APOSTILA Combate à Corrupção - Compliance

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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA 
Jair Messias Bolsonaro 
 
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA 
Anderson Gustavo Torres 
 
SECRETARIA DE GESTÃO E ENSINO EM SEGURANÇA PÚBLICA 
Ana Cristina Melo Santiago 
 
DIRETORIA DE ENSINO E PESQUISA 
Roberto Glaydson Ferreira Leite 
 
COORDENAÇÃO GERAL DE ENSINO 
Juliana Antunes Barros Amorim 
 
COORDENAÇÃO DE ENSINO A DISTÂNCIA 
Juliana Antunes Barros Amorim 
 
COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA 
Gisele Matos Gervásio 
 
COORDENAÇÃO GERAL DE GERENCIAMENTO DE PROJETOS 
PEDAGOGICOS E INOVAÇÃO 
Márcia Alencar Machado Da Silva 
 
CONTEUDISTA 
Disney Rosseti 
 
REVISÃO DE CONTEÚDO 
Cleyber Malta Lopes 
 
 
 
 
 
 
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REVISÃO PEDAGÓGICA 
Ardmon dos Santos Barbosa 
Gisele Matos Gervásio 
Márcio Raphael Nascimento Maia 
 
COORDENAÇÃO DE INOVAÇÃO E TECNOLOGIA APLICADA 
 
PROGRAMAÇÃO E EDIÇÃO 
Ozandia Castilho Martins 
Renato Antunes dos Santos 
Vinicius Alves de Sousa 
 
DESIGNER 
Ozandia Castilho Martins 
Zulmiro José Machado Filho 
 
DESIGNER INSTRUCIONAL 
Ozandia Castilho Martins 
 
 
 
 
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Sumário 
 
 
Apresentação do Curso ..........................................................................................................6 
Objetivos do Curso .................................................................................................................7 
Objetivo Geral ........................................................................................................................7 
Objetivos Específicos .............................................................................................................7 
Estrutura do Curso .................................................................................................................8 
MÓDULO I - INTRODUÇÃO AO COMPLIANCE, ÉTICA E MORAL, O PAPEL DO DIREITO, 
O PROBLEMA DA CORRUPÇÃO ..........................................................................................8 
Apresentação do módulo ....................................................................................................8 
Objetivos do módulo ...........................................................................................................9 
Estrutura do módulo:...........................................................................................................9 
AULA 1 – BREVE INTRODUÇÃO AO COMPLIANCE ...................................................... 10 
AULA 2 – ÉTICA, MORAL E CORRUPÇÃO ..................................................................... 15 
AULA 3 – O PAPEL DO DIREITO..................................................................................... 19 
AULA 4 – DIMENSÃO DO PROBLEMA DA CORRUPÇÃO .............................................. 22 
Leitura Complementar ...................................................................................................... 25 
Finalizando ....................................................................................................................... 27 
MÓDULO II - DA GOVERNANÇA E SUA RELAÇÃO COM COMPLIANCE E CONTROLE 
INTERNO ............................................................................................................................. 28 
Apresentação do módulo .................................................................................................. 28 
Objetivos do Módulo ......................................................................................................... 28 
Estrutura do Módulo ......................................................................................................... 29 
AULA 1 – BREVE INTRODUÇÃO À GOVERNANÇA E COMPLIANCE............................ 30 
AULA 2 – DA GOVERNANÇA .......................................................................................... 32 
AULA 3 – GOVERNANÇA, COMPLIANCE E CONTROLE INTERNO: UMA VISÃO 
SISTÊMICA ...................................................................................................................... 40 
Leitura Complementar ...................................................................................................... 44 
Finalizando ....................................................................................................................... 45 
MÓDULO III - DO COMPLIANCE ......................................................................................... 47 
Apresentação do módulo .................................................................................................. 47 
Objetivos do Módulo ......................................................................................................... 47 
Estrutura do Módulo ......................................................................................................... 48 
AULA 1 – NOÇÕES GERAIS DO COMPLIANCE ............................................................. 49 
AULA 2 – PROGRAMAS DE COMPLIANCE: UMA VISÃO GERAL .................................. 56 
AULA 3 – PROGRAMAS DE COMPLIANCE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................ 62 
 
 
 5 
Leitura Complementar ...................................................................................................... 67 
Finalizando ....................................................................................................................... 68 
Referências Bibliográficas .................................................................................................... 70 
Notas de Fim ........................................................................................................................ 76 
 
 
 
 
 
 6 
Apresentação do Curso 
 
 Caros discentes, 
 
Sejam todos muito bem-vindos ao Curso de Combate à corrupção – 
Compliance, onde trataremos de temas atuais e de grande relevância para a 
sociedade brasileira. 
Ao longo do curso vamos abordar os conceitos e a relação entre corrupção e 
compliance, buscando demonstrar a importância das instituições de segurança 
pública adequarem-se à realidade deste procedimento, reforçando a necessidade de 
uma cultura de ética e conformidade, imperativo a toda e qualquer instituição pública 
ou privada, bem como evidenciaremos a relação entre o compliance e o 
enfrentamento à corrupção, tanto nas instituições como na atuação dessas 
organizações no cumprimento de seu dever constitucional e legal. 
Dessa forma, procuraremos fomentar à convicção acerca do avanço que este 
sistema representa nas necessárias políticas de enfrentamento à corrupção e na 
sedimentação da cultura de ética nas relações público x privado, além das relações 
exclusivamente privadas. 
Dentro desse escopo, estruturamos nosso curso com uma introdução que 
permita uma visão ampla do problema colocado: a corrupção e seu enfrentamento e 
o compliance nesse contexto. Trataremos, em seguida, de posicionar o aluno com os 
conceitos básicos de ética e moral, analisando criticamente sua relação com o 
problema da corrupção enquanto cultura e do papel do Direito em relação a este tema. 
Passaremos a uma análise mais acurada do papel do Direito nesse contexto para, 
então, tratarmos do problema da corrupção, sua dimensão e consequências para a 
sociedade brasileira. Por último, trataremos dos conceitos básicos de compliance e 
governança, até pela indissociável ligação entre os temas. 
Posicionados os temas e conceitos necessários para tratar do assunto, iremos 
discorrer sobre estes dois pontos, pela proximidade e muitas vezes confusão do tema 
no setor público. Os conceitos serão aprofundados, sendo conferida uma visão de 
evolução histórica dos institutos no campo internacional e nacional, sendo analisados 
em pormenores os marcos legais, as consequências e as questões de cunho jurídico-
criminal. 
 
 
 7 
Finalmente, serão estudados alguns casos da atualidade e dados os contornos 
básicos do que seriam os programas de compliance de órgãos públicos, num exercício 
de construção denovos conceitos e desenhos institucionais. 
 
Objetivos do Curso 
 
Objetivo Geral 
 
Este curso tem por objetivo expor aos alunos os conceitos teóricos e as 
aplicações práticas de questões sobre compliance e o enfrentamento à corrupção. 
Possibilitando uma compreensão mais aprofundada do tema e a necessidade de 
implantação de uma cultura de conformidade nas instituições públicas e privadas. 
 
Objetivos Específicos 
 
Ao final do curso, os participantes alcançarão os seguintes objetivos: 
• Compreender as questões relativas à ética e à moral e seu reflexo no 
problema da corrupção em todas as camadas da sociedade; 
• Compreender o papel do Direito no enfrentamento à corrupção e na 
criação de uma cultura de ética; 
• Ter a percepção do papel do Direito para o enfrentamento à corrupção 
e criação de cultura de compliance; 
• Entender em sua amplitude o problema da corrupção e suas 
consequências para o país e a sociedade; 
• Ter a noção conceitual e o contexto do surgimento da governança e 
compliance dentro da sociedade de risco; 
• Compreender os institutos da governança e do compliance, seus 
contornos jurídicos e práticos e sua relação intrínseca com o problema da 
corrupção; 
• Reconhecer a necessidade de se construir e cultivar uma cultura de ética 
e conformidade nas instituições e na atuação de seus integrantes; 
• Analisar os marcos legais existentes e sua aplicação na construção de 
programas de governança e compliance; 
 
 
 8 
• Reconhecer a necessidade de implantar nos órgãos de segurança 
pública programas de governança e compliance. 
 
Estrutura do Curso 
 
Para fins didáticos dividimos nosso curso em três módulos, da seguinte forma: 
 
Módulo 1 - Introdução ao Compliance, Ética e Moral, o Papel do Direito e o 
combate à corrupção. 
Módulo 2 - Da Governança e sua Relação com o Compliance e o Controle 
Interno. 
Módulo 3 – Do Compliance. 
 
 
 
MÓDULO I - INTRODUÇÃO AO COMPLIANCE, ÉTICA E MORAL, O PAPEL DO 
DIREITO, O PROBLEMA DA CORRUPÇÃO 
 
Apresentação do módulo 
 
Neste primeiro módulo serão estudados os seguintes temas: 
 
● Breve introdução ao instituto do compliance, sendo apresentado em 
linhas gerais ao aluno; 
● Ética e Moral e o contexto da corrupção no Brasil, onde serão abordados 
conceitos básicos da ética e da moral e sua influência no problema da 
corrupção, fundamentando a necessária cultura de ética; 
● O papel do Direito nesse contexto; 
● A corrupção e seus impactos na sociedade, abordagem que visa conferir 
a amplitude do problema e seu real impacto na sociedade. 
 
Propomos ainda, ao final, apresentar uma questão para reflexão, induzindo o 
aluno a aplicar os conhecimentos adquiridos ao longo deste módulo. 
 
 
 
 9 
Objetivos do módulo 
 
Este módulo tem por objetivos: 
 
 
● Ter uma noção mínima do que é o compliance; 
● Compreender em linhas gerais a necessária cultura de ética como 
fundamento da conformidade; 
● Reconhecer o papel essencial do direito no enfrentamento do tema e na 
criação da cultura de ética; 
● Entender a real dimensão do problema da corrupção e seus efeitos, 
materiais e imateriais, na sociedade. 
 
Bons estudos! 
 
Estrutura do módulo: 
 
Este módulo compreende as seguintes aulas: 
 
Aula 1 – Breve Introdução ao Compliance. 
Aula 2 – Ética, Moral e Corrupção. 
Aula 3 – O Papel do Direito. 
Aula 4 – A Dimensão do Problema da Corrupção. 
 
A partir de agora para a palavra COMPLIANCE, utilizaremos a abreviação CPL. 
 
 
 
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AULA 1 – BREVE INTRODUÇÃO AO COMPLIANCE 
 
Nos últimos anos temos assistido a inúmeras inovações em termos de gestão, 
controle, transparência e eficácia, tanto no campo privado como no campo da 
Administração Pública. Surgiram novas teorias e termos como “gestão estratégica”, 
“governança”, “gestão de riscos” e “compliance” passaram a fazer parte dessa nova 
realidade do meio empresarial e, mais recentemente, da Administração Pública. 
Essa evolução no trato dos negócios públicos e privados é algo natural e surge 
em razão das demandas e movimentos políticos e de mercado principalmente, ligados 
ainda, após a globalização, aos riscos dos negócios, em especial das grandes 
corporações, detentoras do capital de fundos de investimento e pessoas físicas de 
várias partes do mundo. 
Nesse sentido, tivemos a revolução industrial como o primeiro grande fator de 
mudanças nos meios e modos de produção, até então baseados em produção ou 
manufaturas individuais. Houve um processo de migração do campo para as cidades 
e a circulação de bens, produtos e serviços se altera exponencialmente, levando ainda 
ao surgimento da classe operária, das demandas por direitos sociais e trabalhistas e 
da concentração de capital em grandes corporações.1 
O aumento da produção em escala, concentrado em grandes corporações 
industriais, aliado à diminuição do consumo pelas pessoas e do fim da expansão 
desenfreada de crédito nos Estados Unidos da América levaram à crise da Bolsa de 
Valores de Nova York em 1929, com consequências desastrosas para o mundo todo, 
que se viu em meio a primeira grande crise capitalista. A superprodução e a 
especulação financeira foram as principais causas dessa crise, o que levou a se 
repensar as questões do mercado, livre comércio, intervenção na economia e o risco 
do sistema vigente. 
 
 
 
 11 
 
Figura 1: Fila para conseguir sopa tendo ao fundo a propaganda do estilo de vida americano 
Fonte: Margaret Bourke-White/Wikimedia Commons. 
 
Após a Segunda Guerra Mundial tivemos o incremento de novas tecnologias 
que foram gradualmente incorporadas ao processo produtivo, fruto do salto 
tecnológico do segundo confronto bélico mundial. A Primeira Revolução Industrial, 
identificada pelas máquinas a vapor e pela mecanização dos processos de produção, 
e a Segunda Revolução Industrial, marcada pela inserção, no cotidiano das pessoas, 
de bens de consumo industrializados como o automóvel, o televisor e o rádio, 
começam a ser exponencializados pela junção da tecnologia aos processos 
produtivos. A Terceira Revolução Industrial, também chamada de Revolução Digital, 
iniciada nos anos 1950, já tem a marca da tecnologia e automação, com o surgimento 
dos computadores e ainda de forma incipiente da internet. Chegamos à chamada 
Quarta Revolução Industrial ou Revolução 4.0, onde as tecnologias, incluindo a 
robótica, a inteligência artificial e a internet, principalmente, passam a ter um papel 
crucial na vida das pessoas.2 
Aqui interessam para o desenvolvimento de nosso tema duas 
questões, que acabam se interligando: o risco e a globalização. 
Todo esse processo iniciado ainda na Primeira Revolução Industrial leva a um 
aumento considerável do risco das atividades, expondo as pessoas, inicialmente, e a 
 
 
 12 
própria coletividade, posteriormente, a riscos antes inimagináveis diante daquele 
vigente sistema de produção e circulação de bens, produtos e riquezas baseado no 
indivíduo e nas pequenas propriedades. 
O advento da mecanização, da produção em escala, os ambientes insalubres 
e jornadas de trabalho extenuantes levam a alterar o que poderia ser considerado o 
risco da atividade. As consequências de se exercer as atividades mais modernas, 
mesmo que dentro das normas vigentes, passa a expor a risco os trabalhadores, a 
própria circulação de bens e serviços e a coletividade. Há de se observar que, com a 
produção em escala, a falência de uma fábrica poderia levar ao desemprego em 
massa de pessoas de uma determinada cidade ou região, a explosão de uma caldeira 
de uma fábrica poderia gerar muitas mortes, assim como o descarrilhamento de um 
trem a vapor também. 
Esse risco passa da mesma forma a ser observado na economia e no mercado 
financeiro, uma vez que se alteram substancialmente: o comércio internacional e as 
inversões de capital. A crise de 1929 foi a concretização desse risco diante do modelo 
de negócios que estavavigendo. 
Não é preciso pensar muito para se imaginar que a Revolução Tecnológica, 
com o advento e implemento da internet e globalização econômica levaram esse risco, 
no campo financeiro, a um patamar até então inimaginável. 
Já tratando da segunda questão que nos interessa, a globalização3, 
especialmente de cunho financeiro, trouxe o risco de se ter algo muito pior que a crise 
da bolsa de 1929. Segundo o professor Antônio Corrêa de Lacerda: 
A globalização é um dos processos de aprofundamento internacional da 
integração econômica, social, cultural e política,[1][2] que teria sido 
impulsionado pela redução de custos dos meios de transporte e comunicação 
dos países no final do século XX e início do século XXI[3] sendo considerada 
a maior mudança da história da economia nos últimos 40 anos. (Lacerda, 
2001) 
 
Como efeito colateral da globalização econômico-financeira temos as crises e 
escândalos corporativos, dentre as quais destacamos: o escândalo da ENRON4 em 
2001, escândalo da Parmalat em 20045 e a crise dos subprimes6, levando a se 
repensar a questão do livre mercado e da intervenção do Estado, mas principalmente 
em como evitar crises dessa natureza, pois os efeitos em nível mundial são 
desastrosos. 
https://pt.wikipedia.org/wiki/Economia
https://pt.wikipedia.org/wiki/Social
https://pt.wikipedia.org/wiki/Cultural
https://pt.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADtica
https://pt.wikipedia.org/wiki/Globaliza%C3%A7%C3%A3o#cite_note-GCSP-1
https://pt.wikipedia.org/wiki/Globaliza%C3%A7%C3%A3o#cite_note-Albrow-2
https://pt.wikipedia.org/wiki/S%C3%A9culo_XX
https://pt.wikipedia.org/wiki/S%C3%A9culo_XXI
https://pt.wikipedia.org/wiki/Globaliza%C3%A7%C3%A3o#cite_note-Stever_1972-3
 
 
 13 
O que fica claro é que, com a possibilidade de que os donos do capital e os 
investidores estarem em um país, enquanto a empresa ou negócio que eles investem 
esteja localizada em outro e, muitas vezes, parte da matéria-prima, insumos e mesmo 
mão-de-obra e setores de TI em países diversos, tudo aliado à globalização e 
tecnologias que permitam, a um clique, a inversão de valores, investimentos, saques 
e etc., o risco se torna algo com potencial imenso de geração de crises em escala 
global, com perda de capital em cifras elevadíssimas. 
O mesmo raciocínio se faz em relação aos governos e suas políticas, pois um 
governo estável, com mecanismos de controle e gestão eficazes, e com níveis baixos 
de corrupção, leva a um risco baixo para fins de investimentos, com pouca 
probabilidade de ocorrerem escândalos financeiros. 
É nesse contexto de alto risco, potencializado pela globalização, e diante de 
escândalos financeiros, que surgem as teorias de governança e compliance. Segundo 
Walker (2016), ao tratar do tema e reportando-se ainda aos anos de 1970, quando o 
governo dos Estados Unidos da América, diante de escândalos de corrupção, adota 
medidas no sentido de estabelecer regras de CPL: 
“(...) a readequação do mercado e do modelo normativo americano de 
combate à corrupção, fazendo nascer o compliance, como ferramenta ou 
instrumento de prevenção, detecção e mediação de condutas corruptivas, 
sobretudo com o objetivo de resguardar a estabilidade do mercado de capitais 
e do sistema corporativo daquele país” (Walker, 2016) 
 
E o que toda essa estória tem a ver com a corrupção? É que em todos esses 
escândalos financeiros houve em maior ou menor medida a prática da corrupção, 
pública ou privada ou ainda as duas modalidades em conjunto7. A corrupção está 
intrinsecamente ligada a todos esses escândalos e crises, em maior ou menor grau, 
ao lado de toda uma gama de crimes. No fim, a corrupção acaba sendo mais um fator 
de risco a ser gerido em termos de prevenção e detecção para que o Estado possa 
funcionar devidamente e as corporações privadas possam exercer seu negócio e 
auferir os lucros pretendidos, evitando-se crises financeiras globais com prejuízos 
generalizados. 
Diante de todo este quadro e deste contexto histórico, este modelo surge como 
o dever de cumprir as normas e regulamentos, passando com o tempo e seu natural 
desenvolvimento a significar a criação e fomento de uma cultura de ética e integridade 
nas instituições públicas e privadas. 
 
 
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No Brasil, especialmente diante dos grandes escândalos de corrupção, como 
o “Mensalão” e a “Lava Jato”, dentre inúmeros outros casos, o tema ganha força e 
surge nos últimos anos como algo imprescindível ao meio corporativo, que capitaneia 
esse movimento diante do prejuízo auferido pelas empresas que tiveram seu nome e 
imagem envolvidos em esquemas de corrupção. 
Paralelamente, o Estado Brasileiro começa também a falar mais fortemente em 
governança e compliance nos últimos anos, embora já nos anos de 1990 tenhamos 
movimentos neste sentido. 
De modo complementar, surgiu doutrina a respeito, multiplicaram-se os 
eventos como congressos e seminários, apareceram as certificações de empresas e, 
também, de profissionais especialistas no assunto, hoje com implantação 
praticamente obrigatória em empresas de grande porte. Sem a qual fica 
verdadeiramente inviabilizado o negócio, em especial a captação de recursos de 
investidores. 
Tudo isso vem com acompanhamento de arcabouço legislativo e 
jurisprudencial, tendo como grande marco em nosso país a denominada Lei 
Anticorrupção – Lei n.º 12.846/13, que trata da responsabilidade objetiva 
administrativa e civil das pessoas jurídicas por atos lesivos à Administração Pública 
nacional e estrangeira (Brasil, 2013). A lei fala, ainda, expressamente, na existência 
de mecanismos e procedimentos internos de integridade, os quais serão considerados 
na aplicação de sanções. 
Neste mesmo diapasão, o Tribunal de Contas da União e a Controladoria-Geral 
da União começaram a exigir dos entes públicos uma política de gestão baseada em 
práticas de governança. São marcos indiscutíveis desse processo, que se inicia ainda 
na década de 1990 (conforme veremos em capítulo próprio), o Referencial Básico de 
Governança, do TCU, e a IN 001/16 da CGU e MP, que estabelecem a necessidade 
de todo o Executivo Federal implantar práticas de gestão de riscos, controle interno e 
governança. 
Em suma, este movimento não é um modismo ou algo transitório, mas sim um 
conjunto de práticas, políticas, instrumentos de gestão e cultura de ética e 
conformidade, que estão sendo estabelecidos no meio privado e no meio público, 
ensejando uma transformação positiva para todos os setores da sociedade brasileira. 
Por hora, basta que tenhamos em mente que o compliance significa cumprir as 
normas, implantar uma cultura do cumprimento de normas e regras como valores 
 
 
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intrínsecos das instituições públicas e privadas e das relações entre elas, fomentando 
a ética nas relações empresariais e com o governo. 
 
AULA 2 – ÉTICA, MORAL E CORRUPÇÃO 
 
 É muito comum ouvir que a questão da corrupção em nossa sociedade tem 
relação com a degradação dos valores morais e éticos. Uma sociedade fundada em 
valores errados, deturpados, na qual as fronteiras do interesse público e do interesse 
privado nem sempre são claras, e que se transige com pequenas transgressões e 
violações de normas, é uma sociedade que tende a ser corrupta. 
Para muitos, temos atualmente uma crise de valores éticos e morais. O filósofo 
e sociólogo polonês Zygmunt Bauman faz um alerta sobre essa crise, fruto do que ele 
denomina “Modernidade Líquida”. Para ele, isso significa a crescente transformação 
de cidadão – aquele que busca sua felicidade através da sociedade, busca seu bem-
estar através do bem-estar da sociedade – em indivíduos – aquele que é cético em 
relação ao bem comum, a sociedade justa. E também, o contraponto às estruturas e 
relações sólidas vigentes até um passado próximo, em termos sociais, profissionais, 
etc., hoje muito mais relativizadas, com a busca de conexões e laços banais, 
eventuais, virtuais (Bauman, 2000, pág. 45 e seg.). Issosignifica submeter a ética e 
os valores sociais aos meus valores e a minha ética. 
Podemos ver essa crise de valores, aqui numa abordagem sociológica, com o 
rompimento de conceitos nos quais a sociedade se assentava, sendo relativizados por 
visões individuais acerca daquele conceito. Como exemplo temos a família, que surge 
em novas formas, a intimidade e vida privada, que tomam outra dimensão com as 
redes sociais, os preceitos de bons costumes e comportamento, que passam a sofrer 
grande contestação, e assim por diante. Vale dizer, esses conceitos se assentavam 
na visão calcada em determinados valores tidos como da sociedade, que guiava o 
indivíduo, e agora cada indivíduo estabelece e segue sua visão, o que gera uma crise 
de valores, até que a sociedade estabeleça novos valores como referência ou retorne 
as referências existentes. É o que o Bauman chama de “derreter os sólidos” (op. cit. 
pág. 10 e seg.) 
Os valores morais e éticos têm uma certa dinâmica, representando as bases 
da sociedade e o fundamento para edificação do sistema jurídico. Este, por sua vez, 
 
 
 16 
acaba sendo uma forma de ordenar a sociedade e servir de controle social, impedindo 
que cada um siga suas próprias inclinações ou interesses. Como afirmou Kant: 
 
O direito é a forma universal de coexistência dos arbítrios simples. Enquanto 
tal é a condição ou limite da liberdade de cada um, de maneira que todas as 
liberdades externas possam coexistir segundo uma lei universal. Finalmente 
o direito é o que possibilita a livre coexistência dos homens, a coexistência 
em nome da liberdade, porque somente onde a liberdade é limitada, a 
liberdade de um não se transforma numa não liberdade que lhe é concedida 
pelo direito de todos os outros, e cada um pode usufruir de uma liberdade 
igual a dele. (apud Dias, 2018) 
 
Para tratar do tema da corrupção e do CPL, especialmente do papel do Direito 
e das normas no enfrentamento e prevenção da corrupção, convém ter a mínima 
noção sobre a ética e a moral. 
 
Ética e Moral 
 
 
No ano VI a.c. o estadista ateniense Solón da Grécia estava disposto a 
perdoar todas as dívidas das pessoas com entes públicos e privados. O nobre 
propósito era evitar que elas se tornassem escravas caso não honrassem a 
dívida, como costumes de época. No entanto, antes de aprovar a lei, contou 
a amigos que, se aproveitando da informação privilegiada, pegaram grandes 
empréstimos e compraram terras. Após a lei perdoando as dívidas, seus 
amigos enriqueceram. (Referencial de Combate à Fraude e Corrupção – 
TCU, 2018, pág.10) 
 
 
Ética vem do latim ethos – morada, habitat, mas para a filosofia é o caráter, 
índole, natureza. Para Aristóteles se caracteriza pelo fim e objetivo a ser atingido, já 
para Platão significa a busca da Justiça (Valls, 1994, pág. 20 e seg.). Trata de 
escolhas que fazemos diante das situações da vida. É medida por princípios e valores 
morais, os quais se alteram ao longo da história em crenças religiosas, metafísicas e, 
posteriormente, pelo direito. 
Ética e moral não se confundem. A moral, tradução de ethos para o latim mos 
– costume (plural mores), tem a ver com as convicções de uma pessoa, derivadas dos 
costumes, de seu meio social, também representando escolhas. A ética estuda e 
critica a moral, refletindo sobre essas regras. Interessa para nosso tema, mais que o 
naturalismo ou racionalismo grego, a relação de ética e política, pois aqui podemos 
valorar a conduta de um sujeito e os valores da sociedade (Cunha, 2019). 
Em resumo a ética é uma reflexão sobre a moral, esta por sua vez estabelecida 
em códigos de conduta de acordo com épocas, sociedades, locais, tribos e assim por 
 
 
 17 
diante. Uma ação considerada moral ou imoral pode ser ética ou não, de acordo com 
essa reflexão. Um código de ética traz regras morais que pretendem criar uma cultura 
ética. Isso é visto claramente em empresas e entidades, sejam públicas ou privadas. 
Immanuel Kant dizia que o ser humano deve agir “por dever” e não “meramente 
pelo dever”. Isso significa que uma ação moral é motivada pelo dever, e não aquela 
que tem a aparência do dever. Seu exemplo do comerciante que dá o troco correto 
por dever, e não pelo medo de perder a clientela ou outras consequências nos dá a 
exata noção de ética em sua concepção (apud Dias, 2018). 
No célebre diálogo de Platão intitulado Críton8, ele relata que Sócrates foi 
condenado a morte, e diante da proposta de seus amigos de promover uma fuga, 
subornando inclusive guardas da prisão, ele se recusou ao argumento de que as 
regras e leis da cidade (polis) devem ser respeitadas, preferindo sofrer uma injustiça 
que praticar algo injusto. 
A par do grau de dificuldade da discussão desse tema, haja vista as 
peculiaridades históricas, culturais, étnicas, e tantas outras, temos que é possível no 
atual estágio de nossa sociedade ocidental, especialmente nas democracias, ter um 
norte e concepções de valores básicos para as sociedades. As modernas 
constituições fornecem um sólido caminho ao enunciar princípios e valores que 
inegavelmente devem compor o ordenamento social, como solidariedade, justiça 
social, respeito a dignidade humana, pluralidade, limites ao Estado, direitos e 
garantias fundamentais etc. 
Quando nós brasileiros vamos a outros países e nos deparamos com 
sociedades onde a lei é estritamente cumprida por todos os seus cidadãos no dia a 
dia, nas condutas mais simples, temos um certo choque de realidade. Costumamos 
nos impressionar com condutas básicas, desde o respeito a um semáforo ou local de 
travessia de pedestres, passando pela conduta de agentes públicos no cumprimento 
do dever, até mesmo nos espantamos por não haver catracas ou cobradores em 
ônibus ou metrôs, pois cada pessoa compra e valida seu bilhete. 
O que ocorre é um choque de cultura, e neste termo de fato reside a grande 
questão a ser enfrentada por nossa sociedade. Vemos nessas sociedades um forte 
substrato de cultura baseada em valores, ou seja, na ética. A percepção é que muito 
mais que a política e leis mais duras, o que há de verdade nessas sociedades é uma 
cultura sólida baseada na ética a ser seguida por todos os indivíduos. E a sua 
valoração de ética trabalha intrinsecamente com valores essenciais e inalienáveis, 
 
 
 18 
indispensáveis a essas sociedades, ainda que indivíduos que a ela pertençam possam 
discordar de alguns desses valores. Nesse sentido não se discute, nessas 
sociedades, o valor das normas vigentes que condenam e não aceitam a corrupção. 
A reportagem abaixo talvez ilustre bem essa situação: 
Figura 2: Texto Vida Pública – Comportamento 
Fonte: Conteudista, CITA/EaD/Segen. 
 
Esta, sem sombra de dúvida, é a grande questão a ser enfrentada por nossa 
sociedade. Qual a nossa cultura? Ela está baseada em quais valores? Em que moral 
nos assentamos? E finalmente, qual a nossa ética enquanto indivíduos, sociedade e 
país? É ético nos rebelarmos contra a corrupção, mas transigirmos com pequenos 
atos que implicam transgressão de norma? 
Nesse contexto, tomam vulto as questões da governança e o CPL. Esses 
institutos já existem e são discutidos e aprimorados em outros países há algum tempo, 
tendo especialmente nos últimos cinco anos se tornado agenda do dia nas instituições 
públicas ou no meio privado no Brasil. 
Para muito além de imporem medidas mais rígidas de transparência, controle, 
gestão e distribuição de riscos, auditoria, responsabilização de agentes públicos e 
privados, a governança e o CPL tem o grande objetivo de instituir e fomentar uma 
cultura de ética e conformidade nas relações público x privada e privada x privada, 
trazendo os valores da responsabilidade social, da devida compatibilização dos 
interesses públicos e privados, da supremacia do interesse público, da lealdade, da 
 
 
 19 
livre concorrência e, fundamentalmente, do cumprimento das normas como uma nova 
forma de se desenvolver essas relações.Somente com o desenvolvimento de uma cultura ética poderemos refundar 
nossa sociedade de uma forma que não esteja vulnerável ao mal da corrupção. A 
partir do momento em que os agentes públicos e privados realmente adotarem esses 
valores por convicção, as mudanças começarão a ocorrer de forma mais sólidas e 
veremos as transformações necessárias e vitais para que o Brasil se livre das amarras 
da corrupção e siga seu natural curso de desenvolvimento e justiça social. 
 
 
AULA 3 – O PAPEL DO DIREITO 
 
Leis são necessárias como instrumentos indispensáveis de se prevenir e 
reprimir a corrupção, mas temos de admitir que elas têm um efeito similar aos 
remédios aplicados contra quadros febris: não atacam a causa do problema, mas tão 
somente seus sintomas e, em termos éticos, podemos no máximo chegar ao agir 
“meramente pelo dever”, para usar a expressão de Kant (apud Dias, 2018). Temos 
legislação avançada em muitos campos do combate à corrupção, mas o problema 
persiste e persistirá enquanto não houver uma mudança de cultura ética de nossa 
sociedade. 
Atualmente, além da previsão do crime de corrupção no Código 
Penal, previstos em seus arts.317 e 333 – respectivamente 
corrupção passiva e ativa – temos a Lei de Improbidade 
Administrativa – Lei nº.8.429/92, a própria Lei Anticorrupção - Lei 
nº.12.846/13, a Lei Antitruste – Lei nº.12.529/11, e tantas outras 
leis, artigos de leis e normas infralegais que são amplamente 
aplicadas aos casos que envolvem corrupção. 
Da mesma forma, as instâncias públicas têm normativos que tratam de temas 
afetos diretamente a corrupção, a exemplo do Código de Conduta da Alta 
Administração Federal, editado em 2014, que enumera vários normativos que 
regulamentam a conduta do servidor público federal. E também, do Código de Ética 
do Servidor Público Civil do Poder Executivo – Dec. nº. 1171/94, e regulamentos que 
 
 
 20 
chegam a tratar da concessão de audiências a particulares, recebimento de brindes e 
assim por diante. 
Fica evidente que o problema não está na existência de normas, mas sim de 
sua eficácia e efetiva aplicação, o que passa por medidas de maior controle por parte 
das instituições públicas e pela implantação de programas de governança e 
compliance. 
A par disso tudo, o Direito tem um papel fundamental quando tratamos da ética 
numa sociedade. O velho brocardo latino ubi societas, ibi jus significa que onde está 
a sociedade está o Direito, e para haver o Direito haverá uma ética social que lhe 
servirá de norte, de fundamento, tendo o Direito o papel de regular e controlar a 
sociedade, não permitindo que o valor individual se sobreponha aos valores da 
sociedade (Marconi, 2000). 
Em cada sociedade há a legitimação de um sistema jurídico, a par de existirem 
valores morais de cunho individual ou ainda de etnias, de grupos religiosos, de 
indivíduos etc. O que o sistema jurídico faz é conferir a segurança jurídica dentro do 
arcabouço jurídico que busca refletir e se legitimar pela ética vigente da maioria da 
sociedade. 
Neste ponto, fica inevitável o questionamento: quais os valores morais e qual 
ética que prevalecem numa sociedade? Como chegar a esse consenso? Não 
estaríamos abrindo a porta para valores que podem parecer completamente contrários 
a ética? Qual moral e qual ética, a minha ou a sua? 
Essas questões são extremamente complexas e não cabem no escopo desta 
nossa reflexão enfrentá-las. O filósofo e jurista Norberto Bobbio disse em seu “A Era 
dos Direitos: 
Figura 3: Conceito de moral 
Fonte: CITA/EaD/Segen. 
 
 
 
 
 21 
O importante aqui é reconhecer duas coisas: primeiro que existem valores que 
necessariamente vão ser incorporados por uma sociedade moderna e, segundo que 
cabe ao direito tipificá-los, codificá-los e sancionar aqueles que não os cumprirem, 
conferindo segurança jurídica a sociedade. 
Neste sentido, e no estrito contorno do que nos propomos com este estudo, 
existem direitos de natureza humana que parecem incontestáveis no mundo civilizado 
atual. Assim, a dignidade da pessoa humana, o direito à vida, a liberdade, a 
propriedade e outros, sendo talvez o grande marco moderno neste sentido a 
Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, que enuncia os direitos 
considerados inalienáveis da pessoa humana. 
Vale aqui ressaltar que o combate à corrupção pode ser encarado como a 
consolidação do valor da honestidade/integridade/probidade, o que parece 
incontestável e imprescindível para uma sociedade. E é inegável que em nossa 
sociedade, como de resto na imensa maioria dos países ditos civilizados, há clamor 
social de que o problema da corrupção seja enfrentado. Em suma, que sejam 
adotadas as medidas legislativas pertinentes ao tema, pois é algo validado pela ética 
e moral da nossa sociedade. 
Ainda quanto ao papel do Direito nesta temática, é importante constatar que se 
por um lado a demanda ética e moral impõe o combate à corrupção, a existência de 
legislação a respeito e sua efetiva aplicação auxilia na sedimentação do valor da 
honestidade e ética nas relações. Ou seja, o Direito acaba por ter um papel 
fundamental na criação e propagação de uma cultura de ética na sociedade, o que é 
o principal objetivo do compliance, sendo uma via de mão-dupla: a demanda da 
sociedade por ética nas relações sociais é fortalecida pela existência de arcabouço 
jurídico que impõe obrigações de ordem ética, conferindo fundamento e reforçando a 
necessidade de satisfazer essa demanda. 
Por fim, no que tange a Administração Pública, existe a chamada ética 
administrativa, decorrente do art. 37 da Constituição Federal, que enuncia como 
princípios da Administração Pública: a legalidade, a publicidade, a moralidade, a 
finalidade e a eficiência (Brasil, 1988). A moralidade aqui implica, segundo Hely Lopes 
Meirelles, que: 
“o agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade de atuar, 
deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o Honesto do Desonesto. E 
ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético da sua conduta. Assim, não 
 
 
 22 
terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo do injusto, o 
conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre 
o honesto e o desonesto.” (MEIRELLES, 2012, pág. 90) 
 
Quando falamos em ética própria da Administração Pública, temos que ter em 
mente que ela está legislada, enunciada pela moralidade administrativa e pela 
finalidade do ato público, ambos princípios de cunho constitucional, e 
consubstanciada no conceito de probidade administrativa, prevista em legislação 
própria. Ou seja, no campo do Direito Administrativo, portanto para os servidores 
públicos, o norte ético está devidamente previsto no ordenamento jurídico e deve ser 
cumprido. 
 
AULA 4 – DIMENSÃO DO PROBLEMA DA CORRUPÇÃO 
 
A esta altura poderemos estar nos questionando se é necessário realmente ter 
que reafirmar coisas tão básicas como o valor da ética nas relações sociais e o 
compliance como o valor do cumprimento das leis e regulamentos. Não seria “chover 
no molhado” dizer que nas relações sociais o indivíduo deve agir com honestidade? 
Que o servidor público deve cumprir a lei? Que as relações público-privadas devem 
ser efetivadas dentro dos parâmetros legais e éticos? Isto não seria algo muito básico, 
intuitivo e desnecessário? A resposta, infelizmente, é não. 
Existe sim a necessidade de se legislar regulando as relações sociais no 
sentido da integridade, probidade e ética, mas também se deve fomentar a cultura 
desta atividade, do cumprimento das regras e normas como valor intrínseco das 
instituições públicas e privadas. Basta constatarmos o tamanho do problema da 
corrupção no nosso país, a par da existência de leis no campo administrativo, civil e 
criminal, com consequências graves para sua violação. E a corrupção continua a 
existir. 
Precisamos, de antemão, compreender que ao falarmos de corrupção não 
estamosfalando exclusivamente da Administração Pública e de seus agentes que 
transigem com o cumprimento das normas e valores da Administração. Estamos 
falando da corrupção como um todo, no setor público, no setor privado e na sociedade 
em geral, no nosso dia a dia. Não à toa, nosso anteprojeto de Código Penal tipificava 
 
 
 23 
o crime de corrupção privada, a chamada “Corrupção entre Particulares”, em seu 
art.1679: 
Art. 167. Exigir, solicitar, aceitar ou receber vantagem indevida, como 
representante de empresa ou instituição privada, para favorecer a si ou a 
terceiros, direta ou indiretamente, ou aceitar promessa de vantagem indevida, 
a fim de realizar ou omitir ato inerente às suas atribuições. 
 
Tomemos como exemplo a Operação Lava Jato, cujas polêmicas e discussões 
de cunho jurídico e político a respeito não interessam a este nosso curso, mas tão 
somente seus números consolidados e cuja discussão na justiça já se encerrou. Em 
março de 2021, ao completar seis anos de seu início, ela contabilizava R$ 4 bilhões 
devolvidos aos cofres públicos, R$ 12 bilhões em multas e acordos de leniência, R$ 
6,2 bilhões de prejuízos a Petrobrás e mais de R$ 14 bilhões em prejuízos a Petrobrás 
em razão de cartel entre 2004 e 2012 segundo o TCU10. 
Ao longo da Operação Lava Jato, aquilo que nós brasileiros 
imaginávamos ou tínhamos uma ideia acerca da corrupção foi 
definitivamente desnudado com as notícias diárias desse 
esquema que tanto custou ao país. 
Passamos a ter uma noção, ainda que genérica, dos valores reais da 
corrupção, que neste caso foram somas bilionárias. Não se tratava aqui de alguns 
poucos milhões, que já nos escandalizavam, mas de bilhões em cifras finais. Tivemos 
também a imagem da corrupção, com vídeos de operações policiais com apreensões 
de milhões de reais em vários momentos, com confissões de empresários ou agentes 
públicos corruptos conferindo o tamanho da empreitada criminosa. Assim, como 
tivemos uma melhor noção do tamanho da infiltração destes grupos criminosos no 
Estado brasileiro, uma vez que o envolvimento nos crimes chegou aos níveis mais 
elevados da Administração Pública, corrompendo agentes políticos, além de grandes 
empresários de renome internacional. 
O que mais assusta: este não foi o primeiro grande caso de corrupção de nossa 
história recente, apesar de ter sido o maior. Se formos resgatar na memória das 
últimas décadas nos lembraremos de outros escândalos, como o do Mensalão, 
Escândalo da Merenda, Máfia dos Fiscais do Rio de Janeiro, Caso Sudan, 
Sanguessugas e tantos outros que lamentavelmente fazem parte de nossa história de 
corrupção11. 
A cada novo caso de corrupção, assistimos o envolvimento de políticos, 
empresários, agentes públicos, gestores e, da mesma forma, vemos as cifras 
 
 
 24 
milionárias da corrupção se acumulando, gerando descrédito das instituições, de 
autoridades e da própria sociedade com o Estado brasileiro. Haja vista que tivemos 
operações policiais sobre supostos esquemas em licitações na área de saúde em 
plena pandemia do coronavírus, demonstrando o desprezo pelas vidas humanas em 
período tão crítico atravessado em nível mundial12. Infelizmente nesses casos tivemos 
as cifras na casa dos bilhões de reais mais uma vez atingida. 
Esses números apresentados a cada operação policial contra a corrupção não 
conseguem talvez dar a magnitude do dano social, aquele que é intangível, abstrato. 
Qual seria o prejuízo a sociedade brasileira de ordem moral? O que isto afeta a 
credibilidade do nosso país e nossas empresas? O que poderia ter sido feito com 
esses valores se bem administrados em prol da sociedade? E como fica o brasileiro 
nisso tudo? 
O Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crimes - UNODC, que tem 
entre seus objetivos auxiliar os governos dos países no combate à corrupção, dando 
a máxima eficácia à Convenção da ONU Contra a Corrupção - UNCAC13, da qual o 
Brasil é signatário e vem adotando as medidas para aplicação, elaborou documento 
enumerando as consequências da corrupção para a sociedade, como parte da 
campanha “Zero corrupção, 100% desenvolvimento”. Vale elencar de forma bem 
reduzida as consequências elencadas pelo UNODC14: 
1. Freia o desenvolvimento econômico e fere o Estado de Direito; 
2. Coloca em risco a democracia e as instituições públicas; 
3. Desvia fundos que deveriam ser alocados em serviços essenciais, privando a 
sociedade dos mesmos; 
4. Gera menos empregos na economia, restringindo o acesso a esses empregos 
aos menos favorecidos e minorias, restringindo os investimentos estrangeiros. 
 Ainda neste documento, o UNODC aponta a corrupção como o maior obstáculo 
ao desenvolvimento econômico e social no mundo, estimando em US$ 1 trilhão os 
gastos em suborno e US$ 2,6 trilhões desviados pela corrupção, o que corresponde 
a mais de 5% do PIB mundial. 
É simplesmente impossível mensurar o tamanho do dano causado à nossa 
sociedade pelos sucessivos escândalos de corrupção. Mesmo porque, até agora 
somente tratamos dos danos materiais, financeiros, da parte que é possível mensurar 
ao menos em estimativa. O que sequer conseguimos estimar com a mínima precisão 
é o dano de ordem moral, psicológico, o impacto que a sociedade tem e que traz 
 
 
 25 
consequências individuais e coletivas. A exemplo da descrença nas instituições e 
autoridades públicas, a imagem da nossa sociedade e do nosso país no exterior, o 
desânimo das pessoas que pode levar a anarquia ou a um estado de anomia, e tantos 
outros efeitos não mensuráveis materialmente. E o pior de tudo: a afirmação tantas 
vezes repetida de que a corrupção faz parte de nossa sociedade. 
Não podemos aceitar passivamente este quadro. Não é possível achar natural 
que o Brasil ostente a desonrosa 94ª colocação no ranking da transparência 
internacional, que tem 184 países15. Temos sim que reconhecer o problema, colocá-
lo no devido lugar, em especial porque há uma forte reação da sociedade brasileira 
no sentido de se enfrentar o problema da corrupção e muitas são as iniciativas neste 
sentido. 
As políticas de governança e os programas de compliance constituem um 
grande avanço neste sentido, pois estruturam as entidades públicas e privadas dentro 
de uma política de gestão estratégica, avaliação de riscos e, fundamentalmente, de 
prevenção e detecção de problemas de corrupção, buscando gerar uma cultura de 
ética e conformidade nas relações público x privada e privada x privada. 
 
Leitura Complementar 
 
 Em agosto de 2017 a jurista alemã Herta Däubler-Gmelin veio ao Brasil para 
participar de alguns debates sobre a democracia. Na ocasião ela concedeu entrevista 
a Deutsche-Welle Brasil, na qual uma das respostas ao entrevistador é a seguinte: 
 
Eu ouço que existem muitos acontecimentos preocupantes. Sob a 
perspectiva alemã, devo dizer que não é comum ver juízes interferirem nas 
disputas políticas cotidianas na Alemanha. Esse comportamento é, 
absolutamente, um "no go". Isso não pode acontecer de forma alguma. Isso 
compromete a neutralidade do juiz, sua independência e até jurisdição. Isso 
coloca também a confiança da população na instituição em cheque. 
Por outro lado, nunca aconteceria na Alemanha de um presidente sob 
suspeita de corrupção, com denúncia apresentada pela própria Procuradoria 
Geral da República, não renunciar imediatamente ao cargo. 
Tivemos um caso notório na Alemanha [renúncia do presidente Christian 
Wulff, em fevereiro de 2012]. Tratava-se de 700 euros. Mas, obviamente, 
assim que o procurador-geral apresentou a denúncia, estava claro para a 
opinião pública que o presidente tinha que renunciar. E foi o que ele fez. 
Aqui é outro mundo. Então, eu posso entender a certa descrença que há 
aqui no atual desempenho do Judiciário, de alguns juízes e juízas – mas é 
claro que não estamos falando de todos, também há tendências 
completamente diferente, como sabemos. 
(https://g1.globo.com/politica/noticia/nunca-aconteceria-na-alemanha-de-https://g1.globo.com/politica/noticia/nunca-aconteceria-na-alemanha-de-presidente-alvo-de-denuncia-por-corrupcao-nao-renunciar-diz-ex-ministra-alema.ghtml
 
 
 26 
presidente-alvo-de-denuncia-por-corrupcao-nao-renunciar-diz-ex-ministra-
alema.ghtml) Grifo nosso. 
 
Qual seria o real significado e o que a entrevistada quis dizer 
com a expressão utilizada: “aqui é outro mundo”. Faça um 
cotejo com os temas estudados no módulo. 
 
 
https://g1.globo.com/politica/noticia/nunca-aconteceria-na-alemanha-de-presidente-alvo-de-denuncia-por-corrupcao-nao-renunciar-diz-ex-ministra-alema.ghtml
https://g1.globo.com/politica/noticia/nunca-aconteceria-na-alemanha-de-presidente-alvo-de-denuncia-por-corrupcao-nao-renunciar-diz-ex-ministra-alema.ghtml
 
 
 27 
Finalizando 
 
 Neste primeiro módulo estudamos ao longo de quatro aulas os seguintes 
temas: 
• As revoluções industriais que alteraram consideravelmente os meios e modos 
de produção, além da própria circulação de bens, produtos e serviços. 
• O risco de uma atividade pode extrapolar a esfera do indivíduo e atingir a 
própria coletividade, de forma que o simples exercício de uma atividade passa a poder 
gerar um risco para a sociedade. 
• Um dos riscos que mais ficaram patentes foi o da atividade econômico-
financeira, tendo na quebra da bolsa de Nova Iorque em 1929 o primeiro exemplo de 
uma crise financeira em escala global. 
• Com a globalização e a revolução tecnológica, especialmente no campo 
econômico-financeiro, o risco de crises em nível mundial fica potencializado, havendo 
vários exemplos nos anos 1990 e 2000 de crises que transbordaram as fronteiras 
mundiais. 
• Essas crises e escândalos financeiros invariavelmente passam pela corrupção. 
• O compliance, assim como a governança, passam a ser uma exigência nesse 
contexto, visando gerir o risco através da prevenção e detecção de problemas de 
corrupção, buscando fomentar e exigir o cumprimento das normas como algo 
essencial para as empresas e instituições. 
• A moral e a ética são essenciais no estudo e compreensão do contexto do 
compliance, sendo a moral derivada de nossas convicções pessoais, advindas dos 
costumes e da sociedade, e a ética a valoração sobre a moral. 
• O compliance visa estabelecer, para além da cultura de cumprimento de 
normas, o estabelecimento de uma cultura de ética, de valores dentro do ambiente 
empresarial e das instituições, especialmente nas relações público x privadas. 
• Dentro desse quadro o Direito tem o papel de regular as relações sociais, 
pacificando a sociedade. 
• Para sua validade, o Direito busca fundamentos éticos da sociedade, dentro de 
sua estrutura moral. A par das vicissitudes da sociedade existem valores 
inquestionáveis como a dignidade da pessoa humana, a vida, a liberdade e a 
honestidade/integridade/probidade nas relações. 
 
 
 28 
• Existe ainda uma moral administrativa, onde o servidor público tem de agir de 
acordo com a honestidade, derivada dos princípios da administração pública de índole 
constitucional. 
• Ao regular o tema do compliance e do combate à corrupção o Direito 
retroalimenta a necessidade e demanda por este enfrentamento do tema, da 
prevenção e detecção da corrupção e da instalação de uma cultura de ética. 
• Para enfrentar o problema da corrupção devemos colocar o tema no seu devido 
patamar, ter a compreensão da sua dimensão em nossa sociedade, do tamanho de 
seu prejuízo material e imaterial, reconhecendo a imperiosa necessidade de enfrentar 
o tema. 
• O compliance surge como uma ferramenta necessária nesse quadro, sendo 
essencial para o enfrentamento ao problema da corrupção. 
 
MÓDULO II - DA GOVERNANÇA E SUA RELAÇÃO COM COMPLIANCE E 
CONTROLE INTERNO 
 
Apresentação do módulo 
 
Neste segundo módulo serão estudados os seguintes temas: 
● O surgimento dos institutos da governança e do compliance, com seus 
históricos e marcos legais fundamentais, além de determinar diferenças e 
correlações conceituais, estruturais e práticas entre elas; 
● Conceitos, características e noções de governança, conferindo um 
panorama atual do tema; 
● Esclarecimentos conceituais sobre a relação entre governança, 
compliance e Controle Interno. 
 
Propomos ainda ao final apresentar alguns exemplos recentes de programas 
de compliance e sua atuação prática. 
 
Objetivos do Módulo 
 
 
 
 29 
● Ter uma noção mínima acerca dos institutos da governança e do 
compliance, a correlação existente entre eles e sua aplicação no setor 
público e privado; 
● Compreender em linhas gerais o instituto da governança, seus 
fundamentos, seus marcos legais e o atual estágio de sua aplicação; 
● Compreender em linhas gerais as diferenças conceituais e relações 
entre os institutos da governança, do compliance e do controle interno; 
● Entender a real importância dos programas de governança e compliance 
para as instituições públicas e privadas e para a sociedade como um todo. 
 
Bons estudos! 
 
Estrutura do Módulo 
 
Estes temas serão abordados ao longo de 3 (três) aulas, a saber: 
 
Aula 1 – Breve introdução à Governança e Compliance. 
Aula 2 – Da Governança. 
Aula 3 – Governança, Compliance e Controle Interno: uma Visão Sistêmica. 
 
 
 
 30 
AULA 1 – BREVE INTRODUÇÃO À GOVERNANÇA E COMPLIANCE 
 
Vimos ao tratar das noções gerais do compliance, na primeira aula do módulo 
I, que o contexto de surgimento desse instituto remete as alterações nos meios e 
modos de produção e circulação de bens e serviços, de acordo com as sucessivas 
revoluções industriais. Também estudamos o impacto da chamada revolução digital, 
especialmente no mundo globalizado, no mundo dos negócios, resultando no aumento 
exponencial do risco pela simples execução de um negócio. 
Conforme expusemos no módulo I, as discussões sobre o nível de intervenção 
do Estado na atividade econômica aumentam, bem como escândalos de corrupção 
pública e privada geram reações de governos e do próprio meio empresarial, e nesse 
contexto começam a surgir as regulações de governança e compliance. 
Explicamos que o risco é um elemento essencial no surgimento desses 
institutos. Aprofundando um pouco este tema, pois crucial para entender os 
fundamentos deste programa, a teoria do risco em seus contornos mais atuais tem 
por base as ideias do sociólogo alemão Ulrich Beck que em 1986 escreveu a clássica 
obra “Sociedade do Risco: Rumo a uma Outra Modernidade”. 
Analisando a teoria de Beck, Luciana Carneiro Silva defende a ideia de que a 
sociedade do risco está sucedendo a sociedade da revolução industrial, com a 
característica de que com o atual estágio de desenvolvimento os riscos sociais, 
políticos, econômicos e individuais são potencializados, e o pior, escapam das 
instituições encarregadas do controle e proteção da sociedade. Na sua visão Beck diz 
que não se trata mais de analisar a distribuição dos benefícios trazidos pela sociedade 
da revolução industrial, mas sim enfrentar a distribuição dos malefícios que a 
sociedade tecnológica impõe naturalmente na produção de bens, tais como pesquisa 
nuclear, genética, catástrofes ecológicas dentre outras (Silva, 2010, pags.05 a 09). 
Falando de outra forma, isso significa enfrentar o risco e sua distribuição na sociedade, 
em especial para os responsáveis por atividades que o geram. 
Exemplificando o que isso significa, imaginemos uma usina nuclear. Trata-se 
de fonte de energia largamente utilizada em países do mundo inteiro, em especial as 
superpotências, fruto do desenvolvimento tecnológico ocorrido na 2ª Grande Guerra. 
A sua simples existência e funcionamento gera grandes benefícios traduzidos na 
produção de energia. Porém, gera riscos incomensuráveis, haja vista os desastres de 
Chernobyl e Fukushima16. Da mesma forma, temos os desastres ambientais gerados 
 
 
 31 
por vazamento de óleo em plataformas de petróleo, como o ocorrido em 2019 no 
nordeste do Brasil17 ou, ainda, os recentesdesastres de Mariana e Brumadinho, 
decorrentes da atividade de extração de minério de ferro18. Trata-se de operação de 
transporte de óleo bruto para combustível, num caso, e nos outros dois casos a gestão 
de dejetos da extração de minério de ferro, atividades essenciais para a indústria e a 
sociedade, mas que geram esse risco que não tem sequer como ser mensurado 
antecipadamente em suas consequências, em caso de sua consumação. 
Pereira, citando Renato de Mello Jorge Silveira, nos ensina que nunca o 
homem enquanto indivíduo teve tão poucos riscos, mas ao mesmo tempo o homem 
enquanto coletividade, sociedade, nunca teve tantos riscos e de forma tão constante 
(Pereira, 2012, pag. 04). Fica patente que o risco, sempre no objeto desse nosso 
estudo, transborda do indivíduo, atingindo toda a sociedade. Dito de outra maneira, 
os efeitos danosos da concretização desse risco passam a ser transindividuais, 
coletivos, difusos. 
Conforme já explicado em linhas gerais na primeira aula do módulo I, esse risco 
também se aplica a economia, que no mundo globalizado permite, com um simples 
“enter” num computador ou um clique num smartphone, a realização de operações de 
grande monta, com remessas e investimento de capitais no mundo virtual. Se por um 
lado isso é um propulsor da economia, por outro um escândalo de fraude empresarial 
ou de mercado financeiro pode levar a crises mundiais, também com consequências 
impossíveis de serem previstas. 
A cada evolução da sociedade e momento histórico vivido o direito é chamado 
para tentar regular as relações sociais, buscando manter a segurança jurídica e 
manter um certo equilíbrio de forças e das relações público x privadas e privadas x 
privadas. O momento atual, considerando todas as colocações feitas acerca do 
contexto da sociedade do risco, vem demandando do direito em algumas questões, 
tais como: 
1. Como prevenir ou mitigar esses riscos inerentes ao mundo atual? 
2. De quem é a responsabilidade caso esses riscos se concretizem? Como dividir 
essa responsabilidade? 
3. Como regular essas questões sem tolher a livre iniciativa e a atividade 
econômica? 
4. Quais os parâmetros para se estabelecer as responsabilidades por eventos 
danosos a coletividade? 
 
 
 32 
 É dentro desse contexto fático e como respostas a essas perguntas que surgem 
e se consolidam as práticas desta política, constituindo uma forma de se gerir os 
negócios de Estado ou privados dentro de padrões de gestão estratégica, 
gerenciamento de riscos, cultura de ética, conformidade e integridade, prevenção e 
detecção de corrupção e assim por diante. 
 Trata-se, portanto, de estabelecer uma nova maneira de gestão do 
empreendimento público ou privado, bem como de relacionamento público x privado, 
de forma a prevenir e mitigar os riscos das atividades, havendo uma prévia distribuição 
da responsabilidade dos riscos inerentes a atividades. 
 Passemos agora ao estudo mais detalhado da governança e do compliance, 
institutos que, conforme já falamos, devem ser estudados em conjunto para melhor 
compreensão em termos de contexto e conceitos. 
 
 AULA 2 – DA GOVERNANÇA 
 
Visto o contexto geral e a noção deste tema cabe agora aprofundar o estudo 
desses institutos, a começar pela governança para enfim passarmos ao compliance. 
O instituto da governança, conhecido como governança corporativa, do inglês 
corporate governance, surge quando o dono do capital investido em um negócio, 
numa organização empresarial, passa a não mais ser o detentor e gestor desses 
negócios. Isso ocorre nas primeiras décadas do século passado, com o avanço da 
Segunda para a Terceira Revolução Industrial, tendo seu início marcado pela década 
de 1930, no pós-crise de 1929. 
Conforme aponta o Referencial Teórico Básico de Governança do Tribunal de 
Contas da União – TCU, as organizações empresariais modernas têm um tamanho 
tal e uma proporcional dispersão da relação de propriedade que acaba sendo 
imprescindível a existência de regras para a relação entre os proprietários e os 
administradores, garantindo que essas cumpram as orientações daqueles (TCU, 
2020, pág.26). 
Ainda segundo o TCU, embora este assunto seja bastante antigo ele começa 
efetivamente a ser estudado, de forma sistemática, a partir dos anos 1930, 
identificando estudo do ano de 1932, de autoria de Berle e Means, além da criação 
em 1934 da US Security and Exchange Comission, que visava “proteger investidores, 
 
 
 33 
garantir a justiça, a ordem e a eficiência dos mercados, e facilitar a formação de 
capital” (TCU, 2020, pág.27). Isso tudo decorrente da necessidade de regulação do 
Estado, para garantir a realização pelos administradores do quanto proposto pelos 
investidores, além de proteger os acionistas minoritários. 
Este movimento se intensifica a partir das décadas de 1980 e 1990, com o 
agravamento da crise financeira mundial e escândalos financeiros, sendo neste 
momento que a governança adquire os contornos atuais em termos corporativos e 
governamentais. 
Neste ponto cabe conceituar a governança. Apresentamos abaixo alguns 
conceitos dos inúmeros existentes acerca deste tema: 
Governança compreende a estrutura (administrativa, política, econômica, social, 
ambiental, legal e outras) que garante que os resultados pretendidos pelas partes 
interessadas sejam definidos e alcançados (IFAC – International Federation of 
Accountants).19 
Governança seria a tentativa ou esperança de reduzir o risco, reduzir a complexidade 
inerente, ou seja, governar e controlar os fenômenos e eventos do mundo real, os 
quais seriam naturalmente necessários e contingentes. Assim, a governança seria 
uma forma de transformar a complexidade desestruturada em uma complexidade 
estruturada (Pereira, citando Jessop, 2011, pág.02). 
Sistema pelo qual as empresas e demais organizações são dirigidas, monitoradas e 
incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre sócios, conselho de 
administração, diretoria, órgãos de fiscalização e controle e demais partes 
interessadas (IBGC – Instituto Brasileiro de Gestão Corporativa).20 
Um conjunto de práticas que tem por finalidade otimizar o desempenho de uma 
companhia ao proteger todas as partes interessadas, tais como investidores, 
empregados e credores, facilitando o acesso ao capital (CVM – Comissão de Valores 
Mobiliários – in Serrão et al, 2005, pág.113). 
Conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para 
avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas a condução de políticas públicas 
e a prestação de serviços de interesse da sociedade (Dec. no.9.2013/17, art.2, inc.I). 
Desses conceitos podemos tirar, de forma bem resumida, algumas conclusões 
básicas acerca da governança. Primeiro que ela constitui verdadeiro método de 
gestão visando mitigar os riscos e aumentar a eficiência do empreendimento. 
Segundo que, ao tratar de governança, estamos falando de algo ligado a alta gestão, 
 
 
 34 
pois falamos de estabelecimentos de estratégias e gestão de riscos para o 
empreendimento, o que demanda poder decisório. 
A governança tem como marcos históricos mais importantes em nível mundial, 
de acordo com o referencial teórico do TCU (TCU, 2020): 
• 1934 – EUA – Criação da US Security and Exchange Comission nos EUA, que 
tem como missão proteger investidores, sendo uma agência federal que controla e 
regulamenta os mercados, similar a função desempenhada no Brasil pela CVM; 
• 1992 – Inglaterra – Cadbury Report, Committee on the Financial Aspects of 
Corporate Governance. Grupo de recomendações para a boa governança e mitigação 
de riscos; 
• 1992 – EUA – Internal Control – Integrated Framework by Committee of 
Sponsoring Organizations of the Treadway Commission – COSO. Metodologia 
proposta para fins de governança e controle interno amplamente difundida e utilizada; 
• 2002 – EUA - Lei Sarbanes-Oxley. Lei decorrente dos escândalos financeiros 
nos EUA,em especial o caso ENRON, visando aperfeiçoar os sistemas de 
governanças das empresas e impedir a fuga de capitais e investimentos em razão 
desses escândalos; 
• 2002 – Europa – criação do European Corporate Governance Institute - ECGI, 
visando difundir as melhores práticas de governança corporativa e criar fórum de 
debate acadêmico; 
• 2004 – EUA – Enterprise Risk Management da COSO. Trata do gerenciamento 
de riscos nas empresas. 
 A verdade é que o tema da governança é tratado de forma ampla atualmente, 
sendo impositivo nas grandes empresas, consistindo em agenda recorrente do Fundo 
Monetário Internacional – FMI - Organização para Cooperação Econômica e o 
Desenvolvimento – OCDE - e Banco Mundial. 
 Como princípios ou elementos fundamentais da governança corporativa temos 
o seguinte, segundo o 21IBGC: 
• Transparência: que significa fornecer a parte interessada todas as informações 
de seu interesse, e não somente aquelas que por lei ou regulamento tenha de ser 
fornecidas. É o que permite o controle dos atos de gestão; 
• Equidade: é o tratamento equânime de todos os interessados, sejam sócios 
majoritários ou minoritários, os stakeholders22; 
 
 
 35 
• Prestação de Contas (accountability): quer dizer que aqueles que trabalham 
com governança devem prestar contas de todas as suas atividades, assumindo toda 
a responsabilidade por estas atividades; 
• Responsabilidade Corporativa: significa zelar pela viabilidade econômico-
financeira do empreendimento, reduzindo riscos, eliminando os pontos negativos e 
explorando os pontos positivos. 
 Interessante notar que a governança surge no campo privado, com todos os 
seus conceitos, parâmetros, doutrina e princípios. Porém, a Administração Pública 
acaba tomando por empréstimo os contornos da governança e os aplica no setor 
público. 
Surge a indagação: o que fundamenta a existência de governança no setor 
público? Segundo Pereira, citando Abbud, Rodrigues e Benedito (Pereira 2011, 
pág.05): 
As organizações públicas e as corporações têm como ponto em comum a 
separação entre a propriedade e a gestão, ou seja, elas enfrentam os 
mesmos “conflitos de agência”. Essa fundamental semelhança faz com que 
os princípios da governança corporativa possam ser aplicados ao setor 
público. 
 
Explicando de forma bem simples, isso significa que na Administração Pública 
os gestores estão decidindo sobre interesses da sociedade, aplicando recursos que 
não lhes pertencem, mas sim a toda a sociedade. Então, da mesma forma que numa 
empresa há os investidores de um lado, donos do capital, e do outro os gestores que 
administram esse capital, também na Administração Pública há o dinheiro e interesse 
público, de um lado, e os gestores desse dinheiro e interesse público do outro. Isso 
demanda uma forma de gestão que ofereça segurança de que o interesse público 
prevalecerá e que o dinheiro público será devidamente empregado. Aí que entra a 
governança no setor público. 
Mas a governança pública não se limita a essa relação entre o dono do capital 
(sociedade) e o gestor (Administração Pública). Seria algo muito simplificado para o 
tamanho e complexidade da empreitada do Estado, especialmente considerando o 
amplo espectro de sua atuação, praticamente impossível de se delimitar na 
sociedade. Segundo Alex Teixeira e Ricardo Gomes (2019, págs.07 a 10), a 
governança pública: 
 
 
 36 
• Trata da aquisição e distribuição de poder na sociedade, segundo Matias-
Pereira, uma vez que estabelece a relação entre o cidadão e os gestores públicos; 
• Permite avaliar os resultados e desempenhos segundo Bovaird, avaliar a 
qualidade esperada e os seus procedimentos e execução nos atos de gestão; 
• Segundo Peters, visa a preocupação com a capacidade do sistema de 
efetivamente resolver os problemas públicos, auxiliando na solução desses 
problemas; 
• Implica em estabelecer critérios avaliativos e indicativos dos órgãos na 
execução de políticas públicas, auxiliando-os a executá-las; 
• Direcionar os rumos, metas e influenciar os resultados. 
 Muitas são as abordagens da governança pública, sendo que para os fins deste 
nosso estudo basta o conceito trazido pelo TCU (TCU, 2019): 
"Governança pública organizacional compreende essencialmente os 
mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para 
avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à 
condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse 
da sociedade." 
 
É importante ter em mente então a função da governança pública, que é na 
verdade um método de gestão estratégica, com gerenciamento dos riscos e formas 
de controle aprimorado, interna e externamente. Trata-se de um passo além na 
questão da eficiência e controle da gestão da coisa pública, aplicando-se a toda a 
Administração direta ou indireta. 
Também o TCU nos traz os princípios da governança pública, a saber (TCU, 
2019): 
• Capacidade de resposta: capacidade de responder de forma eficiente e eficaz 
as partes interessadas. Busca uma maior sinergia e entendimento entre o Estado e a 
sociedade civil, implicando no princípio da participação; 
• Integridade: diz respeito a conduta organizacional e do agente público, que 
devem estar alinhadas as leis, regulamentos, princípios e ética pública, sempre 
visando a prevalência do interesse público; 
• Transparência: exige que sejam disponibilizados aos cidadãos todas as 
informações de interesse, sejam aquelas públicas por lei ou não, permitindo um 
 
 
 37 
controle dos processos e execução das políticas públicas, sendo requisito do controle 
do Estado; 
• Equidade e Participação: exige a efetiva participação dos cidadãos e da 
sociedade nas decisões e execução das políticas públicas, levando em consideração 
seus direitos, deveres, necessidades, interesses e expectativas; 
• Accountability (prestação de contas e responsabilidade): trata-se da obrigação 
de todo gestor público ou quem tenha gerido verbas públicas, de prestar contas a 
sociedade, o que deve ser feito de forma clara, tempestiva e espontânea, assumindo 
o agente público ou gestor das verbas públicas toda a responsabilidade pelos seus 
atos e omissões; 
• Confiabilidade: relacionada com a segurança jurídica que o órgão ou entidade 
pública deve passar a sociedade, devendo seguir os seus objetivos e diretrizes 
definidos, agindo em conformidade com sua missão institucional. Tem previsão no 
Dec.9203/17 – Política de Governança da Administração Pública; 
• Melhoria Regulatória: que representa o processo permanente de evolução dos 
normativos orientado pelos cidadãos interessados, visando eficiência e clareza. Tem 
previsão no Dec.9203/17 – Política de Governança da Administração Pública. 
 
 Em termos de sua evolução no Brasil, as grandes discussões acerca da 
governança no setor público se intensificam e ganham corpo no início da década de 
1990, em razão da grave crise fiscal herdada dos anos 1980, a chamada “década 
perdida”23. Assim, podemos apontar como marcos fundamentais da governança 
pública, os seguintes normativos ou planos, dentre muitos outros: 
1995: 
 Plano Diretor da Reforma do Estado: foi elaborado no início da década de 1990, com 
base nos estudos do professor e então Ministro de Administração Federal Luiz Carlos 
Bresser-Pereira. Este plano trouxe grandes inovações na Administração Pública, 
dentre elas: 
• Criação do Ministério da Administração Federal e Reforma do 
Estado, com o objetivo de levar a cabo as mudanças propostas, 
a começar pela diminuição do tamanho do Estado, que deveria 
passar a se preocupar com serviços essenciais; 
 
 
 38 
• Traz o conceito de “eficiência” como um conceito essencial à 
prestação dos serviços públicos, sendo que a eficiência passa a 
ser um dos princípios fundamentais da Administração Pública a 
partir da Emenda Constitucional no.19/98; 
• Também apresenta o conceito de gestão, de gerenciamento para 
finsde Administração Pública, combinada com eficiência, o que 
leva a se exigir uma gestão eficiente ou “Administração Gerencial” 
por parte do gestor público, aproximando-se dos conceitos das 
corporações privadas; 
• O conceito de “transparência” ganha força com a chamada 
“Administração Gerencial”, uma vez que confere maior controle 
dos atos da Administração Pública. 
Dec. nº 1.171/94: 
estabelece o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo 
Federal. 
Lei Complementar nº 101/2000: 
chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabeleceu a transparência e 
responsabilidade financeira na gestão pública. 
Dec. nº 5.378/05: 
chamado de GESPÚBLICA, que estabeleceu o programa de gestão por excelência na 
Administração Pública. 
Lei nº 12.527/11: 
Lei de Acesso à Informação, que concretizou o princípio da transparência na 
Administração Pública. 
Instrução Normativa Conjunta MP/CGU nº 001/16: 
trata de controle interno, gestão de riscos e governança no âmbito do Poder Executivo 
Federal. 
Dec. nº. 9.203/17: 
Que estabelece a política de governança da administração pública federal direta, 
autárquica e fundacional. 
 Importante notar que no campo normativo a governança pública vem ganhando 
cada vez mais contornos bem definidos de aplicação, o mesmo ocorrendo em relação 
a sua execução, tendo o TCU elaborado o referencial para tanto. 
 
 
 39 
 Segundo o TCU, são necessárias instâncias administrativas, processos de 
trabalho, instrumentos (ferramentas, documentos etc.), fluxo de informações e 
comportamento de pessoas envolvidas, o que consiste no sistema de governança a 
ser aplicado (TCU, 2019). O quadro abaixo ilustra esse sistema proposto pelo TCU: 
Figura 4: Sistema de governança em órgãos e entidades da administração pública 
Fonte: TCU, Referencial Básico de Governança. 
 
 Em linhas gerais esta é a governança pública, cabendo agora entender a 
relação entre governança e compliance, objeto de capítulo próprio. 
 
 
 
 40 
AULA 3 – GOVERNANÇA, COMPLIANCE E CONTROLE INTERNO: UMA VISÃO 
SISTÊMICA 
 
Após explicar o contexto da governança, seu surgimento e conceitos básicos, 
cabe agora, antes de adentrarmos no estudo mais aprofundado do CPL, estabelecer 
algumas relações conceituais e diferenças entre os institutos da governança 
corporativa ou governamental edo controle interno. 
É importante neste momento explicarmos que atualmente no 
Brasil existe uma certa confusão entre o que configura 
governança, CPL, controle interno, auditoria, integridade e 
conformidade. Os conceitos desses termos nem sempre são 
utilizados da forma adequada e, em outras vezes, observamos 
verdadeira sobreposição. Muitos programas que constituem 
governança são chamados de CPL, e vice-versa. Outras vezes 
vimos a confusão entre controle interno e governança ou CPL. 
Uma coisa é perceptível na configuração desses programas no nosso país: em 
regra, no meio privado, se fala em CPL (embora exista governança), e no meio público 
se fala em governança (embora algumas práticas sejam típicas de programas de 
compliance). A Lei anticorrupção fala em programa de integridade. Mas o fato é que 
o termo “CPL” é o que está com ampla difusão neste momento, seja no setor privado 
ou no setor público. 
De antemão é preciso esclarecer que no Brasil este assunto é algo 
relativamente recente, impulsionado na última década, com implantação numa 
velocidade muito grande, o que naturalmente gera confusão conceitual dentro de uma 
doutrina que ainda está sendo sedimentada. O mesmo pode ser dito quanto às 
consequências jurídicas, que levam mais tempo para serem definidas em termos de 
jurisprudência. 
E vejam que não pretendemos aqui defender de forma ortodoxa algumas 
questões conceituais, até porque o importante é a existência de programas neste 
sentido, seja a que título for, governança, compliance, integridade, conformidade etc. 
Trazendo esta discussão para o âmbito público, esfera que interessa mais 
diretamente ao nosso estudo, podemos estabelecer as diferenças conceituais e 
pontos de intersecção da governança, gestão de riscos e integridade/CPL (GRC), e 
do controle interno e auditoria nos termos abaixo: 
 
 
 41 
Governança: 
conforme já estudamos, trata de uma nova forma de administrar, de gerir a máquina 
pública, com responsabilidade, transparência, desempenho, estabelecimento de 
metas e controle dessas metas, avaliação de risco, participação de atores da 
sociedade civil e assim por diante. É, portanto, uma nova forma de gestão pública, 
surgida no final do século XX, em substituição aos modelos burocrático e gerencial 
(Barreto, 2019, págs.34 e 35); 
Governança e Conformidade ou Compliance: 
esse novo modelo de governança “reestabelece como um de seus pilares a dimensão 
da conformidade (ética e legal do Estado), como valor público fundamental” (Idem, 
2019, pág.36). Aqui temos o compliance surgindo dentro desta nova concepção de 
governança, a exemplo do que significa o modelo no setor privado, que nada mais é 
do que o valor da norma, da ética, da integridade como valor da empresa; 
Gestão de Riscos: 
 faz parte da governança, consistindo no “conjunto de atividades coordenadas para 
identificar, analisar, avaliar, tratar e monitorar riscos” (ibidem, pág.98). Permite ao 
gestor planejar e executar as políticas públicas dentro de um acompanhamento do 
risco, desde a escolha ou mesmo rejeição na execução de determinada política 
pública, passando pelo acompanhamento constante durante sua execução e eficácia. 
Da mesma forma, permite um maior controle da própria administração e da sociedade 
sobre as políticas públicas e sua gestão, assegurando mais transparência e 
integridade; 
Controle Interno: 
também está inserido no âmbito da governança, sendo que as ações de controle 
interno “ajudam a garantir o cumprimento das diretrizes determinadas pela alta 
administração para mitigar os riscos, a realização dos objetivos e assegurar a razoável 
segurança no alcance de objetivos” (ibidem, pág.107). Assim, as ferramentas, 
instrumentos e mecanismos de controle interno serão aplicadas para fins da gestão 
de riscos; 
Auditoria: 
as auditorias internas e externas vão atuar na avaliação da eficácia do funcionamento 
da gestão de riscos, amadurecendo este sistema com recomendações e sugestões. 
 
 
 
 42 
 Importante também transcrever alguns conceitos constantes no Dec. nº 
9.203/17, que dispõe sobre a política de governança na Administração Pública Federal 
direta, autárquica e fundacional, que positivou alguns desses conceitos, conferindo 
norte na compreensão do sistema de governança e a questão do compliance: 
• Art.2º., inc. I - governança pública - conjunto de mecanismos de liderança, 
estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, 
com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da 
sociedade; 
• Art.2º. inc. IV- gestão de riscos - processo de natureza permanente, 
estabelecido, direcionado e monitorado pela alta administração, que contempla as 
atividades de identificar, avaliar e gerenciar potenciais eventos que possam afetar a 
organização, destinado a fornecer segurança razoável quanto à realização de seus 
objetivos; 
• Art.3º. - são princípios da governança pública: inc.II - integridade; 
• Art.4º. inc. VI- implementar controles internos fundamentados na gestão de 
risco, que privilegiará ações estratégicas de prevenção antes de processos 
sancionadores; 
• Art.5º. - são mecanismos para o exercício da governança pública: inc. I, “a” - 
integridade; inc.III - controle, que compreende processos estruturados para mitigar os 
possíveis riscos com vistas ao alcance dos objetivos institucionais e para garantir a 
execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das atividades da 
organização, com preservação da legalidade e da economicidade no dispêndio de 
recursos