Políticas públicas de atenção a grupos especiais

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POLÍTICAS
PÚBLICAS DE
ALIMENTAÇÃO
E NUTRIÇÃO
Ana Manuela Ordonez
O65p Ordonez, Ana Manuela.
Políticas públicas de alimentação e nutrição [recurso 
eletrônico] / Ana Manuela Ordonez, Andrei Valerio Paiva. 
– 2. ed. – Porto Alegre : SAGAH, 2017.
Editado como livro impresso em 2017.
ISBN 978-85-9502-029-0
1. Saúde pública. 2. Nutrição – Políticas públicas. 3. 
Alimentação – Assistência em saúde. I. Paiva, Andrei 
Valerio. II. Título. 
CDU 614:612.39
Catalogação na publicação: Poliana Sanchez de Araujo – CRB 10/2094
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Políticas públicas de atenção a 
grupos especiais: etnorraciais
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 � Explicar o que é diversidade no contexto da saúde.
 � Reconhecer os avanços que as políticas públicas de saúde para
populações específicas trazem para o sistema de saúde.
 � Identificar os desafios para a efetivação do direito à saúde de po-
pulações específicas.
Introdução
Na sociedade brasileira, brancos, negros – pretos e pardos – e indíge-
nas ocupam espaços sociais diferentes, que se refletem nos indicado-
res sociais. Neste texto, você vai estudar como as políticas públicas 
de saúde se organizam e qual é sua capacidade de efetivar o direito à 
saúde de populações diversas.
Diversidade no contexto da saúde
O direito à saúde é constitucional e condição necessária para o exercício pleno 
da cidadania. Igualmente importante é o princípio da equidade. A iniquidade 
racial, como fenômeno social, vem sendo combatida pelas políticas de pro-
moção da igualdade racial, regidas pela Lei nº 10.678/03, que criou a Secre-
taria de Políticas de Promoção da Igualdade Social (SEPPIR). Coerente com 
isso, o princípio da igualdade, associado ao objetivo de conquistar uma socie-
dade livre de preconceitos onde a diversidade seja um valor, deve desdobrar-
-se no princípio da equidade, embasando a promoção da igualdade a partir do
reconhecimento das desigualdades e da necessidade de ação estratégica para
superá-las. Em saúde, a atenção deve ser entendida como ações e serviços
priorizados em função de situações de risco e condições de vida e saúde de
determinados indivíduos e grupos de população.
O principal desafio dos estudos sobre as relações entre determinantes so-
ciais e saúde consiste em estabelecer uma hierarquia entre os fatores mais ge-
rais de natureza social, econômica, política e as mediações pelas quais esses 
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fatores incidem sobre a situação de saúde de grupos e pessoas, já que a relação 
de determinação não é uma simples relação direta de causa/efeito. Portanto, 
é inegável que grupos que foram historicamente perseguidos e/ou excluídos 
enfrentem horizontes obscurecidos quanto ao acesso em saúde.
Política nacional de atenção integral à saúde 
da população negra 
No Brasil, alguns autores têm consenso acerca das doenças mais preva-
lentes na população negra, com destaque para as agrupadas nas seguintes 
categorias: a) geneticamente determinadas – tais como a anemia falciforme, 
deficiência de glicose 6-fosfato desidrogenase, foliculite; b) adquiridas em 
condições desfavoráveis – desnutrição, anemia ferropriva, doenças do tra-
balho, DST/HIV/aids, mortes violentas, mortalidade infantil elevada, abortos 
sépticos, sofrimento psíquico, estresse, depressão, tuberculose, transtornos 
mentais (derivados do uso abusivo de álcool e outras drogas); e c) de evolução 
agravada ou tratamento dificultado – hipertensão arterial, diabetes melito, 
coronariopatias, insuficiência renal crônica, câncer, miomatoses (BRASIL, 
2009). Essas doenças e agravos necessitam de uma abordagem específica sob 
pena de se inviabilizar a promoção da equidade em saúde no país.
Em novembro de 2006, o Conselho Nacional de Saúde (CNS) aprovou a 
criação da política nacional de atenção integral à saúde da população negra 
(PNSIPN), reconhecendo que as desigualdades raciais são fatores que inter-
ferem no processo saúde, doença, cuidado e morte, e a necessidade de im-
plementar políticas que combatessem as iniquidades vindas dessas desigual-
dades sociais. Porém, a PNSIPN só foi pactuada na Comissão Intergestores 
Tripartite em 2008, e o Ministério da Saúde só publicou a Portaria de regula-
mentação em maio de 2009.
A construção desta política resultou da luta pela democratização da saúde 
liderada em especial pelo movimento negro. Também resulta do compromisso 
assumido entre o Ministério da Saúde (MS) e a Secretaria Especial de Polí-
ticas de Promoção da Igualdade Racial, a fim de superar situações de vulne-
rabilidade em saúde que atingem parte significativa da população brasileira.
A política nacional de saúde integral da população negra define quais são 
os princípios, a marca, os objetivos, as diretrizes, as estratégias e as respon-
sabilidades de gestão, voltados para a melhoria das condições de saúde da 
população negra.
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A PNSIPN inclui no seu escopo ações de cuidado, atenção, promoção à 
saúde e prevenção de doenças, bem como de gestão participativa, participação 
popular e controle social, produção de conhecimento, formação e educação 
permanente para trabalhadores de saúde, visando à promoção da equidade em 
saúde da população negra, em acordo com os princípios do SUS. 
A política nacional de saúde integral da população negra, ao reconhecer 
as desigualdades etnicorraciais como determinantes sociais das condições de 
saúde da população elencou os seguintes objetivos específicos:
 � Aprimorar os sistemas de informação em saúde pela inclusão do quesito
cor em todos os instrumentos de coleta de dados adotados pelo Sistema
Único de Saúde (SUS).
 � Desenvolver ações para reduzir indicadores de morbimortalidade ma-
terna e infantil, doença falciforme, hipertensão arterial, diabetes mellitus,
HIV/aids, tuberculose, hanseníase, cânceres de colo uterino e de mama, 
miomas, transtornos mentais na população negra.
 � Garantir e ampliar o acesso da população negra do campo e da floresta e, em
particular, das populações quilombolas, às ações e aos serviços de saúde.
 � Garantir o fomento à realização de estudos e pesquisas sobre racismo e
saúde da população negra.
Esta Política abrange ações e programas de diversas secretarias e órgãos 
vinculados ao Ministério da Saúde (MS). Você nota que se trata de uma po-
lítica transversal, com formulação, gestão e operação compartilhadas entre 
as três esferas de governo, seja no campo restrito da saúde, de acordo com os 
princípios e diretrizes do SUS, seja em áreas correlatas.
Seu propósito é garantir maior grau de equidade na efetivação do direito 
humano à saúde, em seus aspectos de promoção, prevenção, atenção, tra-
tamento e recuperação de doenças transmissíveis e não transmissíveis, in-
cluindo as de maior prevalência nessa parcela da população.
A PNSIPN se insere na dinâmica do SUS, por meio de estratégias de gestão 
solidária e participativa, que incluem: utilização do quesito cor na produção 
de informações epidemiológicas para a definição de prioridades e tomada de 
decisão; ampliação e fortalecimento do controle social; desenvolvimento de 
ações e estratégias de identificação, abordagem, combate e prevenção do ra-
cismo institucional no ambiente de trabalho, nos processos de formação e 
educação permanente de profissionais; implementação de ações afirmativas 
para alcançar a equidade em saúde e promover a igualdade racial.
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A implantação da PNSIPN teve como finalidade destacar a importância 
do racismo como determinante social da saúde. A responsabilidade por sua 
implementação coube às Secretarias Estaduais e Municipais e órgãos do Mi-
nistério da Saúde, sob a coordenação geral da Secretaria de Gestão Estraté-
gica e Participativa do Ministérioda Saúde (SGEP-MS), que por sua vez ficou 
responsável pela disseminação da Política, sensibilização dos profissionais, 
monitoramento, avaliação e apoio técnico aos departamentos e áreas do Mi-
nistério da Saúde, secretarias de saúde de estados e municípios.
A criação de comitês técnicos de saúde da população negra, áreas técnicas 
de saúde da população negra ou a nomeação de responsável técnico para co-
ordenar as ações em saúde da população negra devem compor as estratégias 
definidas por Secretarias Estaduais e Municipais para disseminar a Política, 
sensibilizar profissionais e inserir a Política no SUS. As atividades realizadas 
para sensibilizar gestores, profissionais e sociedade civil incluíram seminá-
rios, oficinas, campanhas, intervenção no Dia Nacional de Mobilização Pró-
-SPN e no Dia da Consciência Negra.
Política de saúde da população indígena
Você analisa as estimativas e conclui que havia cerca de três milhões de 
índios quando os portugueses aportaram em território brasileiro. Hoje, no 
Brasil, vivem cerca de 800 mil índios, distribuídos em 683 terras indígenas, 
representando 0,4% da população brasileira (CENSO, 2010 apud BRASIL, 
[2016]). São 220 etnias, 180 línguas faladas. Você percebe ainda que existem 
70 grupos isolados de índios sobre os quais não se tem muita informação. 
Assim, a população indígena atual constitui uma minoria étnica. 
A finalidade da política nacional de atenção à saúde dos povos indígenas 
é garantir o acesso à atenção integral à saúde, de acordo com os princípios 
e diretrizes do Sistema Único de Saúde, contemplando a diversidade social, 
cultural, geográfica, histórica e política dessa população, de modo a favorecer 
a superação dos fatores que a tornam mais vulnerável aos agravos à saúde de 
maior magnitude e transcendência entre os brasileiros, reconhecendo a efi-
cácia de sua medicina e o direito desses povos à sua cultura.
A declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas 
(ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2008) afirma que “os povos in-
dígenas têm direito a suas próprias medicinas tradicionais e a manter suas 
práticas de saúde, bem como desfrutar do nível mais alto possível de saúde, 
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e os Estados devem tomar as medidas necessárias para atingir progressiva-
mente a plena realização desse direito”.
Sendo assim, os povos indígenas deveriam ter garantidos o acesso universal e 
integral à saúde e a participação em todas as etapas do processo de planejamento, 
execução e avaliação das ações desenvolvidas. Esse modelo de assistência especí-
fico e diferenciado lançou as bases para a implantação do Subsistema de Atenção 
à Saúde Indígena (SASI-SUS), sob a gestão direta do Ministério da Saúde.
A Área Técnica de Saúde dos Povos Indígenas (ATSPI) é uma instância 
formuladora, articuladora e coordenadora das políticas públicas de saúde re-
lacionadas à esses povos, tendo como objetivos reduzir as iniquidades desse 
segmento, incentivando uma ação conjunta da medicina tradicional indígena e 
a medicina ocidental e assessorar técnica e operativamente os municípios para 
a inserção das ações de saúde indígena nos Planos Municipais de Saúde, coo-
perando com a melhoria da qualidade de vida e sustentabilidade desses povos.
Segundo as diretrizes da política nacional de atenção à saúde indígena, 
a gestão estadual deve atuar de forma complementar na execução das ações 
de atenção à saúde indígena definidas no plano distrital de saúde indígena, 
ficando a cargo do órgão gestor da saúde indígena a definição das ações com-
plementares, observando as características das populações envolvidas. A Por-
taria nº 70, de 2004, aprovou as diretrizes da gestão da política nacional de 
atenção à saúde indígena: 
 � Propor, realizar e participar de oficinas e seminários para organizar e siste-
matizar as ações de saúde pública, com foco na saúde dos povos indígenas;
 � Apoiar as organizações do movimento indígena para o exercício do con-
trole social em saúde.
 � Fomentar a disseminação de práticas profissionais que levem ao reconhe-
cimento e enfrentamento do Racismo Institucional e a promoção de mu-
danças na cultura organizacional/ institucional, com vistas à adoção de 
práticas antirracistas e não discriminatórias.
 � Incentivar a ampliação do sistema de saúde para atenção aos principais
agravos que acometem aos povos indígenas.
 � Apoiar e incentivar a Educação Permanente das equipes de saúde para a
atenção qualificada à saúde dos povos indígenas.
 � Formular a Política Estadual de Saúde Integral dos Povos Indígenas, com o 
objetivo de promover a equidade e a integralidade em saúde desses povos
e combater a discriminação etnicorracial nos serviços e atendimentos ofe-
recidos na rede SUS-Ba.
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A partir do Decreto Nº 7.530/2011, as ações de saúde indígena que eram 
da responsabilidade da FUNASA passam a ser da Secretaria Especial de 
Saúde Indígena (Sesai), subordinada ao Ministério da Saúde. Esse novo órgão 
passa a coordenar e executar o processo de gestão do Subsistema de Atenção 
à Saúde Indígena em todo Brasil, cabendo-lhe coordenar e avaliar as ações 
de atenção à saúde no âmbito do Subsistema de Saúde Indígena; bem como a 
promoção, a articulação e a integração com os setores governamentais e não 
governamentais que possuam interface com a atenção à saúde indígena. 
A Secretaria Especial de Saúde Indígena (Sesai) é a área do Ministério da Saúde respon-
sável por coordenar a política nacional de atenção à saúde dos povos indígenas e todo 
o processo de gestão do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena (Sasi), no âmbito
do Sistema Único de Saúde (SUS). Criada em outubro de 2010, a Sesai surgiu a partir da 
necessidade de reformular a gestão da saúde indígena no país, uma reivindicação dos 
próprios indígenas durante as Conferências Nacionais de Saúde Indígena.
Política de saúde da população quilombola
Pelas estimativas da Secretaria Especial de Promoção da Igualdade Racial 
(Seppir), você sabe que existem cerca de 3.900 comunidades quilombolas em 
todo o país, compostas por 325 mil famílias, em uma razão de pouco mais de 
80 famílias por comunidade. Mas o número de comunidades registradas nas 
atuais políticas públicas, estabelecido por meio do processo de certificação da 
Fundação Cultural Palmares, é de 1.739 quilombolas. 
Os quilombolas, distribuídos por todo território nacional, ainda vivem 
em comunidades formadas por forte vínculo de parentesco, mantendo vivas 
tradições culturais e religiosas. Os membros da comunidade estão ligados a 
culturas de subsistência e dependem de programas de transferência de renda, 
como o Bolsa Família, entre outros.
Reconhecidas oficialmente em 1988, com a afirmação de seus direitos ter-
ritoriais por meio do Artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Tran-
sitórias da Constituição (ADCT), as comunidades quilombolas despertam 
uma série de questões socioeconômicas, espaciais, jurídicas e culturais que 
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fazem parte da discussão sobre o que representam os quilombos contemporâ-
neos na atualidade e sobre a sua efetiva inserção cidadã. 
É preciso ampliar a discussão do direito à saúde, uma das premissas bá-
sicas do SUS, levando em conta que o acesso passa ainda pelas condições 
sociais e econômicas da população e não apenas de sua condição étnica.
Mas você não pode perder de vista que a universalidade do SUS, ou seja, 
o pleno acesso aos serviços públicos de saúde e de qualidade para toda a po-
pulação brasileira, ainda não se efetivou na prática.
Para o Ministério da Saúde, a política de inclusão da população quilom-
bola começa em 2004, com a Portaria nº 1.434, que criou um incentivo de 
repasse financeiro para a ampliação de equipes deestratégia da saúde para as 
comunidades quilombolas.
As diversas definições de determinantes sociais de saúde (DSS) ex-
pressam, com maior ou menor nível de detalhe, o conceito hoje bastante ge-
neralizado de que as condições de vida e trabalho dos indivíduos e de grupos 
da população estão relacionadas com sua situação de saúde. Para a Comissão 
Nacional sobre os Determinantes Sociais da Saúde (CNDSS), os DSS são os 
fatores sociais, econômicos, culturais, étnicos/raciais, psicológicos e compor-
tamentais que influenciam a ocorrência de problemas de saúde e seus fatores 
de risco na população.
O Departamento de Atenção Básica da Secretaria de Atenção à Saúde do 
Ministério da Saúde publicou, em 2008, a Portaria nº 90 que atualiza as bases 
populacionais da população quilombola, de forma a beneficiar, com repasse 
de recursos financeiros federais, os municípios que implantam equipes de 
Saúde da Família e equipe de Saúde Bucal que atuam nas comunidades em 
seus territórios. 
No âmbito do Programa Brasil Quilombola, no que se refere às políticas 
universais de segurança alimentar e nutricional, o Ministério do Desenvolvi-
mento Social e Combate à Fome (MDS) estabeleceu metas de atendimento aos 
quilombolas no Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e no Programa 
Cisternas. A partir do Cadastro Único, que tem um campo para identificação 
das comunidades quilombolas, é possível identificar as famílias que devem 
ser incluídas nos programas sociais do Governo Federal.
No relatório do Ministério da Saúde, as ações voltadas à população qui-
lombola estão, em geral, pautadas na ideia de “incentivo à equidade”, por 
meio da extensão da cobertura de ações já existentes, como o Programa de 
Habitação e Saneamento, as ações de segurança alimentar e nutricional e a 
Estratégia de Saúde da Família (ESF).
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Em geral, a visão de vulnerabilidade social nos quilombos tem relação 
com a saúde e a doença. A morbimortalidade, infectocontagiosa ou crônico-
-degenerativa, provoca reflexão sobre a rede de causalidade da insegurança.
A importância do recorte etnicorracial na assistência e na atenção em saúde
relativa às doenças e às condições de vida da população negra, permite que
sejam identificados contingentes populacionais mais suscetíveis a problemas
de saúde, como hipertensão e anemia falciforme.
A política governamental brasileira para a saúde bucal compreendeu que 
se deve “ampliar e qualificar o acesso ao atendimento básico”, garantindo 
serviços odontológicos em todas as unidades básicas de saúde, incluindo 
áreas rurais, de difícil acesso e de fronteiras nacionais, com atendimentos em 
horários que possibilitem o acesso de adultos e trabalhadores a esse tipo de 
assistência, inclusive com a implantação, pelo setor público, de laboratórios 
de próteses dentárias de âmbito regional ou municipal. Essa política enfatiza 
a importância de implementar ações de saúde bucal junto às populações rema-
nescentes de quilombos, a fim de garantir o estabelecimento de um programa 
de atendimento de caráter universal, integral e com equidade, considerando 
as experiências e os valores culturais relacionados às práticas higiênicas e 
dietéticas de cada povo quilombola.
A falta de perspectiva com relação ao futuro e ao crescimento pessoal, 
somada às difíceis condições de moradia e a falta de uma política de valori-
zação do homem do campo, têm sido apontadas frequentemente como causa 
do alto índice de alcoolismo e tabagismo entre as populações quilombolas. 
Enfermidades decorrentes desses hábitos nocivos à saúde e a exacerbação de 
outras condições estabelecidas demonstram a necessidade de uma estratégia 
especial junto a esses grupos populacionais.
O conhecimento e o respeito às noções de saúde de cada comunidade são 
necessários, pois às vezes não seguem os paradigmas da medicina ocidental. 
Ao agir com essa consciência, a nação verá de fato o controle social do SUS e, 
consequentemente, um melhor resultado nas abordagens de aspecto inclusivo.
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Compostas em sua maioria por negros, as comunidades quilombolas surgiram entre os 
séculos 16 e 19 durante a escravidão. Com medo de serem recapturados, os escravos 
se forçaram a viver isolados, em regiões de difícil acesso e de maneira autossuficiente. 
A lógica do isolamento prosseguiu depois da abolição da escravidão, quando muitos 
quilombos optaram por permanecer como povoados e continua até hoje. Com a Cons-
tituição Federal de 1988, os moradores dos quilombos se transformaram em quilom-
bolas e foram reconhecidos como comunidades tradicionais. O relatório divulgado 
pelo Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) no final de novembro de 2014 revela 
que 55,6% dos adultos residentes em comunidades quilombolas vivem com fome ou 
sob o risco de inanição.
1. Quais são as populações que têm seu 
direito à saúde legalmente reconhe-
cido em políticas, em portarias ou 
ainda na forma de incentivos espe-
cíficos devido às suas características 
etnorraciais? 
a) Indígenas e lésbicas, gays, bis-
sexuais, travestis, transexuais e 
transgêneros (LGBTs). 
b) Negros, populações de campo e 
indígenas. 
c) Indígenas, LGBTs e quilombolas. 
d) Quilombolas, indígenas e negros. 
e) Negros, presidiários e indígenas. 
2. Por que surgem políticas de saúde 
para populações específicas com 
recortes etnorraciais?
a) Determinados grupos sociais 
acreditam ser socialmente supe-
riores a outros. 
b) Porque determinados grupos de 
portadores de algumas patolo-
gias demandam. 
c) Porque são usadas como fer-
ramenta para o fortalecimento 
dos movimentos sindicais e de 
interesses diversos. 
d) Há grupos sociais que consti-
tuem e constroem suas visões de 
mundo de forma diferenciada, 
dando significados diversos aos 
seus atos, práticas e maneiras de 
pensar; sendo assim, as políticas 
gerais não abarcam a essência do 
seu direito à saúde. 
e) De uma estratégia de políticos 
para conquistar voto e visibilidade.
3. O tema desigualdade é comumente 
pautado, seja pela mídia, seja no am-
biente acadêmico ou político. Porém, 
qual tem sido a ênfase dos estudos 
sobre desigualdade em saúde? 
a) As diferenças que crianças, 
adultos e idosos trazem para 
os serviços de saúde, devido 
às características de cada ciclo, 
priorizam serviços e políticas 
destinadas às crianças em vez de 
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aos idosos. 
b) A análise da composição socioe-
conômica como explicação para 
a desigualdade. 
c) A desigualdade de gênero, 
aquelas diferenças entre homens 
e mulheres. 
d) A desigualdade de saúde de um 
país para o outro. 
e) A dimensão etnorracial na ex-
pressão diferenciada dos agravos 
à saúde. 
4. De acordo com o conteúdo deste
texto, há elementos que se inter-re-
lacionam quando se trata de saúde. 
Que elementos são esses? 
a) Gênero e processo saúde-doença. 
b) Desigualdades sociais, processo 
saúde-doença e raça/etnia. 
c) Estudos qualitativos e quantitativos. 
d) Condição socioeconômica e 
educação. 
e) Educação, desigualdade e pro-
cesso saúde-doença. 
5. Qual população apresenta os coefi-
cientes de morbidade e mortalidade 
mais altos do que os registrados em 
âmbito nacional, fome e desnutrição, 
riscos ocupacionais e violência social?
a) Os negros. 
b) Os quilombolas. 
c) Lésbicas, gays, bissexuais e transe-
xuais (LGBTs). 
d) Populações do campo. 
e) Indígenas. 
Políticas públicas de atenção a grupos especiais: etnorraciais 209
Politicas_publ_alim_nutri.indb 209 16/01/17 16:21
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Disponívelem: <http://www.funai.gov.br/index.php/todos-ouvidoria/23-perguntas-
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Leituras recomendadas
BATISTA, L. E.; MONTEIRO, R. B.; MEDEIROS, R. A. Iniquidades raciais e saúde: o ciclo da 
política de saúde da população negra. Saúde em Debate, Rio de Janeiro, v. 37, n. 99, p. 
681-690, out./dez. 2013. 
COIMBRA JR., C. E. A.; SANTOS, R. V. Saúde, minorias e desigualdade: algumas teias de 
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FREITAS, Daniel Antunes et al. Saúde e Comunidades Quilombolas: uma revisão de lite-
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Referências
Políticas públicas de alimentação e nutrição210
Politicas_publ_alim_nutri.indb 210 16/01/17 16:21
Conteúdo: