aula 6 auditoria

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AULA 6 - AUDITORIA 
EXTERNA NA 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
• Entender e aplicar os Métodos e Procedimentos de Auditoria, no controle externo, da atuação 
dos Órgãos e das Entidades Públicas e suas implicações jurídicas. 
CONTEXTUALIZANDO A APRENDIZAGEM
Prezado(a) Aluno(a); Seja muito bem-vindo(a) à nossa sexta Aula de Auditoria Pública. 
Nas Aulas anteriores, compreendemos os Princípios e as Regras que regem a Administração 
Direta e Indireta, nas esferas de Governo. Conhecemos o Regime de Direito Público, que 
normatiza a atuação dos Órgãos, dos Agentes e das Entidades da Administração Pública e seus 
Poderes. E, estudamos os Princípios Jurídicos, que norteiam todos os atos da Administração 
Pública, Direta e Indireta, da União, dos Estados e dos Municípios; buscando compreender as 
Normas de Auditoria Governamental, a fim de poder utilizar seus Métodos e Procedimentos de 
Trabalho. Conhecemos, também, os Métodos e Procedimentos de Auditoria e como aplicá-los, 
no Controle Interno, no sentido de alcançar a Legalidade, a Eficiência, a Economicidade e a 
Adequação, na atuação dos Órgãos e das Entidades públicos.
Nesta Aula, estudaremos os Métodos e Procedimentos de Auditoria, no Controle Externo, na 
atuação dos Órgãos e das Entidades.
Bons estudos!!!
Mapa mental panorâmico
Para contextualizar e ajudá-lo(a) a obter uma visão panorâmica dos conteúdos que você estudará na Aula 6, bem como entender a inter-
relação entre eles, é importante que se atente para o Mapa Mental, apresentado a seguir:
1 AUDITORIA EXTERNA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.1 O CONCEITO E O CAMPO DE AÇÃO DA AUDITORIA EXTERNA, NO SETOR PÚBLICO
1.1 CONCEITOS DE AUDITORIA PÚBLICA EXTERNA
1.2 OS CAMPOS DE ATUAÇÃO DA AUDITORIA EXTERNA
2 MODELOS DE CONTROLE EXTERNO EM ÂMBITO INTERNACIONAL
2 BREVE HISTÓRICO
2.2 MODELOS DE CONTROLE EXTERNO INTERNACIONAL
3 CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AUDITORIA EXTERNA
3.1 O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
3.2 DEFINIÇÕES
3.3 ORIENTAÇÕES
4 ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DO CONTROLE EXTERNO: PODER LEGISLATIVO E TRIBUNAL DE CONTAS
4.1 DO PODER LEGISLATIVO
4.2 DAS FUNÇÕES E PROCEDIMENTOS DO TRIBUNAL DE CONTAS
5 FORMAS DE REALIZAÇÃO DA AUDITORIA EXTERNA
5.1 COMO REALIZAR UMA AUDITORIA EXTERNA EFICIENTE
6 OBJETIVOS E MÉTODOS DE TRABALHO
6.1 OBJETIVOS E MÉTODOS DA AUDITORIA 
7 CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS DO CONTROLE EXTERNO: ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS, DO 
7.1 TRIBUNAIS DE CONTAS
7.2 NATUREZA JURÍDICA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
7.3 TRIBUNAIS DE CONTAS: ÓRGÃO JULGADOR X ÓRGÃO AUXILIAR
7.4 DO JULGAMENTO DAS CONTAS
7.5 DO JULGAMENTO DAS CONTAS DO PODER LEGISLATIVO
7.6 A NATUREZA JURÍDICA DAS DECISÕES
7.7 A RECORRIBILIDADE DAS DECISÕES E A REVISÃO JUDICIAL DAS DECISÕES, PROFERIDAS PELOS 
7.8 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
1 AUDITORIA EXTERNA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.1 O CONCEITO E O CAMPO DE AÇÃO DA AUDITORIA EXTERNA, NO SETOR PÚBLICO
A Auditoria Externa tem um papel muito importante, na Administração Pública; tendo em vista que elabora as avaliações sobre a 
atuação de Gestores Públicos, durante a sua gestão. Em um contexto geral, os Auditores precisam, sempre, verificar a origem das 
informações, cedidas pelo responsável pela Administração, para apresentar à sociedade, sempre, com imparcialidade, os resultados 
obtidos, a partir dessa verificação. Vale dizer que tais resultados devem ir ao encontro dos interesses da sociedade e da Lei; 
especificamente, com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), na Administração Pública. Os responsáveis por essa Auditoria 
desempenham suas atividades, com o maior respaldo de informações, ricas e suficientes; formando opiniões sobre Demonstrações 
Financeiras, Demonstrações Contábeis, para a construção de Pareceres, direcionados à Alta Administração e à sociedade; como 
também, aos demais interessados Ministério Público (MP), Judiciário etc. 
1.1 CONCEITOS DE AUDITORIA PÚBLICA EXTERNA
A Auditoria Externa é a atividade que atesta e examina a integridade, a veracidade e a autenticidade das contas públicas; usando, 
para isso, um grupo de Procedimentos Técnicos. A Auditoria Pública Externa analisa as Demonstrações Contábeis e Financeiras da 
Gestão Pública para analisar, se essas Demonstrações estão de acordo com as Leis e as Normas vigentes, para, em seguida, emitir 
Pareceres. Os Profissionais são especializados e contratados, especificamente, para realizarem tal tarefa. 
A Auditoria Externa não poderá possuir nenhuma vinculação com o Órgão Público auditado; ou seja, trata-se de uma Auditoria 
Independente; em que os Auditores irão apresentar Relatórios, sem interesses das partes; ou, até mesmo, por influência destas.
1.2 OS CAMPOS DE ATUAÇÃO DA AUDITORIA EXTERNA
Com base nas contas do período, a Auditoria Externa emitirá Parecer sobre as Demonstrações Contábeis e Financeiras; fornecendo 
uma imagem de adequação, quanto à utilização apropriada dos recursos, pela Administração.  Enfim, a Auditoria Externa atua, 
diretamente, na verificação das ações governamentais, por meio dos Documentos e dos Relatórios recebidos, relativos a aspectos 
financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais.
Além disso, ao verificar as contas do período (anual), os Auditores fornecem uma imagem verdadeira e apropriada sobre as Finanças, 
a Contabilidade e Organização Pública; e, se a utilização dos recursos foram feitos, em conformidade com os objetivos e objetos 
formais das Entidades. Lembrando que a Auditoria Externa só emite Pareceres das Demonstrações Contábeis e Financeiras.
2 MODELOS DE CONTROLE EXTERNO EM ÂMBITO INTERNACIONAL
2 BREVE HISTÓRICO
As atribuições do Tribunal de Contas da União (TCU) são direcionadas para a fiscalização financeira, contábil, orçamentária, 
operacional e patrimonial da União. As suas funções são desempenhadas a serviço da ordem republicana, que lhe deu origem; e, são 
desempenhadas, em suas origens, de forma circunscrita às fronteiras do nosso Estado Brasileiro. É a Instituição mais importante, em 
relação aos controles da Administração Pública do Brasil. O Tribunal de Contas da União se articula com os Órgãos de Fiscalização 
Internacionais; e, engloba experiências, no âmbito das Cortes de Contas. 
Para que você possa entender, um pouco mais, sobre essas relações do TRIBUNAL DE CONTAS, é importante percorrer esse itinerário; e, 
contextualizar a sua inserção, nos âmbitos internacionais. 
Muito bem, essa origem tem inserção, em meados do século XX; estando lado a lado com a integração das EFS (Entidades de 
Fiscalização Superior). 
?Nesse aspecto, é importante lembrarmos que o primeiro Congresso da INTOSAI (Organização internacional de Entidades Fiscalizadoras 
Superiores), uma das mais relevantes Organizações Internacionais de Fiscalização Pública, ocorreu, em 1953, em Havana. Desde esse 
início, o Brasil veio criando, de forma crescente e progressiva, Entidades Fiscalizadoras; como também, fortificando as de cunho 
internacional. O Congresso de Cuba abriria horizontes importantes para a cooperação entre as Cortes Brasileiras; assim como, com as 
demais Cortes e Organizações Internacionais; as quais estão envolvidas com o Controle Externo; ou, até mesmo, as que possuem Poder 
Jurídico para tal providência. Estabeleceu-se, ainda, o Controle Financeiro, em âmbito internacional.
Parágrafo Único: El Primer Congreso Internacional de las Instituciones de control de las Finanzas Públicas reconoce la 
importancia del control financiero de los órganos internacionales y recomienda que esa materia sea incluída en la 
Agenda del próximo Congreso para que sea estudiada convenientemente. Las ponencias presentadas, las actas de las 
deliberaciones y demás documentos de este evento aparecen en dos Tomos bajo el título “Mémoria del Primer 
Congreso Internacional de Tribunales de Cuentas. (El Congreso de La Habana, 1953.)
A auditoria no setor público tem por finalidade avaliar a gestão 
pública pelos processos e resultados gerenciais, no intuito de 
corrigir os desperdícios, a improbidade, a negligência e a 
omissão.
Paraconhecer e saber mais sobre o Conceito e o Campo de 
Ação da Auditoria Externa, no Setor Público, clique aqui.
https://www.contas.cnt.br/auditoriagovernamental/areas-de-auditoria/
Depois de seis anos, o Rio de Janeiro já sediaria o 3.° Congresso Internacional das Instituições de Controle das Finanças Públicas; o que, 
a partir daí, iniciou-se a consolidação do interesse público, na colaboração das Políticas e do Controle Fiscal, no âmbito nacional e 
internacional. Esse Encontro foi de suma importância e relevância, na história das Cortes de Contas Latino-americanas. Nele, deliberou-
se a criação do Controle Fiscal Latino Americano, quando foi feita a proposta da Controladoria Venezuelana, com as tarefas 
preparatórias a cargo da Controladoria do Chile.
O Quadro 1 demonstra as Entidades Fiscalizadoras Internacionais:
Quadro 1: Entidades Fiscalizadoras Internacionais
Edição Local Ano
I Cuba 1953
II Bélgica 1956
III Brasil 1959
IV Áustria 1962
V Israel 1965
VI Japão 1968
VII Canadá 1971
VIII Espanha 1974
IX Peru 1977
X Quênia 1980
XI Filipinas 1983
XII Austrália 1986
XIII Alemanha 1989
XIV EUA 1992
XV Egito 1995
XVI Uruguai 1998
XVII Coreia do Sul 2001
XVIII Hungria 2004
XIX México 2007
XX África do Sul 2010
XXI China 2013
XXII Emirados Árabes Unidos 2016
Fonte: Disponível em Créditos.
2.2 MODELOS DE CONTROLE EXTERNO INTERNACIONAL
A INTOSAI - Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores é um Modelo de Controle Externo Internacional, criada, 
em 1953. É a principal Organização Fiscalizadora Pública, no exterior.
A INTOSAI está vinculada, também, ao Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC), que se apresenta, de forma não 
governamental, de caráter autônomo, independente e apolítico. Salienta-se que o Brasil faz parte desse Organismo Internacional, além 
de mais cinco Membros associados. Um Congresso é realizado, de três em três anos, a fim de que todos os Países Participantes possam 
compartilhar suas experiências e debaterem sobre questões de Controle Fiscal.
Dentro dos congressos, realizados, na INTOSAI foi criada a OLACEFS que é uma Organização Latino Americana e do Caribe de 
Entidades Fiscalizadoras Superiores. Ela nasceu, em 1963, em Caracas, durante o Congresso Latino das Entidades Fiscalizadoras. Essa 
Organização veio para cumprir as demandas de Foro Superior, de intercâmbio de ideias e de experiências sobre a Fiscalização e o 
Controle Governamental; como também, para o fomento das relações entre essas Entidades. 
Diante disso, várias funções da organização e do desenvolvimento das Entidades, foram criadas, de forma que a sua Corte Construtiva 
(descarta) destaca o propósito de:
Servir como organismo de enlace entre las entidades fiscalizadoras superiores de otras naciones atendendo 
consultas y fomentando el intercambio de especialistas. (Artigo 1°, da Carta Constitutiva).
As EFSUR são Entidades Fiscalizadoras Superiores dos Países do Mercosul e Associados. No ano de 1996, em contínua aproximação 
entre as EFS, no Continente Latino-americano, foi um memorando de entendimento entre as entidades fiscalizadoras Superiores do 
MERCOSUL (Argentina, Paraguai, Brasil e Uruguai) que aderiram a Bolívia e Chile(1997), Venezuela (2006) e o Equador (2015). Na prática 
veio abrigar, também, as EFS de países que não integravam o Bloco, mas que tinham interesse na troca de experiências em matéria de 
Controle Fiscal, no Cone Sul e no Altiplano Sul-americano. 
A criação da OISC/CPLP (Organização das Instituições Superiores de Controle / Comunidade dos Países de Língua Portuguesa), em 
1985, aconteceu um ano antes da criação da EFSUR. As Organizações das Instituições Superiores de Controle, em âmbito dos Países de 
Língua Portuguesa, juntam-se para a OISC, os seguintes países: Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Portugal, Moçambique, São 
Tomé e Príncipe e Timor Leste; os quais se juntaram à INTOSAI, a partir de 2010.
3 CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AUDITORIA EXTERNA
3.1 O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
O Controle da Administração Pública, no âmbito externo, consiste em contribuir e garantir a eficácia e a eficiência da Administração 
Pública. Esse Controle é essencial para a Auditoria Externa, pois exerce um papel fundamental, no sentido de contribuir para que os 
Controles Internos possam existir, na Administração Pública; como também, qualificar as informações, usadas, dentro do Órgão Público; 
e, ainda, transmitir tais informações para a sociedade e para os Tribunais de Contas; ou, até mesmo, a outros Órgãos Públicos. A 
Auditoria Externa, também, consiste na validação dos dados da Entidade Pública; a fim de analisar a sua solidez financeira, o 
Patrimônio e os vários pontos e as informações, em relação à Administração Pública.
3.2 DEFINIÇÕES
A Auditoria Externa, conhecida, também, como Independente, visa à verificação das informações contábeis e financeiras, para que se 
possam determinar a integridade e a veracidade das informações, ali, prestadas. Ainda, no que concerne à Avaliação Sistêmica dos 
Registros Contábeis e às atividades ou operações correlatas, a fim de determinar a aderência das Normas Contábeis.
3.3 ORIENTAÇÕES
A Auditoria Independente é orientada ao máximo de prevenção de risco; ou seja, riscos de distorções sobre as informações prestadas; 
considerando que as transações, a época e a extensão vão, diretamente, ao encontro das informações contábeis, que o Auditor 
deseja certificar.  Tais atividades são executadas pelos Contadores, certificados em Ciências Contábeis e registrados, junto a C. Seu 
Parecer deverá comprovar a boa situação do Órgão Público ou do Agente; essa tarefa constitui uma expertise, para emissão de 
Pareceres, sobre o Patrimônio e a Auditoria Financeira e Contábil.
Na Auditoria Independente, são observados os critérios da Alta Administração; e, ainda, é responsável pela avaliação das 
Demonstrações Contábeis; podendo opinar sobre os lançamentos prestados, de forma: true and fair view (Definição Britânica); e, 
presented fairly in all material respects (Definição Norte Americana).
De acordo com a APB – (Accounting Principles Board - Conselho de Princípios Contábeis), a Auditoria é organizada ou planejada, em 
conformidade com a segurança razoável de que a Demonstração Contábil abrange todos os aspectos; e, está livre de distorções; 
atentando conforme o International Professional Pratices Framework (IPPF), do Institute of Internal Auditors (IIA). A Auditoria Externa ou 
Independente é objetiva de asseguração de Consultoria.
Ademais, a Auditoria Externa deverá ter subordinação; ou seja, deve-se reportar, sempre, ao Conselho da Administração Pública ou ao 
Comitê de Auditoria, atentando-se para as publicações, conforme a CVM; mas, há casos que os Auditores podem reportar, 
diretamente, à própria Administração; o que compromete a sua independência.
4 ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DO CONTROLE EXTERNO: PODER LEGISLATIVO E TRIBUNAL DE CONTAS
4.1 DO PODER LEGISLATIVO
O Poder Legislativo tem mostrado a importância de estar alinhado com o Tribunal de Contas, no processo de fiscalização do Gestor 
Público. Essa atribuição de ser um fiscal sobre a devida aplicação dos recursos públicos, sempre, foi, é e será inerente aos Legisladores; 
porém, como a função legislativa é constituinte de legitimação governamental, fiscalização controle e juízo político, mas a função é 
exercida pelo legislativo, pois normalmente os outros órgão só tem efeitos concretos, há uma EXCEÇÃO que são as medidas provisórias 
que são de competência do executivo que são subordinados à constituição as funções legislativas expressas, em nossa Constituição 
Federal, no Artigo 59.
Art. 59. O Processo Legislativo compreende a elaboração de:
I - Emendas à Constituição.
II - Leis Complementares.
III - Leis Ordinárias.
IV - Leis Delegadas;
V - Medidas Provisórias.
VI - Decretos Legislativos.
VII - Resoluções.
Parágrafo Único. Lei Complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração econsolidação das Leis.
Agora, as funções constituintes se dão, por meio da criação de Emendas à Constituição, que são elaboradas, pelo Congresso 
Nacional, conforme o Art. 60, da nossa Constituição Federal. Essa função existe a fim de criar Normas Constitucionais.
Conforme expõe Gustavo Gomes, tem–se a iniciativa parlamentar, nas propostas de Leis e Medidas Provisórias, Decretos Legislativos e 
Resoluções.
4.2 DAS FUNÇÕES E PROCEDIMENTOS DO TRIBUNAL DE CONTAS
Depois de todos esses trâmites, o Tribunal adota quatro possíveis procedimentos: a tomada de contas, a tomada de contas especial, as 
fiscalizações e os monitoramentos.
A Tomada de Contas se dá, no momento, em que uma Pessoa Física, um Órgão ou uma Entidade toma ciência sobre o extravio, a 
perda, ou, qualquer irregularidade, que resulte em dano ao Poder Público. Ocorre, de igual maneira, nas situações em que a Lei não 
obrigar o responsável a prestar contas; ou, quando a Legislação exigir; e, esse responsável não realizar.
A Tomada de Contas Especial (TCE) é um processo, devidamente, formalizado; com rito próprio, que visa à apuração de 
responsabilidades, por ocorrência de dano à Administração Pública Federal e à obtenção do respectivo ressarcimento. Ou seja, a 
Tomada de Contas Especial é um processo, de natureza administrativa, que visa a apurar as responsabilidades, por omissão ou 
irregularidade, no dever de prestar contas; ou, por dano, causado ao Erário.
Conforme prescreve Dellagnezze, a fiscalização é a forma de atuação, pela qual são alocados recursos humanos e materiais, com o 
objetivo de avaliar a Gestão dos Recursos Públicos. Esse processo consiste, basicamente, em capturar dados e informações; analisar, 
produzir um diagnóstico e formar um juízo de valor. Há 5 (cinco) instrumentos, pelos quais se realiza a fiscalização: 
O trabalho da Administração Pública e de Auditoria Externa é 
composto por processos, sobre os quais poderemos aprender, 
ainda mais, clicando aqui.
https://www.lfg.com.br/conteudos/concursos/geral/a-importancia-de-estudar-sobre-auditoria-em-concursos
Levantamento
Instrumento, utilizado para conhecer a organização e o funcionamento de Órgão ou Entidade Pública, de Sistema, Programa, Projeto 
ou Atividade Governamental; como também, identificar objetos e instrumentos de fiscalização e avaliar a viabilidade da sua 
realização.
Auditoria
Por meio desse instrumento, verifica-se, in loco, a legalidade e a legitimidade dos atos de Gestão, quanto aos aspectos contábil, 
financeiro, orçamentário e patrimonial; assim como, o desempenho operacional e os resultados alcançados de Órgãos, Entidades, 
Programas e Projetos Governamentais.
Inspeção
Serve para a obtenção de informações, não disponíveis, no Tribunal; ou, para esclarecer dúvidas; também, é utilizada para apurar 
fatos, trazidos ao conhecimento do Tribunal, por meio de denúncias ou representações.
Acompanhamento
Destina-se a monitorar e a avaliar a Gestão de Órgão, Entidade ou Programa Governamental, por período predeterminado.
Monitoramento
É utilizado para aferir o cumprimento das deliberações do Tribunal e dos resultados delas advindos.
O Tribunal de Contas tem a função de zelar pela correta administração de bens e valores públicos; exercendo, assim, uma atividade 
de suma importância para o Estado Democrático de Direito; ou seja, o garantidor dos interesses sociais. As competências, concedidas 
ao Tribunal de Contas, pela Constituição Federal, são dotadas de poder de polícia, para fazer valer a sua função constitucional de 
controle da Administração Pública.
5 FORMAS DE REALIZAÇÃO DA AUDITORIA EXTERNA
Depois de definir quais partes do Órgão Público a serem auditadas, é o momento dos Departamentos analisarem os Balancetes de 
Verificação; começando por mapear todos os processos internos. Isso significa conhecer e estruturar todas as funções e demandas 
existentes; e, identificar quais são os pontos de melhoria e as oportunidades de crescimento; analisando a veracidade e a origem das 
informações prestadas.
A intenção, com isso, é informar aos Funcionários e pedir a eles, de forma correta, para realizar o trabalho, com competência; e, desde 
já, corrigir as falhas processuais e operacionais, que possam acontecer, no dia a dia. O objetivo é melhorar as práticas diárias e garantir 
que todas as tarefas sejam executadas, dentro dos padrões que a LEI determina; eliminando procedimentos errados. Vale ressaltar que 
um dos principais objetivos para melhorar a produtividade é a comunicação.
5.1 COMO REALIZAR UMA AUDITORIA EXTERNA EFICIENTE
Analisando, de forma independente, as contas dos Órgãos Públicos, a partir das Demonstrações Contábeis, Financeiras e 
Operacionais; e, analisando a veracidade das informações prestadas; bem como, a autenticidade de Documentos; e, emitindo 
Pareceres à Alta Administração, certamente, ter-se-á uma Auditoria Externa Eficiente; capaz de demonstrar a eficácia de uma 
Administração Pública.
Quer saber mais sobre a necessária relação entre as 
instituições no Controle Externo da Administração Pública? 
Então, veja mais sobre o Poder Legislativo e os Tribunais de 
contas, clicando aqui.
https://jus.com.br/artigos/60042/o-poder-legislativo-e-os-tribunais-de-contas-a-necessaria-relacao-entre-as-instituicoes-no-controle-externo-da-administracao-publica
6 OBJETIVOS E MÉTODOS DE TRABALHO
6.1 OBJETIVOS E MÉTODOS DA AUDITORIA 
Para a realização de uma Auditoria Pública eficiente, o Profissional da área necessita seguir alguns parâmetros e objetivos. Segundo 
Machado (1993, p. 9), o Auditor Externo deve seguir esses objetivos abaixo relacionados:
a) Verificar a situação econômica e patrimonial de uma Empresa, por meio de suas Demonstrações Contábeis.
b) Analisar a estrutura operacional existente de uma Entidade, oferecendo sugestões, com vistas ao seu 
aperfeiçoamento e à racionalização de suas atividades.
c) Revisar a estrutura administrativa, existente na Entidade, verificando a existência de uma adequada linha de 
autoridade e responsabilidade; perfeitamente, definida entre os Departamentos; levando em conta a necessária 
segregação de funções. 
Depois da utilização desses objetivos, o Auditor poderá emitir seu Parecer. Este deverá expressar a opinião do Auditor sobre as 
Demonstrações Contábeis. O Auditor deve verificar se as Demonstrações foram preparadas, de acordo com os Princípios da 
Contabilidade, geralmente, aceitos; e, se esses Princípios foram aplicados, na documentação examinada, referente ao exercício 
anterior. A Auditoria é solicitada, para apurar a responsabilidade e resguardar a integridade dos Diretores ou dos Executivos; e, 
também, servir para dar uma satisfação aos interessados; como também, propiciar uma garantia àqueles que mantêm relações com a 
Entidade. Dessa forma, a Auditoria é a peça fundamental, na verificação das Demonstrações Contábeis; sinalizando falhas, que nos 
alertam para a necessidade de mudanças.
A Auditoria Externa veio, a partir da necessidade que a população tinha de obter informações sobre a veracidade das Demonstrações 
Contábeis, que os Órgãos Públicos obtinham, anteriormente. Com isso, vieram as Auditorias Públicas, que passaram a exigir que as 
Demonstrações dos Órgãos fossem examinadas, por um Profissional independente; que não tivesse nenhum vínculo empregatício ou 
relação parentesco com pessoas do Órgão; garantindo, assim, qualquer tipo de interferência não pessoal, no seu Parecer. Esse 
Profissional é o Auditor Externo, que tem maior grau de independência e executa a Auditoria Contábil. Seu objetivo, dentro do Órgão 
auditado, é emitir a sua opinião sobre as Demonstrações Financeiras, examinadas. 
Segundo Almeida (1988, p.13):
 
Para atingir esse objetivo, o Auditor Externo necessita planejar, adequadamente, o seu trabalho; avaliar o Sistema de 
Controle Interno; relacionando-o com a parte contábil; e, proceder à revisão analítica das Contas do Ativo, Passivo, 
Despesas e Receitas, a fim de estabelecer a natureza, as datas e a extensão dos procedimentosde Auditoria; colher as 
evidências comprobatórias sobre as informações das Demonstrações Financeiras; e, avaliar essas evidências. A 
Auditoria Externa das Demonstrações Contábeis constitui o conjunto de procedimentos técnicos, que tem por objetivo a 
emissão de Parecer sobre a adequação, com que estas representam à posição patrimonial e financeira; o resultado das 
operações, as mutações do Patrimônio Líquido e as origens e aplicações de recursos da Entidade auditada; seguindo 
as Normas Brasileiras de Contabilidade e a Legislação específica.
7 CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS DO CONTROLE EXTERNO: ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS, DO MINISTÉRIO 
PÚBLICO E DO PODER JUDICIÁRIO
7.1 TRIBUNAIS DE CONTAS
Os Tribunais de Contas do estado surgiram pela necessidade e importância de se estabelecer mecanismos de controle da gestão 
sobre as finanças públicas. Você deve compreender que visando uma adequada administração e a correta aplicação dos recursos 
públicos vamos obter uma administração eficiente. 
Muito bem, do outro lado temos a primeira constituição Republicana de 1891 tendo como precursor o constituinte Rui Barbosa. Que, 
ainda no período de regime provisório, exarou Decreto criador da Corte de Contas, ato que definiu os conceitos básicos que até hoje 
qualifica este órgão auxiliar.
Na exposição dos motivos que ensejaram o Decreto, em referência, Rui Barbosa apresenta que:
É, entre nós, o Sistema de Contabilidade Orçamentária, defeituoso em seu mecanismo; e, fraco, na sua execução. O 
Governo Provisório reconheceu a urgência inadiável de reorganizá-lo; e, a medida que vem propor-vos é a criação de 
um Tribunal de Contas, Corpo de Magistratura, intermediária à Administração e à Legislatura, que, colocado em posição 
autônoma, com atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaças, possa exercer as 
suas funções vitais, no Organismo Constitucional, sem risco de converter-se em instituição de ornato aparatoso e inútil. 
(BARBOSA, 1934, p. 425-458)
A Administração Pública deverá, sempre, atuar, visando a satisfazer ao interesse público; assim sendo, torna-se indispensável a 
existência de mecanismos à disposição dos Administrados, constitucionalmente, previstos, a fim de possibilitar a verificação da regular 
atuação da Administração, de modo impedir a prática de atos irregulares, ilegítimos, lesivos ao cidadão e à própria coletividade; ou, 
que possibilitem a reparação dos danos, decorrentes de suas práticas.
Percebe-se, assim, nos dias atuais, a manutenção da essência do Tribunal de Contas, ao servir de fiscalizador administrativo, contábil, 
financeiro e orçamentário, o qual, atualmente, apresenta-se, no Título IV, Capítulo I, Seção IX, da Constituição Federal.
A figura dos Tribunais de Contas se apresenta, nos Arts. 70, e, seguintes, da CF; atribuindo ao Poder Legislativo, o Controle Externo; e, 
pelo Sistema de Controle Interno de cada Poder, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da 
Administração Pública Direta, Indireta; como também, das Entidades, quanto à legalidade, à legitimidade, à economicidade, à 
aplicação das subvenções e à renúncia de receitas.
Além de estabelecer a obrigatoriedade de prestar contas, qualquer Pessoa Física ou Jurídica, Pública ou Privada, que utilize, arrecarde, 
guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos; ou, pelos quais, a Administração Pública responda; ou, ainda, que, 
em nome desta, assuma obrigações, de natureza pecuniária.
Suas funções estão elencadas, no Art. 71, da Carta Magna, quais sejam:
Art. 71. (...)
I - Apreciar as contas prestadas, anualmente, pelo Presidente da República, mediante Parecer prévio, que deverá ser elaborado, em 
sessenta dias a contar de seu recebimento.
II - Julgar as contas dos Administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração Direta e Indireta, 
incluídas as Fundações e Sociedades, instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal; e, as contas daqueles, que derem causa a 
perda, o extravio ou a outra irregularidade, de que resulte prejuízo ao Erário Público.
III - Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de Pessoal, a qualquer título, na Administração Direta e Indireta, 
incluídas as Fundações, instituídas e mantidas, pelo Poder Público; excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão; 
bem como, a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o 
fundamento legal do ato concessório.
IV - Realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão Técnica ou de Inquérito, inspeções e 
auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas Unidades Administrativas dos Poderes 
Legislativo, Executivo e Judiciário; e, demais Entidades, referidas no Inciso II.
V - Fiscalizar as contas nacionais das Empresas supranacionais, de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos 
termos do tratado constitutivo.
VI - Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos 
congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município.
VII - Prestar as informações, solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou, por qualquer das respectivas 
Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e 
inspeções realizadas.
VIII - Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em Lei, que 
estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao Erário.
IX - Assinar prazo para que o Órgão ou a Entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da Lei, se verificada 
ilegalidade.
X - Sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.
XI - Representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
7.2 NATUREZA JURÍDICA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
O Tribunal de Contas consolidou-se no importante papel de proteção ao bem público; ficando claro que este não pertence a nenhum 
dos três Poderes; sendo Órgão de auxílio do Poder Legislativo, no exercício do Controle Externo da Administração. A melhor Doutrina 
aponta que, mesmo tendo como função precípua a de auxiliar, tem natureza jurídica de Órgão autônomo; como ocorre com o 
Ministério Público.
7.3 TRIBUNAIS DE CONTAS: ÓRGÃO JULGADOR X ÓRGÃO AUXILIAR
A CF, Constituição Federal, ao estabelecer que o Controle Externo, a cargo do Poder Legislativo, será exercido com o auxílio do 
Tribunal de Contas, competindo julgar as contas dos Administradores e demais responsáveis, traz à tona questionamento, no que se 
refere à função dessa Corte.
O Doutrinador Oswaldo Aranha Bandeira de Mello afirma que:
O Tribunal de Contas só possui função administrativa de acompanhar a execução orçamentária e apreciar as contas 
dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos. Não teve o texto em causa o objetivo de investi-la no exercício de 
função judicante, quando se expressou que lhe caberia julgar as referidas contas. Visou, apenas, conferir-lhe à 
competência final, na ordem administrativa, sobre o assunto. Se tidas como bem prestadas, estaria encerrado o 
trabalho, pertinente à sua apuração, com a quitação, que mandaria passar a favor dos que as ofereceram. Ao contrário, 
se entendesse caracterizado alcance relativo a dinheiro ou bem público, no exercício dessa função, determinaria que 
pagassem o considerado devido, dentro do prazo por ele fixado; e, não satisfeita a determinação, caber-lhe-ia proceder 
contra eles, na forma de Direito. (MELLO, 1969, p. 171).
O Art. 71, II, da Carta Magna, ao apresentar a função de “julgar”, acendeu discussão sobre a existência ou não da atividade 
jurisdicional, exercida pelos Tribunais de Contas.
7.4 DO JULGAMENTODAS CONTAS
Os Julgamentos de Contas, por exemplo, revestem-se de caráter definitivo; não competindo ao Poder Judiciário adentrar o mérito das 
decisões, para modificá-las. A revisibilidade judicial deve se ater à verificação do devido processo legal, o qual, se não observado, leva 
à devolução do caso à Corte de Contas, para novo julgamento.
Meirelles (2016) diz que, em se tratando da ampliação das atribuições institucionais dos Tribunais de Contas, o poder de Controle 
Externo, por eles exercido, expressa-se, fundamentalmente, em funções de caráter técnico-opinativo e, também, de natureza 
jurisdicional-administrativa.
7.5 DO JULGAMENTO DAS CONTAS DO PODER LEGISLATIVO
Na visão constitucional, o Parecer do Tribunal de Contas, conforme seu Art. 71, I, opinando pela regularidade ou pela irregularidade 
das Contas anuais do Chefe do Executivo, é peça de caráter técnico; necessária à formação do juízo daqueles responsáveis, pelo 
julgamento das aludidas Contas.
Contudo, somente, nas contas do Poder Executivo, que a missão do Tribunal se esgota, com a emissão do mencionado Parecer. Para 
os demais Administradores e responsáveis, a Carta Magna determina o julgamento, pelos Tribunais de Contas, inclusive, as do Poder 
Legislativo.
7.6 A NATUREZA JURÍDICA DAS DECISÕES
A divergência doutrinária, quanto à natureza jurídica das decisões dos Tribunais de Contas, é objeto de significativa discussão. O que se 
analisa é o caráter jurisdicional ou não do julgamento das Contas da Administração Pública. 
Como já visto, uns defendem a força judicante das deliberações dos Tribunais de Contas; sendo que a principal causa da divergência, 
entre os Doutrinadores, ocorre pela disposição, tanto na Constituição vigente, como nas anteriores, quanto aos Tribunais de Contas, na 
condição de “Tribunal”, com a função de “julgar”; além de revesti-lo de “Jurisdição”.
7.7 A RECORRIBILIDADE DAS DECISÕES E A REVISÃO JUDICIAL DAS DECISÕES, PROFERIDAS PELOS TRIBUNAIS DE 
CONTAS
Não se submetendo à outra Corte Revisional, os Tribunais de Contas são independentes, frente ao Legislativo, ao Executivo e ao 
Judiciário. Suas decisões, em sede de Contas, cuja competência lhe foi deferida pela CF, de forma exclusiva, não poderia ser submissa 
a qualquer dos Poderes; o que poderia possibilitar a um Órgão, com contas julgadas irregulares, rever a decisão. O julgamento dos 
Tribunais de Contas é, também, definitivo; observados os recursos, previstos no âmbito desses Colegiados. Esgotados os recursos ou os 
prazos, para a interposição, a decisão é definitiva; não sujeita à revisibilidade de mérito, pelo Poder Judiciário.
A apreciação, pelo Poder Judiciário, dá-se, somente, quando houver lesão ou ameaça a direito, pois o julgamento das contas, por 
parte dos Tribunais de Contas, decidindo a regularidade ou a irregularidade, é soberano, privativo e definitivo. O Poder Judiciário não 
pode sobrepor seu próprio juízo de conveniência ou de oportunidade, no lugar dos Tribunais de Contas; visto que estes exercem suas 
atribuições, de forma autônoma, outorgadas pelo Legislativo.
O Tribunal de Contas, como Órgão Técnico, faz a verificação, de caráter técnico-administrativo da Gestão. É inerente ao ato 
jurisdicional o caráter de definitividade e imutabilidade das decisões. Qualquer questão, na qual o interessado sentir que o seu direito 
sofreu ameaça ou lesão, poderá ser submetida a exame do Poder Judiciário.
7.8 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
O Poder Legislativo exerce Controle Externo de mérito e de legalidade, sobre os atos da Administração Pública, de forma permanente, 
com o auxílio do Tribunal de Contas, nos termos do Art. 71, da CF, que arrola as competências da Corte, dentre as quais o julgamento 
das contas dos Administradores e demais Responsáveis por dinheiro, bens, e valores públicos da Administração Pública Direta e Indireta; 
e, as contas daqueles que derem causa à perda, ao extravio ou a qualquer outra irregularidade, que resulte prejuízo ao Erário; tendo 
amplos poderes investigatórios, de inspeções e de auditorias, sobre atos da Administração Pública; inclusive, a aplicação de multa e 
ressarcimento proporcional ao dano causado, em caso de ilegalidade da despesa ou a irregularidade de contas.
Após esta Aula, você aprendeu o que são Modelos de Controle Externo Internacional? O que podemos entender, a partir das 
Consequências Jurídicas do Controle Externo; bem como a atuação dos Tribunais de Contas, do Ministério Público e do Poder 
Judiciário?
Caso você consiga responder a essas questões, parabéns! Você atingiu os objetivos específicos da Aula 6! Caso tenha dificuldades 
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RECAPITULANDO
Durante nossos estudos, compreendemos que a Auditoria Externa da Administração Pública tem seus campos de atuação e ação da 
Auditoria Externa, no Setor Público. Em âmbito internacional, foi analisado cada detalhe sobre a INTOSAI e outros Órgãos de Auditoria, 
fora do País. Vimos que há, também, Órgãos de Fiscalização, em conjunto com outros países. Estudamos, ainda, os Controles Externos 
da Administração Pública Externa e seus aspectos constitucionais; bem como, o Controle Externo, exercido pelo Poder Legislativo e do 
Tribunal de Contas. Compreendemos, ainda, as formas de Auditoria e seus Métodos; bem como, as suas consequências jurídicas; e, a 
sua atuação no Controle Externo das Contas Públicas e a atuação dos Tribunais de Contas, nesse âmbito de fiscalização. 
Na próxima Aula, estudaremos as Noções Gerais de Direito Financeiro e de Contabilidade Pública.
Espero você! Bons estudos e até lá!!!
CRÉDITOS
Quadro 1: Entidades Fiscalizadoras Internacionais 
Fonte disponível em: https://portal.tcu.gov.br/centro-cultural-tcu/museu-do-tribunal-de-contas-da-uniao/tcu-a-evolucao-do-
controle/tcu-e-os-organismos-internacionais.htm. Acesso em: 02 de set. 2021.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, Marcelo Cavalcanti. Auditoria: Um Curso Moderno e Completo. 3.ª ed. Saraiva: 1988.
BARBOSA, Rui. Commentarios à Constituição federal brasileira, colligidos e ordenados por Homero Pires, volume VI. São Paulo, Livraria 
Acadêmica, Saraiva & Cia., 1934. p. 425-458.
BRASIL. Normas Internacionais para a prática profissional de Auditoria Interna (normas). The Institute of Internal Auditors. “Tradução 
reflete o original em todos os aspectos materiais.” Disponível em: 
<http://www.auditoria.mpu.mp.br/bases/legislacao/normas_internacionais_para_a_pratica_de_auditoria_interna.pdf>. Acesso em: 21 
nov. 2019.
MACHADO, Hermínio. Auditoria Contábil. São Paulo: Atlas, 1993.
MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª ed. São Paulo: Malheiros, 2016.
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios Gerais de Direito Administrativo. Vol. 2. Rio de Janeiro: Forense, 1969, p. 171.
TCU. Tribunal de Contas da União. Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público (NBASP). Disponível em: 
https://portal.tcu.gov.br/fiscalizacao-e-controle/auditoria/normas-brasileiras-de-auditoria-do-setor-publico-nbasp. Acesso em: 02 de set. 
2021.
TCE. Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Normas de Auditoria Governamental (NAGs). Disponível em: 
https://www.tce.pi.gov.br/dmdocuments/Resolu%C3%A7%C3%A3o_n%C2%BA_10-14_-_Anexo_-_NAG%27s.pdf. Acesso em: 02 de set. 
2021.
https://portal.tcu.gov.br/centro-cultural-tcu/museu-do-tribunal-de-contas-da-uniao/tcu-a-evolucao-do-controle/tcu-e-os-organismos-internacionais.htm
https://portal.tcu.gov.br/fiscalizacao-e-controle/auditoria/normas-brasileiras-de-auditoria-do-setor-publico-nbasp
https://www.tce.pi.gov.br/dmdocuments/Resolu%C3%A7%C3%A3o_n%C2%BA_10-14_-_Anexo_-_NAG%27s.pdf