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Princípios da Administração Pública | 
Regime Jurídico da Administração 
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PÓS-GRADUAÇÃO EM 
SEGURANÇA PÚBLICA 
 
DISCIPLINA 
Princípios da Administração Pública 
Prof.º Renerio Castro 
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Palavra do Diretor 
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se dedique, crie o hábito de estudo e 
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que é o aluno o principal responsável para ser seu guia na rotina de estudos. É você 
que vai definir quando e como vai estudar, por isso, assuma as rédeas e aja focado no 
seu objetivo. 
Desejo a você uma excelente jornada de aprendizagem! 
 
Ruy Wagner Astrath 
Diretor Geral da Faculdade Focus 
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Prof. Helton Kramer Lustoza 
Coordenador do Curso 
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Sumário 
Palavra do Diretor ----------------------------------------------------------------------------------------------- 3 
Coordenador do Curso ------------------------------------------------------------------------------------------ 4 
Sumário ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5 
1 Regime Jurídico da Administração -------------------------------------------------------------------- 7 
1.1 Regime Jurídico de Direito Privado Aplicável à Administração Pública ----------------------------------- 8 
1.2 Conteúdo do Regime Jurídico Administrativo ----------------------------------------------------------------- 11 
1.2.1 Interesse público primário e secundário ------------------------------------------------------------------------------------ 11 
1.2.2 Supremacia do interesse público---------------------------------------------------------------------------------------------- 12 
1.2.3 Indisponibilidade do interesse público -------------------------------------------------------------------------------------- 16 
2 Princípios Constitucionais Expressos ---------------------------------------------------------------- 20 
2.1 Legalidade ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 20 
2.1.1 Legalidade estrita, legitimidade e juridicidade ---------------------------------------------------------------------------- 23 
2.1.2 Deslegalização ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 25 
2.2 Impessoalidade --------------------------------------------------------------------------------------------------------- 27 
2.3 Moralidade -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 30 
2.3.1 Vedação ao nepotismo ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 32 
2.4 Publicidade -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 34 
2.5 Eficiência ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 38 
2.5.1 Eficiência, eficácia e efetividade ----------------------------------------------------------------------------------------------- 38 
2.5.2 Princípio da eficiência nos diversos dispositivos constitucionais ----------------------------------------------------- 39 
3 Princípios Implícitos e/ou Infraconstitucionais --------------------------------------------------- 40 
3.1 Razoabilidade e Proporcionalidade------------------------------------------------------------------------------- 41 
3.2 Princípio da razoabilidade ------------------------------------------------------------------------------------------- 42 
3.3 Princípio da proporcionalidade ------------------------------------------------------------------------------------ 43 
3.4 Princípio Da Autotutela ---------------------------------------------------------------------------------------------- 45 
3.4.1 Prazo decadencial para o exercício da autotutela ------------------------------------------------------------------------ 45 
3.4.2 Contraditório e ampla defesa na autotutela ------------------------------------------------------------------------------- 48 
3.5 Princípio da Tutela ou Controle ------------------------------------------------------------------------------------ 49 
3.6 Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos -------------------------------------------------------------- 49 
3.7 Princípio da Segurança Jurídica ------------------------------------------------------------------------------------ 51 
3.8 Princípio da Confiança e Boa-Fé ----------------------------------------------------------------------------------- 54 
3.9 Princípio da Motivação ----------------------------------------------------------------------------------------------- 56 
3.9.1 Motivação contextual e aliunde ----------------------------------------------------------------------------------------------- 57 
3.9.2 Motivo x motivação --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 58 
 
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1 Regime Jurídico da Administração 
Muitas vezes, no estudo do direito, começamos nossas investigações tomando por 
pressupostos conceitos que, nem sempre, são tão claros. Por isso, achamos oportuno 
trazer aqui o que se entende por “Regime Jurídico”. Essa expressão designa o conjunto 
de regras, de princípios, normas e categorias que regem o funcionamento de um 
instituto ou, como no caso, de um ramo do direito (Celso de Mello). 
 
A primeira coisa que você deve ficar atento para estudar este assunto é que, a 
expressão "Regime Jurídico da Administração" é o gênero, que comporta duas 
espécies: o Regime de Direito Privado e o Regime Jurídico Administrativo (regras 
e princípios de Direito Público). 
 
Assim, o regime jurídico adotado pela Administração Pública não é formado somente 
por normas de Direito Público, isso porque nem sempre a Administração se acha em 
posição de superioridade (unilateralidade, supremacia) sobre os administrados. 
Como esclarece muito bem Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a expressão Regime 
Jurídico da Administração Pública é utilizada para designar em sentido amplo, os 
regimes de direito público e de direito privado a que pode submeter-se a 
Administração Pública. 
 
Importante mencionar que a doutrina mais moderna do direito administrativo 
entende como ultrapassada uma separação binária e excludente entre esses dois 
regimes. Isso porque a administração, a depender da atividade que desempenha, 
poderá ora valer-se predominantemente de regras e institutos do direito público, ora 
do direito privado (Diogo de Figueiredo). 
 
Por sua vez, a expressão “regime jurídico administrativo” é reservada tão somente 
para abranger o conjunto de traços, de conotações, que tipificam o Direito 
Administrativo, colocando a Administração Pública numa posição privilegiada, vertical, 
na relação jurídico-administrativa. 
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Portanto, a expressão “Regime jurídico da Administração” tem sentido genérico, 
abrangendo os dois regimes jurídicos a que se submete o Poder Público, o de 
Direito Privado e o de Direito Público. 
 
Noutro passo, a expressão “Regime jurídico administrativo” tem sentido restrito, 
servindo para designar tão somente o regime jurídico de Direito Público aplicado à 
Administração. 
 
Portanto, deixemos os conceitos muito bem esclarecidos: 
• Regime jurídico da Administração: são as normas aplicáveis para a 
Administração Pública, comporta duas espécies: o Regime de Direito 
Privado e o Regime Jurídico Administrativo; 
• Regime de Direito Privado: são as normas de Direito Privado aplicáveis 
à Administração, ocorre em situação em que o Poder Público atua em 
condições de relativa paridade com os particulares, por exemplo: 
contratos de Direito Privado firmados pela Administração (aluguel de 
prédio) ou vendas de produtos ou serviços por empresas estatais que 
concorrem com empresas privadas; 
• Regime jurídico administrativo: são as normas de Direito Público 
aplicáveis à Administração, gera um conjunto de prerrogativas e de 
restrições não identificadas comumente nas relações entre 
particulares, que podem potencializar ou mesmo restringir as atividades 
da Administração Pública. 
 
1.1 Regime Jurídico de Direito Privado Aplicável à Administração Pública 
Para que não reste nenhuma dúvida quanto ao modo como as normas de Direito 
Privado são aplicados para a Administração Pública, vejamos o parágrafo § 1º do art. 
173 da CF/88: 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade 
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança 
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
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§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia 
mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou 
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos 
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; 
(...) 
 
Veja, quando o inciso II fala em “sujeição ao regime jurídico próprio das empresas 
privadas”, o constituinte está deixando claro que as empresas estatais (que são partes 
da administração indireta, como veremos no capítulo 04) estão sujeitas ao regime de 
Direito Privado, “inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas 
e tributários”. 
 
Assim, o Estado não possui a faculdade de optar pelo regime jurídico que melhor 
atenda às suas necessidades. Caso esteja atuando na exploração de atividade 
econômica, submeter-se-á obrigatoriamente às regras de direito privado, nos termos 
do art. 173, § 1º, II, da CF/1988. 
 
Contudo, deve ficar bem claro que o regime jurídico a que se sujeitam as empresas 
públicas e as sociedades de economia mista é de natureza híbrida. Isso porque 
estas empresas também devem obediência aos princípios do art. 37 da CF/88 e vários 
outros preceitos de Direito Público. Por exemplo: estão obrigadas a realizar concurso 
público para contratar empregados; também devem se submeter às regras licitatórias, 
nos termos da Lei 8.666/93. 
 
Sistematizando esse assunto da aplicação do regime de Direito Privado ou de Direito 
Público, podemos afirmar que: 
I – O regime jurídico público será: 
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• sempre adotado pelos os órgãos que irão compor a administração 
direta (não existe órgão de regime privado, nem de regime misto); 
• sempre adotado pelas as autarquias, incluindo as comuns, as especiais e 
as agências reguladoras (não existe autarquia de regime privado, nem 
de regime misto); 
• Adotado pelas fundações públicas de regime público, talcomo a 
FUNAI ou a Biblioteca Nacional; 
• em regra, adotado pelas associações públicas decorrentes dos 
consórcios públicos, regidos pela Lei nº 11.107/05. 
II – O regime jurídico privado será: 
• sempre adotado pelas as empresas públicas e sociedades de economia 
mista, com base no já citado art. 173, § 1º, II, da CF/88; 
• Adotado pelas fundações públicas de regime privado (por exemplo, 
PROCON e Fundação Casa). 
 
Para fechar o tópico, esclareça-se que as empresas estatais não precisam licitar para 
firmar os contratos relativos a sua atividade-fim (o Banco do Brasil, por exemplo, não 
precisa licitar para abrir contas correntes para seus clientes), nesse sentido, veja o 
seguinte acórdão do Tribunal de Contas da União: 
 
Assim, conforme entendimento do Tribunal de Contas da União – TCU – as empresas 
públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias que explorem atividade 
econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços 
devem se submeter aos princípios básicos da licitação da Lei 8.666/1993. Podendo, 
contudo, deixar de licitar para a contratação de bens e serviços que constituam 
sua atividade-fim. (TCU. Acórdão 1344/2015 – Plenário) 
 
Esse assunto será bem aprofundado quando analisarmos a Lei 13.303/16 (Lei das 
empresas estatais), por agora, sigamos em frente com o estudo do regime jurídico 
administrativo. 
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1.2 Conteúdo do Regime Jurídico Administrativo 
É justamente no regime jurídico administrativo que a Administração dispõe de 
prerrogativas do Direito Público (supremacia sobre os particulares). Isso ocorre em 
razão do papel que o Estado exerce: ser responsável pelo cumprimento dos interesses 
públicos. 
 
Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que o regime jurídico administrativo 
é formado por duas “pedras de toque”, em função dos quais se originariam todos os 
demais princípios que conformam a atividade administrativa. 
 
Tais “pedras de toque” são: supremacia do interesse público e indisponibilidade 
do interesse público, bases fundamentais do regime jurídico-administrativo, que 
estabelecem prerrogativas e sujeições à atividade administrativa. 
 
1.2.1 Interesse público primário e secundário 
Antes de partirmos para o estudo pormenorizado da supremacia do interesse público 
e indisponibilidade do interesse público, é preciso compreender o que a doutrina 
moderna entende por interesse público, especialmente a distinção entre o primário e 
o secundário. 
 
Regime jurídico 
da Adminsitração
Regime de Direito 
Privado
Horizontalidade;
Sem prerrogativas;
Ex: Banco do Brasil
Regime jurídico 
administrativo
(Direito Público)
Verticalidade;
Com prerrogativas e 
restrições;
Ex: INSS e ministérios
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Por interesse público primário entende-se a necessidade de satisfação de 
necessidades coletivas (justiça, segurança e bem-estar) por meio do desempenho de 
atividades administrativas prestadas à coletividade (aquelas atividades extroversas 
que vimos no capítulo 01: serviços públicos, poder de polícia, fomento e intervenção 
na ordem econômica). 
 
Por interesse público secundário entende-se o interesse do próprio Estado, 
enquanto sujeito de direitos e obrigações. Esse tipo de interesse tem relação com a 
noção de interesse do erário e é implementado por meio de atividades 
administrativas instrumentais necessárias para o atendimento do interesse público 
primário. 
 
Em síntese, o interesse secundário é entendido como a pretensão de a Administração 
lograr vantagens para si (satisfazer interesses próprios, de ordem econômica, 
política, administrativa, etc.). A proteção desse interesse ocorre internamente à 
Administração (atividade-meio), por meio do gerenciamento de finanças públicas, da 
nomeação de servidores ou da terceirização de serviços, por exemplo. 
 
A partir dessa distinção, pode-se afirmar que o interesse público primário não 
coincide, necessariamente, com o interesse secundário que será sempre interno 
ao Estado. É isso que ocorre quando o Poder Público age de modo a maximizar seus 
ganhos em detrimento da sociedade. Nesse caso podemos afirmar que o Poder 
Público está buscando o interesse secundário, mas não o interesse público primário. 
 
De olho nessa diferença entre interesse público primário e secundário, analisemos o 
princípio da supremacia do interesse público. 
 
1.2.2 Supremacia do interesse público 
Também conhecido como “princípio da finalidade pública”, é o mais característico 
princípio do Direito Administrativo, sendo o alicerce dessa disciplina juntamente 
com o princípio da indisponibilidade do interesse público, dos quais decorrem os 
outros princípios. 
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Importante registrar que existe certa controvérsia quanto ao fundamento 
constitucional desse princípio. É certo que o constituinte não o previu ao lado dos 
demais princípios que regem a Administração Pública (art. 37, caput). 
 
Mesmo sem a menção expressa, autores como Daniel Wunder Hachem defendem que 
esse princípio seria uma decorrência lógica do art. 3°, IV e art. 66, §1 da Carta 
Constitucional. Essa, no entanto, é uma posição minoritária, que não deve prevalecer 
em provas objetivas, mas pode ser mencionada em uma prova oral ou discursiva. 
 
A despeito da dúvida quanto ao assento constitucional desse preceito, é certo afirmar 
sua previsão infraconstitucional, expressa na Lei do Processo Administrativo Federal 
(Lei 9.784/99): 
Art. 2°. A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, 
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, 
contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. (...) 
 
A supremacia do interesse público traz como efeito uma relação de verticalidade 
entre o particular e a Administração. Desse modo, haveria uma presunção de 
preponderância dos interesses defendidos pela Administração - tidos como públicos 
ou gerais - sobre aqueles defendidos por particulares. 
 
Esta supremacia serve de justificativa para a posição superior (com prerrogativas 
diferenciadas) de que desfruta a Administração na prática de alguns atos e negócios 
jurídicos. 
 
Como exemplo, citam-se a desapropriação, as cláusulas extravagantes típicas dos 
contratos administrativos, os atributos especiais dos atos administrativos (presunção 
de legitimidade, autoexecutoriedade, imperatividade e tipicidade), etc. 
 
Em suma, o princípio da supremacia do interesse público significa que a 
Administração Pública é colocada em posição vertical (diferenciada) em relação aos 
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particulares. No caso de confronto entre o interesse individual e o público, este é que, 
em regra, prevalecerá, já que, teoricamente, corresponde ao benefício da coletividade 
e não de uma pessoa. 
 
É interessante notar que o princípio da supremacia do interesse público, embora seja 
fundamental no Direito Administrativo, não goza de previsão expressa na CF/88. 
 
Vale notar que, como aponta Celso Antônio Bandeira de Melo, o interesse do todo, 
do conjunto social, nada mais é do que a dimensão pública dos interesses 
individuais. Em outras palavras, o interesse público seria o interesse de cada indivíduo 
enquanto partícipe da sociedade, cuja expressão jurídica é o próprio Estado. 
 
Portanto, na defesa dos interesses coletivos, o Poder Público poderá limitar o exercício 
dos direitos individuais por exemplo, quando utiliza do poder de polícia administrativa 
(veremos este poder no próximo capítulo) para fechar restaurantes que não estejam 
obedecendo àsnormas da vigilância sanitária. 
 
Veja, ter um restaurante e servir comida ao público é um direito individual (livre 
iniciativa), contudo, o Estado pode limitar esse direito para resguardar o interesse 
público (saúde coletiva). 
 
Contudo, você precisa estar muito atento (especialmente em provas discursivas e 
orais) ao fato de que o princípio da supremacia do interesse público vem sendo 
contestado pela doutrina administrativista e constitucionalista mais moderna. 
 
Esse movimento gerou o que se convencionou chamar de “relativização do princípio 
da supremacia do interesse público”. 
 
Para exemplificar as críticas doutrinárias, Daniel Sarmento diz que “supremacia do 
interesse público” consubstancia uma cláusula muito geral de restrição de direitos 
fundamentais. Essa generalidade excessiva seria uma ameaça aos princípios 
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democrático e da reserva de lei, já que deixa a cargo da Administração a tarefa de 
fixar, no caso concreto, o limite para o exercício dos direitos fundamentais. Pelo 
mesmo motivo, restaria prejudicada a atividade jurisdicional de controle dos atos 
administrativos, já que os juízes não teriam parâmetros objetivos de controle. 
 
Ou seja, para autores como Daniel Sarmento, é inadequado falar em supremacia do 
interesse público sobre o particular. Seria preferível falar em princípio da tutela do 
interesse público, para explicitar o fato de que a Administração não deve perseguir os 
interesses privados dos governantes, mas sim os pertencentes à sociedade. 
 
Assim, não se admite que aprioristicamente se assegure a prevalência do interesse 
defendido pela Administração Pública em detrimento dos particulares. Nesse 
contexto, há situações específicas em que o próprio ordenamento jurídico estabelece 
direitos e garantias fundamentais que protegem interesses individuais, inclusive em 
face da atuação do Estado. 
 
Nessa linha, tem-se que, em uma leitura constitucional do Direito Administrativo, o 
princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado deve ser 
relativizado em face de direitos e garantias individuais. Especialmente se 
estivermos diante do núcleo essencial destes princípios ou do princípio da dignidade 
da pessoa humana. 
 
De maneira mais “esquematizada”, vejamos os argumentos elencados por Rafael 
Carvalho Rezende Oliveira para explicar as críticas ao princípio ora estudado: 
1. o texto constitucional, em diversas passagens, partindo da dignidade 
da pessoa humana, protege a esfera individual (ex.: arts. 1.º, 5.º etc.), 
não sendo lícito afirmar, a partir da interpretação sistemática das normas 
constitucionais, a existência de uma prevalência em favor do interesse 
público; 
2. indeterminabilidade abstrata e objetiva do “interesse público”, o que 
contraria premissas decorrentes da ideia de segurança jurídica; 
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3. o interesse público é indissociável do interesse privado, uma vez que 
ambos são consagrados na Constituição e os elementos privados 
estariam incluídos nas finalidades do Estado, como se percebe, v.g., a 
partir da leitura do preâmbulo e dos direitos fundamentais; e 
4. incompatibilidade da supremacia do interesse público com 
postulados normativos consagrados no texto constitucional, 
notadamente os postulados da proporcionalidade e da concordância 
prática. 
No mais, fique atento que, mesmo para aqueles que reconhecem a existência e 
validade atual do princípio da supremacia, apenas o interesse público primário goza 
desta supremacia, ou seja, o interesse secundário jamais poderá se sobrepor ao 
interesse dos administrados. 
 
1.2.3 Indisponibilidade do interesse público 
Em contrapartida à supremacia, a indisponibilidade do interesse público faz com 
que o Poder Público, por intermédio de seus agentes, não possa agir como bem 
entender, devendo seguir os ditames do ordenamento jurídico, já que seu papel é 
satisfazer a vontade de terceiros, quais sejam, a coletividade, a sociedade. 
 
Nessa perspectiva, a Administração funciona como uma espécie de gestora de 
interesses alheios, que tem um poder-dever de atuar para satisfazer o bem comum. 
Não por acaso, uma vez que a lei estabeleça determina competência para um agente 
público, ele não pode simplesmente renunciá-la. 
 
Claro que se pode renunciar ao cargo público, mas não às competências do cargo, 
justamente porque o agente público não pode dispor do interesse consubstanciado 
na competência que lhe foi acometida. 
 
No mais, a indisponibilidade do interesse público traz como efeito a impossibilidade 
de livre transigência, por parte do Administrador, dos interesses públicos tutelados. 
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De acordo com o princípio da indisponibilidade, os bens e interesses públicos não 
pertencem ao gestor ou mesmo à Administração, cabendo aos agentes 
administrativos geri-los e conservá-los, em prol da coletividade. 
 
Assim, por ter sempre que atuar na busca da consecução de interesses coletivos, a 
Administração não pode, por óbvio, abrir mão desses fins públicos. Em outras 
palavras, ao agente público não é lícito, sem lei que o autorize, transigir, negociar, 
renunciar, mitigar, ou seja, de qualquer forma dispor de interesses públicos, mesmo 
daqueles cujos equivalentes na seara privada seriam considerados disponíveis (como 
o direito de cobrar um crédito de aluguel). 
 
Ressalte-se que, em uma leitura moderna deste princípio, não se deve criar obstáculos 
para a solução consensual de conflitos sob a alegação de que se estaria transigindo 
com o interesse público indisponível. 
 
Para resolver a questão, observe a doutrina do processualista Freddie Didier, para 
quem há certo dissenso na prática forense em relação à possibilidade de conciliação 
nas causas que envolvem a Administração Pública. Existe uma confusão em se 
relacionarem tais causas com suposto interesse público, a não permitir a realização de 
qualquer espécie de autocomposição. 
 
Trata-se, ainda segundo Didier, de equívoco lamentável. São inúmeras as hipóteses 
de autocomposição envolvendo interesse de ente público, não sendo temerário 
afirmar, por exemplo, que a maior parte dos conflitos fiscais se resolve por acordo de 
parcelamento firmado perante a repartição pública, longe das mesas de audiência do 
Poder Judiciário. 
 
A lei, inclusive, prevê expressamente a possibilidade de conciliação em demandas que 
dizem respeito aos entes federais. Em regra, são situações em que a cobrança integral 
do valor é muito dispendiosa, se comparada com o seu possível resultado. 
 
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A renúncia ou transação acaba sendo a melhor forma de preservar o interesse público. 
Portanto, é plenamente possível o acordo em tais causas. 
 
De fato, a interpretação antiga que vedava a transação em causas judiciais envolvendo 
a Fazenda Pública sob o fundamento de que o princípio da indisponibilidade do 
interesse público a proibia vem sendo paulatinamente derrubada pelo legislador. 
Alguns exemplos podem ser mencionados: 
a) Nos Juizados Especiais Federais os representantes da Fazenda 
Pública são autorizados a conciliar e transigir sobre os interesses 
discutidos na demanda (art. 10, parágrafo único, da Lei n. 10.259/2001); 
b) Passou a ser permitida a utilização de mecanismos privados para 
resolução de disputas, inclusive a arbitragem, exclusivamente nos 
contratos de concessão de serviço público e nas parcerias público-
privadas (arts. 23-A da Lei n. 8.987/95 e 11, III, da Lei n. 11.079/2004); 
c) A Lei 13.140/15 autoriza a mediação como meio de solução de 
controvérsias no âmbito da administraçãopública. Inclusive, a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem criar câmaras de 
prevenção e resolução administrativa de conflitos, no âmbito dos 
respectivos órgãos da Advocacia Pública; 
d) A Lei 13.964/19 (Lei ou pacote Anticrime) inseriu, na Lei de Improbidade 
Administrativa, a admissão de celebração de acordo de não persecução 
cível, com possibilidade de requerimento, pelas partes ao juiz, de 
suspensão do prazo de contestação, para criar ambiente favorável às 
tratativas. 
 
Vale mencionar que STJ entende ser possível a aplicação da arbitragem em contratos 
administrativos. Com efeito, tanto a doutrina como a jurisprudência já sinalizaram no 
sentido de que não existe óbice legal na estipulação da arbitragem pelo poder 
público, além disso o fato de não haver previsão da arbitragem no edital de 
licitação ou no contrato celebrado entre as partes não invalida o compromisso 
arbitral firmado posteriormente. (STJ. REsp 904813 / PR – Ministra NANCY 
ANDRIGHI – 3ª Turma – DJe 28/02/2012) 
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Regime Jurídico da Administração 
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Atente-se, também, que desde a importante alteração legislativa com a Lei 13.129/15, 
que alterou a Lei 9.307/96, foi estabelecido de forma expressa que a Administração 
Pública poderá estabelecer convenção de arbitragem, por meio da autoridade 
competente para a realização de acordos e transações, para dirimir conflitos relativos 
a direitos disponíveis. 
 
Assim consta do artigo 1º da Lei 9.307/96: 
Art. 1º As pessoas capazes de contratar poderão valer-se da arbitragem para dirimir litígios 
relativos a direitos patrimoniais disponíveis. 
§ 1º A administração pública direta e indireta poderá utilizar-se da arbitragem para 
dirimir conflitos relativos a direitos patrimoniais disponíveis. 
§ 2º A autoridade ou o órgão competente da administração pública direta para a celebração 
de convenção de arbitragem é a mesma para a realização de acordos ou transações. 
 
Por fim, não devemos nos aprofundar no assunto das possibilidades de solução 
consensual de conflitos envolvendo a Fazenda Pública para não fugirmos do escopo 
deste livro, apenas saiba que no âmbito da Advocacia-Geral da União existe a Câmara 
de Conciliação e Arbitragem da Administração Pública Federal (CCAF), que busca 
solucionar extrajudicialmente os conflitos existentes, evitando a judicialização das 
questões que possam ser resolvidas no âmbito da Câmara. Há previsão expressa dessa 
Câmara na Lei 13.140/15 (art. 32 e seguintes). 
 
No mais, interessante notar que a Lei 13.448/17, que trata da prorrogação e relicitação 
dos contratos de parceria, estabelece, expressamente, exemplos de direitos 
patrimoniais suscetíveis de arbitragem ou outros mecanismos alternativos de solução 
de controvérsias: 
§ 4º Consideram-se controvérsias sobre direitos patrimoniais disponíveis, para fins desta Lei: 
I - as questões relacionadas à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos 
contratos; 
II - o cálculo de indenizações decorrentes de extinção ou de transferência do contrato de 
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concessão; e 
III - o inadimplemento de obrigações contratuais por qualquer das partes. 
 
Pois bem, vistos os princípios da supremacia e da indisponibilidade do interesse 
público, devemos agora nos focar nos princípios constitucionais da Administração 
Pública. 
 
2 Princípios Constitucionais Expressos 
A CF/88 estabeleceu expressamente que a Administração Pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência. 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
 
A doutrina denomina tais princípios de “princípios constitucionais expressos da 
Administração Pública”. Vejamos cada um deles. 
 
2.1 Legalidade 
Este princípio é inicialmente previsto pelo constituinte, quando estabelece, no art. 5°, 
II, da CF/88. Que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão 
em virtude de lei”. No Direito Privado, de acordo com este princípio, ao particular é 
permitido fazer tudo o que a lei não proíbe. 
 
A norma prevista no art. 5º, II, tem o nome de “legalidade constitucional” e tem 
aplicabilidade tanto para o Direito Público, quanto para o Privado. Já a legalidade 
prevista no caput do art. 37 (conhecida como “legalidade administrativa”) tem um 
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âmbito de atuação mais restrito, referindo-se especificamente à Administração Pública 
e, por isso, atuando apenas no Direito Público. 
 
No âmbito específico do Direito Administrativo, pela doutrina tradicional, existe uma 
dupla subordinação da ação do administrador, em função do que estabelece a lei, de 
forma que ele só pode agir nos moldes e limites estabelecidos pela legislação. 
 
Nesse toar, a dupla subordinação significa que o administrador, assim como o 
particular, não pode fazer o que a lei proíbe. Mas não é só isso, a segunda 
subordinação impõe ao Poder Público agir somente quando e conforme o 
determinado pela lei. Ou seja, a legalidade aqui serve de limite negativo (não se 
pode fazer o que a lei proíbe) e positivo (a administração deve fazer exatamente o 
que a lei manda). 
 
Assim, nas relações públicas, o princípio da legalidade envolve a ideia de que a 
Administração Pública só pode atuar quando autorizada ou permitida pela lei. A 
norma deve autorizar o agir e o não agir dos sujeitos da Administração Pública, pois 
ele é integralmente subserviente à lei. 
 
Conforme ensina Rafael Carvalho Rezende Oliveira, a legalidade no Direito 
Administrativo comporta dois importantes desdobramentos: 
a) supremacia da lei: a lei prevalece e tem preferência sobre os atos da 
Administração; e 
b) reserva de lei: o tratamento de certas matérias deve ser formalizado 
necessariamente pela legislação, excluindo a utilização de outros atos 
com caráter normativo. Em alguns casos, a reserva legal é absoluta, já que 
nem mesmo medidas provisórias poderão tratar da matéria. 
 
O princípio da supremacia da lei relaciona-se com a doutrina da “negative Bindung” 
(vinculação negativa), segundo a qual a lei representaria uma limitação para a atuação 
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do administrador, de modo que, na ausência da lei, poderia ele atuar com maior 
liberdade para atender ao interesse público. 
 
Já o princípio da reserva da lei encontra-se inserido na doutrina da “positive Bindung” 
(vinculação positiva), que condiciona a validade da atuação dos agentes públicos à 
prévia autorização legal. 
 
Sem prejuízo do princípio da legalidade, existem situações, previstas na própria CF/88, 
em que se autoriza o administrador a atuar valendo-se de ato diverso da lei (decretos 
e medida provisória). Parte da doutrina entende que esses casos caracterizariam uma 
exceção ao princípio da legalidade. 
 
No entanto, à luz da moderna noção de juridicidade (que será melhor explorada em 
seguida), podemos dizer que não há verdadeira exceção, já que o agir da 
administração, ainda que prescinda de lei, tem amparo na própria constituição. 
Vejamos alguns exemplos: 
• Medidas Provisórias: são atos do Presidente da República, expedidos em casos 
de relevância e urgência, gozando de “força de lei”, perdendo a eficácia se não 
convertidas em lei pelo Congresso Nacional dentro do prazo de 120 dias (art. 
62 e parágrafos, da CF/88);• Estado de Defesa: medida decretada pelo Presidente da República, depois de 
serem ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, 
destinada a preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e 
determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente 
instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções 
na natureza (art. 136, da CF/88). Dentre as medidas previstas na Constituição 
Federal possíveis de serem adotadas no estado de defesa estão as de restrição 
aos direitos de: 1) reunião, ainda que exercida no seio das associações; 2) sigilo 
de correspondência; 3) sigilo de comunicação telegráfica e telefônica; 
• Estado de Sítio: decretado pelo Presidente da República, após serem ouvidos 
o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional e após autorização 
do Congresso Nacional, nos casos de: I) comoção grave de repercussão 
nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada 
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durante o estado de defesa; e II) declaração de estado de guerra ou resposta a 
agressão armada estrangeira (art. 137, da CF/88). No estado de sítio podem ser 
adotadas, entre outras, as seguintes medidas restritivas de direitos individuais: 
1) obrigação de permanência em localidade determinada; 2) detenção em 
edifício não destinado a acusados ou condenados por crimes comuns; 3) 
restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das 
comunicações, à prestação de informações e à liberdade de imprensa, 
radiodifusão e televisão, na forma da lei; 4) suspensão da liberdade de reunião 
etc. 
• Extinção de funções ou cargos públicos: o art. 84 da CF/88 estabelece que o 
Presidente da República pode estabelecer, mediante decreto, dentre outros 
temas, sobre a extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. A tal 
figura dá-se o nome de decreto autônomo. 
 
2.1.1 Legalidade estrita, legitimidade e juridicidade 
Estes três conceitos podem ser considerados “irmãos”, havendo quem não trace 
diferenciações entre os mesmos, contudo, a doutrina majoritária atual (ainda que com 
leves diferenças entre os autores) traz um conteúdo próprio para cada um destes 
conceitos, justificando a importância de bem compreendê-los. 
• Legalidade estrita. Essa noção de legalidade administrativa nasceu com 
o pensamento do Estado Liberal, influenciado pela preocupação com as 
arbitrariedades do período absolutista, do que resultou a ideia de 
restringir a atuação administrativa à mera execução das regras 
dispostas pelos representantes do povo. Assim, a legalidade estrita 
surgiu como um instrumento de proteção, um princípio limitador à 
atuação do Poder Público, a qual seria possível, apenas, dentro dos limites 
determinados pelas normas aprovadas pelos representantes do Povo. 
• Legitimidade. O avanço do modelo democrático de Estado e o 
enfraquecimento do positivismo tornaram insuficiente o raciocínio 
segundo o qual bastaria que a conduta administrativa fosse legal. Assim, 
passou-se a permitir o controle do ato administrativo, mesmo quando 
a conduta fosse aparentemente compatível com a lei. Assim, além de 
legal, o ato precisa ser legítimo, ou seja, precisa estar conforme os 
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princípios da Administração Pública (especialmente moralidade e 
finalidade pública). 
 
Preste atenção que a concepção de legitimidade permite uma maior amplitude ao 
controle do ato administrativo pelo Poder Judiciário, que pode avaliar sua 
adequação à finalidade pública e aos princípios que regem a Administração Pública, 
como a moralidade. Sob esse aspecto, o avanço da legalidade, para o conceito de 
legitimidade, amplia a vinculação negativa, que não se dá, apenas, em relação à Lei, 
mas às normas jurídicas pertinentes. 
 
Lembrando, como faz Alexandre Mazza, que a possibilidade de controle, pelo Poder 
Judiciário, da legitimidade dos atos praticados pela Administração Pública, justificaria 
a existência do princípio da sindicabilidade, a partir da premissa constitucional de 
que "a lei não excluirá da apreciação do Judiciário lesão ou ameaça a direito". 
• Juridicidade. Para a validação da ação administrativa, não basta a 
conformidade a lei, é necessário que se apresente em conformidade com 
os princípios da Administração Pública. A exigência de que a lei 
predetermine de forma completa e absoluta toda a atuação da 
Administração é incompatível com a realidade posta, sendo indispensável 
a existência de uma margem decisória importante de ponderação e 
concretização das normas constitucionais. 
 
A juridicidade é apresentada por Raquel Carvalho como um conceito mais amplo que 
a simples legalidade, extrapolando a compreensão tradicional da legalidade estrita. 
Com efeito, esse princípio vincula a Administração Pública ao ordenamento 
jurídico como um todo (formado não apenas pelas leis, mas também pela 
Constituição e pelos princípios jurídicos), permitindo uma margem maior de 
autonomia, dentro dos limites apresentados pelo ordenamento constitucional, para a 
satisfação das diretrizes apresentadas por ele. 
 
Assim, a legalidade não é o único parâmetro da ação estatal que deve se conformar 
às demais normas consagradas no ordenamento jurídico. A legalidade encontra-se 
inserida no denominado princípio da juridicidade que exige a submissão da atuação 
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administrativa à lei e ao Direito (art. 2.º, parágrafo único, I, da Lei 9.784/99). Em vez de 
simples adequação da atuação administrativa a uma lei específica, exige-se a 
compatibilidade dessa atuação com o chamado “bloco de legalidade”. 
 
Confira a redação da Lei 9.784/99: 
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, 
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, 
contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. 
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: 
I - atuação conforme a lei e o Direito; 
(...) 
 
Nesse contexto, o princípio da juridicidade confere maior importância ao Direito como 
um todo, daí derivando a obrigação de se respeitar, inclusive, a noção de legitimidade 
do Direito. 
 
Como ensina Rafael Carvalho Rezende Oliveira, a atuação da Administração Pública 
deve nortear-se pela efetividade da Constituição e deve pautar-se pelos parâmetros 
da legalidade e da legitimidade, intrínsecos ao Estado Democrático de Direito. 
 
O crescimento em importância da concepção de juridicidade acarreta novos debates 
e a releitura de antigos dogmas do Direito Administrativo, tais como a discussão 
quanto à viabilidade da deslegalização em nosso ordenamento. 
 
2.1.2 Deslegalização 
A deslegalização consiste, basicamente, em uma amenização do princípio da 
legalidade. Por esse fenômeno, o Poder Legislativo tem a possibilidade de tirar 
determinadas matérias de sua competência, para que possam ser tratadas por 
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regulamentos, sem a necessidade de se percorrerem os trâmites burocráticos do 
processo legislativo. 
 
Assim, ocorre deslegalização quando o Legislativo rebaixa hierarquicamente 
determinada matéria (que antes era tratada por lei) para que ela possa vir a ser tratada 
por regulamento, por exemplo. 
 
É, nesse sentido, um instituto que visa a dar uma releitura ao princípio da legalidade, 
trazendo maior flexibilidade à atuação legiferante, com a alteração do conteúdo 
normativo, sem necessidade de se percorrer o demorado processo legislativo 
ordinário. 
 
Este conceitofoi expressamente mencionado pela Ministra Cármen Lúcia durante o 
julgamento da ADI 4568 quando o plenário analisava a possibilidade de uma norma 
permitir reajuste e aumento do salário-mínimo por decreto (que, até então, 
necessitava de Lei). 
 
Neste julgado, o STF definiu que a utilização de decreto presidencial, definida pela 
Lei n. 12.382/2011 como instrumento de anunciação e divulgação do valor 
nominal do salário mínimo de 2012 a 2015, não desobedece o comando 
constitucional posto no inc. IV do art. 7º da Constituição do Brasil. (STF. ADI 4568, 
Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 03/11/2011) 
 
Ou seja, foi aceito que, desde que contando com autorização expressa da lei, um 
decreto presidencial poderia fazer algo que a Constituição definiu como matéria 
exclusiva de lei. 
 
No mais, como bem ensina Rafael Carvalho Rezende Oliveira, a CF/88 relaciona 
alguns casos de deslegalização: 
• art. 96, I, a (que desloca para o Judiciário o poder de dispor sobre a 
competência e funcionamento de seus órgãos); 
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• art. 207, caput (que transfere do Legislativo para as universidades o 
poder de dispor sobre matérias didático-científicas); e 
• art. 277, I (que estabelece o poder das entidades desportivas, dirigentes 
e associações de dispor sobre sua organização e funcionamento). 
 
Ainda no assunto deslegalização, cabe uma pergunta: é possível cogitarmos uma 
inovação jurídica por meio de atos normativos do Executivo? 
 
O professor José Santos Carvalho Filho defende a possibilidade no campo das 
agências reguladoras. Nesse toar, essas entidades gozariam de um poder técnico 
expandido, haja vista que o legislador seria incapaz (na verdade, inapto) de disciplinar 
todas as questões particulares afetas aos objetivos institucionais daquelas entidades 
autárquicas especiais. 
 
Contudo, deve ficar registrado que, na ADI 1668/DF, o STF fixou a orientação de que 
o poder normativo da ANATEL (agência reguladora que trata das telecomunicações) 
é de natureza estritamente regulamentar, devendo, por isso, observância aos 
parâmetros legais. Na oportunidade, afastou-se a tese de deslegalização para 
agências reguladoras. 
 
É claro que esse cenário está sujeito a constantes atualizações, mas, hoje, podemos 
afirmar que o STF reconhece a tese da deslegalização quando a lei, 
expressamente, transfere para um ato infralegal a regulamentação de 
determinado assunto (ADI 4568); no entanto, não reconhece a citada tese 
quando se das atribuições normativas das agências reguladoras (ADI 1668). 
 
2.2 Impessoalidade 
O princípio constitucional da impessoalidade visa eliminar favoritismos e restrições 
indevidas, exigindo tratamento equânime e marcado pela neutralidade. Quando 
realiza a função administrativa, o gestor não age nem deve agir em nome próprio, 
mas em nome do Poder Público. 
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Como aponta a doutrina, especialmente a obra de Lucas Rocha Furtado, existem 
aspectos diferentes e complementares para o princípio ora estudado: 
• Dever de isonomia. A Administração Pública deve prestar tratamento 
impessoal e isonômico aos particulares, com o objetivo de atender a 
finalidade pública, sendo vedada a discriminação odiosa ou 
desproporcional. Assim, a atividade administrativa deve se dar segundo 
critérios de bom andamento do serviço público, afastando-se 
favoritismos ou perseguições. 
• Conformidade ao interesse público. A impessoalidade veda que o 
agente público utilize seu cargo para a satisfação de interesses pessoais. 
Assim, não pode o agente público utilizar seu cargo para se promover 
pessoalmente, para beneficiar pessoa querida ou prejudicar um desafeto, 
por conta de interesses pessoais. 
 
Como materialização desta face do princípio temos o precedente do STF, segundo o 
qual, é compatível com o princípio da impessoalidade, dispositivo de Constituição 
Estadual que vede ao Estado e aos Municípios atribuir nome de pessoa viva a avenida, 
praça, rua, logradouro, ponte, reservatório de água, viaduto, praça de esporte, 
biblioteca, hospital, maternidade, edifício público, auditórios, cidades e salas de aula. 
(STF. ADI 307/CE, relator Ministro Eros Grau, 13.2.2008) 
• Imputação dos atos dos atos praticados pelo agente público 
diretamente ao órgão ao qual está vinculado. A impessoalidade deve 
ter repercussão na relação jurídica do ato administrativo praticado. 
Quando realiza a atividade administrativa, o agente público age em nome 
do Poder público, de forma que os atos e provimentos administrativos 
não são imputáveis ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou 
entidade da Administração Pública. 
 
Como será visto no capítulo pertinente à responsabilidade civil do Estado, a 
materialização desse aspecto da impessoalidade ocorre com a vedação à imputação 
direta de responsabilidade civil ao agente público. 
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Embora tal agente possa ser responsabilizado pela prática de ato de improbidade 
(quando cabível), sofrer ação regressiva por parte da Administração ou mesmo sanção 
administrativa, ele deve estar protegido da responsabilização civil direta. 
 
Caso contrário, restaria aberto um caminho para permitir a restrição às atividades 
administrativas que afetem fortes grupos de interesse, já que os agentes públicos 
poderiam ter receio ao desempenhar suas tarefas temendo a responsabilização 
judicial promovida por aqueles que tivessem suas pretensões contrariadas. 
 
Nas palavras do STF, a determinação constitucional da responsabilidade objetiva do 
Estado consagra uma dupla garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-
lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado 
que preste serviço público, dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade 
de pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol 
do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a 
pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular. (STF. RE nº 327.904/SP, Primeira 
Turma, Relator o Ministro Carlos Britto, DJ de 8/9/06) 
 
Seguindo os ensinamentos de Cyonil Borges e Adriel Sá, vejamos algumas 
interessantes aplicações práticas do princípio da impessoalidade: 
• § 1º do art. 37 da CF/1988: “§ 1.º A publicidade dos atos, programas, 
obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter 
educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar 
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de 
autoridades ou servidores públicos.” 
• Art. 18 da Lei 9.784/99: regras de impedimento e suspeição em 
procedimentos administrativos. Isso porque, para evitar a parcialidade no 
julgamento, é conveniente que o agente público se reconheça 
impossibilitado de julgar (em suspeição ou impedimento, conforme o 
caso), evitando-se, inclusive, eventual responsabilização administrativa. 
• Atos praticados por agente de fato: é o caso do particular que 
ingressou na Administração Pública de forma irregular (agente putativo). 
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De acordo com a teoria da aparência, seus atos praticados serão 
considerados válidos perante terceiros de boa-fé. 
• Art. 1° da Lei 6.454/77: dispositivo proíbe que a União atribua 
a bem público, de qualquer natureza, o nome de pessoa viva ou que 
tenha se notabilizado pela defesa ou exploração de mão de obra escrava. 
Sobre o tema, o CNJ revogou a Resolução 52/2008, a qual abria exceção 
para as pessoas vivas aposentadas, afinal, o poder normativo do CNJ não 
pode ampliar o previsto em lei. 
•Art. 100 da CF/88: a sistemática de pagamentos por precatórios é uma 
clara aplicação do princípio da impessoalidade, especialmente no aspecto 
da isonomia. Isso porque, com o pagamento por precatórios, todos os 
particulares entram em uma fila para recebimento de seus créditos, sendo 
vedada e designação de pessoas ou casos especiais. Ressalve-se que o 
estabelecimento de critérios de preferência para créditos alimentares não 
afeta o caráter isonômico do instituto. 
 
2.3 Moralidade 
O princípio da moralidade exige que a atuação administrativa, além de respeitar a 
lei, seja ética, leal e séria. Nesse sentido, o art. 2.º, parágrafo único, IV, da Lei 9.784/99 
impõe ao administrador, mormente nos processos administrativos, a “atuação 
segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé”. 
 
A moralidade se apresenta como um valor fundamental das atividades do Poder 
Público, de forma que, verificada a ofensa a este princípio, mesmo que uma conduta 
seja aparentemente compatível com a lei, deve ser invalidada. 
 
Tal ideia está relacionada à mutação da noção clássica de legalidade para uma ideia 
de legitimidade, que, como vimos quando do estudo da legalidade, além do 
cumprimento das regras jurídicas, abarca também a moralidade e a finalidade pública. 
 
Assim, a moralidade é requisito de validade do ato administrativo. Assim, a conduta 
imoral, à semelhança da conduta ilegal, também pode trazer como consequência a 
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invalidade do respectivo ato, que pode ser decretada pela própria administração 
(autotutela) ou pelo Poder Judiciário. 
 
O controle judicial da moralidade administrativa está consagrado no art. 5.º, LXXIII, da 
CF/1988, que trata da ação popular, ao dispor que: 
Art. 5º. (...) 
LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato 
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade 
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo 
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. 
 
No mais, a ideia de moralidade pode se dividir em duas acepções: 
1º) Moralidade comum: é a conduta adequada às regras da moral – diz 
respeito à conduta externa do agente; 
2º) Moralidade Administrativa: é mais rigorosa e está relacionada com as 
condutas de boa administração, ou seja, há de ser um bom administrador, 
devendo buscar as melhores políticas administrativas – diz respeito à conduta 
interna do agente e corresponde ao conjunto de regras tiradas da disciplina 
interna da Administração. 
 
Interessante notar que o princípio da moralidade goza de autonomia frente ao 
princípio da legalidade, ou seja, ainda que legal, um ato pode ser invalidado por ser 
imoral. 
 
Nesse sentido, o STJ já firmou entendimento segundo o qual a Administração Pública 
pode, em observância ao princípio da moralidade administrativa e da 
indisponibilidade dos interesses públicos tutelados, desconsiderar a personalidade 
jurídica de sociedade constituída com abuso de forma e fraude à lei, desde que 
facultados ao administrado o contraditório e a ampla defesa em processo 
administrativo regular. (STJ. REsp 724.559/RS, relator Ministro Francisco Peçanha 
Martins – DJe 07/03/2006) 
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Há, ainda, um tipo de imoralidade administrativa qualificada cuja gravidade é tão 
acentuada que recebeu tratamento próprio na constituição Federal, trata-se da 
improbidade administrativa, que, uma vez reconhecida, redundará na retirada do 
ato do ordenamento jurídico e na imposição ao sujeito que a praticou das seguintes 
consequências: perda da função pública, indisponibilidade dos bens, ressarcimento ao 
erário e suspensão dos direitos políticos (CF/88, art. 37, § 4.º). 
 
Quando falamos em moralidade, é essencial conhecer os detalhes do entendimento 
jurisprudencial quanto à vedação ao nepotismo. 
 
2.3.1 Vedação ao nepotismo 
Nepotismo, é o termo utilizado para designar o favorecimento de parentes em 
detrimento de pessoas mais qualificadas, especialmente no que diz respeito à 
nomeação ou elevação de cargos. Assim, o Nepotismo ocorre quando um agente 
público usa de sua posição de poder para nomear, contratar ou favorecer um ou mais 
parentes. O nepotismo é vedado, primeiramente, de forma implícita pela própria 
CF/88, pois contraria os princípios da impessoalidade e moralidade. 
 
Interessante notar que não há uma lei nacional que vede o nepotismo, o que não é, 
na verdade, necessário. A vedação ao nepotismo não exige edição de lei formal, 
pois a proibição é extraída diretamente dos princípios constitucionais que norteiam a 
atuação administrativa. 
 
Para bem analisarmos o assunto, devemos começar pela Súmula Vinculante nº 13: 
Súmula vinculante 13-STF: A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em 
linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade 
nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de 
direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de 
confiança ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e 
indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola 
a Constituição Federal. 
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Note, no mais, que a vedação ao nepotismo abrange todos os entes federativos e 
todos as entidades da administração, inclusive as autarquias, empresas públicas e 
sociedades de economia mista. 
 
Outro importante entendimento que se pode extrair da própria leitura da súmula é a 
vedação ao nepotismo cruzado. Essa modalidade ocorre quando há “ajuste 
mediante designações recíprocas” entre autoridades públicas. Por exemplo: o juiz 
nomeia a esposa do procurador enquanto o procurador nomeia o filho do juiz, ou 
seja, ninguém nomeou seu próprio parente, mas por meio de uma combinação os 
cargos foram ocupados por parentes “cruzados”, desse modo, ficam igualmente 
feridos os princípios da moralidade e da impessoalidade. 
 
Por se tratar de norma extraída diretamente da CF/88, as leis estaduais não podem 
criar exceção ao nepotismo, sendo inconstitucional lei estadual ou municipal que 
excepcione a vedação da prática do nepotismo. (STF. Plenário. ADI 3745/GO, rel. Min. 
Dias Toffoli, 15/5/2013) 
 
Vale dizer que as leis que vedam o nepotismo são de interesse de toda a 
Administração, logo de iniciativa concorrente e não apenas do Chefe do 
Executivo. (STF. RE 570392, Relator(a): Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 
11/12/2014, repercussão geral). 
 
No mais, a jurisprudência do STF criou três exceções à aplicação da vedação ao 
nepotismo (muita atenção, tema cobrado com grande frequência): 
• Norma que impede nepotismo no serviço público não alcança 
servidores de provimento efetivo: o STF afirmou que a vedação ao 
nepotismo não pode alcançar os servidores admitidos mediante prévia 
aprovação em concurso público, ocupantes de cargo de provimento 
efetivo, haja vista que isso poderia inibir o próprio provimento desses 
cargos, violando, dessa forma, o art. 37, I e II, da CF/88, que garante o 
livre acesso aos cargos, funções e empregos públicos aos aprovados em 
concurso público (STF. Plenário. ADI 524/ES, rel. orig. Min. Sepúlveda 
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Pertence, red. p/ o acórdão Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 
20/5/2015); 
• Não é nepotismo se a pessoa nomeada possui um parente no órgão, 
mas sem influência hierárquica sobre a nomeação: segundo o STF“a 
incompatibilidade da prática enunciada na SV 13 com o art. 37 da CF/88 
não decorre diretamente da existência de relação de parentesco entre 
pessoa designada e agente político ou servidor público, mas de 
presunção de que a escolha para ocupar cargo de direção, chefia ou 
assessoramento tenha sido direcionado à pessoa com relação de 
parentesco com quem tenha potencial de interferir no processo de 
seleção” (STF. 2ª Turma. Rcl 18564/SP, rel. orig. Min. Gilmar Mendes, red. 
p/ o acórdão Min. Dias Toffoli, julgado em 23/2/2016); 
• Não é nepotismo a nomeação para cargos de natureza política: o STF 
tem posição consolidada no sentido de que a Súmula Vinculante 13 não 
se aplica às nomeações para cargos de natureza política, como nos casos 
de secretários ou ministros de Estado (STF. Rcl 22339 AgR/SP, Rel. Min. 
Edson Fachin, red. p/ o ac. Min. Gilmar Mendes, julgado em 4/9/2018). 
 
Quanto à nomeação para cargos de natureza política, fique atento que caracterizará 
nepotismo caso fique demonstrada a inequívoca falta de razoabilidade na nomeação 
por manifesta ausência de qualificação técnica ou inidoneidade moral do 
nomeado. (STF. 1ª Turma. Rcl 28024 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 
29/05/2018) 
 
2.4 Publicidade 
O princípio da publicidade exige que a Administração Pública torne públicos seus atos, 
na forma prevista na norma. 
 
Mais que isso, não basta a publicação dos atos administrativos, ela deve ser feita de 
forma clara, permitindo que os cidadãos possam exercer fiscalização social sobre os 
atos e negócios praticados pelos gestores públicos. 
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A publicidade, portanto, não existe como um fim em si mesmo, ou como uma 
providência de ordem meramente formal. O seu primeiro objetivo é assegurar 
transparência ou visibilidade da atuação administrativa, possibilitando o exercício 
do controle da Administração Pública por parte dos administrados e dos órgãos 
constitucionalmente incumbidos de tal objetivo. 
 
Além disso, a publicidade também viabiliza o controle, a fiscalização dos atos 
praticados pelo Poder Público, seja pelos interessados diretos ou pelo povo em geral. 
São meios constitucionais para tanto: os remédios constitucionais (mandado de 
segurança, ação popular e habeas data), a ação civil pública, o direito de petição, a 
representação às autoridades competentes e o pedido de informações. 
 
No mais, conforme entendimento de Hely Lopes Meirelles, a publicidade não é 
elemento formativo do ato, mas sim requisito ou condição para eficácia e moralidade 
do ato. Uma vez publicado o ato no Diário Oficial, presume-se que todos os 
administrados dele tomaram conhecimento. 
 
Matheus Carvalho ressalta, ainda, a importância de não se confundir "publicidade" 
com "publicação", que é uma das formas para se garantir a publicidade. Nem sempre 
é a publicação em diário oficial, o instrumento necessário para respeitar-se o princípio 
da publicidade. 
 
Assim, importante perceber que o princípio da publicidade não impõe, apenas, a 
divulgação das decisões administrativas; ele exige transparência em toda a 
tramitação processual, resguardando o direito dos administrados de ter 
conhecimento sobre documentos e acesso a informações, durante o processo de 
tomada de decisão. 
 
Nesse sentido, vale conhecer o enunciado 15 da I Jornada de Direito Administrativo 
que estabeleceu a necessidade de ser dar a devida publicidade às arbitragens: 
 
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Como você já deve estar cansado de saber, não existe direito absoluto, por isso o 
direito de acesso aos documentos públicos de interesse particular ou de interesse 
coletivo ou geral pode ser ressalvado nas hipóteses em que o sigilo seja ou permaneça 
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. Da mesma forma, a lei pode 
restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o 
interesse social o exigirem. 
 
Segundo José dos Santos Carvalho Filho, o princípio da publicidade deve ser 
harmonizado com os princípios da proporcionalidade e razoabilidade. Sobre o tema, 
o STF declarou inconstitucional dispositivo de lei que previa a obrigatoriedade de 
publicação dos custos dos atos do Executivo efetuados em jornais ou veículos 
similares (ADI 2.472/RS). 
 
Aliás, a própria CF/88 afirma que o princípio da publicidade não é absoluto e que 
deverá ser assegurado o sigilo se a informação a ser divulgada puder gerar riscos à 
segurança da sociedade e do Estado: 
Art. 5º. (...) 
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse 
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de 
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da 
sociedade e do Estado; 
 
Os critérios para definição das informações essenciais à segurança da sociedade 
encontram-se regulamentados pela Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/11). 
 
Há, no mais, um importante julgado do STJ em que foi decidido que o Ministério das 
Relações Exteriores não pode sonegar o nome de quem recebe passaporte 
diplomático. 
 
Com efeito, o nome de quem recebe um passaporte diplomático emitido por 
interesse público não pode ficar escondido do público. O interesse público 
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pertence à esfera pública e o que se faz em seu nome está sujeito ao controle social, 
não podendo o ato discricionário de emissão daquele documento ficar restrito ao 
domínio do círculo do poder. A noção de interesse público não pode ser linearmente 
confundida com "razões de Estado", e, no caso concreto, é incompatível com o 
segredo da informação. (STJ. MS 16.179/DF, Rel. Ministro Ari Pargendler, Primeira 
Seção, julgado em 09/04/2014) 
 
Para fechar o tópico, é importante que vejamos o relevante entendimento do STF 
acerca da disponibilização pública dos valores dos vencimentos dos servidores 
públicos. 
 
Foi decidido que é legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido 
pela Administração Pública, dos nomes dos seus servidores e do valor dos 
correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias. (STF. ARE 652777, 
Relator(a): Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, julgado em 23/04/2015) 
 
Interessante observar que, com a Lei nº 12.527/2011 (conhecida como Lei de Acesso 
à Informação), foi determinada justamente a divulgação de uma série de informações 
de interesse público. 
 
Ocorre que a referida Lei não dispõe que os órgãos e entidades são obrigados a 
divulgar a relação das remunerações dos servidores públicos. Apesar disso, a União 
editou decreto determinando que a remuneração dos servidores deverá ser divulgada, 
não havendo qualquer inconstitucionalidade nessa prática. 
 
Por fim, o STF entende que, por força do princípio da publicidade, embora o 
Congresso Nacional deva se guiar pelo princípio da colegialidade, o parlamentar, na 
condição de cidadão, pode exercer plenamente seu direito fundamental de acesso a 
informações de interesse pessoal ou coletivo, nos termos do art. 5º, inciso XXXIII, da 
Constituição Federal e das normas de regência desse direito. (STF. Plenário. RE 
865401/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 25/4/2018, repercussão geral) 
 
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2.5 Eficiência 
Chegamos ao último princípio constitucional expresso, o da eficiência. Esse princípio 
foi inserido no texto constitucional pela Emenda Constitucional 19/98 e, portanto, é o 
único dos princípios expressos que não faz parte da redação original da CF/88, ainda 
assim, a maior parte doutrina considera que a eficiência já estava implícitano texto 
original. 
 
O objetivo da inserção da eficiência nesse rol de princípios foi substituir a 
Administração Pública burocrática pela Administração Pública gerencial. O 
princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, 
perfeição e rendimento funcional, sua aplicação orienta e serve de fundamento para 
a construção de uma concepção de Administração Pública gerencial. 
 
Em termos gerais, o princípio da eficiência impõe a adoção, no âmbito da 
Administração Pública, das mais modernas técnicas de gerenciamento há muito 
utilizadas na iniciativa privada, produzindo efeitos diretos em relação aos agentes 
públicos (imposição de avalição periódica de desempenho, por exemplo) e entidades 
e órgãos administrativos. 
 
No mais, o conteúdo do princípio da eficiência diz respeito a uma administração 
pública que prime pela produtividade elevada, pela economicidade, pela qualidade e 
celeridade dos serviços prestados, pela redução dos desperdícios, pela 
desburocratização e pelo elevado rendimento funcional. 
 
2.5.1 Eficiência, eficácia e efetividade 
José dos Santos Carvalho Filho, em lição lapidar, afirma que eficiência, 
eficácia e efetividade são expressões com significados distintos. 
 
Para o autor, a eficiência transmite sentido relacionado ao modo pelo qual se 
processa o desempenho da atividade administrativa; a ideia diz respeito, portanto, à 
conduta dos agentes. 
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Por outro lado, eficácia tem relação com os meios e instrumentos empregados pelos 
agentes no exercício de seus misteres na administração; o sentido aqui é tipicamente 
instrumental. 
 
Finalmente, a efetividade é voltada para os resultados obtidos com as ações 
administrativas; sobreleva nesse aspecto a positividade dos objetivos. 
 
É claro que o ideal é que tais qualificações caminhem simultaneamente, mas é possível 
que existam condutas administrativas produzidas com eficiência, embora não tenham 
eficácia ou efetividade. 
 
Ao mesmo tempo, também pode a conduta não ser muito eficiente, mas, em face da 
eficácia dos meios, acaba por ser dotada de efetividade. Até mesmo é possível admitir 
que condutas eficientes e eficazes acabem por não alcançar os resultados desejados; 
em consequência, serão despidas de efetividade. 
 
2.5.2 Princípio da eficiência nos diversos dispositivos constitucionais 
A CF/88, em várias passagens, faz referência expressa ou implícita à observância do 
princípio da eficiência, vale a pena conhecer: 
➢ Art. 37, § 8º (contrato de gestão e contrato de desempenho): “a 
autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da 
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a 
ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por 
objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, 
cabendo à lei dispor sobre: I - o prazo de duração do contrato; II – os 
controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e 
responsabilidade dos dirigentes; III - a remuneração do pessoal”; 
➢ Art. 37, § 3º, I (serviços públicos): “a lei disciplinará as formas de 
participação do usuário na administração pública direta e indireta, 
regulando especialmente: I – as reclamações relativas à prestação dos 
serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de 
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atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da 
qualidade dos serviços”. 
➢ Art. 74, II (sistema de controle interno da Administração Pública): “Os 
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, 
sistema de controle interno com a finalidade de: II - comprovar a legalidade 
e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão 
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da 
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por 
entidades de direito privado”; 
➢ Art. 144, § 7º (segurança pública): “a lei disciplinará a organização e o 
funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de 
maneira a garantir a eficiência de suas atividades”. 
➢ Nepotismo (Súmula Vinculante 13): como já dito anteriormente, a 
súmula do STF proíbe a contratação de parentes até o 3º grau para cargos 
comissionados. É uma aplicação direta dos princípios da moralidade e da 
impessoalidade. O STF reconheceu, também, a ofensa ao princípio da 
eficiência, pois a nomeação recai, na maior parte das vezes, em pessoas 
despreparadas e descompromissadas com o interesse público, as quais 
não contribuem para o bom rendimento da Administração Pública. 
 
Pois bem, analisados todos os princípios constitucionais expressos, é hora de vermos 
os diversos princípios implícitos que fundamentam o ordenamento jurídico 
administrativo. 
 
3 Princípios Implícitos e/ou Infraconstitucionais 
Ainda que não encontrados expressamente na CF/88, há princípios que podem ser 
desta extraídos. São exemplos: princípio da razoabilidade (inc. LXXVIII do art. 5º), 
princípio da licitação (inc. XXI do art. 37), princípio da probidade (§ 4º do art. 37), 
princípio do concurso público (inc. II do art. 37) e outros. Vejamos cada um deles. 
 
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3.1 Razoabilidade e Proporcionalidade 
Os princípios da razoabilidade e proporcionalidade são considerados implícitos, pois 
não estão positivados no texto da CF/88. Entretanto, destaca-se que vários 
dispositivos jurídicos os consagram em seus respectivos textos. É o caso da Lei do 
Processo Administrativo Federal: 
Art. 2º. A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, 
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, 
contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. 
 
Parte da doutrina afirma que os dois princípios são sinônimos (Maria Sylvia Zanella Di 
Pietro), outros, porém, defendem que proporcionalidade e razoabilidade não se 
confundem (Celso Antônio Bandeira de Melo). 
 
Segundo Rafael Carvalho Rezende Oliveira, apesar da polêmica quanto à existência ou 
não de diferenças entre os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, tem 
prevalecido a tese da fungibilidade entre os citados ambos, já que os dois se 
relacionam com os ideais igualdade, justiça material e racionalidade, 
consubstanciando importantes instrumentos de contenção dos possíveis excessos 
cometidos pelo Poder Público. 
 
Independentemente dessa divergência, o fato é que tais princípios possuem funções 
axiológicas e teleológicas essenciais, permitindo o controle dos atos 
administrativos. A jurisprudência tem cobrado o respeito a esses princípios, 
invalidando excessos na prática de atos administrativos. 
 
Assim, embora o Judiciário não possa substituir a Administração na 
punição do servidor, pode determinar, em homenagem ao princípio da 
proporcionalidade, a aplicação de pena menos severa, compatível com 
a falta cometida e a previsão legal. (STF. RMS 21791/DF. Relator Min. Carlos Brito. 
DJE 11.02.2005) 
 
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3.2 Princípio da razoabilidade 
O princípio da razoabilidade aparece como relevante instrumento de controle da 
atividade legislativa, bem como de aplicação no exercício da discricionariedade 
administrativa, servindo como garantia da legitimidade da ação administrativa, 
evitando-se a prática de atos arbitrários e com desvio de finalidade 
 
Em outras palavras, por força do princípio da razoabilidade, os atos administrativos 
discricionários devem obedecer a critérios