GESTÃO-PÚBLICA-1-2

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SUMÁRIO 
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................ 3 
2 GESTÃO DEMOCRÁTICA – Fundamentos e Instrumentos ....................... 4 
3 DEMOCRACIA ............................................................................................ 7 
3.1 Democracia direta e indireta ................................................................. 8 
4 POLIARQUIA ............................................................................................ 10 
4.1 Crise da burocracia e relegitimação ................................................... 11 
4.2 A Constituição Federal de 1988 ......................................................... 14 
4.3 A escolha eleitoral-legal ..................................................................... 16 
4.4 A limitação da poliarquia .................................................................... 16 
5 O DESPREPARO DO CIDADÃO .............................................................. 17 
5.1 A ameaça à governabilidade .............................................................. 17 
5.2 O despreparo dos governantes .......................................................... 18 
5.3 O tipo e o grau de participação. ......................................................... 19 
5.4 Formas de participação ...................................................................... 20 
6 NOÇÕES BÁSICAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................. 25 
7 ORGANIZAÇÃO DOS PODERES DA UNIÃO .......................................... 26 
Quanto à própria natureza (finalidade), podem ser ..................................... 28 
Quanto ao número de pessoas destinatárias do serviço público ................ 28 
8 ORIENTAÇÃO OU REGULAMENTAÇÃO E CONTROLE DO SERVIÇO 
PÚBLICO 30 
8.1 Formas: Meios EeRequisitos ............................................................. 30 
8.2 Prestação De Serviços Públicos: Competência, Forma e Modo ........ 30 
9 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA - ADMINISTRAÇÃO 
DIRETA E INDIRETA ................................................................................................ 31 
9.1 Administração financeira e orçamentária federal ............................... 33 
 
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Fontes da administração financeira e orçamentária federal ........................ 33 
9.2 Orçamento Público ............................................................................. 34 
10 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ......................................................... 36 
10.1 Diretrizes Orçamentárias - 1.2.3 .................................................... 37 
10.2 Lei Orçamentária Anual .................................................................. 38 
Processo orçamentário ................................................................................... 39 
11 PLANO PLURIANUAL, PLANOS E PROGRAMAS NACIONAIS, 
REGIONAIS E SETORIAIS ....................................................................................... 41 
11.1 O Orçamento - Programa ................................................................ 41 
12 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL ............................................................... 42 
12.1 Normas Legais Aplicáveis ............................................................... 42 
Características do SIAFI ............................................................................. 46 
13 RECEITA PÚBLICA ............................................................................... 47 
13.2 Despesa Pública - 1.2.8 .................................................................. 50 
13.3 Suprimento De Fundos ................................................................... 53 
13.4 Restos a Pagar ............................................................................... 54 
13.5 Despesas De Exercícios Anteriores ................................................ 55 
14 A CONTA ÚNICA DO TESOURO NACIONAL ...................................... 56 
15 BIBLIOGRAFIA ...................................................................................... 57 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1 INTRODUÇÃO 
Prezado aluno! 
 
O Grupo Educacional FAVENI, esclarece que o material virtual é semelhante 
ao da sala de aula presencial. Em uma sala de aula, é raro – quase improvável - 
um aluno se levantar, interromper a exposição, dirigir-se ao professor e fazer uma 
pergunta , para que seja esclarecida uma dúvida sobre o tema tratado. O comum 
é que esse aluno faça a pergunta em voz alta para todos ouvirem e todos ouvirão a 
resposta. No espaço virtual, é a mesma coisa. Não hesite em perguntar, as perguntas 
poderão ser direcionadas ao protocolo de atendimento que serão respondidas em 
tempo hábil. 
Os cursos à distância exigem do aluno tempo e organização. No caso da nossa 
disciplina é preciso ter um horário destinado à leitura do texto base e à execução das 
avaliações propostas. A vantagem é que poderá reservar o dia da semana e a hora que 
lhe convier para isso. 
A organização é o quesito indispensável, porque há uma sequência a ser 
seguida e prazos definidos para as atividades. 
 
Bons estudos! 
 
 
 
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2 GESTÃO DEMOCRÁTICA – FUNDAMENTOS E INSTRUMENTOS 
 
Fonte: www.eslgold.com 
A reforma do aparelho do Estado, que tem origem na crise do modelo 
keynesiano-fordista (Harvey, 1994; Arrighi, 1996), se apresentou ao mundo, via 
organismos multilaterais, assentada em dois pilares: o gerencialismo e o controle 
social (Paula, 2004). 
O gerencialismo tem como essência a ideia de que a burocracia precisa ser 
substituída pela administração gerencial, entendida está como uma administração ágil 
e voltada para a sociedade, a quem os gerencialistas consideram clientes (Bresser, 
2002: 19). 
Trata-se evidentemente de uma simplificação da realidade, uma vez que a 
burocracia não é um modelo de administração, mas um sistema de dominação. Como 
um sistema de dominação, a burocracia, sob qualquer modelo de gestão, continua 
presente. Em outras palavras, não há como a sociedade contemporânea desfazer-se 
do sistema racional-legal - expressão usada por Weber para designar a burocracia 
moderna. Significa um sistema cuja racionalidade está definida em leis, normas, 
regulamentos, regimentos, regras, e não na vontade de uma autoridade tradicional 
(monarca absolutista, senhor feudal) ou de um líder carismático (Weber, 1964: 735/6). 
 
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A rigor, este sistema racional-legal, ao contrário de diminuir ou ser substituído, 
se tem expandido. Há novas e crescentes esferas da vida social (e da vida pessoal) 
que foram alcançados pela lei e pelo aparato administrativo decorrente da lei, isto é, 
se burocratizaram. É o caso da esfera ambiental e da família, hoje regidas por leis que 
não mais permitem a livre degradação do ambiente natural, como não permitem o 
comportamento familiar desmedido, onde a violência doméstica era respeitada como 
se o lar não fosse parte do mundo social. 
O gerencialismo, portanto, não substitui a burocracia, mas empresta a ela um 
dado tipo de gestão, introduzindo procedimentos que imprimem mais agilidade aos 
processos. Estes procedimentos são objeto de leis, normas, regulamentos que 
reburocratizam as práticas da administração pública. É exemplo disto à introdução da 
informática na esfera pública, o que tem proporcionado maior comodidade ao público 
no acesso a informações, no usufruto de direitos, no cumprimento de deveres e na 
resolução de problemas em vários setores da administração pública. Tudo isto 
autorizado por reordenamento jurídico, portanto, tudo isto burocratizado. 
A segunda simplificação que tem acompanhado o discurso da reforma 
gerencialista do Estado é a consideração de que o público constitui uma clientela, a 
exemplo do que ocorre a uma empresa privada e seus clientes. Mas o conceito de 
cliente tem características que não contemplam o conceito de público,apesar de 
ambos estarem do ponto de vista funcional “do outro lado do balcão”, como dizia Hélio 
Beltrão. 
O público não define o preço pela pressão da sua demanda. O cliente sim. 
Fosse assim, por exemplo, as linhas de transporte teriam tarifas proporcionais ao 
número de usuários e as escolas públicas bem-sucedidas cobrariam valor adicional 
ao imposto pago pela manutenção da educação pública. Ou uma carta simples 
postada no Pará custaria mais pelo fato de ir para São Paulo, do que ir para o Rio 
Grande do Sul. A medida do público é o custo do serviço ou do bem, isto é, não deve 
haver oportunismos de mercado quando um serviço se torna mais demandado. 
O público frequentemente não tem serviços ou produtos substitutivos dos 
serviços públicos. Não há universidades, não há segurança pública, não há corpo de 
bombeiros, não há sistema judicial, não há sistema assistencial ou previdenciário, não 
há diplomacia públicos substitutivos, com as características da gratuidade e, em 
certos casos, da segurança e reconhecimento que permitam a opção. Bem que 
gostaríamos, em alguns momentos, de encontrar um serviço substitutivo para o 
 
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Senado ou a Câmara dos Deputados, mas efetivamente não há. A verdade é que há 
serviços que representam o interesse coletivo e não podem ter paralelos, sob o risco 
de se espalhar a injustiça e a insegurança públicas. Imaginem o que seria a existência 
de dois Senados ou duas Câmaras de Deputados. Ou duas diplomacias. Ou dois 
sistemas de segurança pública. 
O público não pode dispor de vantagens pela capacidade de pagar mais pelo 
serviço ou bem público. Não há, para o nosso bem, a possibilidade de se pagar mais, 
legalmente, por uma sentença, desde que lhe seja favorável. Ou para ter acesso a 
uma universidade pública conceituada. O critério público é o critério do mérito, do 
merecimento ou da necessidade, não da renda pessoal do cliente. 
O público é responsável pela administração, porque elege os dirigentes 
políticos que, por seu turno, escolhem os administradores públicos. O cliente não 
escolhe os dirigentes das empresas. Na administração pública, a distância moral e 
física entre o público e os administradores não é aquela que ocorre entre o cliente e 
os gestores da empresa privada que em certos casos são completamente 
desconhecidos ou até mesmo domiciliados em outros países. 
O público não paga apenas pelo que consome. O público paga pelo que pode 
um dia consumir e pelo que jamais deseja consumir. Paga pelos bombeiros e um dia 
pode ter necessidade deles. Mas, a rigor, deseja que isto jamais aconteça. Paga pela 
assistência social aos desvalidos. Mas igualmente não deseja usá-la. No entanto, 
paga, e em certos casos paga com um forte sentimento de autogratificação. Portanto, 
o público tem uma relação de dois tipos com os serviços públicos: como usuário, 
efetivo ou potencial, e como solidário com a res pública. 
O público não consome apenas o que paga. Há um direito por trás do serviço 
e este direito é impessoal. Muitas vezes, o público paga muito aquém do que teria que 
pagar. É o caso do público de baixa renda que usa em acidentes graves os serviços 
dos hospitais públicos. Ou das universidades públicas. Os impostos que recolhem, em 
certos casos exclusivamente impostos indiretos, representam valores pequenos em 
face dos impostos diretos e indiretos recolhidos pelos mais ricos. Dizem que 
empresários não pagam impostos, dado que os impostos que pagam estão embutidos 
nos preços da mercadoria. Para Kalecki, nisto consistiria a diferença entre os 
trabalhadores e os capitalistas: os primeiros gastam tudo que ganham e os segundos 
ganham tudo que gastam. Mas do ponto de vista da receita fiscal, eles pelo menos 
devem recolher impostos. Quando recolhem, são valores altos. No entanto, isto não 
 
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impede que os pequenos contribuintes possam consumir serviços de custos altos 
prestados pela administração pública. Na visão do sistema privado, predomina a 
lógica de Friedman, segundo a qual não há almoço grátis. Só se paga pelo que se 
consome e o cliente só consome se paga. Não é esta a lógica da administração 
pública. 
Portanto, este público não é cliente. Ele tem papel de consumidor, mas 
igualmente de provedor. De demandante e de fornecedor. De governado e de 
governador. Ele é cidadão. Significa que “é uma pessoa dotada da capacidade de ser 
governada e governar”, no dizer mais antigo de Aristóteles (Política, 1988:104). 
É neste sentido que a dimensão do controle social representa a verdadeira 
reforma do Estado, aquela que enfim promete entregar ao cidadão, senão toda, uma 
grande parte do controle da administração pública. Este controle desenvolveu-se 
pouco, no Brasil, apesar de a Constituição Federal ser anunciada, em certa medida 
corretamente, como “Constituição Cidadã”. 
Esta ideia de cidadão, antiga, como vimos, e repetitiva através dos tempos. É 
simultaneamente um tensionamento da democracia e um produto da própria 
democracia. Tensionamento, porque a democracia significa também uma regra, em 
que se presume que o povo governa através de seus eleitos. A atitude cidadã de 
querer governar ao lado e além do seu mandatário é em certa medida um paradoxo. 
Tem um caráter subversivo da ordem democrática representativa. Mas, 
tensionamento ou paradoxo, só na democracia e sobre os seus mais fortes pilares, a 
igualdade e a liberdade (Bobbio), pode-se imaginar o cidadão atuando ao lado do seu 
representante e em certas ocasiões lhe tomando a palavra. Por isto, a discussão sobre 
o assunto passa obrigatoriamente pela democracia. 
3 DEMOCRACIA 
A democracia é entendida como o governo do povo. Ao pé da letra é o que se 
lê. Seria o oposto da aristocracia ou da plutocracia, o governo de alguns, os melhores, 
ou o governo dos ricos. Modernamente, a democracia é entendida sob duas 
acepções: a democracia como direito e a democracia como comportamento. Como 
direito, a democracia é um conjunto de condições: 
1. cargos eletivos para o controle das decisões políticas 
2. eleições livres, periódicas e imparciais. 
 
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3. sufrágio universal 
4. direito do cidadão a ocupar cargos públicos 
5. liberdade de expressão 
6. existência e garantia legal ao acesso a variadas fontes de informação 
7. direito de constituir associação e organizações autônomas, partidos e grupos 
de interesse. 
8. instituições democráticas que orientem e implementem as políticas públicas. 
 
Em sua segunda acepção, a democracia é um comportamento do cidadão que 
é disponível e receptivo para participativamente expressar e ouvir o contraditório, para 
conviver e relacionar-se com as diferenças mais variadas e com as preferências da 
maioria e das minorias. 
Em ambas as acepções, a democracia é um tipo de governo extremamente 
difícil. Ainda que seja aquele em que a vida pode ser mais fácil. 
Considerando sua face extremamente difícil, a democracia depende do Estado, 
como instrumento de organização social e política, e da administração pública, o braço 
operacional do Estado. 
As oito condições apontadas acima e a acepção de democracia como 
comportamento exigem uma sociedade muito organizada ou, como diriam os 
contratualistas, alguém ou alguns que possam garantir a harmonia. Enquanto não se 
dá por construída essa almejada sociedade muito organizada, resta o Estado e a sua 
administração cumprirem com o dever de buscar e garantir as condições necessárias 
à regra e ao comportamento democrático. 
3.1 Democracia direta e indireta 
A democracia direta, aquela praticada pelos gregos antigos, remanescente em 
cantões suíços e nas assembleias, significa a manifestação presencial do próprio 
cidadão que com sua voz e voto participa da decisão política. 
Este modelo tornou-se impraticável, em face das grandes populações, que não 
podiam ser comportadas nos espaços disponíveis, de modo a participar dos debates 
e tomar a decisão simplesmente levantandoo braço. 
A democracia direta foi substituída, para as grandes populações decisórias, 
pela democracia indireta que se constitui na representação destas grandes 
 
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populações por um ou mais cidadãos eleitos, de acordo com as oito condições antes 
relacionadas. São estes cidadãos, mandatários da vontade popular, que vão 
representar estas populações e tomar decisões políticas em seu nome. 
Entretanto, apesar de a democracia representativa ter sido um achado inglês 
para resolver o problema das grandes populações e de certa forma ter salvado a 
democracia dos apressados que já a queriam abandonar, porque impraticável, a 
verdade é que esta solução nunca foi inteiramente aceita. 
Ao longo do tempo, as críticas à limitação da democracia indireta se 
avolumaram. Desde Rousseau, que a considerava o direito de escolher um tirano de 
4 em 4 anos, até o liberal Stwart Mill, que pedia a participação direta do cidadão na 
gestão do Estado. Muitos entenderam que a democracia representativa não tinha o 
poder de impedir que os representantes formassem uma casta política, colocando 
muitas vezes os seus próprios interesses à frente dos interesses dos seus 
representados. Igualmente não podia impedir que gradativamente os representados 
perdessem de vista os representantes, não os acompanhando no seu dia-a-dia 
decisório. Tratava-se de um cheque em branco, passado pelo representado para o 
representante. Esta forma hobbesiana de entregar a sua liberdade a alguém não era 
compatível com o sentimento antimonárquico que acompanhou a emergência da 
própria democracia e principalmente da república. 
Tudo isto concorreu para que a democracia contemporaneamente seja 
considerada nas duas acepções a que nos referimos: direito e comportamento. Como 
direito, ela é essencialmente representativa – eleitores, eleitos, cargos e autoridades 
públicos. Mas como comportamento ela é convívio, presença e participação, para o 
que são fundamentais os direitos à expressão, organização e acesso à informação. 
Portanto, a democracia desejada é aquela que agrega, ao sistema 
representativo predominante, elementos do sistema direto de decisões. 
A administração pública tem nas últimas três décadas procurado meios de 
tornar isto factível. Isto é, tornar praticável a combinação das duas formas, direta e 
indireta, direito e comportamento. Nisto consiste factualmente a gestão pública 
democrática. 
 
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4 POLIARQUIA 
Apesar destes esforços da administração pública, a democracia, no seu sentido 
pleno, aquele que supõe o governo do povo, não se tem efetivado. O empenho, e até 
mesmo o sucesso, dos mais sinceros e generosos governos, no sentido de dar acesso 
aos cidadãos e estimulá-los a participar das decisões, tem esbarrado em várias 
limitações. Estas limitações têm levado a que muitos analistas considerem que ainda 
não temos a condição de dizer que a mais aberta das formas de governo capitalistas, 
a democracia liberal, é de fato um governo do povo. 
O referido sucesso de alguns governos no plano de dar condições ao exercício 
da cidadania aos seus cidadãos tem se verificado por via de grupos de interesse, lato 
sensu. 
A democracia, apesar de suas limitações, tem como condições a livre 
expressão do pensamento e o direito de organização e de formação de partidos, 
associações e grupos. Milhões de cidadãos estão organizados na sociedade 
democrática, usufruindo destes direitos. Eles formam partidos, associações e grupos 
para expressar seus pensamentos e influir de forma decisiva nas definições políticas. 
O cientista político Robert Dahl (1997) entende que este é o estágio mais 
avançado a que chegou a democracia. A este estágio ele chama de Poliarquia, 
“regime com disputa de poder e ampliação da participação política”. 
Significa dizer que para se efetivar aquilo que mais próximo está da 
democracia, a realidade de nosso tempo, nas nossas polis, cidades, estados e 
nações, exige do cidadão a organização em alguma instituição representativa da 
sociedade civil. 
Realmente, inúmeras organizações operam no cenário da política e de fato 
influenciam os cursos de ação do governo, as suas políticas públicas. Fora delas, 
pouco se pode fazer. 
A poliarquia, regime de muitos governos, reconhece a legitimidade destas 
associações e grupos de pressão. Mais do que reconhecer a legitimidade, a poliarquia 
com que convivemos na sociedade moderna e contemporânea estimula estas formas 
de participação e toma estas associações como interlocutores válidos para a decisão. 
Ora, o cidadão comum, não organizado, certamente se vê em situação 
desvantajosa nesta corrida pela participação. 
 
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Neste sentido, a poliarquia, fenômeno revelado por Dahl, mas reconhecido por 
toda a ciência política, traz mais um desafio para a administração pública republicana, 
entendida a república como consensus júris e communis utilitatis, para usar as 
expressões de Cícero (1952:64). Isto é, uma vez que a república entende que a coisa 
pública tem o consenso do direito e a comum utilidade, a administração pública, braço 
operacional do Estado, tem o dever de minimizar a desvantagem do cidadão comum, 
atomizado, cujas limitações educacionais e culturais o impedem de exercer o direito à 
organização. 
Lembremos que o próprio conceito de cidadão, melhor construído por Marshall, 
tem como condição o usufruto dos 3 direitos: os direitos sociais, os direitos políticos e 
os direitos individuais (Marshall, 1950). Ou seja, apenas a pessoa que tem acesso a 
estes 3 direitos poderia exercer papel tão relevante e altruístico de doar parte do seu 
tempo para participar da gestão pública. Mesmo que, longe do altruísmo, estivesse 
motivada pelo egoísmo, mas limitada em alguns direitos, ela não encontraria tempo 
para se entregar aos debates, passeatas, audiências e reuniões – atividades hoje 
absolutamente necessárias a quem se dispõe a exercer a cidadania. 
Portanto, o desafio da administração pública contemporânea é o de minimizar 
todos estes óbices, barreiras e desestímulos colocados ao cidadão comum, de modo 
a que a participação e o incentivo à cidadania não acabem por reforçar a 
desigualdade. Isto porque, sem o cidadão comum, novamente estarão aptos a 
participar apenas os que, já exercendo plenamente os 3 direitos, dispõem de meios, 
renda, tempo e domínio dos códigos de poder da sociedade. 
4.1 Crise da burocracia e relegitimação 
A administração pública tem em sua história uma trajetória patrimonialista 
longa, que se estende dos governos monárquicos até o início do século XX. Ao correr 
deste tempo, mesmo os governos pós-monarquia tiveram uma relação pouco 
republicana com os bens públicos. Mais uma vez lembrando Cícero na obra citada, a 
res publica exige uma relação diferente da privada, da doméstica e dos familiares. O 
comum, da comunidade, não pertence a alguns ou a alguém, mas a todos. 
A burocracia moderna, que Weber revelou, em Economia e Sociedade, vai 
trazer para os governos, principalmente, o instrumento poderoso de realização de dois 
dos valores que hoje são princípios da administração pública: a legalidade e a 
 
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impessoalidade, tornando viável a separação entre a propriedade e a gestão (Weber, 
Ibid: 719/21). Esta separação entre a propriedade e a gestão é o princípio dos 
princípios republicanos, para o administrador público. Ele é o gestor, mas não é o 
dono da coisa pública. Disto parte uma boa gestão pública. 
A base de tudo isto é a legalidade, motivo pelo qual Weber vai falar de sistema 
racional-legal, quando se refere à burocracia moderna. 
Antes, Immanuel Kant (1971:193) já havia observado que residia no direito, na 
Constituição, a efetividade da razão prática da pública. 
Esta condição legal vai fazer a burocracia moderna se desenvolver no ambiente 
republicano. 
A partir dos anos 1940, sob o choque do crack de 1929 e da Grande Depressão 
que se seguiu, os Estados nacionais aumentaramsua presença nos cenários político, 
social e econômico, transformada em tendência mundial, sob o incentivo da obra de 
Keynes (1964). Em outras palavras, os Estados nacionais de feição liberal se 
converteram em estados keynesianos, mais adiante em Estados de Bem-Estar Social 
ou em socialdemocracias – todos com o víeis comum de atribuir à administração 
pública um papel relevante na gestão econômica e social. 
As despesas públicas, que antes da Primeira Guerra (1914), estavam na casa 
dos 9% do PIB dos principais países, tendo nos extremos os EEUU (1,8%) e a França 
(17%), saltaram após a Grande Depressão (aproximadamente 1937) para a casa dos 
20%, tendo saltos monumentais, como da França (de 17 para 29%), do Japão (de 8,3 
para 25,4%), do Reino Unido (de 12,7 para 30%) e da Alemanha (de 14,8 para 42,4%), 
esta última por motivação diferente, que se conheceria poucos anos mais tarde (Tanzi, 
V. e Schuknecht, L, 1995:49). 
Depois da Segunda Guerra (1945), estes percentuais sobre o PIB tornaram a 
saltar, tendo alcançado nos anos 1990 a casa dos 50%, em média, pontificando a 
Suécia com 68% do PIB administrados pelo governo. Mesmo no extremo mais baixo, 
os EEUU ultrapassaram a casa dos 30% (33,5%), conforme os mesmos autores (ibid). 
Isto deu à máquina pública uma responsabilidade inusitada. A administração 
pública cercou-se de proteções, promovendo a mais ampla burocratização, de modo 
a tornar o mais legal e impessoal a gestão destas fortunas nacionais. 
Mas este processo de legalização da vida, que continua, foi se tornando cada 
vez mais amplo e invasivo, cada vez mais extenso e rígido. Para o bem e para o mal. 
Hoje, os diversos códigos e estatutos foram legalizando/burocratizando desde as 
 
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negociações comerciais (Código do Direito do Consumidor) até as relações familiares 
(Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei Maria da Penha, Estatuto do Idoso), 
relações anteriormente vistas como espaço onde tudo podia acontecer isento de juízo 
social, até as mais criminosas violências. A informatização, por outro lado, 
infelizmente, apesar das vantagens interativas a que nos referimos no início, ao 
contrário de amenizar, de certo modo radicalizou a rigidez burocrática. Hoje, mais do 
que os próprios burocratas, os sistemas informatizados determinam a inflexibilidade. 
A frase, mais comumente ouvida, nas organizações burocráticas públicas e privadas, 
é: “o sistema não permite”. 
Ao lado disto, cresceu também a distância entre os que decidem, os que 
executam e os que dependem da execução da administração pública. Várias 
distorções foram se verificando nos negócios públicos, desde a malversação do 
dinheiro, até a corrupção; desde o abuso de poder à omissão. Foi chegando ao 
extremo o que Marx dizia em seu tempo: 
 "A burocracia tem a posse da essência do Estado, da essência espiritual da 
sociedade; esta é sua propriedade privada. O espírito universal da burocracia 
é o segredo, o mistério; guardado em seu interior por meio da hierarquia e, 
em relação ao exterior, como corporação fechada." (Marx, 2005:66). 
A burocracia, antes introduzida para legitimar os negócios públicos foi se 
tornando estranha ao público. Este público, por seu turno, foi se tornando um crítico 
vigoroso, algumas vezes cruel e injusto, mas genérica e generalizadamente cheio de 
razão. 
As eleições e as autoridades eleitas, a cada período sucessório, não parecem 
devolver à burocracia a legitimidade, diante do público. Este fenômeno de 
descolamento entre a burocracia e a manifestação democrática eleitoral já havia se 
revelado ao tempo de Weber, 1919, que acusa a burocracia de se constituir como algo 
independente, insensível aos reclamos do povo (Weber, 1980.). Uma leitura muito 
próxima do que Marx dissera há quase 80 anos antes. 
Mas a administração pública precisa de governabilidade. Precisa evitar a 
anomia e garantir a normalidade, o cumprimento das leis, o andar da carruagem. Uma 
burocracia governamental deslegitimada custa caro, porque isto se expressa em 
problemas para o seu funcionamento: resistências, sabotagens, vandalismos, 
rebeldias saudáveis e não saudáveis. 
 
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É no sentido da legitimação que formas de aproximar e de introduzir o público 
na administração pública foram sendo criadas e praticadas. Formas de canalizar as 
rebeldias para que elas se convertam em energia transformadora para melhor. Trata-
se do que Pierre Muller, analisando a crise da burocracia norte-americana, chamou 
de “relegitimação da burocracia” (Muller, 1990: 119). 
A gestão pública democrática cumpre, portanto, o papel de tornar a burocracia 
novamente legítima e propiciar ao governo menores custos para governar. 
4.2 A Constituição Federal de 1988 
A Constituição Federal do Brasil, promulgada em 1988, pode ser definida como 
o clímax do movimento de redemocratização, pós-ditadura militar. 
A ditadura marcou sua passagem com várias feridas, que iam desde a relação 
internacional de alinhamento automático com a política externa norte-americana, do 
qual foi símbolo a frase atribuída ao então Chanceler Juracy Magalhães – “O que é 
bom para os Estados Unidos é bom para o Brasil” – até o bi-partidarismo, que inspirou 
o comentário popular de que o Brasil teria dois partidos, um do “sim”, outro do “sim, 
senhor”. Exageros à parte, dado que o Brasil em alguns momentos discrepou da 
política externa dos EUA e também o MDB não foi constantemente um partido dócil, 
havia, entretanto, certa dose de verdade na avaliação popular. 
Dentre as feridas abertas, o silêncio do cidadão, a sua quase completa eclipse, 
subproduto das limitações à livre expressão do pensamento e menos livre ainda direito 
de organização, foi uma ferida extensa e profunda. 
O grande movimento que vem na direção da Nova República, do qual 
participaram específicos movimentos, desde a campanha pela anistia geral e irrestrita, 
até o movimento pela Constituinte, todos reforçavam a denúncia do cidadão 
amordaçado e constrangido; da liberdade suprimida; do direito de organização e 
expressão desrespeitado. 
Deste modo, a Assembleia Nacional Constituinte foi o desaguadouro destas 
queixas, denúncias e protestos. A Constituição que foi produzida por essa Constituinte 
teve, portanto, a intenção de sarar estas feridas. 
Não é à toa que Ulisses Guimarães, o presidente da Assembleia Nacional 
Constituinte, ao promulgar a Constituição, em 1988, a anunciou como “a Constituição-
Cidadã”. 
 
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A cidadania aparece no texto constitucional em diferentes partes e situações, 
em evidente esforço de (re) criar a figura do cidadão e dar a ele um papel protagonista 
antes desconhecido. Apesar de por muitos anos, mesmo após a promulgação da 
Constituição, ter-se prolongado aquilo que Sônia Teixeira classifica como estados sem 
cidadão (Teixeira: 1992), a carta magna brasileira faz um evidente esforço para, no 
plano dos três direitos, como define Marshall, criar condições para o desenvolvimento 
da cidadania. 
Logo no artigo 1º aponta a cidadania como segundo fundamento da República, 
após a soberania, evidentemente o primeiro fundamento, sob pena de não existir o 
Estado (Constituição Federal do Brasil, 1988). 
Nos Direitos e Garantias Fundamentais, a partir do artigo 5º, seguem-se várias 
afirmações civis e políticas, da igualdade entre os sexos à livre manifestação do 
pensamento e crença, do direito de organização, portanto, de associação coletiva, até 
o direito de individualmente ser governo pela via da ação popular, para anular atos 
lesivos ao patrimônio público, à moralidade, ao meio ambiente e outras dimensões da 
vida pública (art. 5º, LXXIII). 
No campo dos direitos políticos (Capítulo IV), a Constituição é igualmente farta 
em possibilidades, desde o direito de votar e ser votado e de criar partidos, até a figura 
da “iniciativa popular” (art. 14, III), regulamentada pela Lei 9.709/98, mas já 
suficientemente definida como viávelcom o apoio de “pelo menos, cinco por cento do 
eleitorado” da cidade (art.29, XIII). 
A Constituição Federal de 1988 traz ainda uma clara disposição de, no plano 
da lei, criar o ambiente jurídico-político da cidadania de fundo social. Há um extenso 
capítulo (Capítulo II – Dos direitos sociais), cuja preocupação vai desde a proteção à 
maternidade (art. 6º) e, “em face da automação” (art. 7º, XXVII), até a participação nos 
lucros e na gestão da empresa (art. 7º, XI). 
Além disto, há espaços formais, além dos partidos e sindicatos, criados para o 
exercício da cidadania. São os conselhos, desde os conselhos de órgãos públicos, 
até os conselhos de saúde, educação, da infância e da adolescência e outros, que 
operam principalmente nos municípios. 
Portanto, há também motivos constitucionais para que a administração pública 
se disponha e se organize para proporcionar ao público o exercício deste papel de 
cidadão. 
 Controvérsias 
 
16 
 
A gestão pública democrática, no sentido amplo a que nos referimos, apesar 
de ter a seu favor esta sequência de argumentos, tem também suas controvérsias. 
São situações e aspectos que questionam a legalidade e a legitimidade de algumas 
formas de participação. 
Há ainda condições que atuam contrariamente à gestão pública democrática, 
ou pelo menos não a favorecem. Vejamos quais: 
4.3 A escolha eleitoral-legal 
A estrutura do poder público é ocupada por mandatários escolhidos pela regra 
democrática. Seja no poder executivo, seja no poder legislativo, os dirigentes são 
investidos do poder legal, para tomar decisões. 
Isto tem feito com que algumas reações às formas participativas sejam 
fundamentadas na função legal do governante ou do parlamentar. 
O governante argumenta com o direito de implementar seu programa que 
formalmente teria sido votado com ele e, portanto, tão “eleito” quanto ele, o candidato. 
Às reações contra a reforma da previdência, o então presidente Fernando 
Henrique Cardoso respondeu que foi eleito e o eleitorado havia feito sua escolha. Esta 
escolha recaiu sobre ele e não sobre o seu adversário. Ele fora eleito, disse, para 
executar um programa de ação. A seguir, exibiu os dedos da mão espalmada, 
lembrando seu programa de cinco pontos, onde se encontravam as reformas e nelas 
a reforma da previdência. 
Também se encontram resistências no parlamento, sob o mesmo argumento, 
quando os parlamentares, deputados e vereadores, se declaram ultrapassados em 
seu direito de decidir sobre certas matérias que estão sendo debatidas em fóruns da 
cidadania. 
4.4 A limitação da poliarquia 
Há argumentos contrários que estão na linha direta do que já comentamos 
acerca da poliarquia, quando os críticos do sistema participativo vão afirmar que a 
participação frequentemente se converte em lobby dos grupos de pressão ou dos 
militantes de partidos. 
 
17 
 
Estes lobbys estariam, por seu turno, representando minorias organizadas que 
se beneficiam de suas condições social ou politicamente privilegiadas. 
Neste caso, não se argumenta pelo ângulo da legalidade, mas da legitimidade, 
questionando-se o quanto se deve conceder a estas formas de associação e 
participação, considerando a pequena representatividade que têm. 
5 O DESPREPARO DO CIDADÃO 
Um terceiro argumento, que faz oposição à gestão pública democrática, é o 
despreparo do cidadão, no sentido do que se exige a quem quer participar do governo. 
Pondera-se que este cidadão opera com o seu interesse e subordina a esse 
interesse as condições técnicas e até mesmo as necessidades e prioridades alheias, 
a que o Estado tem também que responder. 
Além disto, há o despreparo no plano da informação e do conhecimento, o que 
também limitaria esta participação e, pior que limitar, expõe o processo decisório 
público ao risco de aprovar ou reprovar por pressão algo que deveria submeter-se a 
critérios objetivos. 
São despreparos cívicos e técnico que comprometeriam a participação e, por 
extensão, a gestão pública democrática. 
5.1 A ameaça à governabilidade 
Alguns críticos do processo participativo, que dá essência à gestão pública 
democrática, apontam para a instabilidade gerada pela permeabilidade às pressões. 
Neste sentido, dizem que o incentivo a formas de participação às vezes não 
consegue colocar limites nos processos – seja limite de conteúdo, seja limite de forma. 
Ou ainda limite do alcance ou limite de tempo, ou mesmo limite no comportamento do 
cidadão em face da autoridade e de outros cidadãos. 
Este aspecto destaca um lado técnico do processo participativo e da gestão 
pública democrática: o tipo e o grau de participação. Em outras palavras, a regra do 
jogo. 
A ausência de regras do jogo previamente definidas ou sua definição no 
transcorrer do jogo trazem de fato sérios problemas, porque não se estabelecem os 
limites. Ou são estabelecidos ao sabor do caso, quando os problemas começam a se 
 
18 
 
revelar, no andamento do processo. Sem estes limites, há de fato riscos significativos 
para a governabilidade, na medida em que a participação, ao contrário de se integrar 
ao processo decisório público, se transforma em fator de conflito destrutivo. 
5.2 O despreparo dos governantes 
O despreparo dos cidadãos tem seu efeito, mas o despreparo dos governantes 
tem efeitos mais graves ainda. 
Este despreparo, tal qual o do cidadão, é de natureza técnica e de natureza 
comportamental. O governante desconhece os fundamentos, os meios e os riscos do 
processo participativo. É nestas condições que mergulha na gestão pública 
democrática supondo que a boa vontade é o suficiente para o acerto. 
De outra parte, supõe que a gestão pública democrática tem o condão de tornar 
todos contributivos e cordatos. Na verdade, quando se abre um processo de gestão 
pública democrática, ainda que se tenham os limites bem definidos, entra-se em um 
terreno de incertezas que exige do gestor muita paciência e habilidade políticas. 
Inclusive a maior das habilidades, que é a habilidade de saber perder. Perder 
um ponto de vista ou um projeto acalentado; ver crescer e ser aprovada uma proposta 
com a qual não tem identidade ou vinda do adversário mais diametralmente oposto; 
isto exige habilidade pouco encontrada em quem está ocupando um cargo de decisão 
e se acostumou a mandar e ser obedecido. 
Debater com debatedores grosseiros ou desonestos também deve estar nas 
cogitações do gestor público democrático. Enfrentar pressões de grupos ou de 
massas, ouvir apupos ou outras coisas desagradáveis, também. 
Para tudo, isto é, preciso ter preparação, que começa pela consciência de que 
isto, apesar de não fazer parte de um processo participativo civilizado, aparece nos 
processos participativos. Como dizia Weber, comentando sobre o carisma nos tempos 
modernos, “isto não é deste mundo, mas está neste mundo”. 
A democracia como comportamento é mais difícil de ser conduzida do que a 
democracia como direito. 
 
19 
 
5.3 O tipo e o grau de participação. 
Na discussão sobre limites de participação, destaca-se a definição do tipo de 
participação e o grau desta participação. 
Há participação de dois tipos: direta e indireta. A participação direta é aquela 
em que o próprio cidadão assume sua palavra e comparece às atividades promovidas 
pela gestão pública democrática. Uma audiência pública é exemplo de participação 
direta. 
A participação indireta se dá mais uma vez por via de representantes. O 
Conselho da Infância e do Adolescente é constituído através de representantes eleitos 
por um colégio qualificado de eleitores que se apresentam para participar da escolha 
destes representantes. 
A gestão pública democrática evidentemente considera a importância das 
formas indiretas de participação e as valoriza. Mas o grande desafio colocado ao 
gestor contemporâneo é encontrar formas diretas que incorporem cada vez mais 
cidadãos em sua dimensão política. 
Quantoao grau de participação, a escala de Bordenave (1983) nos oferece 6 
possibilidades: a consulta facultativa, a consulta obrigatória, a elaboração, a co-
gestão, a delegação e a auto-gestão. 
Estes graus, como se observa, começam da menos expressiva participação, a 
consulta facultativa, até a forma mais avançada - que a rigor ultrapassa a participação 
– a autogestão. 
Definindo-se participação como a influência dos cidadãos exercida sobre os 
dirigentes, estes graus de participação representam o quanto desta influência se 
verifica. Uma audiência pública é um grau de consulta, quase sempre facultativa, às 
vezes consuetudinárias (orçamento público, por exemplo). Mas seja um ou outro caso, 
é um grau de influência menor que um processo de co-gestão como o orçamento-
participativo, por exemplo. 
A definição do tipo e do grau de participação que se verificarão na gestão 
pública democrática dirá do quanto de avanço da democracia como comportamento 
se realizou. Mas, sem dúvida, é conveniente não avançar além do que se tem 
condições de garantir como válido e adequado. Voltar de um grau mais adiante para 
um grau mais atrás de participação é um desgaste caro para uma gestão pública que 
se pretende democrática. 
 
20 
 
A formulação da política pública da área, a avaliação do pessoal, o projeto de 
lei, o plano de trabalho, um investimento, o orçamento, tudo isto pode ser objeto de 
iniciativas democratizantes do gestor, em certo tipo e em certo grau a ser definido. 
Integrando esta preocupação e de certa forma parte da definição do grau, resta 
a questão do caráter da participação ser consultivo ou deliberativo. Este debate tem 
de fato ocupado o cenário da gestão social e com razão. A opção por imprimir caráter 
deliberativo à participação do cidadão significa compartilhar o poder de modo elevado. 
O caráter consultivo significa garantir o conforto do poder de decisão final em mãos 
do governo. 
Considerando a escala de Bordenave, graus de consulta, são a consulta 
facultativa e a consulta obrigatória. A elaboração, apesar de um grau mais avançado, 
pode ser consultiva ou deliberativa, uma vez que a decisão elaborada pode estar 
condicionada a uma decisão superior ou não. A co-gestão é um grau mais avançado 
e tem o caráter deliberativo, uma vez que governo e cidadãos estão compartilhando a 
decisão. Historicamente, a co-gestão tem reservado uma pequena maioria no 
conselho co-gestionário ao governo. A delegação é sem dúvida deliberativa, ainda 
que possa ser suspensa ou retirada a qualquer momento. A auto-gestão é forma mais 
avançada. É deliberativa e as forças são equilibradas. 
Enfim, há um processo decisório prévio, a ser assumido pelo gestor, antes de 
anunciar a gestão pública democrática do seu governo. 
5.4 Formas de participação 
A gestão pública democrática conta hoje com algumas formas de 
funcionamento, que são de tipo direto, algumas outras de tipo indireto; algumas 
deliberativas, outras consultivas; algumas de grau avançado, outras incipientes. A 
escolha do dirigente público deve levar em conta a sua própria preparação e a 
preparação do cidadão. 
Ambas as preparações podem ser desenvolvidas e o poder público pode 
concorrer para isto ou se proteger alegando as limitações. Isto depende de decisão 
política. O governante quer ou não compartilhar o poder com o público? E se quer, o 
quanto está disposto a compartilhar e empoderar os cidadãos? Disto depende o tipo, 
o grau e o caráter da participação popular. Ainda que ninguém, menos ainda um 
 
21 
 
governante, se deva deixar levar pelo voluntarismo, há uma boa dose de vontade 
política nesta decisão. 
Mesmo que se possa dizer, como se diz frequentemente, que cidadania não se 
ganha, mas se conquista, não há dúvida de que o nível de desorganização popular, 
que hoje se verifica, não dispensa a ajuda do poder público para ser superado. Alguns 
poderes públicos são assumidos por partidos políticos com esta consciência. Isto é, a 
consciência de que é preciso criar, dirigir e fazer acontecer mecanismos que deem 
acesso e estimulem o cidadão a participar. 
Esta concepção está presente na proposta de gestão de alguns projetos 
políticos. Além disto, atualmente, este modo de pensar a gestão pública é tido como 
uma concepção contemporânea. Mas esta concepção precisa de investimento público 
para de fato acontecer. 
É destes mecanismos que tratamos quando discutimos formas de participação 
e controle da administração pública. Sem pretender diminuir a capacidade de 
formulação, criação e de arquitetura política dos próprios governantes, em cada local, 
procuramos a seguir indicar algumas destas formas, com base na experiência 
nacional e internacional, esta última já disponível desde a conhecida contribuição de 
Osborne e Gaebler, em Reinventando o governo (1995): 
5.4.1 Orçamento-participativo – processo de discussão pública dos 
orçamentos, conduzido pelo governo. Objetiva escutar os cidadãos em assembleias 
de regiões da cidade ou do Estado, com o a finalidade de distribuir as verbas públicas 
de acordo com as prioridades das populações, definidas por estas mesmas 
populações. Opera com verbas definidas e tem caráter deliberativo. Sua formalização 
final passa, entretanto, pelo poder legislativo, cabendo mais uma vez a ação co-
gestionária do governo e dos cidadãos organizados para fazer valer nas votações do 
parlamento a vontade expressa nas assembleias populares. 
5.4.2 Círculo de qualidade – encontros periódicos, com data e local pré-
estabelecidos e publicizados, abertos à participação popular, organizados pelo 
governo - órgão direto ou ente da administração indireta - destinados a identificar 
problemas e soluções. Deles devem participar diretamente cidadãos e funcionários 
públicos do órgão ou ente em questão, sem número fixo. 
5.4.3 Comitê de trabalho – cidadãos com algum grau de conhecimento sobre 
a atividade pública e a comunidade de interessados, tendo por objetivo propor idéias 
 
22 
 
e contribuir com o planejamento da ação pública naquele setor. Do Comitê também 
podem participar funcionários do serviço público em questão. 
5.4.4 Pesquisa de avaliação – quando o cidadão é ouvido de modo 
estruturado, através de questionários aplicados por pesquisadores, obedecendo a 
critérios amostrais, de modo a se poder contar com a opinião do cidadão na avaliação 
do (s) serviço (s) prestado (s). 
5.4.5 Avaliação dos dirigentes ou servidores – através de formulários de 
avaliação disponibilizados no local de prestação do serviço, o cidadão se manifesta 
de modo crítico e propositivo acerca do serviço, dos dirigentes do serviço e dos 
servidores. Esta avaliação deve trazer consequências funcionais sobre os dirigentes 
e servidores. 
5.4.6 Campanhas de inovação – temporada em que, através de Círculos, 
Comitês, Pesquisa e outras formas usuais e contínuas de controle social, o serviço 
público solicita aos cidadãos que façam propostas para inovar, criar ou desenvolver 
tipos de serviço ou atividades que melhorem a qualidade de vida da população. 
5.4.7 Conselhos estaduais – alguns criados pelas Constituições Federal e 
Estadual, outros por iniciativa do próprio ente público, os Conselhos são formas 
indiretas de participação e se destinam a realizar o mais amplo controle social, 
fazendo críticas, propondo mudanças e projetos, formulando políticas públicas, 
contribuindo para sua implementação e as acompanhando. Como forma indireta, 
necessitam de procedimentos eleitorais para sua constituição. 
5.4.8 Acompanhamento do usuário – iniciativa do serviço público, que, logo 
após a prestação de certo serviço, vai ao usuário consultá-lo sobre a qualidade e a 
efetividade do serviço prestado. Isto propicia efeito sistêmico sobre o serviço e sobre 
os agentes prestadores do serviço. 
5.4.9 Ouvidoria – canal de comunicação direto com o cidadão, é um serviço 
oferecido, amplamente publicizado, que tem por objetivoouvir os reclamos ou 
incentivos em relação ao serviço ou aos prestadores do serviço. 
5.4.10 Ombudsman – serviço semelhante ao da Ouvidoria. A palavra é sueca 
e significa “o homem que representa os interessados” A diferença fundamental com o 
Ouvidor é que o ombudsman tem mandato, portanto, estabilidade no cargo. 
5.4.11 Teste de marketing – trata-se de submeter aos usuários mudança 
projetadas, de modo a ter sua anuência, rejeição ou reparos críticos, antes de efetivar-
se a mudança. 
 
23 
 
5.4.12 Grupo de interesse – cidadãos organizados por iniciativa própria, ou 
por incentivo da gestão pública, acompanham de perto a execução de dado serviço 
público, fiscalizando-o, criticando-o, aperfeiçoando-o ou agindo de alguma forma que 
contribua para o seu bom funcionamento e satisfação dos interessados. Difere do 
Comitê de trabalho e do Círculo de qualidade. Do primeiro, porque não se exige algum 
conhecimento sobre o serviço, nem dele participam funcionários. Do segundo, porque 
além de não permitir funcionários do serviço, o Grupo de Interesse tem certa 
regularidade e estabilidade nos seus componentes. 
5.4.13 Audiência pública – encontro, convocado para local e data adequados 
e amplamente divulgados, aberto ao público em geral e às organizações 
representativas da sociedade civil, quando a autoridade pública submete à discussão 
um projeto, um orçamento, uma proposta de delegação de serviço de utilidade pública, 
ou outra iniciativa planejada que se avalie de grande relevância, e em que o público 
possa/deva previamente opinar. A lei que rege as audiências públicas, Lei 9.784/98, 
não estabelece obrigatoriedade, mas as audiências públicas têm se tornado uma 
obrigação ética em certos processos cuja publicidade e moralidade se tornam objetos 
de grande interesse público. 
5.4.14 Correio eletrônico – meio de acesso pela Internet, disponibilizado para 
o público manter contato com críticas e sugestões. Assemelha-se à Caixa de 
Sugestão ou Telefone de Contato ou DDG – discagem direta gratuita. A frequência 
em que estes meios são ações particulares e de baixa ou remota interatividade os 
elege como instrumentos auxiliares da gestão pública democrática, mas não seus 
suficientes instrumentos. 
5.4.15 E-govern – sítio em que os gestores públicos dão, por via eletrônica, 
conhecimento de tudo que se passa na sua esfera de governo, permitindo o acesso 
rápido e seguro ás informações e propiciando a manifestação do público, além do 
gozo de direitos ou cumprimento de deveres que, antes, lhe custaria o 
comparecimento, a presença física, ao órgão em questão. O E-govern é importante 
instrumento facultado pela moderna tecnologia da informação e pela rede 
internacional eletrônica, funcionando substantivamente ou como elemento auxiliar de 
outras formas de participação. 
A gestão pública democrática significa uma posição inicialmente ideológica, 
posteriormente política e recentemente técnica, que as condições do mundo moderno 
 
24 
 
foram colocando gradativamente como uma exigência para os novos gestores 
públicos. 
O gerencialismo, isto é, a adoção de práticas da gestão privada no âmbito da 
gestão pública, não é suficiente para garantir um resultado significativamente diferente 
da gestão burocrática exatamente porque não deixa de ser uma gestão burocrática. 
Apesar de não ser um cliente, ou por ser mais que um cliente, o cidadão tem 
papel de governar e ser governado, de consumidor e provedor. Se o cliente tem hoje 
alguma relevância no marketing, mais ainda deve ter o cidadão em relação às políticas 
públicas, sua formulação, implementação e controle. 
Isto, além de ser um direito, pode se converter em importante meio de 
relegitimação da burocracia pública, reduzir custos de controle e até mesmo de 
execução. 
Mas para que isto aconteça é necessário que o Estado e seu braço operacional, 
a administração pública, promovam a participação do cidadão, estimulando-o com 
recursos institucionais, formas de acesso à informação, meios interativos e espaços 
para debates e decisões. 
Não se trata de algo simples e fácil, como aparentemente alguns supõem que 
seja. Exige a remoção de obstáculos, uns criados e mantidos como forma de 
preservação de poder. Outros, sustentados por razoáveis argumentos. Além disto, há 
dificuldades de ambos os lados, seja dos gestores, seja dos cidadãos. Estas 
dificuldades precisarão ser enfrentadas, para que as formas criadas não se vejam 
questionadas pelo insucesso dos primeiros passos. 
Para contribuir com a remoção dos obstáculos e enfrentamento das 
dificuldades já existe conhecimento acumulado, experiências e práticas bem-
sucedidas. Há incentivos constitucionais e iniciativas de diferentes órgãos públicos as 
quais já se revelaram capazes de efetivamente incluir os agentes da sociedade civil 
no controle e na decisão. Esta dimensão técnico-administrativa está satisfatoriamente 
formulada e disponível. 
Portanto, o objetivo de desenvolver o controle social depende da ação pública. 
Este papel da administração pública será bem melhor assumido, uma vez os 
gestores públicos convictos dos valores democráticos compreendam que este objetivo 
também faz parte de sua agenda de governo. Em outras palavras, a gestão pública 
democrática é antes uma postura do governante, que, para torná-la efetiva e 
 
25 
 
desenvolvê-la cada vez mais, prepara-se, estimula o cidadão a preparar-se e cria 
meios para ambas as coisas. 
Certamente que seu ponto de partida é a compreensão de que as técnicas de 
gestão, que agilizam os processos, serão mais eficientes e potencializadas com as 
técnicas e os meios de participação, que democratizam o controle e o poder na 
administração pública. 
6 NOÇÕES BÁSICAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Fonte: www.industriahoje.com.br 
Entidades componentes 
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, são entidades 
autônomas. 
Cabe a União exercer a soberania do Estado Brasileiro perante o contexto 
internacional; exercer os poderes que garanta: a soberania e defesa nacional; a 
cidadania; os direitos individuais; a boa relação internacional; o bem-estar 
socioeconômico do povo; administrar e legislar, entre outras atividades. 
Cabe a União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios 
competências como: conservar o patrimônio público; proteger os bens históricos, as 
paisagens naturais e sítios arqueológicos, o meio ambiente e da poluição; a saúde e 
assistência pública; e sociedade em geral. 
 
26 
 
Cabe a União, aos Estados, e ao Distrito Federal (art. 24 da CF/88) legislar 
e normatizar sobre matérias específicas, como: direito tributário, financeiro, 
econômico, orçamentário, trabalhista etc. 
7 ORGANIZAÇÃO DOS PODERES DA UNIÃO 
Os poderes da união, são independentes e harmônicos entre si, composto do 
Poder Legislativo, do Poder Judiciário e do Poder Executivo. 
PODER LEGISLATIVO: exercido pelo Congresso Nacional que por sua vez é 
composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. 
PODER JUDICIÁRIO: aplica a Lei, exercido pelos diversos órgãos: ST F, STJ, 
TRF, TRT e outros. 
PODER EXECUTIVO: exercido pelo Presidente da República, e tem a 
colaboração e auxilio dos Ministros de Estado. Compete ao Presidente da República 
entre as suas atividades remeter ao Congresso Nacional o Plano Plurianual (PPA), o 
projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e as Propostas de Orçamento, como 
também, prestar contas, ao Congresso Nacional referentes ao exercício anterior. 
 
Controle da administração pública federal 
Pelo Congresso Nacional, mediante Controle Externo e controle Interno de 
cada Poder, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial 
dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal 
Pelo Poder Legislativo mediante constituição de Comissões Parlamentares 
de Inquérito (CPI), e pelo Tribunal de Contas da União (TCU). 
Pelo Poder Executivoo controle interno é feito pelo Sistema de Controle 
Interno com apoio dos demais Sistemas de Atividades Auxiliares existentes. 
Pela Procuradoria Geral da República que também exerce o papel de 
controlador. 
 
Administração pública federal 
Tem passado por transformações e reformas na sua máquina administrativa 
preservando o Decreto-Lei nº 200/67, e as atividades meio e fim na Lei nº 9.649/98. 
A Administração Pública Federal compreende a Administração Direta e a 
Administração Indireta. 
 
27 
 
 
Serviço público no brasil 
 Conceitos: 
De Hely Lopes Meireles: Serviço Público é todo aquele que é prestado pela 
Administração ou seus delegados sob normas e controles estatais, para satisfazer 
necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniência do 
estado. 
De Cretella jr.: Serviço Público é toda atividade que o Estado exerce, direta ou 
indiretamente, para satisfação das necessidades públicas mediante procedimento 
típico do Direito Público. 
De Diogo de Figueiredo Moreira Neto: Serviço Público é uma atividade de 
Administração que tem por fim assegurar, de modo permanente, contínuo e geral, a 
satisfação de necessidades essenciais ou secundárias da sociedade, assim por lei 
considerados, e sob as condições impostas unilateralmente pela própria 
Administração. 
De Celso Antônio Bandeira de Mello: Serviço Público é toda a atividade de 
oferecimento de utilidade ou de comodidade material fruivel diretamente pelos 
administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime 
de Direito público – portanto consagrador de prerrogativas de supremacia e de 
restrições especiais – Instituído pelo Estado em favor dos interesses que houver 
definido como próprios no sistema normativo. 
De Di Pietro: toda atividade material que a Lei atribui ao Estado para que 
exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer 
concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente 
público. 
Podemos dizer que Serviço Público é aquele que a Administração Pública 
presta à comunidade porque reconhece a sua essencialidade para a sobrevivência do 
grupo social e do próprio Estado. 
 
 Modos ou naturezas de serviços pelo Estado: 
Os serviços de natureza essencial, conhecidos por serviços públicos no 
sentido estrito, são impedidos de serem transferidos; 
Os serviços de natureza secundária são relevantes à sociedade, são de 
utilidade pública, não são essenciais, permite serem repassados a terceiros. 
 
28 
 
 
Espécies ou classificação de serviços públicos 
Segundo as doutrinas, têm: 
Sob a ótica da sua necessidade (essencialidade) ao público destinatário, há 
duas formas de modalidades: 
Serviços públicos 
Serviços de utilidade pública 
 
Sob a ótica de seus fins (adequação) ou de sua vinculação à essência do 
Estado, temos: 
Serviços próprios do Estado 
Serviços impróprios do Estado 
 
 Quanto à própria natureza (finalidade), podem ser: 
Administrativos 
Industriais. 
 
Quanto ao número de pessoas destinatárias do serviço público: 
Serviços gerais ou “uti universi” e; 
Serviços individuais ou “uit singuli” ou específicos. 
 
Comentários sobre essas modalidades 
 
a) considerando-se pela sua essencialidade do serviço: 
Serviços públicos: prestado pela Administração Pública (privativo do Poder 
Público) à comunidade de forma direta e não pode ser delegada a particulares 
(prestação da saúde pública, da segurança pública, defesa nacional etc.) 
Serviços de utilidade pública: a Administração Pública presta diretamente ou 
admite ser prestado por terceiros (permissão, concessão ou autorização) correndo por 
conta e risco dos seus executores (telefone, gás, energia elétrica, transportes 
coletivos etc.). 
b) considerando-se pela sua adequação do serviço: 
Serviços Próprios do Estado: relacionado diretamente com as atribuições do 
Poder Público, só podem ser realizados por órgãos ou entidades estatais, sem 
 
29 
 
qualquer delegação a particulares voltada à conveniência social (saneamento básico, 
segurança pública, iluminação pública etc.). 
Serviços Impróprios do Estado: não afetam diretamente às necessidades da 
coletividade ou comunidade, são remunerados (autarquias, fundações 
governamentais, e sociedades de economia mista) ou através de concessão, 
permissão ou autorização. 
c) considerando-se pela sua finalidade do serviço: 
Serviços Administrativos: visam as suas necessidades internas ou 
preparando outros que serão prestados ao público (imprensa oficial, estações 
experimentais etc) 
Serviços Industriais: rentáveis para quem os realiza (órgãos administrativos, 
concessionários, permissionários ou autorizados), via pagamento pelo consumo ou 
utilidade, chamado de tarifa ou preço público. Considerados impróprios pelo Estado 
(art.173 CF). 
d) considerando-se pelos seus destinatários do serviço: 
Serviços Gerais ou “Uti Universi”: visa atender a coletividade como um todo 
(polícia, bombeiros, calçamento de ruas etc), indivisível, mantido por impostos, e não 
por taxas ou preço público. 
Serviços Individuais ou “Uti Singulli”: prestados para determinado usuário 
particular e mensurável a cada destinatário (telefonia, fornecimento de água, energia 
elétrica, domiciliares (rede de esgoto), devem ser remunerados por taxa (tributo) ou 
tarifa (preço público), e não por imposto. 
e) outras modalidades de serviços públicos: 
Serviços de Execução Direta: realizados pela própria pessoa (não por 
terceiros) responsável pela prestação do serviço ao público, seja ela, estatal, 
autárquica, paraestatal, empresa privada e ou particular. 
Serviços de Execução Indireta: aqueles que os responsáveis por prestá-los 
aos usuários transferem a terceiros a incumbência de realizá-los, mas não delegando. 
Serviços Delegados a Particulares: realizados e delegados pelos órgãos da 
Administração direta ou indireta, ou por: Concessão, Permissão e ou Autorização 
(art.37º & 6 do CF/88). 
 
30 
 
8 ORIENTAÇÃO OU REGULAMENTAÇÃO E CONTROLE DO SERVIÇO 
PÚBLICO 
Cabe ao Poder Público da Administração Pública a responsabilidade pela 
regulamentação e o controle, ao serviço público concedido, ou permitido ou 
autorizado, mesmo nos casos de haver delegação de poderes a terceiros. 
Nota: Observar que os serviços públicos ou de utilidade pública de qualquer 
natureza, tem por objetivo principal de servir a coletividade social (a sociedade 
pública), e em segundo o de produzir renda para aquele que o explora, e que toda a 
sociedade seja beneficiada com um serviço de qualidade pelo Estado. 
8.1 Formas: Meios EeRequisitos 
Modernamente, o sistema se reporta ao art. 6º, &1º da Lei nº 8987/95, cujos 
requisitos estão sustentados em cinco princípios administrativos: 
 O da permanência ou de continuidade - impõe continuidade no serviço; 
 O da generalidade - impõe serviço igual para todos; 
 O da eficiência - exige atualização do serviço; 
 O da modicidade - exige tarifas razoáveis; e, 
 O da cortesia – pelo bom tratamento para com a coletividade. 
NOTA: Sem um destes requisitos em um serviço público ou de utilidade 
pública, é dever da Administração intervir para restabelecer, regularizando o seu 
funcionamento, ou retomar a sua prestação. Esta lei prevê a preservação dos direitos 
próprios de todo e qualquer consumidor com base na Lei nº 8079/90, art. 6º - Código 
do Consumidor. 
8.2 Prestação De Serviços Públicos: Competência, Forma e Modo 
Da competência da prestação 
Os serviços públicos são de competência privativa do Estado, através da 
Administração Direta ou Indireta, cabendo a União, os Estados, o Distrito Federal e 
aos Municípios a prestação de serviços públicos. 
 
Das formas de prestação 
 
31 
 
a) Serviços Centralizados: aqueles que o Poder Público presta por meios de 
seus órgãos, em seu nome e de sua responsabilidade (pelos próprios órgãos 
doPoder Público); 
b) Serviços Descentralizados: aqueles que o Poder Público transfere ou 
repassa sua titularidade ou sua execução por outorga ou por delegação, a 
entidades da Administração Direta ou Indireta (quando determinadas às 
Autarquias). 
c) Serviços Descontinuados: aqueles que a Administração executa de forma 
centralizada, e os distribui entre vários órgãos da mesma entidade, facilitando 
a sua realização, conclusão, acompanhamento pelos usuários 
 
Dos modos ou meios 
A prestação ou execução do serviço público ou serviço de utilidade pública, 
pode ser de forma DIRETA ou INDIRETA. Estabelece o art. 175 da CF/88, que cabe 
ao Poder Público. 
NOTA: Art. 175 da CF/88, permite a prestação direta ser feita pelo Poder 
Público, e a prestação indireta ser executada pelas delegatárias, ou seja, em regime 
de concessão ou permissão. 
9 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA - ADMINISTRAÇÃO DIRETA 
E INDIRETA 
No Brasil, o Estado tem uma de forma de governo federativo, sob governo 
Republicano Presidencialista, democrático, onde a União, os Estados Membros e os 
Municípios, são autônomos, promovem a organização administrativa nesses três 
níveis governamentais, expressas no art. 37 da CF/88. 
No nosso sistema governamental, há quatro espécies de Administração 
Pública: 
 Administração Pública Federal – representada pela União, tem por 
finalidade o dever de administrar os interesses. 
 Administração Pública do Distrito Federal – representada pelo 
Distrito Federal, tem por finalidade atender aos interesses da população ali 
residente, e de ser responsável pelo recebimento de representações 
diplomáticas ao Brasil quando em visita. 
 
32 
 
 Administração Pública Estadual – promove todas as iniciativas para 
satisfazer os interesses da população de seu limite territorial geográfico 
como estado – membro. 
 Administração Pública Municipal – zelar pelos interesses da 
população local dentro dos imites territoriais do município. 
 
Administração direta 
Constitui-se dos órgãos integrantes da estrutura administrativa da Presidência 
da República e dos Ministérios. 
São centros de competência instituídos para o desempenho de funções 
estatais, através de seus agentes, não possui patrimônio; estão inseridos na estrutura 
de uma pessoa jurídica; na esfera federal estão submetidos à supervisão ministerial 
(ao Ministro de Estado); e, alguns têm capacidade jurídica, processual, para defesa 
de suas prerrogativas funcionais. 
 
Administração indireta 
Constituída de entidades com personalidade jurídica e compreende as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista, que integram a Administração 
por relação de vinculação e cooperação, como: as Autarquias, Fundações Públicas, e 
Sociedade de Economia Mista. 
Suas características: personalidade jurídica; criação autorizada por Lei; 
patrimônio próprio; capacidade de autoadministração ou autonomia própria; sujeitos 
ao controle pelo Estado; não tem liberdade para modificação ou fixação de seus 
próprios fins; e, tem auto-gestão financeira etc. 
 
Da estrutura e funcionamento do serviço público no brasil 
 
a) SISTEMA: A Administração Pública Federal (APF) tem vários sistemas de suporte 
para o andamento e funcionamento das atividades fins dos órgãos e entidades, para 
a consecução de uma mesma finalidade. 
b) Sistemas do Poder Público: sistemas de suporte às atividades fins do Poder 
Executivo Federal: 
 Sistema de Controle Interno - SCI 
 Sistema de Planejamento e Orçamento - SPO 
 
33 
 
 Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática do 
setor Público – SISP 
 Sistema de Serviços Gerais - SISG 
 Sistema de Pessoal Civil - SIPEC 
 Sistema de Organização e Modernização Administrativa - SOMAD 
 Sistema de Contabilidade Federal - SICON 
9.1 Administração financeira e orçamentária federal 
São vários os conceitos e pensamentos sobre a ciência das Finanças sobre as 
ideias políticas e sociais do Estado, sabendo-se que o objetivo é a Despesa, a Receita, 
o Crédito e o Orçamento. 
A Lei de Orçamento anual não precisa de declaração expressa, ela é destinada 
a vigorar a partir do primeiro dia do exercício financeiro, que em nosso país coincide 
com o ano calendário. 
 
Fontes da administração financeira e orçamentária federal 
Fontes principais: 
 Constituição Federal: 
 Sistema de repartição das receitas tributárias (art. 162 a 175); 
 Sistema dos empréstimos públicos (art. 163); 
 Sistema monetário (art. 164); 
 Sistema dos orçamentos (art. 165 a 169); 
 Sistema de fiscalização contábil, financeira e orçamentária (art. 70 a 75). 
 Emendas à Constituição Federal; 
 Leis Complementares; 
 Resoluções do Senado; 
 Leis Ordinárias; 
 Tratados e Convenções internacionais; 
 Leis Delegadas; 
 Medidas Provisórias; 
 Decretos Legislativos. 
 Fontes secundárias: 
 
34 
 
 Atos normativos; 
 Decretos regulamentares; 
 Decisões administrativas; 
 Decisões judiciais; 
 Práticas reiteradas; 
 Convênios. 
9.2 Orçamento Público 
NOTA: Orçamento (previsão de receita e despesa) é elaborado através das 
finanças públicas, para possibilitar o crédito público. 
 
 Tipos de orçamento 
Dependerá do regime político vigente no país, a saber: 
 Legislativo (pelo Poder Legislativo, com a execução pelo Poder 
Executivo – países parlamentarista); 
 Executivo (pelo Poder Executivo – países de poder absoluto); 
 Misto (Poder Executivo elabora e Poder Legislativo vota – caso Brasil). 
 
Conceitos de orçamento 
a) Eliomar Baleeiro: - “o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao 
Poder Executivo, por certo período de tempo e em pormenor, as despesas destinadas 
ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política 
econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em 
lei”. 
b) Amaro Cavalcanti: - “o Orçamento do Estado é o ato contendo a aprovação 
prévia das Receitas e das Despesas Públicas, para um período determinado”. 
c) Eloy Arantes Ferreira: - “Orçamento é um ato, que aprovando os planos de 
governo, autoriza-o a realizar as Despesas e arrecadar as Receitas, por certo 
período”. 
 
Orçamento público 
 
35 
 
A ser elaborado o orçamento deve haver um programa de ação de governo que 
permitirá se planejar, organizar, direcionar, controlar, administrar, gerir, avaliar etc, 
buscando o fim. 
O Orçamento público, está voltado à necessidade (ao “objetivo”) e, vinculado 
ao Sistema de Planejamento. 
O orçamento público compõe-se de duas partes são: 
 Receitas; 
 Despesas. 
O orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível de modo que as 
liberações dos recursos sejam administradas e controladas. 
Natureza jurídica do orçamento 
 
O orçamento é uma lei, no aspecto formal, à medida que se submete ao mesmo 
processo legislativo, e é aprovado por lei (há pensamentos divergentes entre os 
juristas). 
 
Aspectos da natureza jurídica do orçamento 
 Políticos; 
 Jurídicos; 
 Econômicos; 
 Financeiros. 
A natureza jurídica do contexto da Lei Orçamentária é um “ato condição”, pela 
sua eficácia quanto à receita e a despesa. 
 
 
REGIME CONSTITUCIONAL SEGUNDO A NATUREZA JURÍDICA 
9.2.1 Lei de iniciativa do Poder Executivo, art. 165 da CF/88, estabelece: 
I – O plano plurianual; 
II – As diretrizes orçamentárias; 
III – os orçamentos anuais. 
 
36 
 
NOTA: A Lei da Responsabilidade Fiscal, lei complementar nº 101 de 2000, 
disciplinou o Planejamento Financeiro estruturando-o nestas mesmas três espécies 
de orçamentos. 
10 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 
Consagrados pela Constituição Federal de 1988: 
NOTA: A Lei nº 4320 / 64, que direciona e instrui as normas gerais de Direito 
Financeiro aplicáveis a todas as esferas da Administração Pública, determina a 
observância aos princípios da: unidade, universalidade, e anualidade, e outros 
princípios. Princípio da Unidade: o orçamento deve se fundamentar em uma única 
política orçamentária, contendo todas as receitas e despesas do Estado 
(art. 165, & 8º da CF/88, e art. 2º, && 1º e 2º da lei nº 4.320/64). 
 Princípio da Universalidade: o orçamento deve conter todos os 
aspectos dos elementos programáveis que o constituem, ou sejam, todas 
as receitas e despesas (art. 165, &5º da CF/88). 
 Princípio da Anualidade: adota o ano como período para delimitar o 
exercício financeiro do Estado (art. 165, inc.III da CF/88, e art. 34 da Lei nº 
4.320/64). 
 Princípio da Programação: envolve a seleção dos objetivos que se 
pretende alcançar, e as ações com as quais se chegará até tais objetivos; 
 Princípio da Exclusividade: no orçamento não deve constar outro 
assunto que não seja relativo à previsão de Receita e de Despesa pública 
(art. 165, &8º da CF/88). 
 Princípio da Clareza: o orçamento não deve permitir interpretações 
duvidosas, e de suma importância ser transparente e de fácil clareza. 
 Princípio do Equilíbrio: o orçamento deve registrar um equilíbrio entre 
as entradas e as saídas financeiras, evitando o endividamento ou déficit 
público orçamentário. 
 Princípio da Publicidade: o orçamento deve ser divulgado através dos 
veículos oficiais de comunicação e divulgação (Diário Oficial) para 
conhecimento público, e respectiva eficácia de sua real validade. 
 
37 
 
 Princípio do Não - afeto: fica vedada a vinculação de receita de 
impostos a órgãos, fundo, ou despesa, conforme expresso no art. 167, inc. 
IV, e os art. 158 e 159 da CF/88. 
 Princípio da Especificação, ou Descriminação, ou Especialização: 
o orçamento deve registrar a discriminação da receita e despesa por 
unidade administrativa, para evidenciar o quanto que poderá render ou 
despender cada unidade considerada, conforme art. 15 da Lei nº 4.320/64, 
e art. 165, & 6º da CF/88. 
 Princípio do Orçamento Bruto: o orçamento deve constar de todas as 
parcelas da receita e da despesa, em valores originais, de acordo com o 
art. 6º da Lei nº 4.320/64, vedadas quaisquer deduções. 
 Princípio da Transparência Fiscal: obriga o plano orçamentário a ser 
levado à avaliação pública (ao povo), pela divulgação do plano e do 
orçamento público, quanto à prestação de contas da execução 
orçamentária, conforme art. 48 e parágrafo único da Lei de 
Responsabilidade Fiscal. 
10.1 Diretrizes Orçamentárias - 1.2.3 
O art. 165, & 2º da CF/88, determina a elaboração de “diretrizes orçamentárias”, 
definidas por Lei própria, e, pela Lei-complementar nº 101/00 – Lei de 
Responsabilidade Fiscal. 
NOTA: é recomendável ler a referida Lei de responsabilidade (nº 101 / 00). 
A Diretriz Orçamentária oriunda das instruções normativas, registram os 
objetivos a serem atingidos através do planejamento orçamentário. 
A Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) serve para evidenciar e orientar para a 
elaboração do orçamento público anual (Receita e a Despesa pública), mencionar 
todas as metas e as prioridades através da Administração Pública Federal. 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece parâmetros para a 
aplicação do recurso orçamentário anual, através do programa do Plano Plurianual 
(PPA), para garantir o objetivo fim, sem prejudicar o controle do Tesouro Nacional. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101 /00, art. 4º e 5º - 
vem complementar a forma da elaboração do orçamento plurianual público, para 
 
38 
 
estabelecer normas de finanças públicas, as previsões constantes do orçamento 
público, voltado para a gestão fiscal. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal tem por objetivo verificar o cumprimento de 
metas de resultados entre as Receitas e as Despesas, os limites e condições às 
renuncias de receitas, despesas com pessoal, seguridade social, dívidas consolidadas 
e mobiliária, operações de credito, antecipação de crédito, concessão de garantia, 
inscrição em Restos a Pagar, etc. 
 
Do procedimento do projeto de lei de diretrizes orçamentárias (ldo) 
 
a) O Presidente da República deve enviar o projeto anual de Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) até oito (8) meses e meio antes do encerramento do exercício 
financeiro, para sua sanção (art. 57, & 2º da CF/88). 
 
b) O projeto de LDO no Congresso, poderá sofrer “emendas” a serem 
apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização 
(CMPOF). O Presidente da República pode enviar ao Congresso modificação do 
plano, antes votado na CMPOF e de receber parecer. 
NOTA: Existe no sistema orçamentário atual, certa conexão entre 
Planejamento e Orçamento. 
10.2 Lei Orçamentária Anual 
-Ao ser elaborado um Projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA), conterá um 
quadro demonstrativo da programação dos orçamentos, objetivos e metas (que faz 
parte do Anexo de Metas Fiscais da LDO), e de um informativo de reserva de 
contingência destinado ao atendimento do passivo contingente e de outros riscos 
possíveis e eventos fiscais imprevistos, que deverão ser bem definidos na LDO. 
-Deverá constituir da receita do Tesouro Nacional o resultado das despesas 
(gastos) do Banco do Brasil, depois de apurado a constituição ou reversão de reserva. 
Na possibilidade de ser positivo, fará parte da receita do Tesouro Nacional, e, se 
negativo constituirá da consta de obrigação do Tesouro Nacional para com o Banco 
Central do Brasil, e, constará como consignado em dotação específica no orçamento 
anual. 
 
39 
 
 
Processo orçamentário 
O processo orçamentário, é a sucessão de atos, que culmina com a 
aprovação do orçamento. 
a) Processo orçamentário ou ciclo orçamentário representa o período de 
tempo que o orçamento público se realiza, desde a sua concepção até a apreciação 
final, respeitadas as orientações da Lei de Diretrizes Orçamentárias quanto à 
elaboração e a execução (art. 166 da CF/88). 
b) Com o fim do ciclo orçamentário, o Governo passa a se preocupar com a 
prestação de contas ao Poder Legislativo, enquanto que o Congresso Nacional espera 
do Presidente da República a apresentação das contas do ano anterior, após 60 dias 
da abertura da seção legislativa (art. 84, inc. XXIV da CF/88), sendo que antes porém, 
as contas deverão passar pelo Tribunal de Contas (art. 71 e incisos, da CF/88), que 
emite apenas um veredicto administrativo, mas que não exerce jurisdição stricto 
sensu, que é privativo do Poder judiciário. 
c) O processo orçamentário segue a seguinte ordem: 
 
 
 
 
 
Fonte: Acervo do autor 
Elaboração da proposta 
 
40 
 
NOTA: Deve-se observar a Lei de Responsabilidade Fiscal, nº 101 / 00, a Lei 
nº 4.320 / 64, a lei nº 8.112/90 etc. 
 
-A elaboração da proposta é de responsabilidade do Poder Executivo, 
observado os planos e as diretrizes apresentadas ao Poder Legislativo; 
-O Órgão Central do Sistema de Orçamento determina os parâmetros a serem 
adotados, correspondentes a cada órgão ou unidade orçamentária; 
-O Órgão Central do Sistema de Orçamento verifica o valor dos gastos baseado 
no BIP nacional e na previsão de arrecadação tributária através da Secretaria da 
Receita Federal; 
Com a proposta consolidada, o Presidente da República, encaminha-a para o 
Congresso Nacional (CN), anualmente; 
Na confecção da proposta se observam algumas perguntas: 
1. O quê? 
2. Para o quê? 
3. Quanto? 
4. Quando? 
5. Como? 
6. Quem? 
7. Por quê? 
 Na elaboração da proposta orçamentária aplica-se o princípio da igualdade 
entre a demanda e a oferta financeira; 
 A proposta orçamentária segue as normas contidas no Manual Técnico de 
Orçamento (MTO-02) que orienta o participante do processo orçamentário 
quanto ao uso do Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR II); 
 São das Unidades gestoras, administrativas e ou orçamentárias, que se dá o 
início a elaboração da Proposta Orçamentária a Coordenação - Geral de 
Orçamento e Finanças (COF), consolidadas pelo Órgão Setorial