicação deste instrumento faculta ao proprietário de um imóvel localizado em área de interesse 
público (histórico, paisagístico, cultural, regularização fundiária), o direito de construir em outro local. 
Como o artigo 30 do Estatuto da Cidade determina que uma lei municipal vá definir as condições a 
serem observadas para a implantação da outorga, ou seja, a fórmula, casos possíveis de isenções e 
contrapartida dos investidores, Resende e Furtado estabeleceram exemplos importantes para a 
compreensão do instrumento de outorga onerosa, abaixo especificados: 
 
 
 
 
 
27 
 
 
 
3.3 OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA 
Trata-se de um conjunto de intervenções e medidas oriundas da Prefeitura Municipal com a 
participação de moradores, proprietários, usuários permanentes e investidores privados, mediante lei 
específica para transformar uma determinada área para que receba melhorias sociais, ambientais e 
urbanísticas. 
Baracat (2006) exemplifica que, pela cooperação entre o poder público e a iniciativa privada, uma área 
destinada a um grande empreendimento pode ser recuperadaambientalmente mediante a alteração de 
coeficientes, ficando o empresário encarregado de medidas compensatórias e mitigadoras como a 
recuperação de áreas degradadas de preservação permanente, relocação de famílias nelas residentes, 
criação de áreas verdes e outras obras ou serviços no mesmo local do investimento. 
Segundo Sandroni, são exemplos de Operação Consorciada os Certificados de Títulos de Potencial de 
Construção Adicionais (CEPACs) emitidos pela prefeitura de São Paulo e que foram vendidos em leilões 
eletrônicos na Bolsa de Valores de Paulo (Bovespa). 
Eles dão aos portadores direitos de construção adicional, como uma área de piso maior e a capacidade 
de alterar o uso do imóvel. Financeiramente falando, os CEPACs são a compensação econômica. Um 
empreendedor dá à administração pública em troca de novos edifícios direitos. 
 
 
28 
 
Exemplo deste instumento se deu em 1995, na operação urbana de Faria Lima, mas que só começou a 
operar em 2004, após a aprovação de 2001 pelo Estatuto da Cidade, que incluiu o CEPAC como 
instrumento que poderia ser usado em todo o território do Brasil. 
Os CEPACs funcionam tanto como atração pelo investimento privado, como forma de induzir 
desenvolvimentos para ajustar as transformações desejadas na política urbana. Os incentivos, que 
foram definidos pelas leis específicas, foram estabelecidos no estatuto da cidade, são modificações de 
índices e características de uso do solo. 
Em termos práticos, os CEPACs fazem parte de uma intervenção em uma grande área da cidade que 
exige infraestrutura e melhorias urbanas, como avenidas, drenagem, casas para pessoas que vivem em 
favelas, áreas públicas, equipamentos públicos e outros investimentos. 
O financiamento deve vir do valor incremental originado em mudanças no zoneamento. Os 
Proprietários e / ou investidores de lotes localizados dentro do perímetro urbano, podem apresentar 
projetos e pagar com CEPACs pelos direitos adicionais de construir. 
A administração pública examina o projeto e analisa se é adequado dos pontos de vista arquitetônicos e 
urbanos. Se for aprovado, o próximo passo é estimar o incremento de valor e como esse valor será 
compartilhado entre o proprietário / investidor e o setor público. 
Cada operação consorciada possui uma porcentagem específica de participação do setor público no 
valor criado pelos novos coeficientes de zoneamento. 
Em algumas situações, como da Operação Consorciada Agua Branca, a participação mínima foi de 60%. 
Já na Operação Consorciada da Faria Lima, foi de 50% até 2004, quando o sistema começou a vender 
CEPACs (SANDRONI, 2000). 
De 1990 a 2002, as administrações de São Paulo propuseram e aprovaram quatro Operações 
Consorciadas: 
1-Anhangabaú-Centro; 
2-Água Branca; 
3- Faria Lima; 
4- Água Espraiada. 
O plano diretor de São Paulo de 2002 consolidou estas quatro operações e criou mais nove: Diagonal 
Sul, Diagonal Norte, Carandiru-Vila Maria, Rio Verde-Jacu, Vila Leopoldina, Vila Sônia, Celso Garcia, 
Santo Amaro e Tiquatira. Destes e até abril de 2008, apenas a operação consorciada do Rio Verde-Jacu 
foi aprovada pelo conselho da cidade. 
 
 
 
29 
 
3.4 DIREITO DE PREEMPÇÃO 
Pedro Luiz Baccarat (2008) nos ensina que o direito de preempção é a preferência de aquisição pelo 
poder municipal de um imóvel, que seja objeto de alienação onerosa entre particulares, para 
preservação ambiental quando o Município necessitar de áreas verdes e de lazer, preservação de 
unidades ambientais, conservação de patrimônio histórico e cultural. 
 
 
O direito de preempção para ser utilizado deve estar baseado na lei do plano diretor e posteriormente 
regulamentado em lei específica que defina os critérios para a sua efetiva aplicação. 
Por exemplo, pode-se prever que determinado imóvel ao ser comercializado deva primeiramente ser 
oferecido ao poder público. 
 
3.5 LEI DE USO E OCUPAÇÃO DO SOLO E CÓDIGO DE OBRAS 
 A lei de uso e ocupação do solo é parte integrante do plano diretor, e se ocupa da organização físico-
territorial do espaço urbano municipal. 
Trata-se de uma lei que dispõe sobre a divisão das áreas urbanas e estabelece parâmetros de usos no 
intuito de orientar e ordenar o desenvolvimento do espaço urbano municipal. 
Por zoneamento entende-se a divisão do território em áreas (zonas) visando conferir a cada uma, usos e 
adensamentos diferenciados em função do sistema viário, da topografia e da infraestrutura existente. 
 
 
30 
 
Os demais objetivos da divisão em zonas podem ser elencados da seguinte forma: 
1) Proporcionar meios que garantam qualidade de vida à população, em espaço urbano adequado e 
funcional e o planejamento integrado às políticas públicas. 
2) Preservar a escala da cidade e de seus valores naturais, culturais e paisagísticos. 
3) Compatibilizar as políticas de incentivos à preservação do Patrimônio Cultural, Paisagístico e 
Ambiental. 
4) Estabelecer critérios de ocupação e utilização do solo urbano, tendo em vista o bem estar do cidadão 
e o cumprimento da função social da propriedade. 
5) Estabelecer critérios de ocupação e utilização do solo urbano, tendo em vista o bem estar do cidadão 
e o cumprimento da função social da propriedade. 
6) Orientar o crescimento da cidade visando minimizar os impactos sobre áreas ambientalmente frágeis 
e incentivar o adensamento das áreas já urbanizadas. 
7) Integrar o zoneamento, o uso e a ocupação do solo com o Sistema Viário e o Meio Ambiente. 
8) Prever e controlar densidades construídas e de ocupação do solo urbano, como medida para a gestão 
do bem público, da oferta de serviços públicos e da conservação do meio ambiente. 
9) Compatibilizar usos e atividades diferenciadas, complementares entre si, tendo em vista a eficiência 
do sistema produtivo e a eficácia dos serviços e da infraestrutura. 
 
O artigo 29 da Lei 26/09 preconiza sobre o zoneamento, o uso de a ocupação e considera-se que o uso 
do solo é o tipo de Utilização de Parcelas do Solo Urbano por certas atividades dentro de uma 
determinada zona, podendo esses usos ser definidos como: 
I - Permitidos: usos adequados à zona, sem restrições, e que dependem 
apenas das licenças de construção e funcionamento; 
II - Permissíveis: usos passíveis de serem admitidos nas zonas, desde que 
regulamentados pela Administração municipal, após consulta aos órgãos 
competentes, e desde que não contradigam ou interfiram nos usos previstos 
por esta Lei; 
III - Tolerados: usos atuais, consolidados na vigência da legislação anterior, 
que são admitidos na presente; lei; 
IV - Proibidos: usos inadequados que, por sua categoria, porte ou natureza, 
são nocivos, perigosos, incômodos ou incompatíveis com as finalidades da 
zona correspondente [grifos nossos] (BRASIL, 2009) 
 
 
31 
 
No artigo 30, o referido dispositivo legal dispõe que a ocupação do solo é a maneira como a edificação 
ocupa o lote, em função das normas e índices urbanísticos incidentes sobre aquele, que são: 
I - Dimensão do Lote ou Fração Mínima: área mínima do lote individual, 
quando do parcelamento de uma gleba, ou fração pela qual a área total da 
gleba deve ser dividida, com a finalidade de obter as frações ideais a elas 
aplicáveis. 
II- Taxa de Ocupação: percentual expresso pela relação entre a área de 
projeção ortogonal da edificação ou edificações e a área total do lote onde 
se pretende edificar. 
III-Coeficiente de Aproveitamento: valor que deve ser multiplicado pela área 
do terreno para se obter a área máxima a construir. 
IV- Recuos Frontais, Laterais e de Fundos: distância entre o limite extremo 
da edificação e cada uma das divisas do lote; os recuos frontais serão 
medidos a partir do alinhamento predial, sendo que os demais a partir de 
linhas paralelas às divisas do lote, salvo projeções de saliências em 
edificações, nos casos previstos em lei. 
V-Altura da Edificação: é a dimensão vertical máxima da edificação,expressa em metros, quando medida de seu ponto mais alto até o nível do 
terreno, ou em número de pavimentos a partir do térreo, inclusive (BRASIL, 
2009). 
VI- Taxa de Impermeabilização: percentual expresso pela relação entre a 
área ocupada pelas edificações - estacionamentos, acessos, quadras, 
piscinas -, ou seja, área impermeabilizada do lote e a área total do lote. 
Parágrafo único. 
Para efeito do inciso IV, os lotes de esquina deverão observar o recuo frontal 
em ambas as frentes, inclusive no pavimento de subsolo, e testada mínima 
acrescida na dimensão correspondente ao recuo mínimo frontal. (Brasil, 
2009). 
 
A amplitude do zoneamento abrange todas as atividades exercidas sobre o solo urbano, em qualquer 
escala ou nível da iniciativa privada ou pública. 
Pode-se dizer de forma singular que a lei de uso do solo insere o zoneamento das áreas urbanas a fim de 
delimitá-las dentro do perímetro urbano e conformadas por um mapa de macro zoneamento e outro de 
zoneamento, os quais são partes integrantes da lei. 
 
 
32 
 
Assim os mapas demonstram as delimitações das zonas e suas subdivisões, as quais são definidas de 
acordo com o uso e com a fragilidade ambiental de cada uma delas. 
De forma geral o zoneamento de uma cidade também define as atividades que são permitidas ou não 
dentro de uma determinada zona, de acordo com a sua utilização, assim inclui a classificação de usos 
admitidos nas diferentes zonas e setores urbanos, bem como, a especificação dos parâmetros de 
ocupação do solo urbano. 
 
3.6 ZONEAMENTO - CLASSIFICAÇÃO 
Pode-se demonstrar assim um exemplo de delimitação de zonas, abaixo discriminado, conforme dispõe 
a Lei 045/2011, art.12, capítulo II, zoneamento: 
I – Zona de Interesse Turístico (ZIT); 
II – Zona Residencial e Comercial (ZRC); 
III – Zona de Comércio e de Serviço (ZCS); 
IV – Zona Industrial (ZI); 
V – Zona Residencial (ZR); 
VI – Zona de Expansão Urbana (ZEU); 
VII – Zona de Preservação Permanente (APP); 
VIII – Área Verde Pública (AVP). 
IX – Zona Especial de Interese Social (ZEIS). 
 
§1º – Zona de Interesse Turístico (ZIT) 
A Zona de Interesse Turístico: corresponde às áreas que estimulem as possibilidades econômicas 
relacionadas à produção local com interesse turístico, tornando-se um atrativo para o desenvolvimento 
turístico sustentável, após a elaboração do inventário turístico. 
 
§2º – Zona Residencial e Comercial (ZRC) 
A Zona Residencial e Comercial incorpora as áreas onde é permitido o uso residencial, comercial e o uso 
de serviços, tendo por objetivos: 
Nessa zona será permitido o uso residencial e os usos de comércio e serviços que não gerem poluição 
sonora ou ambiental, para esse zoneamento os objetivos são: 
a) ocupar vazios urbanos, otimizando a infraestrutura existente; 
b) garantir a continuidade do sistema viário e da qualidade de desenho urbano nos novos loteamentos; 
 
 
33 
 
c) garantir a inclusão urbana da população marginalizada; 
d) garantir o predomínio do uso habitacional de média densidade; 
e) permitir uma diversidade no parcelamento do solo. 
 
§3º – Zona de Comércio e de Serviço (ZCS) 
Esta zona permite os usos de caráter comercial e toda e qualquer atividade que se destaque na área 
econômica e que estimule as possibilidades econômicas, caracterizada pela relação de troca, ou 
atividade caracterizada pelos préstimos de mão de obra. Também deve otimizar a infraestrutura 
existente, com a ocupação adequada dos parcelamentos e edificações, bem como, priorizar o 
atendimento de novos empreendimentos. 
 
§4º – Zona Industrial (ZI)7 
Nesta área estão contidas as atividades que resultam na produção de bens pela transformação de 
insumos. A Zona Industrial tem por objetivo repartir o solo com intenção de um melhor 
desenvolvimento da atividade industrial exercida, como buscar a diminuição dos impactos negativos ao 
meio ambiente, tendo por objetivos: 
 
a) o Poder Público Municipal deve definir incentivos fiscais, de forma a induzir a ocupação nesta Zona; 
b) otimizar o Parque Industrial fomentando a economia local, com a infraestrutura apropriada e a 
ocupação adequada dos parcelamentos desta zona; 
c) criar anéis verdes com intuito de isolamento assimilando suas respectivas poluições. 
d) priorizar o atendimento de novos empreendimentos. 
 
§5º – Zona Residencial (ZR) 
Nesta zona incluímos áreas com edificações destinadas à habitação permanente ou transitória. Assim 
será permitido o uso residencial cujos objetivos são: 
a) ocupar vazios urbanos, otimizando a infraestrutura existente; 
b) garantir a continuidade do sistema viário e da qualidade de desenho urbano nos novos loteamentos; 
c) garantir a inclusão urbana da população marginalizada; 
d) garantir o predomínio do uso habitacional de média densidade; 
e) permitir uma diversidade no parcelamento do solo. 
§6º – Zona de Expansão Urbana (ZEU) 
 
 
34 
 
 As áreas incluídas nesta zona prestam-se a destinação futura como expansão da ocupação urbana da 
cidade e, somente poderá ser parcelada e ocupada, após a Zona Residencial atingir 80% (oitenta por 
cento) do total de ocupação definida na lei. 
 
§7º – Zona de Preservação Permanente (APP) 
Nesta zona encontram-se aa Áreas de Preservação Permanentes que correspondem às áreas de mata 
nativa e de fundo de vale dos rios localizados dentro do perímetro urbano, cujas dimensões devem 
respeitar as legislações pertinentes, conforme estabelecido no art. 14 desta lei. 
 
§8º – Área Verde Pública (AVP). 
Nesta zona situa-se as áreas verdes públicas, que são as áreas destinadas às atividades recreativas e de 
lazer destinadas ao uso da população. 
Com o objetivo de incrementar a qualidade de vida e oferecer opções de interação com o meio 
ambiente por meio de praças, parques, reservas, pedreiras, lagos, rios e nascentes com ciclovias em 
áreas que ainda têm uma cobertura vegetal expressiva, a interação no conjunto oferece maior beleza 
para a cidade e qualidade de vida à população, tais usos permitidos para essa zona deverão respeitar os 
permitidos pela Resolução n° 369/2006 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e está 
dividida em quatro porções e corresponde às áreas de melhorias urbanas, ao norte, ao noroeste, outra a 
sudeste e a sudoeste, nas quais deverão ser implantados projetos de reurbanização, de integração 
educacional e área de lazer, interligadas por ciclovias abrangendo todo o perímetro urbano proposto 
com a implantação do Parque Municipal, tendo por objetivos: 
a) proteger e ampliar a cobertura vegetal com o objetivo de incrementar a qualidade de vida e oferecer 
opções de interação com o meio ambiente a partir de praças, parques, reservas, pedreiras, lagos, rios e 
nascentes - Áreas de Preservação Permanente (APPs); 
b) incentivar o desenvolvimento de áreas de lazer ambiental; com o desenvolvimento de projeto 
específico para esta zona, compreendendo projeto ambiental, definição de equipamentos de lazer e 
traçado das vias de acesso; 
c) apoiar o desenvolvimento de programas visando a educação ambiental, proteção e reconstituição das 
estruturas ambientais; 
d) proibir o parcelamento do solo; 
e) criar mecanismos de compensação que permitam proteger e ampliar a cobertura vegetal na área 
urbana; 
 
 
35 
 
f) recuperar e manter a qualidade ambiental na área urbana; 
g) permitir a construção de equipamentos públicos 
 
§9º – Zona Especial de Interese Social (ZEIS). 
Nesta zona situam-se as áreas que de Interesse Social que visam à promoção da regularização fundiária, 
relocação ou remoção da população quando avaliado como necessário pelo órgão responsável. 
 
3.7 TABELAS DE OCUPAÇÃO DO SOLO 
A ocupação do solo de um Município pode ser resumida de acordo com a tabela abaixo discriminada: 
 
 
 
 
 
 
 
36 
 
 
 
 
 
37 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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4. PLANOS MUNICIPAIS CORRELATOSAO PLANO DIRETOR 
 
4.1 CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 – ASPECTOS ANTECESSORES 
Anterior aos marcos legais estabelecidos na Constituição de 88, para a política urbana, foram várias 
décadas de lutas, embates e confrontação de interesses, com o protagonismo dos distintos segmentos 
da sociedade (TONELLA, 2012; MARICATO, 2010). 
A divergência dos interesses em relação ao uso da propriedade urbana deu origem a duas “correntes 
ideológicas” que ao longo dos tempos geram e geraram influências ao conjunto das legislações. “Uma 
corrente busca dar à propriedade uma função social em defesa do interesse coletivo e da proteção dos 
mais frágeis. A outra corrente é marcada pela visão patrimonialista de defesa total do direito privado 
individual à propriedade urbana (PINHEIRO, 2012, p. 50 e 51).” 
Anterior a Constituição de 1988, destacam-se três períodos: 
 
I. Primeiro período - 1930 e 1964 
 Revolução de 1930 e a Constituição Federal de 1946 com um conjunto de leis pró-inquilino. Forte 
influência liberal do Poder Judiciário na interpretação das leis relacionados aos temas para o acesso à 
terra e à moradia como a desapropriação, o loteamento e a proteção do inquilino (PINHEIRO, 2012). 
 1950 a 1964 - Cresceu a participação do setor habitacional nos orçamentos públicos (política 
habitacional). Criação do Conselho Federal da Habitação (Decreto-Lei n. 1.281/1962) (PINHEIRO, 2012). 
 1963 - nasceu o Movimento Nacional de Reforma Urbana, composto pelos movimentos sociais 
(moradia, transporte, saneamento), associação de profissionais (arquitetos, advogados, sanitaristas, 
assistentes sociais, engenheiros), entidades sindicais, entidades acadêmicas e de pesquisa, ONGs, 
integrantes da Igreja Católica (egressos do movimento religioso denominado Teologia da Libertação), 
servidores públicos, além de prefeitos e parlamentares progressistas (MARICATO, 2010; PINHEIRO, 
2012). Realizou-se Seminário Nacional de Habitação e Reforma Urbana, conhecido como o Seminário 
do Quitandinha (1963), realizado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB). Propostas formuladas com 
significativa base popular, como exemplo, foi a primeira proposta no Congresso de Arquitetos (1963), 
atribuindo a propriedade ociosa como ilegítima. Essa interpretação era entendida como central para a 
transformação do país (PINHEIRO, 2012; MARCATO, 2010). 
 
 
 
 
39 
 
II. Segundo período - 1964 até Constituição Federal de 1988. 
 1963 - primeira etapa (1964) caracterizado pela repressão ditatorial contra os movimentos sociais e 
sindicais (PINHEIRO, 2012); 
 1964 - foi criado o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERPHAU), o Sistema Financeiro de 
Habitação (SFH); Banco Nacional de Habitação (BNH); Plano Nacional de Saneamento (PLANASA). A 
questão urbana mereceu tratamento significativo na Política Nacional de Desenvolvimento (II PND) 
(PINHEIRO, 2012). 
 1969 – A proposta dos arquitetos foi incorporada pelo Regime Militar que a aplicou por meio de um 
aparato institucional tecnocrático, fortemente centralizado (política habitacional, transporte e de 
saneamento), sem considerar a questão fundiária. Nesse período referidas medidas geraram empregos, 
porém com privilégios para a classe média em detrimento das demandas da maioria da população 
(PINEIRO,2012). 
 1970 - Marcado pela centralização de decisões político e tutela do governo central sobre os governos 
estaduais e municipais. Foi criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), que 
disseminou um modelo de planejamento urbano tecnocrático como solução para os problemas das 
cidades, e a elaboração de Planos Diretores municipais condicionados a liberação de recursos federais. 
Foi um período marcado por grande volume de planejamento e considerável destinação de recursos 
para a solução do “caos urbano”. “Mas todas estas iniciativas causaram o aprofundamento do fosso que 
separa o mercado imobiliário legal daqueles que não têm acesso a ele” (MARICATO, 2008, p. 96). Como 
produto desse período houve o grande crescimento da informalidade, das favelas, dos loteamentos 
clandestinos (PINHEIRO, 2012). 
III. Terceiro período - final dos anos de 1980 
 Marcado por intensas mobilizações sociais, principalmente nas grandes cidades e pela 
redemocratização do País (PINHEIRO, 2012). 
 Promulgação da Constituição Federal de 1988; criação da Lei do Estatuto da Cidade e a criação do 
Ministério das Cidades (PINHEIRO, 2012). 
 
Por fim, ganha destaque, no período que antecede à Constituição, o Movimento Nacional de Reforma 
Urbana por se constituir em uma experiência ímpar nas discussões dos pontos fundamentais da política 
urbana e nas lutas sociais articuladas trazendo para o centro dos debates políticos a questão urbana 
(TONELLA, 2012). 
Na seção a seguir, apresenta-se os aspectos da política urbana, contidas na Constituição de 1988. 
 
 
40 
 
4.2 MARCOS DA POLÍTICA URBANA 
Alguns marcos que desencadearam as conquistas sociais e legislações da política urbana no Brasil, 
segundo Maricato (2010) e Tonella (2012), merecem destaque: 
 1982 - Agenda do movimento comunitário - Confederação Nacional de Associações de Moradores 
(CONAM) - composto pela participação heterogênea de entidades filiadas (mutuários, associação de 
moradores em bairros periféricos e movimentos de sem-teto). 
 1987 - Emenda Constitucional de Iniciativa Popular subscrita por entidades da sociedade civil 
 1987 - Criação do Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) formado por entidades da sociedade 
civil. 
 1988 - Promulgação da Constituição Federal com dois capítulos voltados para a Política Urbana. 
 1990 - I Seminário Nacional de Moradia Popular, realizado pelo Conselho Nacional dos Bispos do 
Brasil (CNBB), São Paulo, contou com participação de grupos de todas as regiões do país. Resultando na 
articulação e mobilização pelo projeto de lei de iniciativa popular do Fundo Nacional de Moradia 
Popular - “Caravanas a Brasília”. 
 1991 - Apresentação de Projeto de Lei do Fundo Nacional de Habitação Popular como iniciativa da 
sociedade civil, contendo assinatura de um milhão de eleitores; 
 2001 Promulgação da Lei Federal Estatuto da Cidade, que regulamenta a Constituição Federal de 
1988 — em especial a Função Social da Propriedade. 
 2002 - “Carta pela implementação do Estatuto da Cidade”, aprovada no Encontro Nacional pelo 
Direito à Cidade no Rio de Janeiro, em julho de 2002. 
 2003 - Criação do Ministério das Cidades – investimentos nas áreas de saneamento e habitação. 
 2003 - Realização da Conferência Nacional das Cidades, resultado de um processo participativo que 
envolveu 3.400 municípios, todos os Estados da Federação e contou com mais de 2.500 delegados 
eleitos para debater a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (outras conferências aconteceram 
em 2005 e 2007). 
 2004 - Criação do Programa Nacional de Regularização Fundiária Urbana; 
 2004 – Criação do Conselho das Cidades (ConCidades) – decreto nº 5.031, como órgão consultivo do 
Ministério das Cidades que reúne lideranças sociais, sindicais, empresariais, acadêmicas, profissionais, 
entre outras. 
 2004 – Resolução nº 13/2004 do ConCidades – estabelece nas diretrizes o incentivo à criação, 
estruturação e o fortalecimento de conselhos estaduais e municipais, seguindo a diretiva de articulação 
 
 
41 
 
dos quatro setores que compõe a política urbana a saber: saneamento; transporte, mobilidade e 
infraestrutura; planejamento urbano e ordenamento territorial. 
 2005 - Aprovação da Lei Federal que institui o marco regulatório do Saneamento Ambiental 
(contrariando perspectiva de privatização que estava em disputa há 13 anos). 
 2005 - Aprovação da Lei Federal do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social que implicou 
na criação de um fundo e conselho específico com participação social, além de condicionar o repasse de 
recursos federais à existência de Planos Habitacionais, Conselhos e Fundos estaduais emunicipais. 
 2005 – Lançamento da Campanha Nacional do Plano Diretor Participativo – Estatuto da Cidade. 
 2007 – Lançamento do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) - investimentos nas áreas de 
habitação e saneamento, por meio do conjunto de obras voltada à produção (portos, ferrovias, 
rodovias, usinas geradoras de energia) e parte da infraestrutura social e de habitação (programa de 
urbanização de favelas). 
 2009 – Lançamento do Programa Minha Casa, Minha Vida - financiamento - construção de um 
milhão de moradias por parte do Governo Federal. 
 2019 – Extinção do Ministério das Cidades. O Decreto nº 9. 666/2019 prevê que as competências do 
Ministério das Cidades e Integração Nacional seriam reestruturadas pelo Ministério de Desenvolvimento 
Regional. 
 
Na sequência, apresenta-se a seção sobre planejamento urbano, por seu papel na organização e no 
estabelecimento de práticas de intervenção na realidade urbana. 
 
4.3 INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS DA POLÍTICA URBANA 
O conjunto de instrumentos urbanísticos propostos pelo Estatuto estão voltados a construção de uma 
política urbana na direção da função social e do direito à cidade.O uso desses instrumentos dependerá 
da realidade de cada município e devem estar contemplados no Plano Diretor. Da mesma forma a 
implementação do instituto das Zonas Especiais de Interesse Social, deverá estar contemplada no Plano 
Diretor e aplicado com base em uma lei específica (BARROS, CARVALHO, MONTANDON, 2010; 
PINHEIRO, 2012). 
Segundo Barros, Carvalho , Montandon (2012) as Zonas ou Áreas Especiais de Interesse Social (ZEIS ou 
AEIS): 
[...] viabilizam a regularização jurídica dos assentamentos informais (áreas 
encortiçadas, vilas, favelas e loteamentos clandestinos) ao instituir 
 
 
42 
 
parâmetros especiais de uso, ocupação e parcelamento do solo. As ZEIS 
também podem ser instituídas em terrenos ou prédios vazios, ociosos ou 
subutilizados para novas moradias populares (denominadas ZEIS de vazios). 
Começa pela delimitação da área e as ZEIS podem ser criadas no Plano 
Diretor 
instrumento para regularização da posse de imóvel urbano de propriedade 
particular, ocupado por população de baixa renda há mais de cinco anos, 
sem oposição. No caso individual, é um dispositivo autoaplicável da 
Constituição. O Estatuto instituiu a usucapião coletiva facilitando a 
regularização fundiária de áreas urbanas de difícil individualização de lotes 
e moradias, como nas favelas. 
 
O Estatuto relaciona mais de 30 instrumentos classificando os em: instrumentos de planejamento, 
institutos tributários e financeiros, e institutos jurídicos e políticos. Por meio desses instrumentos busca-
se induzir a articulação entre a política tributária e a política urbana. São exemplos desses 
instrumentos: 
a) Instrumentos tributários e financeiros1: 
Anterior ao Estatuto diversos instrumentos tributários e financeiros já existiam. Sendo bem 
administrados, possuem uma importante contribuição para a cidade na organização e redistribuição dos 
custos e benefícios de produção das cidades. Vale ressaltar ainda, que a Constituição Federal destacou 
três instrumentos (art. 182, § 4º) como penalidades para combater a ociosidade de grandes terrenos 
urbanos já dotados de infraestrutura, e que provocam a elevação dos custos de prestação dos serviços 
públicos e a sobrevalorização fundiária, segundo Pinheiro (2012, p. 63) e Barros, Carvalho, Montandon 
(2010), são eles: 
 
1 Exemplo dos instrumentos tributários e financeiros: o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto de Transmissão de Bens 
Intervivos (ITBI), o Imposto Territorial Rural (ITR), a Contribuição de Melhoria, isenções e benefícios fiscais e as taxas (de esgoto, de limpeza 
urbana etc.). Podem ser utilizados tanto para fins arrecadatórios (função fiscal) como para fins urbanísticos (função extrafiscal). Entre eles 
destacamos o IPTU com grande potencial redistributivo, que pode estimular ou desestimular formas de uso e ocupação por meio da utilização 
de alíquotas diferenciadas. Ou seja, imóvel que vale mais, paga mais. O IPTU é cobrado anualmente a partir de uma planta de valores que, se 
adequadamente atualizada, acompanha a valorização/desvalorização dos imóveis. Esse imposto é um instrumento fundamental para 
ampliação da receita municipal (PINHEIRO, 2010,p. 63) 
 
 
 
 
43 
 
 Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios. A primeira dessas penalidades faz referência à 
retenção ociosa de terrenos e obriga o proprietário do imóvel a parcelar, construir ou utilizar imóvel de 
sua propriedade vago ou subutilizado. 
 IPTU progressivo no tempo. Diferente do IPTU anual é aplicado como sanção apenas aos 
proprietários que descumprirem a primeira penalidade. Permanecendo o descumprimento, a alíquota 
poderá ser aumentada a cada ano até o máximo de 15% do valor do imóvel. 
 Desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública. Passados cinco anos de aplicação do 
IPTU progressivo no tempo, a Prefeitura pode desapropriar os imóveis urbanos ociosos pagando com 
títulos da dívida pública. 
 
b) Instrumentos de ampliação de áreas públicas para serviços e equipamentos: 
São os instrumentos destinados para que o poder público possa garantir espaços para a construção de 
equipamentos públicos (escolas, postos de saúde, praças etc), habitação de interesse social entre 
outros2. Quanto a gestão desses instrumentos, recomenda-se que seja cuidadosamente acompanhado 
pela sociedade, como forma de alcançar os objetivos. 
 
c) Instrumentos para a Regularização Fundiária e Urbanização de Áreas Ocupadas por População de 
Baixa Renda: 
 
2 Exemplos: Direito de preempção: o poder público municipal tem preferência na aquisição de imóvel urbano colocado à venda no mercado 
sem a necessidade de procedimentos de desapropriação. Poderá ser exercido sempre que a cidade necessitar de áreas para: regularização 
fundiária, habitação de interesse social, equipamentos e espaços públicos, reserva fundiária, expansão urbana, preservação ambiental ou do 
patrimônio histórico. Os terrenos são definidos no Plano Diretor, o proprietário é devidamente notificado e quando ele decide vender o terreno 
comunica ao Poder Público que terá o prazo de 30 dias para manifestar o interesse pela compra. 
Direito de superfície: permite a transferência, gratuita ou onerosa, por escritura pública, do direito de construir sem que se alcance o direito de 
propriedade do terreno. Ou seja, o terreno permanece com o proprietário que permite a outro – público ou privado – parcelar ou edificar. É um 
importante instrumento de cumprimento da urbanização e edificação compulsória. 
Consórcio imobiliário: o proprietário transfere seu imóvel ao Poder Público e recebe como pagamento, após a realização das obras, unidades 
imobiliárias urbanizadas ou edificadas no valor equivalente do imóvel antes da realização dessas obras. 
Transferência do direito de construir: tem o objetivo de preservar o imóvel particular de interesse histórico, ambiental ou social. Permite ao 
proprietário utilizar em outro terreno de sua propriedade ou transferir para terceiros o direito de construir que detinha no imóvel original e que 
se fosse exercido comprometeria a preservação desejada. Por exemplo, construir prédio onde existia uma casa. 
Instrumentos de gestão e recuperação da valorização imobiliária: são instrumentos de combate à especulação que permitem a coletividade se 
beneficiar da valorização de imóveis produzidas por investimentos públicos. 
Outorga onerosa do direito de construir: mais conhecido como “Solo Criado” ele incide sobre as construções de grandes edifícios 
comerciais ou residenciais que deverão pagar ao Poder Público pela sobrecarga que vão gerar nas redes de infraestrutura e de circulação do 
seu entorno (PINHEIRO, 2010, p. 64).