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CONTROLE 
EXTERNO DA 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
Controle da Administração Pública
Livro Eletrônico
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Controle da Administração Pública
CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Marcelo Aragão
Apresentação .....................................................................................................................................................................3
Apresentação do Professor .......................................................................................................................................3
Controle da Administração Pública ......................................................................................................................5
Princípios Norteadores do Controle .....................................................................................................................6
Tipos de Controle da Administração Pública ..................................................................................................7
Classificação Quanto ao Objeto ...............................................................................................................................7
Classificação Quanto ao Momento em que se Realiza ..............................................................................11
Classificação Quanto ao Modo do Controle Desencadear-se ..............................................................13
Classificação Quanto aos Órgãos Incumbidos do Controle ..................................................................13
Classificação Quanto ao Posicionamento do Órgão que Exerce o Controle ou Quanto 
ao Âmbito de Atuação ................................................................................................................................................34
Resumo ...............................................................................................................................................................................43
Questões Comentadas em Aula ............................................................................................................................48
Questões de Concurso ...............................................................................................................................................54
Gabarito ..............................................................................................................................................................................66
Gabarito Comentado ................................................................................................................................................... 67
Referências ....................................................................................................................................................................... 93
Sumário
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Marcelo Aragão
ApresentAção
Olá, aluno(a)!
É uma satisfação estar aqui com você, em mais uma oportunidade, em parceria com o 
Gran Cursos Online.
Alerto que em nosso curso, você vai resolver muitas questões de provas anteriores, espe-
cialmente nas duas primeiras aulas.
Você precisa estar bem-preparado(a). Vamos fazer a diferença com esse conteúdo!
No final desta aula, eu registro a bibliografia que utilizei para elaborar o nosso curso e que, 
a meu ver, também será adotada pela banca examinadora.
Pensando na melhoria contínua de nossos cursos, gostaríamos do seu feedback em rela-
ção à qualidade de nossas aulas. Nesse sentido, pedimos que proceda à avaliação das aulas 
em nossa plataforma de ensino.
Feitas as apresentações necessárias, daremos início ao curso.
ApresentAção do professor
Inicialmente, peço licença para uma breve apresentação pessoal.
Meu nome é Marcelo Chaves Aragão e sou formado em Administração pela Universidade 
Federal Fluminense, com especialização em Administração Pública na Fundação Getúlio Var-
gas e em Auditoria Interna e Controle Governamental no Instituto Serzedello Corrêa.
Possuo experiência de 10 anos de trabalho no setor privado, nas áreas de administração e 
finanças, e há aproximadamente 30 anos exerço cargos e funções públicas na área de controle 
e auditoria governamental.
Em verdade, eu escolhi ser auditor e em minha experiência como auditor governamental 
participei da realização, da coordenação e da supervisão como gerente de inúmeros trabalhos 
de fiscalização, sempre procurando agregar valor à gestão pública.
Meu primeiro concurso público foi em 1992 para o cargo de Analista de Finanças e Con-
trole do Tesouro Nacional, no segundo concurso organizado para a carreira. Como disse, eu 
queria ser auditor e os meus conhecimentos de auditoria e de contabilidade fizeram com que 
obtivesse êxito logo no primeiro desafio.
Assim, durante 14 anos fui Analista de Finanças e Controle do Sistema de Controle Inter-
no do Poder Executivo Federal, tendo a oportunidade de exercer várias funções de direção na 
Secretaria Federal de Controle Interno e na Controladoria-Geral da União. Posso dizer que tive 
participação ativa na construção e na consolidação do Sistema de Controle Interno Federal.
Em 2004, em virtude da necessidade de novos desafios e entendendo que a minha missão 
no Controle Interno estava cumprida, estabeleci a meta de me tornar auditor de controle ex-
terno do TCU. Eu passei no concurso do Tribunal daquele ano, cheguei a concluir o curso de 
formação, mas não pude tomar posse em virtude de um problema familiar.
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Após o curso de formação, retornei à Controladoria-Geral da União, mas sem esquecer o 
TCU. Em 2006, voltei a fazer o concurso para Auditor de Controle Externo e novamente obtive 
êxito e pude tomar posse sem problemas.
Logo no primeiro ano de Tribunal, fui convidado para participar de um projeto importan-
te de reestruturação da área técnica. Posteriormente, passei a ocupar funções gerenciais na 
casa, sendo as três últimas como Secretário de Controle Externo no Estado de Alagoas, Chefe 
de Assessoria da Ouvidoria do TCU e Secretário de Controle Externo da Saúde.
Além do exercício da auditoria, sempre gostei de lecionar e de ajudar a formar novos audi-
tores. Sou instrutor formado pela ESAF e pelo ISC/TCU e coordenei a disciplina de auditoria em 
cursos de formação e de progressão da carreira de finanças e controle na ESAF.
Iniciei minha trajetória de professor de cursos preparatórios para concursos públicos em 
2007, logo depois de ter entrado no TCU. Tenho lecionado as disciplinas de auditoria con-
tábil, auditoria governamental, controle interno e controle externo na administração pública 
em várias instituições de ensino. Também ministro aulas em cursos profissionais e de pós-
-graduação.
Orgulho-me de ter sido professor de muitos colegas de trabalho, hoje auditores do TCU!
Tenho dois livros de auditoria publicados pela Editora Método e lancei, recentemente, uma 
nova obra em conjunto com professores de outras disciplinas com o seguinte título: Questões 
Discursivas Comentadas – Tribunal de Contas.
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CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Inicialmente, cabe uma dica importante quanto ao estudo do controle na administra-
ção pública.
Analisando as questões, identifico dois livros que são muito utilizados, que são:
• o livro Manual de Direito Administrativo de José dos Santos Carvalho Filho, da Edi-
tora Lumen Juris; e
• o livro Direito Administrativo Brasileiro de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, da Editoria 
Atlas.
Logo, você verá que cito muito os dois autores em minhas aulas, inclusive quando comen-
to as questões, para destacar certos detalhes (“pegadinhas”) da banca que correspondem a 
conceitos e ensinamentos bem específicos retirados dos livros desses dois mestres do direito 
administrativo.
Então, vamos iniciar a aula!
Conforme definição de alguns administrativistas, a administração pública é o conjunto de 
meios institucionais (órgãos e pessoas jurídicas), patrimoniais, financeiros e humanos (agen-
tes públicos), organizados e necessários para executar as decisões políticas, isto é, para a 
consecução concreta dos objetivos de governo. O governo ‘pensa’ e a administração ‘age’.
A administração pública, portanto, é o meio pelo qual o governo dá concretude aos interes-
ses da coletividade, estando vinculada ao cumprimento da lei e ao atendimento do interesse 
público, objetivos maiores do Estado de Direito.
Para a eficácia desse postulado, é necessário que o Estado estabeleça mecanismos para 
impor e verificar o seu cumprimento. Aí está o que se chama de controle da administração pú-
blica, o controle que o sistema político-administrativo exerce sobre si mesmo.
Maria Zanela Di Pietro define o controle da administração pública como o poder de fis-
calização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos poderes Judiciário, Legislativo e 
Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que 
são impostos pelo ordenamento jurídico.
Para Carvalho Filho, o controle da administração pública é o conjunto de mecanismos ju-
rídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão 
administrativa em qualquer das esferas de Poder.
A definição de Carvalho Filho é relevante, pois ressalta as várias formas jurídicas de contro-
le, como é o caso do controle judicial dos atos da administração e as formas administrativas.
A fiscalização e a revisão são os elementos básicos do controle. A fiscalização consiste 
no poder de verificação que se faz sobre a atividade dos órgãos e dos agentes administrativos, 
bem como em relação à finalidade pública que deve servir de objetivo para a administração. A 
revisão é o poder de corrigir as condutas administrativas, seja porque tenham ofendido normas 
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legais, seja porque há necessidade de alterar alguma linha das políticas administrativas para 
que melhor seja atendido o interesse coletivo.
O controle é bem abrangente e alcança toda a atividade administrativa, em todas as esfe-
ras de Poder: Legislativo, Executivo e Judiciário.
Todos os Poderes praticam atos administrativos e sobre esses atos será exercido o contro-
le! Por exemplo, um magistrado, além de exercer, quando demandado, o controle judicial sobre 
atos administrativos, pratica também atos administrativos, que estarão sujeitos a controle.
Em verdade, os atos administrativos praticados pelo magistrado estão sujeitos ao controle 
da própria Administração, denominado de controle interno ou administrativo, e ainda ao con-
trole externo, realizado pelo próprio Poder Judiciário, pelo Tribunal de Contas da União e pelo 
Conselho Nacional de Justiça.
Portanto, veremos, nesta aula, todas as espécies de controle sobre a Administração Públi-
ca previstos em nosso ordenamento jurídico.
Antes de prosseguirmos, veja a seguinte questão acerca da abrangência do controle da 
Administração Pública.
001. (CESPE/ANTT/ANALISTA/2013) A definição do termo controle admite emprego restrito 
aos sentidos de vigilância, verificação e inspeção.
Como existem vários significados para o termo controle, sua definição não está restrita ao 
sentido de vigilância, verificação e inspeção, mas também de revisão e correção das condutas 
administrativas.
Errado.
princípios norteAdores do controle
Os princípios da administração pública estabelecidos no art. 37 da Constituição Federal: 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência são princípios basilares 
no Estado Democrático de Direito, servindo, assim, como parâmetros ou critérios à atividade 
de controle.
O princípio da legalidade impõe à administração que somente faça o que a lei permitir. Em 
decorrência disso, a administração pública não pode, por simples ato administrativo, conceder 
direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados sem a 
definição e autorização de lei.
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O princípio da impessoalidade significa que a administração não pode atuar com vistas a 
prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, tendo em conta que é sempre o interesse pú-
blico que tem que nortear o seu comportamento.
O princípio da moralidade impõe à administração uma conduta que não ofenda a moral, os 
bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e de equidade.
O princípio da publicidade está presente em vários dispositivos constitucionais que exi-
gem a ampla transparência e divulgação dos atos praticados pela administração pública, res-
salvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei.
O princípio da eficiência exige da administração o melhor desempenho possível de suas 
atribuições, para alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público e com o 
menor custo possível.
tipos de controle dA AdministrAção públicA
Existem diferentes formas de classificação dos controles que incidem sobre a administra-
ção pública.
Quanto ao objeto, por exemplo, podemos classificá-los em controle de legalidade, controle 
de mérito e controle de gestão. No que diz respeito ao momento em que se realiza, em prévio, 
concomitante e subsequente ou a posteriori. Quanto ao modo de desencadear-se, em controle 
de ofício e controle por provocação. Em relação aos órgãos incumbidos do controle, em ad-
ministrativo, legislativo e judicial. Por fim, acerca do posicionamento do órgão controlador, em 
controle interno e controle externo.
Veremos, a seguir, cada uma dessas classificações.
clAssificAção QuAnto Ao objeto
Podemos classificar o controle, conforme o aspecto da atividade administrativa a ser con-
trolada, em controle de legalidade, de mérito ou de gestão. 
Controle de Legalidade (Ou de Conformidade)
O controle de legalidade verifica a conformidade do ato administrativo ou dos demonstra-
tivos contábeis, com as normas que o regem.
O controle de legalidade é o controle mais realizado epode ser exercido pelo Legislativo, 
Judiciário e pela própria administração. Veja os seguintes exemplos:
• o Legislativo, pelo seu Tribunal de Contas, aprecia a legalidade dos atos de admissão de 
pessoal, conforme art. 71, III, da CF;
• o Judiciário examina a legalidade de atos administrativos em mandado de segurança 
(art. 5º, LXIX, da CF);
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• se uma autoridade no âmbito do Poder Executivo Federal, age em desconformidade com 
a lei, pode a autoridade superior ou o Ministro da Pasta controlar a legalidade da ação 
administrativa.
Acrescento que o controle de legalidade é exercido de ofício no Executivo ou no âmbito dos 
demais Poderes sobre os seus próprios atos administrativos (controle interno). Contudo, para 
que seja realizado pelo Legislativo e pelo Judiciário condiciona-se, respectivamente, à previsão 
constitucional e à propositura da ação pertinente.
Logo, o controle de legalidade dos atos da Administração pode ser interno (processado por 
órgãos da própria administração) ou externo (por órgãos de Poder diverso).
Obs.: � A legalidade dos atos de gestão contábil, orçamentária, financeira, patrimonial e opera-
cional cabe também ao Poder Legislativo e aos Tribunais de Contas, mas eles não têm 
competência para anular atos eivados de ilegalidade: somente de sustar ou determinar 
a anulação pelo gestor, como veremos mais adiante.
Controle de Mérito
O controle de mérito afere o atingimento dos objetivos, com base em parâmetros de conve-
niência e oportunidade do ato praticado. Esse controle é privativo da administração. Não pode 
o Judiciário exercer esse controle que transcende à legalidade.
O Legislativo, contudo, também exerce controle de mérito sobre os atos da administração 
pública, em que pese com limitações, como lembra Di Pietro.
Isso porque o Legislativo e os Tribunais de Contas examinam, além da legalidade dos atos 
de gestão, aspectos como a legitimidade e a economicidade, que tangenciam os aspectos de 
conveniência e oportunidade na realização dos atos de administração.
Um aspecto muito cobrado em prova é quanto ao desfazimento dos atos administrativos 
pela própria administração. É o chamado controle ou princípio da autotutela, inclusive consa-
grado no enunciado da Súmula $&# do STF:
JURISPRUDÊNCIA
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam 
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência 
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a 
apreciação judicial.
DICA
se for necessário rever o ato por ilegalidade, o instituto será a 
anulação.
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se a administração necessitar rever o ato quanto ao mérito 
(conveniência e oportunidade), dar-se-á o instituto da revoga-
ção.
Veja as seguintes questões acerca desse assunto.
002. (FCC/TCE/SP/AUX DE FISC FINANC II/2015) O controle da Administração pública pode 
ser definido como o poder-dever de fiscalização e correção exercido pelos órgãos aos quais é 
conferido, com o objetivo de garantir a conformidade de atuação com os princípios impostos 
pelo ordenamento jurídico. Nesse contexto, o controle dos aspectos de conveniência e oportu-
nidade subjacentes à prática de atos administrativos discricionários
a) é próprio do poder de tutela a que se submetem as entidades integrantes da Administra-
ção Indireta.
b) está presente no controle interno e constitui expressão da autotutela.
c) é decorrência da hierarquia e somente pode ser exercido por autoridade superior àquela que 
praticou o ato.
d) é vedado em sede de controle interno, que admite apenas a verificação de aspectos de 
legalidade.
e) é passível de ser exercido no âmbito do controle externo, salvo para verificação de eco-
nomicidade.
O controle dos aspectos de conveniência e oportunidade subjacentes à prática de atos admi-
nistrativos discricionários está presente no controle interno praticado pelo próprio Adminis-
trador, que pode revogar os seus atos quanto a esses aspectos, em virtude da expressão ou 
princípio da autotutela.
Letra b.
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003. (CESPE/TCU/AUDITOR/2010) O princípio da autotutela possibilita à administração pú-
blica anular os próprios atos, quando possuírem vícios que os tornem ilegais, ou revogá-los 
por conveniência ou oportunidade, desde que sejam respeitados os direitos adquiridos e seja 
garantida a apreciação judicial.
A questão refere-se à Súmula 473 do STF. Dispensa maiores comentários.
Certo.
Controle de Gestão
O controle de gestão é eminentemente finalístico. Tem por objeto verificar o desempenho 
da administração, em termos de produtividade, gestão etc. Envolve o exame de economicida-
de, eficiência e eficácia da gestão e dos atos administrativos. Em síntese, consiste no controle 
de desempenho e de resultados.
Em regra, é praticado pelo Executivo sobre os seus próprios atos de gestão ou de seus 
órgãos subordinados e entidades vinculadas. Porém, o controle de gestão também é exercido 
pelo controle externo, de titularidade do Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas.
Cabe ressaltar que o artigo 75 da Lei 4.320/1964 define que o controle da execução orça-
mentária pelo Executivo atua em três vertentes distintas e integradas:
• a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da des-
pesa;
• a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores 
públicos;
• o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em realiza-
ção de obras e prestação de serviços.
Veja as seguintes questões acerca do controle de legalidade, de mérito e de gestão:
004. (CESPE/TRE-MT/TÉCNICO/2010) Controle de mérito é aquele em que o órgão controla-
dor faz o confronto entre a conduta administrativa e uma norma jurídica vigente e eficaz, que 
pode estar na CF ou em lei complementar ou ordinária.
É o controle de legalidade que se caracteriza pela comparação de um ato administrativo com 
uma norma jurídica. O controle de mérito avalia a conveniência e oportunidade da prática de 
determinada conduta.
Errado.
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005. (CESPE/TJ-RR/TÉCNICO/2012) O controle de legalidade pode ser exercido tanto in-
ternamente, por órgãos da própriaadministração, quanto externamente, por órgãos dos ou-
tros Poderes.
A própria administração deve anular seus atos quando eivados de vício de legalidade (princípio 
da autotutela). O Poder Judiciário, quando provocado, pode anular atos dos outros Poderes e o 
Poder Legislativo também controla e fiscaliza os atos do Executivo quanto à legalidade.
Certo.
clAssificAção QuAnto Ao momento em Que se reAlizA
Quanto ao momento em que se efetua (oportunidade), o controle pode ser prévio, conco-
mitante ou posterior.
Controle Prévio
É o controle que antecede a conclusão do ato como requisito para sua eficácia. O controle 
prévio ou a priori é um controle preventivo, porque visa impedir que seja praticado ato ilegal 
ou contrário ao interesse público.
Existem inúmeras hipóteses de controle prévio na própria Constituição Federal, quando 
sujeita à autorização ou aprovação prévia do Congresso Nacional ou de uma de suas Casas 
determinados atos do Poder Executivo (CF, arts 49, II, III, XV, XVI e XVII, e 52, III, IV e V).
Outros exemplos de controle prévio:
• liquidação da despesa pelo gestor (controle preventivo do pagamento);
• autorização do Senado para a contratação de empréstimo externo;
• exame pelo TCU da legalidade de editais de licitação antes de sua ocorrência.
Controle Concomitante
Trata-se de um controle durante a execução do ato. Tem aspectos preventivos e repressivos, 
conforme o andamento da atividade administrativa. São exemplos de controle concomitante:
• realização de inspeções e de acompanhamentos pelo TCU;
• acompanhamento de despesas não autorizadas pela comissão mista do Congresso Na-
cional.
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Controle Posterior
O controle posterior ou a posteriori (subsequente) é realizado posteriormente à edição dos 
atos administrativos. Tem por objetivo rever os atos já praticados para corrigi-los, desfazê-los 
ou apenas confirmá-los.
Logo, é um controle de caráter corretivo. Di Pietro ensina que o controle posterior abrange 
atos como os de aprovação, homologação, anulação, revogação e convalidação.
São exemplos de controle posterior ou subsequente:
• as auditorias de uma forma geral;
• a apreciação da legalidade pelo Poder Judiciário;
• o exame e o julgamento de prestações e tomadas de contas.
Obs.: � O controle prévio é um controle preventivo, porque visa a impedir um ato ilegal ou con-
trário ao interesse público.
 � O controle posterior é um controle corretivo, pois tem por objetivo rever os atos já pra-
ticados para corrigi-los, desfazê-los ou confirmá-los.
Veja as seguintes questões acerca do controle prévio, concomitante e posterior:
006. (CESPE/TCE-TO/ACE/2009) Não caberá ao controle posterior desfazer atos ilegais ou 
contrários ao interesse público, já praticados. O controle posterior reexaminará atos já pratica-
dos com o intuito de corrigi-los ou apenas confirmá-los.
O próprio administrador, em controle posterior, pode vir a anular seus próprios atos, quando 
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, 
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, 
em todos os casos, a apreciação judicial.
Errado.
007. (CESPE/TCE-ES/PROCURADOR/2009) O acompanhamento da realização das obras e 
da execução dos contratos é o que caracteriza o controle a posteriori.
O acompanhamento da realização das obras e da execução dos contratos é o que caracteriza 
o controle concomitante, de caráter mais preventivo do que corretivo.
Errado.
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clAssificAção QuAnto Ao modo do controle desencAdeAr-se
Quanto ao modo de se desencadear, o controle pode ser de ofício ou provocado.
Controle de Ofício
É aquele exercido por iniciativa do próprio agente. É uma prerrogativa da administração 
de reparar seus próprios enganos e erros. Tem como base o princípio da legalidade, donde se 
extrai o Princípio da Autotutela Administrativa, princípio este, inclusive, reconhecido pelo Su-
premo Tribunal Federal (Súmula 473). Exemplos: anulação e revogação de atos por iniciativa 
própria da administração; realização de auditorias pelo TCU mediante programação.
Controle por Provocação
É realizado em atendimento a solicitações de pessoas, entidades ou associações. São 
exemplos de controle por provocação: apuração de denúncias pelo TCU; apreciação de legali-
dade pelo Poder Judiciário.
clAssificAção QuAnto Aos Órgãos incumbidos do controle
Quanto ao órgão que o exerce, o controle pode ser administrativo, legislativo e judicial (é 
uma tripartição de controle):
Controle Administrativo
Também denominado de controle interno ou controle intraorgânico, é a modalidade de 
controle exercida pela administração, que tem por objeto a oportunidade e o mérito do ato 
administrativo.
O controle administrativo tem, ainda, por finalidade estimular a ação dos órgãos, verificar 
a proporção custo-benefício na realização das atividades e verificar a eficácia das medidas na 
solução de problemas.
O poder público dispõe de instrumentos para exercer o controle interno ou administrativo 
de seus atos, como: a anulação, a revogação, a convalidação, a fiscalização hierárquica, os 
recursos administrativos, as inspeções e auditorias, as correições, a supervisão etc.
Vale lembrar que o controle administrativo pode também ser provocado pelos administra-
dos, mediante os instrumentos constitucionais e legais próprios.
Atenção em prova! O controle administrativo abrange os órgãos da administração direta 
e as pessoas jurídicas que integram a administração indireta ou descentralizada, conforme o 
mapa mental a seguir.
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Recursos Administrativos
Recursos administrativos decorrem do direito de petição e são todos os meios que podem 
utilizar os administrados para provocar o reexame do ato pela administração pública.
Atenção para os seguintes princípios e características dos recursos administrativos:
• É um meio formal de impugnação de atos e condutas administrativas. Deve ser interpos-
to por escrito, assinado e protocolado na repartição administrativa, observando-se os 
princípios da publicidade e do formalismo a que se submete a Administração.
• Podem ter efeito suspensivo ou devolutivo. O efeito suspensivo, como o próprio nome 
diz, suspende os efeitos do ato até o recurso ser decidido. Já o efeito devolutivo, devolve 
o exame da matéria à autoridade competente para decidir. Em regra, o recurso adminis-
trativo tem efeito apenas devolutivo, mas podem ter efeito suspensivo quando assim 
previsto em lei ou recebido pela autoridade competente com efeito suspensivo (pode o 
administrador sustar os efeitos do ato recorrido).
• O recurso tramita e se exaure na via administrativa.Logo, não se admite a ingerência do 
Poder Judiciário para obtenção do resultado pretendido pelo recurso.
• Reformatio in Pejus. O instituto do non Reformatio in Pejus, muito aplicado no direito pe-
nal, significa que a decisão de recurso interposto somente pelo réu contra sentença con-
denatória criminal não pode agravar a situação definida pela sentença. A Lei 9.784/1999 
(Lei do Processo Administrativo) admitiu que a autoridade decisória possa modificar, 
total ou parcialmente, a decisão recorrida, ressalvando, contudo, a necessidade de a au-
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toridade dar ciência ao recorrente, para que apresente alegações, caso a apreciação do 
recurso cause gravame ao recorrente. Logo, essa lei admitiu a reformatio in pejus, atenu-
ando-a com a possibilidade de manifestação prévia do recorrente. Em plano contrário, a 
lei não admite a reformatio in pejus no recurso de revisão.
Espécies de Recursos Administrativos
A legislação prevê inúmeras modalidades de recursos administrativos. Para a prova, cabe 
estudar as seguintes espécies ou modalidades: representação, reclamação administrativa, pe-
dido de reconsideração, recursos hierárquicos próprios e impróprios e revisão.
Representação é a denúncia de irregularidades feita perante à própria Administração Públi-
ca ou a entes de controle, como o Ministério Público, o Tribunal de Contas ou outros órgãos que 
funcionem como ouvidoria. Um exemplo é a denúncia ao TCU prevista no art. 74, § 2º da CF, 
pela qual qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na 
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Reclamação administrativa é o ato pelo qual o administrado, seja particular ou servidor pú-
blico, deduz uma pretensão perante a administração pública, visando obter o reconhecimento 
de um direito ou a correção de um ato que lhe cause lesão ou ameaça de lesão.
A reclamação administrativa está prevista no Decreto 20.910, de 06/01/1932, que dispõe 
sobre prescrição nas esferas administrativa e judicial, em favor da administração pública. Ele 
não especifica as hipóteses em que é cabível, razão pela qual se pode dizer que a reclama-
ção tem um sentido amplo, que abrange as várias modalidades de recursos administrativos 
que tenham por objeto as dívidas passivas da União, Estados e Municípios; bem assim todo 
e qualquer direito ou ação contra a fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a 
sua natureza.
O art. 103-A, § 3º da CF, acrescentado pela Emenda Constitucional n. 45/2004, e regula-
mentado pela Lei 11.417/2006, prevê modalidade de reclamação administrativa que pode ser 
proposta perante o Supremo Tribunal Federal – STF, depois de esgotadas as vias administrati-
vas, quando a decisão proferida pela Administração Pública contrariar o enunciado de súmula 
vinculante. Se a reclamação for julgada procedente, a decisão do STF é de cumprimento obri-
gatório para a autoridade administrativa que praticou o ato contrário à súmula, bem como para 
a autoridade competente para decidir o recurso administrativo.
Pedido de reconsideração é o recurso pelo qual o interessado requer o reexame do ato à 
própria autoridade que o emitiu. Está previsto no artigo 106 da Lei 8.112/1990, sendo o prazo 
para decisão de 30 dias, não podendo ser renovado. Só é cabível se contiver novos argumen-
tos; caso contrário, caberá recurso à autoridade superior.
Recurso hierárquico é o pedido de reexame do ato dirigido à autoridade superior à que 
proferiu o ato. Pode ser próprio ou impróprio.
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O recurso hierárquico próprio é dirigido à autoridade imediatamente superior dentro do 
mesmo órgão em que o ato foi praticado. Ele é uma decorrência da hierarquia, portanto, inde-
pende de previsão legal.
O recurso hierárquico impróprio é dirigido à autoridade de outro órgão não integrado na 
mesma hierarquia daquele que proferiu o ato. Por isso mesmo é chamado de impróprio. Como 
não decorre da hierarquia, ele só é cabível se previsto expressamente em lei.
Di Pietro lembra que a hipótese mais comum do recurso hierárquico impróprio é a de re-
curso contra ato praticado por dirigente de autarquia, interposto perante o Ministério a que a 
mesma se acha vinculada ou perante o Chefe do Poder Executivo, dependendo do que estabe-
leça a lei.
Também são exemplos de recurso hierárquico impróprio os recursos interpostos perante o 
Conselho de Contribuintes e a reclamação administrativa ao Supremo Tribunal Federal, previs-
ta no at. 103-A, § 3º da CF (regulamentado pela Lei n.. 11.417/2006).
Veja uma interessante questão acerca dessa espécie de recurso.
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008. (FCC/CAMARA DE FORTALEZA/AGENTE ADM/2019) O dirigente máximo de autarquia 
estadual de proteção ambiental decide interditar uma indústria, sendo a única autoridade no 
âmbito da autarquia que possui competência para a prática deste ato. Sabe-se que a autarquia 
atua sob supervisão do Secretário Estadual do Meio Ambiente. Diante dessa decisão, a indús-
tria sancionada pode interpor, na esfera administrativa,
a) recurso hierárquico impróprio, que será apreciado pelo Secretário Estadual do Meio Ambien-
te, independentemente de previsão legal.
b) recurso hierárquico próprio, que será apreciado pelo Secretário Estadual do Meio Ambiente, 
desde que haja previsão legal.
c) pedido de reconsideração, que será apreciado pelo dirigente autárquico, ad referendum do 
Secretário Estadual do Meio Ambiente.
d) recurso hierárquico impróprio, que será apreciado pelo Secretário Estadual do Meio Ambien-
te, desde que haja previsão legal.
e) pedido de revisão, que será apreciado diretamente pelo Governador, independente de pre-
visão legal.
Diante dessa decisão, a indústria sancionada pode interpor, na esfera administrativa, recurso 
hierárquico impróprio, que será apreciado pelo Secretário Estadual do Meio Ambiente, desde 
que haja previsão legal.
Letra d.
Revisão é o recurso que se utiliza o servidor público, punido pela administração, para ree-
xame da decisão, em caso de surgirem fatos novos suscetíveis de demonstrar a sua inocência. 
A revisão, por isso, enseja a instauração de novo processo, que tramitará em apenso ao pro-
cesso anterior.
Prazos Extintivos (Prescrição Administrativa)
Carvalho Filho lembra que são prazos extintivos: a prescrição; a decadência; e a preclusão.
• A decadência é um prazo estabelecido pela norma para exercício de um direito. Não 
utilizado dentro do prazo, ter-se-á a extinção do direito. Um exemplo seria o interessado 
oferecer uma reclamação fora do prazo de um ano, não havendo outro estabelecido, 
com vistas à desconstituição de um ato.
• A prescrição é um prazo dentrodo qual se pode ajuizar a ação. Se não o for, a ação pres-
creve, embora o direito desmunido de ação exista, sendo, todavia, em termos práticos, 
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muito difícil prosperar a pretensão. Um exemplo seria a administração perder o prazo 
legal para aplicar uma punição ao administrado. Assim, haverá a prescrição da preten-
são punitiva.
• A preclusão deriva do fato de não haver a prática de um ato, no prazo em que ele deveria 
ser realizado, não sendo alusivo à existência ou a inexistência de um direito, mas sim às 
faculdades processuais. Tal instituto é de caráter processual. Um exemplo seria o admi-
nistrado perder um prazo para praticar um ato dentro do processo administrativo, como 
para apresentação do rol de testemunhas ou a interposição de recurso administrativo 
em processo de licitação. Assim, o administrado perdeu a oportunidade para manifes-
tar-se dentro do prazo do processo administrativo.
Veja as seguintes questões que caíram em provas para a ANTAQ – Agência Nacional de 
Transportes Aquaviários, elaboradas pelo CESPE em 2014:
009. (CESPE/ANTAQ/ESPECIALISTA/2014) O recurso administrativo é uma forma de peti-
ção inadequada para iniciar processos de interesses do administrado, nos casos em que se 
requeira da administração a concessão de direitos de natureza personalíssima.
O recurso administrativo não se presta a iniciar processos de interesse do administrado, mas a 
provocar o reexame de ato ou decisão administrativa já exarada pela administração.
Certo.
010. (CESPE/ANTAQ/ESPECIALISTA/2014) Reclamação administrativa, representação ad-
ministrativa e pedido de reconsideração são petições que podem provocar reforma de deci-
sões ou atos produzidos pelos tribunais de contas.
Reclamação administrativa, representação administrativa e pedido de reconsideração são es-
pécies de recursos administrativos a que estão sujeitos os tribunais de contas, assim como 
qualquer outro órgão atuando em sua função administrativa. Em virtude de sua autonomia, o 
TC irá regular em suas normas as espécies recursais.
Certo.
011. (CESPE/ANTAQ/TÉCNICO/2014) O controle administrativo, que visa verificar a conveni-
ência dos atos administrativos, é exercido de forma exclusiva pelo Poder Executivo.
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O controle administrativo é exercido pela administração pública, em sentido amplo, sobre seus 
próprios atos. Logo, o controle administrativo não é exercido exclusivamente pelo Poder Exe-
cutivo, mas por todos os Poderes quando atuando em suas funções administrativas.
Errado.
012. (CESPE/ANTAQ/TÉCNICO/2014) O controle administrativo permite que a organização 
pública fiscalize e corrija, por iniciativa própria, atos administrativos sob os aspectos de lega-
lidade e mérito.
Questão que retrata o controle administrativo à luz do que dispõe a Súmula 473 do STF.
Certo.
013. (CESPE/ANTAQ/TÉCNICO/2014) O servidor que tiver recebido a menor alguma vanta-
gem remuneratória e não recorrer em tempo hábil perderá seu direito de exigir a reparação e de 
requerer a retificação do valor em função da prescrição administrativa, restando-lhe o direito 
potestativo que poderá ser discutido em juízo por ainda não ter decaído o direito.
A prescrição administrativa refere-se ao direito de requerer, enquanto a decadência refere-se 
ao direito substantivo propriamente dito. A prescrição não acarreta, necessariamente, a deca-
dência do direito. Dessa forma, havendo a prescrição, o direito ainda poderá ser discutido em 
juízo, caso não tenha ocorrido a decadência.
Certo.
014. (CESPE/ANTAQ/TÉCNICO/2014) A representação, ato de competência restrita a servi-
dores públicos, visa informar à administração pública que houve abuso de poder por parte de 
um gestor.
A representação não é de competência restrita a servidores públicos, conforme estabelece o 
§ 2º do artigo 74 da CF/1988. A representação para o particular é um direito, enquanto para o 
servidor público se traduz em um dever.
Errado.
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Controle Legislativo ou Parlamentar
O controle legislativo é o controle externo exercido pelo Poder Legislativo sobre os atos da 
Administração Pública e desdobra-se em duas vertentes:
• o controle político, realizado pelas Casas Legislativas; e
• o controle técnico ou financeiro, que abrange a fiscalização contábil, financeira e orça-
mentária, exercido com auxílio do Tribunal de Contas.
O controle legislativo alcança todos os Poderes, incluindo o próprio Poder Judiciário e as 
entidades da administração direta e indireta.
O controle legislativo, contudo, tem que se limitar às hipóteses previstas na Constituição 
Federal, uma vez que implica interferência de um Poder nas atribuições dos outros dois.
Como ensina Di Pietro, o controle político abrange aspectos ora de legalidade, ora de mé-
rito, apresentando-se, por isso mesmo, como de natureza política, já que vai apreciar as deci-
sões administrativas sob o aspecto inclusive da discricionariedade, ou seja, da oportunidade e 
conveniência diante do interesse público.
Eis alguns instrumentos dos quais dispõe o Congresso Nacional, por suas Casas ou Co-
missões, para levar a efeito sua função controladora (controle político):
a) pedidos escritos de informação: no âmbito Federal, podem os parlamentares solicitar 
informações por escrito aos Ministros de Estado, a serem encaminhados pela Mesa de cada 
Casa. O não atendimento a pedidos dessa natureza, no prazo de 30 dias, importa em crime de 
responsabilidade;
b) convocação para comparecimento: a Constituição Federal obriga o comparecimento de 
ministros de Estado às Casas do Congresso ou a qualquer de suas comissões, para prestar, 
pessoalmente, informações previamente solicitadas;
c) comissões parlamentares de inquérito: são comissões constituídas para fiscalização e 
controle da Administração, podendo ser integrada por membros da Câmara, do Senado ou de 
ambas as Casas;
d) fiscalização direta a que se refere o inciso X do art. 49 da CF: segundo o referido dis-
positivo constitucional, compete privativamente ao Congresso Nacional fiscalizar e controlar, 
diretamente ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da admi-
nistração indireta;
e) aprovações e autorizações de atos do Executivo: algumas decisões do Executivo têm 
sua eficácia condicionada à aprovação do Congresso Nacional;
f) sustação de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar 
ou dos limites de delegação legislativa (inciso V do art. 49 da CF): instrumento de controle 
adotado nos casos de extrapolação da competência regulamentar ou de competência legisla-
tiva, delegada pelo Congresso Nacional ao Poder Executivo na forma do art. 68 da Lei Maior.
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Controle da Administração Pública
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O controle técnico ou financeiro é disciplinado nos artigos 70 a 75 da CF, quanto à fisca-
lização contábil, financeira e orçamentária. O Congresso Nacional é o titular desse controle 
sobre a gestão pública, também denominado de controle externo, que o exerce com o auxílio 
do Tribunal de Contas da União.
Controle Judicial ou Jurisdicional
Neste tópico, considerando as exigências do edital, vamos estudar os sistemas de controle 
jurisdicional da administração pública, ou seja, o contencioso administrativo e sistema de juris-
dição única e o controle jurisdicional da administração pública no Direito brasileiro.
O controle judicial ou jurisdicional compreende a apreciação de atos, processos e contra-
tos administrativos, atividades ou operações materiais ou mesmo omissão da administração.
É essencialmente um controle de legalidade efetuado pelo Poder Judiciário sobre os pode-
res e órgãos da administração pública. Controle de legalidade significa a verificação da confor-
midade dos atos com toda a forma de regramento, seja constitucional, legal ou regulamentar.
A proteção judiciária visa a assegurar o princípio da legalidade que orienta a atuação dos 
Poderes públicos. O Poder Judiciário pode declarar a nulidade de um ato administrativo.
O controle jurisdicional é um controle a posteriori e por provocação.
Sistemas de Controle Jurisdicional da Administração Pública: O Contencioso 
Administrativo e o Sistema da Jurisdição Única
Sistema de controle é o conjunto de instrumentos contemplados no ordenamento jurídico 
que tem por finalidade fiscalizar a legalidade dos atos da Administração.
Cada ordenamento jurídico apresenta mecanismos próprios para esse controle sobre os 
atos da Administração Pública.
Carvalho Silva defende que os sistemas sofrem sempre alguma variação, mas, com uma 
ou outra pequena diferença, pode-se dizer que dois são os sistemas básicos de controle: o sis-
tema do contencioso administrativo e o sistema da unidade de jurisdição. A seguir, veremos 
as suas características:
O sistema do contencioso administrativo, também denominado de sistema de dualidade 
de jurisdição ou sistema francês, caracteriza-se pelo fato de que, além da Justiça do Poder 
Judiciário, o ordenamento contempla uma Justiça Administrativa.
Adotam tal sistema: França, Alemanha, Suécia, Portugal, Grécia, Áustria, Luxemburgo, Po-
lônia e Colômbia.
Este sistema é proveniente da doutrina francesa que se assenta na ideia de que não deve 
haver ingerência de um poder naquilo que é peculiar de outro, posto que implicaria em violação 
da teoria da separação de poderes se o Poder Judiciário julgasse as lides envolvendo o Poder 
Executivo.
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Assim, tal sistema caracteriza-se pela existência de duas ordens de jurisdição paralelas, ou 
seja, há a jurisdição ordinária competente para as causas que não envolvem a Administração 
e a jurisdição especial ou administrativa, competente, em princípio, para julgar os litígios que 
envolvam a Administração.
Neste sistema, existem tribunais especialmente instituídos para as contendas em que a 
Administração seja parte. Nele, normalmente, os atos administrativos não se submetem, ou se 
submetem de modo reduzido, ao exame do Poder Judiciário.
Em suma, no sistema de dualidade de jurisdição, a causa decidida em uma das Justiça – 
Judiciária e Administrativa – não pode ser mais apreciada pela outra.
Carvalho Filho ensina que a organização da Justiça Administrativa é complexa, compon-
do-se de várias Cortes e tribunais Administrativos. Na França, situa-se em seu ponto mais 
elevado o conhecido Conselho de Estado e, no caso de conflito de atribuições entre as duas 
Justiças, a controvérsia é dirimida pelo Tribunal de Conflitos, criado para esse fim.
As questões abaixo trataram do sistema do contencioso administrativo.
015. (CESPE/TRE-MA/TÉCNICO/2009) A principal característica do sistema denominado 
contencioso administrativo é a de que os ordenamentos jurídicos que o adotam conferem a 
determinadas decisões administrativas a natureza de coisa julgada oponível ao próprio Poder 
Judiciário.
No sistema denominado contencioso administrativo, o Poder Judiciário não pode intervir nas 
funções administrativas, já que a própria Administração ou justiça Administrativa resolve as 
lides administrativas.
Certo.
016. (CESPE/TCE-PA/AUDITOR/2016) O sistema de contencioso administrativo ocorre no 
âmbito de tribunais de competência especializada que não integram a estrutura do Poder Ju-
diciário, cujas sentenças são dotadas de força de coisa julgada.
Comentário: O sistema de contencioso administrativo ocorre no âmbito de tribunais de compe-
tência especializada (Justiça Administrativa) que não integram a estrutura do Poder Judiciário, 
cujas sentenças são dotadas de força de coisa julgada, ou seja, não podem mais ser aprecia-
das pelo Poder Judiciário.
Certo.
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Pontos Positivos ou Negativos Desse Modelo
Como aspecto positivo do sistema de jurisdição dupla, a doutrina aponta a especializa-
ção dos juízes no tocante ao direito administrativo, ao direito público e aos problemas da Ad-
ministração.
Outro ponto positivo ressaltado na doutrina é o procedimento mais simples do contencio-
so administrativo, o que o torna mais rápido, em que pese tal aspecto hoje ser discutível na 
própria doutrina francesa que aponta a lentidão como um dos obstáculos da prestação.
Em desfavor a esse sistema, apontam-se os constantes conflitos de competência com a 
jurisdição ordinária, pois as regras de repartição de atribuições dificilmente apresentam-se 
claras e sem dificuldades de interpretação.
Alguns autores, como Carvalho Filho, criticam esse modelo pelo fato de que fica mitigada 
em favor dos litigantes privados a garantia de imparcialidade, já que na Justiça Administrativa 
o Estado, em tese, é parte e Juiz do conflito.
O sistema da unidade de jurisdição, também conhecido como sistema do monopólio de 
jurisdição ou sistema inglês é aquele no qual todos os litígios, administrativos ou de caráter 
privado, são sujeitos à apreciação da Justiça comum, ou seja, é composta por juízes e tribu-
nais do Poder Judiciário.
É o sistema do Brasil, dos países anglo-saxônicos (Estados Unidos e Irlanda, por exemplo) 
e de muitos países latino-americanos, como a Argentina.
É no sistema de jurisdição una que o Poder Judiciário assume papel significativo na defesa 
dos administrados. O fundamento da adoção do sistema da unidade de jurisdição pelo Brasil 
está no art. 5º, XXXV, da CF: A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ame-
aça a direito.
Assim, a Administração Pública em nenhum momento exerce função jurisdicional, de for-
ma queseus atos sempre poderão ser reapreciados pelo Judiciário.
A questão abaixo tratou do assunto.
017. (CESPE/TCDF/CONSELHEIRO-SUBSTITUTO/2021) O sistema de controle da adminis-
tração pública brasileira é o contencioso administrativo, de maneira que as decisões do tri-
bunal de contas que resultam em imputação de multa possuem caráter de título executivo 
extrajudicial.
Não existe o contencioso administrativo no ordenamento jurídico brasileiro. O Brasil adota o 
sistema inglês ou de jurisdição única.
Errado.
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Aspectos Positivos e Negativos Desse Modelo
Em relação ao sistema de jurisdição una, favoravelmente aponta-se a unidade e, conse-
quentemente, a ausência de problema no que concerne à competência.
Por outro lado, os aspectos negativos ressaltados na doutrina quanto ao sistema de juris-
dição uma são a inexistência de juízes especializados na matéria e a sobrecarga trazida ao 
Judiciário.
Obs.: � Embora geralmente não seja cobrado pelo Cebraspe, existe ainda o chamado SISTEMA 
MISTO, onde estão inseridos os ordenamentos em que um único tribunal representa o 
último grau para os litígios administrativos e os demais, embora existam vários outros 
critérios de identificação. Não há um padrão predeterminado para o sistema misto: há 
severas variações de lugar para lugar. São exemplos: Espanha, Suíça, Hungria, Romê-
nia, Eslovênia e Estônia.
Sistemas de Controle Jurisdicional da Administração Pública
Sistema francês ou do
contencioso administrativo
Sistema inglês ou de
jurisdição única
dualidade de jurisdição (o 
ordenamento contempla uma Justiça 
Administrativa, ao lado da Justiça do 
Poder Judiciário);
em ambas as Justiças, as decisões 
proferidas tornam-se res iudicata, de 
modo que a causa decidida em uma 
delas não pode mais ser apreciada pela 
outra;
o Poder Judiciário não pode intervir 
nas funções administrativas, já que 
a própria Administração ou justiça 
Administrativa resolve as lides 
administrativas.
é aquele em que todos os litígios, 
administrativos ou de caráter privado, 
são sujeitos à apreciação e à decisão da 
Justiça comum, composta por juízes e 
tribunais do Poder Judiciário;
todos os litígios podem ser levados ao 
Judiciário, que é o único competente 
para proferir decisões com autoridade 
final e conclusiva, com força de coisa 
julgada;
nenhuma decisão, de qualquer outro 
Poder, que ofenda direito, ou ameace 
ofendê-lo, pode ser excluída do 
reexame, com foro de definitividade, 
por órgãos do Judiciário.
Controle Jurisdicional da Administração Pública no Direito Brasileiro
Sistema administrativo brasileiro adota o sistema inglês ou de jurisdição única, portanto, 
onde não existe o contencioso administrativo no ordenamento jurídico brasileiro. As decisões 
dos órgãos administrativos, em regra, não têm caráter conclusivo perante o Poder Judiciário, 
podendo ser revistas na via judicial.
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Veja os itens a seguir acerca do sistema de controle no direito brasileiro.
018. (CESPE/TRE-BA/ANALISTA/2010) Como exemplo da incidência do princípio da inafas-
tabilidade do controle jurisdicional relativos aos atos administrativos no ordenamento jurídico 
brasileiro, é correto citar a vigência, entre nós, do sistema do contencioso administrativo ou 
sistema francês.
Como exemplo da incidência do princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional relativos 
aos atos administrativos no ordenamento jurídico brasileiro, é correto citar a vigência, entre 
nós, do adota o sistema inglês ou de jurisdição única; não existe o contencioso administrativo 
no ordenamento jurídico brasileiro.
Errado.
019. (CESPE/TCE-PA/AUDITOR/2016) A adoção do sistema uno de jurisdição no direito bra-
sileiro permite a apreciação, pelo Poder Judiciário, de lesão ou ameaça de lesão a direitos 
individuais e coletivos, em qualquer caso, o que inclui a revisão das decisões dos tribunais e 
conselhos de contas.
No direito brasileiro, adota-se o sistema uno de jurisdição e o princípio da inafastabilidade da 
jurisdição, em razão do qual, no Brasil, somente o Poder Judiciário tem jurisdição, sendo o 
único Poder capaz de dizer o direito com força de coisa julgada, incluindo a revisão pelo Poder 
Judiciário das decisões dos tribunais de contas.
Certo.
Limites do Controle Judicial
O Poder Judiciário pode examinar os atos da Administração Pública, de qualquer natureza, 
sejam gerais ou individuais, unilaterais ou bilaterais, vinculados ou discricionários, mas sempre 
sob os aspectos de legalidade e, também, de moralidade.
O aspecto mais cobrado pelas bancas de concurso em prova quanto ao controle jurisdicio-
nal da administração pública no direito brasileiro é o escopo do controle judicial, que se restrin-
ge à legalidade, não alcançando aspectos reservados à apreciação subjetiva da Administração 
Pública, conhecidos como o mérito (oportunidade e conveniência). Veja as seguintes questões 
a esse respeito:
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Controle da Administração Pública
CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Marcelo Aragão
020. (CESPE/TRT-MT/ANALISTA/2015) A anulação dos atos administrativos, a título de con-
trole judicial, consiste na possibilidade de o Poder Judiciário rever os atos administrativos por 
motivo de conveniência ou oportunidade.
Não pode o Poder Judiciário apreciar e rever os atos administrativos por conveniência ou opor-
tunidade. O controle de mérito não pode ser realizado pelo Judiciário, alcançando exclusiva-
mente os aspectos da legalidade e da moralidade.
Errado.
021. (FCC/TRF-5ª REGIÃO/ANALISTA/2017) Recém empossado ao cargo de Chefe do Exe-
cutivo Municipal, o novo Prefeito de determinado município iniciou a implementação de seu 
plano de governo, que continha, dentre outras providências, plano para expansão do sistema 
viário, a fim de possibilitar o desenvolvimento urbano da cidade. O Ministério Público ajuizou 
ação questionando a atuação municipal, sob o fundamento de que outras políticas públicas 
antes prioritárias haviam sido substituídas. O Poder Judiciário, quando da análise da ação ju-
dicial ajuizada pelo Ministério Público,
a) poderá analisar a política pública do novo prefeito, adentrando a verificação da melhor deci-
são a ser adotada, a ampliação do sistema viário ou os programas anteriormente em execução.
b) não poderá dar procedência à ação, tendo em vista que o controle dos atos administrativos 
somente pode se dar sob os aspectos de legalidade, tanto no âmbito do Poder Judiciário, 
quanto no Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas.
c) poderá analisar os atos do Poder Executivo sob o prisma da legalidade, mas não poderá 
adentrar ao mérito da escolha da Administração, vez que é inerente à discricionariedade admi-
nistrativa a possibilidade de decisão perante mais de uma opção igualmente válida.d) poderá decidir pela procedência da ação, a fim de analisar a adoção das políticas públicas 
identificadas como prioritárias, considerando que o Ministério Público possui poderes para 
controle de mérito e de legalidade da Administração pública, ainda que o Judiciário não possa 
adentrar o mérito das escolhas do Executivo.
e) não poderá prover a ação em razão de não ter sido indicado, especificamente, qual a medi-
da que deveria ter sido adotada pela Administração pública, pois ao Judiciário caberia decidir 
entre uma ou outra opção apresentada para sua análise.
O questionamento suscitado pelo Ministério Público na ação acerca da atuação municipal é 
exclusivamente o de que outras políticas públicas antes prioritárias haviam sido substituídas 
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pelo gestor, portanto, questiona o mérito da decisão governamental, no que diz respeito à con-
veniência e a oportunidade. O Poder Judiciário, quando da análise da ação judicial ajuizada 
pelo Ministério Público, poderá analisar os atos do Poder Executivo sob o prisma da legali-
dade, mas não poderá adentrar ao mérito da escolha da Administração, vez que é inerente 
à discricionariedade administrativa a possibilidade de decisão perante mais de uma opção 
igualmente válida.
Letra c.
Quanto aos atos discricionários, não cabe ao Poder Judiciário apreciar os aspectos rela-
tivos ao mérito do ato (conveniência e oportunidade), mas pode apreciar os motivos, ou seja, 
os fatos que precedem a elaboração do ato; a ausência ou falsidade do motivo caracteriza 
ilegalidade, suscetível de invalidação pelo Poder Judiciário.
Quanto aos atos normativos (regulamentos, resoluções, portarias etc.) somente podem ser 
invalidados pelo Judiciário por via de ação direta de inconstitucionalidade ou de constituciona-
lidade. No caso concreto, contudo, o Poder Judiciário pode apreciar a legalidade ou constitucio-
nalidade dos atos normativos do Poder Executivo, cuja decisão produzirá efeitos apenas entre as 
partes (controle incidental).
Quanto aos atos políticos, é possível também a sua apreciação pelo Poder Judiciário, des-
de que causem lesão a direitos individuais e coletivos.
Afinal, se é defeso ao Poder Judiciário apreciar o mérito dos atos administrativos, como 
podem os atos discricionários sujeitarem-se à apreciação judicial?
Os atos discricionários sujeitam-se ao controle judicial não quanto ao mérito (conveniência 
e oportunidade), mas quanto aos motivos, ou seja, os fatos que precedem a elaboração do ato, 
de tal forma que em caso de ausência ou falsidade do motivo caracteriza ilegalidade ou até 
mesmo imoralidade, suscetível à invalidação pelo Poder Judiciário.
Segundo Di Pietro, a rigor, com relação ao ato discricionário, pode-se dizer que o Judiciário 
pode apreciar os aspectos da legalidade e verificar se a Administração não ultrapassou os limi-
tes da discricionariedade. Neste caso, segundo a autora, pode o Judiciário invalidar o ato, por-
que a autoridade ultrapassou o espaço livre deixado pela lei e invadiu o campo da legalidade.
A mesma autora ressalta a teoria relativa ao desvio de poder, formulada com o objetivo de 
ampliar a possibilidade de apreciação do exercício da discricionariedade pelo Poder Judiciário. 
Quando a autoridade usa do poder discricionário para atingir fim diferente daquele que a lei 
fixou, o Poder Judiciário estaria autorizado a decretar a nulidade do ato, ao desviar-se dos fins 
de interesse público definidos na lei.
Tem-se também a teoria dos motivos determinantes. Quando a Administração indica os 
motivos que a levaram a praticar o ato, este somente será válido se os motivos forem verdadei-
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ros. Por exemplo, quando a lei pune um funcionário pela prática de uma infração, o Judiciário 
pode examinar as provas constantes do processo administrativo para verificar se o motivo (a 
infração) realmente ocorreu, anulando o ato, se não existiu ou não for verdadeiro.
Obs.: � Os atos discricionários sujeitam-se à apreciação judicial, desde que não se invadam os 
aspectos de conveniência e oportunidade.
 � O Judiciário pode apreciar os atos discricionários quanto ao motivo e finalidade, que 
são dois elementos indissociáveis na análise da legalidade do ato administrativo. A 
verificação de violação do fim legal determina a análise dos motivos, assim como a 
finalidade possibilita verificar se os motivos foram compatíveis com o conteúdo do ato.
 � É lícito ao Judiciário controlar esses atos somente sob o prisma da legalidade. Poderá 
dizer se a Administração atuou conforme a lei, se não houve decisões ilegais, infunda-
das, desarrazoadas, desproporcionais, ilógicas, mas nunca poderá dizer se a medida 
administrativa foi boa ou ruim, pois aí estaria a controlar o mérito, que é matéria pró-
pria da Administração.
Tipo de ato
Controle interno 
realizado pela própria 
Administração
Controle externo 
realizado pelo 
Judiciário
Ato discricionário legal, mas 
inoportuno Pode revogar Não pode revogar
Ato discricionário ou 
vinculado ilegal
Pode anular
Pode convalidar Pode anular
Veja a seguinte questão acerca desse tema.
022. (FCC/AL-AP/ANALISTA LEG/2020) Se o Poder Judiciário, no exercício do controle judi-
cial, considerar ilegal determinado ato discricionário praticado pelo Poder Executivo,
a) poderá anulá-lo, inclusive se o considerar apenas inconveniente ou inoportuno, aferindo seu 
mérito, desde que mediante provocação de interessado ou legitimado, não podendo nenhuma 
lesão a direito ser excluída do Poder Judiciário.
b) poderá revogá-lo, pois o Poder Judiciário realiza o controle, no exercício da sua atividade 
jurisdicional, sobre os atos administrativos editados, no exercício de função administrativa, 
pelo Poder Executivo.
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c) não poderá revogá-lo, sendo possível, entretanto, que o Poder Judiciário revogue ato admi-
nistrativo discricionário válido por ele mesmo praticado, em sua função atípica administrativa, 
atuando como administração.
d) não poderá anulá-lo, pois não se admite análise do ato administrativo pelo Poder Judiciário 
praticado legitimamente pela Administração, pois os poderes são independentes e harmôni-
cos entre si, não podendo haver interferência de um no outro.
e) poderá revogá-lo, sendo também possível a revogação de ato administrativo discricionário 
ilegal pelo Poder Judiciário quando praticado por ele mesmo, em sua função atípica adminis-
trativa, atuando como administração.
Como vimos, os atos discricionários sujeitam-se à apreciação judicial, desde que não se inva-
dam os aspectos de conveniência e oportunidade. Só caberia ao Poder Judiciário, no exercício 
de sua função jurisdicional, anular um ato discricionário quanto ao motivoe finalidade, contu-
do, não pode apreciar o mérito (conveniência e oportunidade). Logo, não poderá revogá-lo, sen-
do possível, entretanto, que o Poder Judiciário revogue ato administrativo discricionário válido 
por ele mesmo praticado, em sua função atípica administrativa, atuando como administração.
Letra c.
Sistema de Súmulas Vinculantes
Quando estudamos o controle judicial, cabe ressaltar ainda o sistema de súmulas vincu-
lantes (art. 103-A, da CF; e Lei n. 11.417/2006), segundo o qual admite-se reclamação ao STF 
contra ato administrativo (e também decisão judicial) que contrarie súmula daquela natureza, 
ou a aplique indevidamente. No caso de procedência da reclamação, o efeito da decisão será 
a anulação do ato reclamado. Trata-se, portanto, de outro mecanismo de controle judicial da 
legalidade.
Oportunidade
Carvalho Filho ensina que a regra geral é que o controle judicial é posterior (a posteriori). 
Depois que o ato administrativo é produzido e ingressa no mundo jurídico é que o Judiciário 
atua para, a pedido dos interessados, examinar a legalidade, ou não, dos atos.
Há, contudo, algumas situações especiais que admitem um controle prévio do Judiciário 
(a priori). Como meio de se evitar que direitos individuais ou coletivos sejam irreversivelmente 
ofendidos, as leis processuais preveem a tutela preventiva, ensejando a possibilidade do juiz 
sustar os efeitos de atos administrativos através de medidas preventivas liminares, quando 
presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora.
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Atos sob Controle Especial
• Atos políticos: como não são atos propriamente administrativos, mas atos de governo, 
não pode o Judiciário exercer seu controle sobre critérios governamentais que condu-
zem à edição dos atos políticos. Não obstante, segundo a doutrina, tais atos são sujeitos 
a controle pelo Judiciário quando ofendem direitos individuais ou coletivos, por estarem 
eivados de vício de legalidade ou constitucionalidade.
• Atos legislativos típicos: esses atos normativos abstratos e gerais não podem ser ques-
tionados pelas ações comuns. O controle não é propriamente de legalidade, mas de 
constitucionalidade, mediante controle concentrado.
• Atos interna corporis: em regra não podem ser apreciados pelo Judiciário, porque se 
limitam a estabelecer normas sobre o funcionamento interno dos órgãos; no entanto, se 
esses atos estiverem eivados de vício de legalidade ou de constitucionalidade e ofen-
derem direitos individuais, podem os prejudicados instaurar demandas no Judiciário, 
requerendo a apreciação e a invalidação de tais atos.
Obs.: � Em que pese a doutrina defender o controle judicial dos atos interna corporis quando 
ofendem a legalidade e direito individual, em mandado de segurança impetrado por 
parlamentares para invalidação de ato do Presidente da Câmara dos Deputados, que 
teria ofendido normas do regimento interno no que concerne à apreciação de emenda 
aglutinativa, o STF decidiu que a matéria seria insuscetível de controle pelo Judiciário 
em virtude do sistema da separação dos Poderes previsto no art. 2º da CF (MS 22.503, 
Pleno, Relator Ministro MAURÍCIO CORRÊA).
Veja mais uma questão acerca do alcance do controle judicial.
023. (FCC/TRE-AP/ANALISTA/2015) Considere as assertivas abaixo.
I – Aristóteles, administrado, ingressou com ação judicial, pleiteando ao Poder Judiciário que 
examinasse ato administrativo, sob o aspecto da legalidade. O Judiciário recusou-se a analisar 
o ato, por se tratar de ato discricionário.
II – Davi, administrado, ingressou com Reclamação Constitucional contra ato administrativo 
que contrariou Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal. A Corte Suprema julgou pro-
cedente a Reclamação e anulou o ato administrativo.
III – Os atos interna corporis da Administração Pública, em regra, são apreciados pelo Poder 
Judiciário.
No que concerne ao controle judicial dos atos administrativos, está correto o que se afirma em
a) II, apenas.
b) I, apenas.
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c) I, II e III.
d) II e III, apenas.
e) III, apenas.
I – Errada. O Judiciário não poderia se recusar a analisar o ato; os atos discricionários su-
jeitam-se à apreciação judicial, desde que não se invadam os aspectos de conveniência e 
oportunidade.
II – Certa. A reclamação administrativa que pode ser proposta perante o STF, depois de esgota-
das as vias administrativas, quando a decisão proferida pela Administração Pública contrariar 
o enunciado de súmula vinculante.
III – Errada. Atos interna corporis, em regra, não podem ser apreciados pelo Judiciário, porque 
se limitam a estabelecer normas sobre o funcionamento interno dos órgãos.
Letra a.
Esgotamento da via Administrativa para Propositura Demanda Judicial
A regra é de que não é necessário que se esgote a via administrativa para a propositura de 
demanda judicial, em virtude do garantido direito constitucional de livre acesso ao Judiciário.
A regra, contudo, comporta exceção. Em dadas causas, faz-se necessário esgotar-se o 
âmbito de atuação da esfera administrativa. São alguns exemplos, a justiça desportiva, a solu-
ção de questões envolvendo o estatuto militar e o mandado de segurança, caso seja possível 
interpor recurso administrativo com efeito suspensivo.
Meios Específicos de Controle
Meios específicos de controle judicial são as ações que exigem a presença no processo de 
pessoas administrativas ou de seus agentes. São meios específicos o mandado de segurança, 
a ação popular, o habeas corpus, o habeas data e o mandado de injunção. Além desses, tem-se 
a ação civil pública que, apesar de não exigir a presença do Estado ou de algumas de suas au-
toridades, é considerada também uma forma específica de controle judicial da Administração.
A seguir, apresento uma síntese acerca dos instrumentos e meios de controle judicial no 
direito brasileiro mais cobrados em prova Cespe/Cebraspe.
Mandado de Segurança (Lei n. 12.016/2009)
• Meio constitucional que será concedido sempre para proteger direito líquido e certo, 
que não seja amparado por habeas corpus e habeas data, quando o responsável pela 
ilegalidade for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribui-
ções do poder público.
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• Objeto: pode ser: a) anulação de um ato lesivo ou cessação de conduta lesiva (repres-
sivo); b) determinação de prática de ato ou conduta para afastar lesão (preventivo); e c) 
determinação de abstenção de conduta ou ato (preventivo).
• Legitimidade ativa (impetrante): pessoas físicas ou jurídicas; órgãos públicos ou uni-
versalidades legais (espólio, massa falida, condomínio), desde que tenham prerrogativa 
ou direito próprio e individual a defender; órgãos