2 Exercícios - Unidade II e III

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GESTÃO DA 
TECNOLOGIA
DA INFORMAÇÃO
GESTÃO DE 
MATERIAL E 
PATRIMÔNIO
GESTÃO DE 
PESSOAS NA 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
FUNDAMENTOS
DO DIREITO 
PÚBLICO E PRIVADO
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA BRASILEIRA
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 
E FINANCEIRA
GESTÃO DE 
QUALIDADE EM SERVIÇOS
CHQAO
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
Coordenação Didático-Pedagógica
Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa
Redação Pedagógica
Alessandra Muylaert Archer
Frieda Marti
Tito Ricardo de Almeida Tortori 
Revisão
Alessandra Muylaert Archer
Projeto Gráfico e Diagramação 
Romulo Freitas
Coordenação de Conteudistas
Fernando Velôzo Gomes Pedrosa
Conteudistas
Alexandre Duarte de Paiva
Edson Carmelo de Souza 
Geraldo Mendes Gutian 
Weslei Jardim Batista
Revisão Técnica
Marcelo Cabus Klötzle
Produção
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro 
Realização 
EsIE – Escola de Instrução Especializada
Exército Brasileiro
Administração pública brasileira : Unidade 1 - Parte A: História 
da administração pública brasileira / coordenação didático-pedagógica: 
Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redação pedagógica: Alessandra 
Muylaert Archer, Frieda Marti, Tito Ricardo de Almeida Tortori ; 
conteudistas: Geraldo Mendes Gutian ... [et al.] ; coordenação de 
conteudistas: Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; revisão técnica: 
Marcelo Cabus Klötzle ; produção: Pontifícia Universidade Católica do 
Rio de Janeiro ; realização: EsIE – Escola de Instrução Especializada [do] 
Exército Brasileiro. – Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013.
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais – CHQAO.
52 p. : il. (color.) ; 21 cm.
Inclui bibliografia.
1. Administração pública - Brasil. I. Pedrosa, Stella M. Peixoto de 
Azevedo. II. Archer, Alessandra Muylaert. III. Marti, Frieda. IV. Tortori, 
Tito Ricardo de Almeida. V. Gutian, Geraldo Mendes. VII. Pedrosa, 
Fernando Velôzo Gomes. VII. Pontifícia Universidade Católica do Rio de 
Janeiro. Coordenação Central Educação a Distância. VIII. Brasil. Exército. 
Escola de Instrução Especializada.
CDD: 351.81
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Unidade 1 – Parte a 
HISTóRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
CHQAO
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
APRESENTAÇÃO
O Curso de Habilitação ao Quadro de Auxiliar de Oficiais (CHQAO), 
conduzido pela Escola de Instrução Especializada (EsIE), visa habilitar os 
subtenentes à ocupação de cargos e ao desempenho de funções previstas 
para o Quadro Auxiliar de Oficiais. 
A disciplina Administração Pública Brasileira, iniciada nesta apostila, 
possui carga horária total de 90 horas. 
Os objetivos gerais desta disciplina são:
1. Conhecer a história da Administração Pública;
2. Analisar os fatores culturais da Administração Pública dentro de sua 
cronologia;
3. Analisar as mudanças sociais relacionadas à Administração Pública;
4. Identificar sob uma ótica de Segurança Pública as políticas públicas 
integradas;
5. Analisar as atividades administrativas dentro da estrutura da Admi-
nistração Pública;
6. Conhecer as ferramentas que a Administração Pública possui para 
realizar e controlar suas tarefas.
Na primeira apostila desta disciplina será apresentada a Unidade I – Parte A 
– História da Administração Pública Brasileira, cujos objetivos estarão 
especificados a cada capítulo.
Boa leitura!
Geraldo Mendes Gutian é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das Agu-
lhas Negras (AMAN); possui graduação em Engenharia Química pelo Instituto Militar de En-
genharia (IME); é pós-graduado em Engenharia da Qualidade pela Faculdade de Engenharia 
Química da Universidade de São Paulo (FAENQUIL/USP) e mestre pela Universidade Federal 
de Itajubá (UNIFEI-MG) com ênfase em Implementação de Sistemas de Gestão. É professor 
da Cadeira de Administração da AMAN. Nas Faculdades Dom Bosco ministra a disciplina de 
Administração Estratégica no Curso de Administração; as disciplinas de Gestão de Pessoas e 
Planejamento Estratégico e Desenvolvimento Regional no Curso de Gestão Pública; a disci-
plina de Gestão Integrada de Recursos Humanos no Curso de Gestão de Recursos Humanos 
e a disciplina de Química Tecnológica no Curso de Engenharia de Produção Automotiva. 
Tem experiência na área de gerência de Recursos Humanos, planejamento estratégico, ma-
peamento, análise e melhoria de processos.
Edson Carmelo de Souza é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das 
Agulhas Negras (AMAN) e licenciado em Geografia pelo Centro Universitário Moacyr Sreder 
Bastos. Possui pós-graduação em bases geo-históricas para o pensamento estratégico pela 
Escola de Comando e Estado Maior do Exército (ECEME) e mestrado em operações militares 
pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (ESAO). É professor da Cadeira de Administração 
da AMAN. Tem experiência na área de planejamento estratégico e no mapeamento, análise 
e melhoria de processos.
Alexandre Duarte de Paiva é graduado em Ciências Militares pela Academia Militar das 
Agulhas Negras (AMAN) e graduando em Administração na Associação Educacional Dom 
Bosco (AEDB). Possui pós-graduação em Operações Militares pela Escola de Aperfeiçoamento 
de Oficiais (EsAO) e cursa pós-graduação em Gestão pela Escola de Instrução Especializada 
(EsIE) e Universidade Católica de Petrópolis (UCP). É professor da Cadeira de Administração da 
AMAN. Tem experiência na área de gerência de recursos humanos e planejamento estratégico.
Weslei Jardim Batista possui graduação em Ciências Militares pela Academia Militar das 
Agulhas Negras (AMAN); é pós-graduado em Operações Militares de Defesa Antiaérea e de 
Defesa do Litoral pela Escola de Artilharia de Costa e Antiaérea (EsACosAAe) e em Opera-
ções Militares pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (EsAO). Cursa pós-graduação em 
Gestão pela Escola de Instrução Especializada e Universidade Católica de Petrópolis (EsIE/
UCP). É professor da Cadeira de Administração da AMAN. Tem experiência e cursos na área 
de administração pública, gerência de projetos, gestão estratégica de pessoas e planos de 
carreira, recursos humanos, gestão ambiental e desenvolvimento sustentável, planejamen-
to estratégico, análise e melhoria de processos, modelo de Excelência em Gestão, ética no 
serviço público, gestão da qualidade e excelência no atendimento.
CONTEuDISTAS
ÍNDICE
09
11
11
14
17
18
19
20
21
22
26
29
30
31
33
35
35
37
40
40
41
42
43
43
45
49
1. INTRODUçãO
2. ORIGENS DO GOVERNO E DA ADMINISTRAçãO PúBLICA 
2.1 UM BREVE HISTÓRICO
2.2 ORIGENS DA ADMINISTRAçãO PúBLICA
3. A ORGANIzAçãO DOS PODERES PúBLICOS
3.1 PODER LEGISLATIVO
3.2 PODER ExECUTIVO
3.3 PODER JUDICIáRIO
4. OS FATORES CULTURAIS E HISTÓRICOS DA ADMINISTRAçãO PúBLICA
4.1 ADMINISTRAçãO PúBLICA DURANTE O PERíODO COLONIAL
4.2 ADMINISTRAçãO PúBLICA DURANTE O BRASIL IMPÉRIO
4.3 ADMINISTRAçãO PúBLICA DURANTE A REPúBLICA VELHA
4.4 ERA VARGAS
4.5 ADMINISTRAçãO PúBLICA DURANTE A TERCEIRA REPúBLICA
4.6 ADMINISTRAçãO PúBLICA DURANTE A QUARTA REPúBLICA
5. PRINCíPIOS, ESTRUTURAçãO E FUNCIONAMENTO 
 DA ADMINISTRAçãO PúBLICA
5.1 FUNDAMENTOS
5.2 PRINCíPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAçãO PúBLICA
5.3 FUNçõES DO SETOR PúBLICO
5.4 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAçãO PúBLICA
5.4.1 AUTARQUIAS
5.4.2 EMPRESAS PúBLICAS
5.4.3 SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
5.4.4 FUNDAçõES PúBLICAS
5.4.5 ORGANIzAçãO MILITAR
6. BIBLIOGRAFIA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
9
A administração pública brasileira passou por três grandes 
momentos, desde que se iniciou a colonização do país pe-
los portugueses, até os dias atuais. Sua evolução vai desde 
o sistema patrimonialista, em que os interesses pessoais 
confundiam-se com os interesses públicos; passa por um 
momento de burocratização, que buscou conferir maior 
impessoalidade, hierarquia e normas mais claras à ativida-
de estatal; e culmina em um terceiro momento, em que 
são introduzidas práticas gerenciais privadas na administra-
ção pública, garantindo, a esta, maioragilidade e direcio-
namento para resultados (LESCURA et al, 2010, p. 1).
A administração pública patrimonialista é um modelo de administração 
pública com base nos modelos de Estados absolutistas dos séculos xVII e xVIII, 
período em que o patrimônio do monarca absoluto se misturava com o patri-
mônio público, gerando uma linha tênue na distinção entre público e privado.
O momento em que a administração pública pode ser classificada como 
burocrática pode ser definido como aquele cuja legitimidade passou a ser ba-
seada, efetivamente, em normas legais racionalmente definidas e não mais no 
patrimônio do monarca. As burocracias têm sua fonte de legitimidade no poder 
racional-legal. Em seu tipo ideal, as organizações são sistemas sociais racionais, 
tendo como características o formalismo e a impessoalidade (CAMPELO, 2010).
O momento da administração pública gerencial tem início a partir do final 
da Segunda Guerra no século xx, quando as nações tiveram de se mobilizar 
para recuperar suas economias e modernizar indústrias para alcançar um novo 
patamar de bem-estar social. As organizações, que até então utilizavam as teo-
rias da administração de Taylor e Fayol; das relações humanas de Elton Mayo e 
Kurt Lewin; e a burocrática de Weber – passaram a demandar uma nova forma 
de administrar, a fim de tornar a gestão mais eficaz e que gerasse efetividade 
social, no caso dos governos, transparência com crescimento econômico e 
controle orçamentário e financeiro (CAMPELO, 2010).
Levando-se em consideração o exposto, para que se possa entender a partici-
pação dos agentes da administração pública, é necessário conhecer e compre-
ender o passado para aprender com os erros e acertos. Vigiar o presente para 
trabalhar com eficiência, eficácia e efetividade, de acordo com as normas e 
leis, a fim de se projetar o futuro, buscando sempre a inovação e a excelência.
1INTRODuÇÃO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
11
Objetivos específicos
•	 Descrever as origens do governo e da administração pública no Brasil.
2 ORIgENS DO gOvERNO E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Neste capítulo serão apresentados e descritos importantes fatores históricos 
que deram origem ao governo e à administração pública no Brasil, e como 
impactaram a vida econômica, social, política e cultural brasileira.
2.1 uM BREvE HISTóRICO
O governo brasileiro tem suas origens desde o início do período colonial, ou 
seja, logo após o descobrimento, quando Portugal instituiu uma forma para 
poder controlar e administrar sua colônia. A estrutura governamental deste 
período serviu como base para os governos subsequentes. 
A organização territorial se apresentava da seguinte forma:
•	 capitanias
•	 comarcas
•	 termos
•	 freguesias
•	 bairros
Sobre esta organização, Prado Junior afirma que: 
Do ponto de vista da organização territorial, o Brasil 
estava dividido em capitanias, que eram as maiores 
unidades administrativas da colônia. O território delas 
era dividido em comarcas que, por sua vez, era compos-
to por termos sediados nas cidades ou vilas. Os termos 
eram constituídos de freguesias que correspondiam às 
paróquias da circunscrição eclesiástica. Por último, as 
freguesias se dividiam em bairros, cuja jurisdição era 
imprecisa (PRADO JUNIOR, 1979, p.306).
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
12
A estrutura de governo inicialmente organizada em capitanias hereditárias, 
com a sua falência, foi substituída pelo Governo Geral, inicialmente insta-
lado na Bahia, e que mais tarde viria a ser o Vice-Reino, quando já estava 
sediada no Rio de Janeiro. As capitanias eram administradas pelo governador 
ou capitão-general ou ainda capitão-mor. Por ser sede do Governo Geral, o 
governador do Rio de Janeiro também era chamado de [vice-rei]. Existiam as 
capitanias gerais e subalternas, sendo que os governadores das primeiras exer-
ciam atribuições semelhantes às do vice-rei. 
O governador possuía diversas atribuições, sobretudo militares, mas sua 
autoridade superintendia toda a administração, limitadas por normas restritas 
ditadas pelo [Conselho Ultramarino]. A influência dos governadores na admi-
nistração era compensada pela autoridade das relações, entidades judiciário-
-administrativas das quais os governadores eram membros, bem como dos 
outros órgãos setoriais, como: 
a. Intendências do ouro e dos diamantes: criada em 1734 com o objetivo 
de fiscalizar a exploração dos diamantes em toda a área abrangida pela 
Demarcação Diamantina.
b. Mesas de inspeção: conhecidas também como casas de inspeção, foram 
estabelecidas em 1751 nos portos da Bahia, Rio de Janeiro, Pernambuco 
e Maranhão, com a finalidade de examinar, qualificar e regular os preços 
do açúcar e do tabaco, assim como conservar a extração e promover sua 
agricultura e comércio.
A Família Real chegou ao Brasil em 1808, com todo o aparato administrativo, 
militar, protocolar e simbólico de uma corte europeia. O governo, quando da 
chegada, estava estruturado nos seguintes ministérios:
a. Ministérios do Reino ou dos Negócios do Reino: departamento governa-
mental que conduzia as políticas de administração do território, de ins-
trução pública e de segurança interna, incluindo as questões da polícia. 
b. Ministérios da Guerra e Estrangeiros (ou dos Negócios da Guerra e 
Estrangeiros): departamento governamental responsável pela adminis-
tração dos assuntos relativos ao Exército. 
c. Ministérios da Marinha e Domínios Ultramarinos (ou dos Negócios da Mari-
nha): departamento governamental que se ocupava dos assuntos marítimos 
e dos territórios ultramarinos, tanto no âmbito civil como militar. O departa-
mento foi fundado no século xVIII com a designação de Secretaria de Esta-
do dos Negócios da Marinha e Domínios Ultramarinos. A partir de finais do 
século xIx passa a ser conhecido como Ministério da Marinha e Ultramar.
vice-rei: delegado ime-
diato do soberano, designado 
para regularizar assuntos 
relativos à religião, justiça, 
fazenda, tropa, agricultura, 
navegação, comércio, política 
e outros que surgissem.
Bahia, Pernambuco, Minas 
Gerais, São Paulo, Pará, Ma-
ranhão, Goiás e Mato Grosso 
eram capitanias gerais e São 
José do rio negro, Piauí, Cea-
rá, rio Grande do norte, Para-
íba, espírito Santo, rio Grande 
de São Pedro e Santa Catarina 
eram capitanias subalternas. as 
capitanias do Ceará e da Paraí-
ba tornaram-se autônomas em 
1799 e a de rio Grande de São 
Pedro foi elevada à capitania-
-geral em 1807, com o nome 
de capitania de São Pedro do 
rio Grande do Sul. Com a 
chegada de d. João ao Brasil, 
em 1808, passaram a capita-
nias-gerais as do espírito San-
to, Piauí, rio Grande do norte 
e Santa Catarina. depois da 
elevação do Brasil à categoria 
de reino unido aos de Portugal 
e algarve, criaram-se as capita-
nias de alagoas e Sergipe. 
Conselho ultramarino: 
órgão de administração 
colonial criado por d. João iV 
a 14 de julho de 1643, res-
ponsável pela administração 
da Fazenda, rotas comerciais 
para a Índia, serviços presta-
dos pelo Conselho, decisões 
sobre guerras ultramarinas e 
ofícios de Justiça.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
13
O Ministro do Reino atuava também como ministro assistente ao despacho 
do gabinete e como presidente do Real Erário, instituição então destinada a 
centralizar a gestão corrente das contas públicas.
Com a transferência da corte, o Brasil foi elevado à condição de Reino Unido 
de Portugal. Costa (2008) afirma que este fato constituiu as bases do Estado 
nacional, com todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcio-
namento do autogoverno. 
Em 1821, D. João VI retorna a Portugal e deixa o príncipe herdeiro, D. Pedro I, na 
condição de regente dessa parte do Reino. Os conflitos de interesse para a reto-
mada da condição colonial do Brasil, juntamente com a exigência do retorno do 
príncipe, culminaram com que, em 7 de setembro de 1822, D. Pedro I declarasse 
a Independência.O governo do Brasil foi instituído, valendo-se do aparato da re-
gência, sendo outorgada pelo monarca, posteriormente, a Constituição de 1824.
O território foi dividido em províncias, que substituíam as antigas capitanias, 
dirigidas por um presidente nomeado pelo monarca. O imperador exercia o 
Poder Moderador, valendo-se do apoio do Conselho de Estado, órgão de cará-
ter consultivo, e pelos seus ministros de Estado, órgãos executivos.
Após dez anos no poder, D. Pedro I abdica do trono em favor de seu filho, então 
com cinco anos de idade. Com essa mudança, assumiu o poder uma Regência 
Trina, que enfrentou uma série de crises que terminaram por ensejar, em 1841, a 
declaração da maioridade do imperador menino, aos quinze anos de idade.
O período anterior à maioridade de D. Pedro II (1831 – 1840) ficou marcado 
por diversas reformas constitucionais, que instituíram a Regência Una, aboli-
ram o Conselho de Estado, criaram as assembleias legislativas provinciais e o 
cargo de presidente do conselho de ministros, conferindo maior estabilidade 
ao governo imperial. 
Diversos conflitos nos últimos anos do Império exerceram forte pressão sobre a 
monarquia, dentre estes, cabe destacar: 
•	 O fim do trabalho escravo, que suprimiu uma das bases de sustentação 
da ordem imperial.
•	 O problema da autonomia das províncias. 
•	 A Guerra do Paraguai. 
•	 O forte desequilíbrio das finanças.
•	 O precário estado de saúde do imperador.
O Poder Moderador foi ins-
tituído durante o primeiro 
reinado e autorizava o impe-
rador d. Pedro i a intervir nas 
decisões dos demais poderes. 
era o quarto poder e também 
foi utilizado por d. Pedro ii 
no Segundo reinado. 
a regência trina caracterizou o 
primeiro governo após a que-
da do imperador d. Pedro i e, 
em seus dois períodos (provi-
sória e permanente), tinha um 
representante de cada vertente 
política do país: os liberais, os 
conservadores e os militares. 
a regência Una teve início 
em  1835  quando ocorreu a 
primeira eleição para escolha 
do regente único, saindo do 
pleito vitorioso o padre diogo 
antônio Feijó.  essa regência 
durou de 1835 a 1837. diogo 
antônio Feijó foi sucedido por 
Pedro de araújo Lima, cuja re-
gência durou até 1840.
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
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Esse ambiente político conturbado foi a “mola propulsora” para o movimento 
republicano. Segundo Kehrig (2005), vários republicanos, inclusive os de ori-
gens liberais, convenceram o Marechal Deodoro da Fonseca a liderar a procla-
mação da República em 15 de novembro de 1889. 
Um governo provisório adotou as reformas imediatas necessárias à vigência do 
novo regime, consagrando a República, instituindo o federalismo e inaugurando 
o regime presidencialista, sistema de governo que é utilizado até os dias atuais.
2.2 ORIgENS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
De acordo com Lescura et. al. (2010), a administração do Brasil na era colonial 
era centrada no rei e em seus conselheiros. As leis e as ordens não seguiam 
uma sequência, não obedeciam a princípios uniformes de divisão de trabalho, 
simetria e hierarquia, e não possuíam uma ordenação coerente. As determi-
nações de cunho particular eram as que definiam os rumos a serem tomados, 
predominando os costumes e as tradições da nobreza e as decisões pessoais 
do monarca, caracterizando a administração patrimonialista. 
Esta falta de estrutura e de unidade fazia com que a esfera privada se confun-
disse com a pública. Segundo Holanda (1995), ocorria a invasão do Estado 
pela família, de modo que os sentimentos relativos a esta, particularista e 
antipolítica, predominavam em toda a vida social.
De acordo com Costa (2008), a administração pública na era colonial estava 
organizada em quatro níveis: 
•	 Instituições metropolitanas; 
•	 Administração central; 
•	 Administração regional; 
•	 Administração local. 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
15
Segundo Prado Júnior (1979), as principais características da administração 
colonial são:
•	 Centralização; 
•	 Ausência de diferenciação (de funções); 
•	 Mimetismo; 
•	 Profusão e minudência das normas; 
•	 Formalismo e a morosidade. 
Existia uma grande confusão de atribuições entre os poderes nos órgãos da 
administração geral e civil. As funções administrativas não eram atribuídas a 
profissionais preparados e sim aos nobres ou aos burgueses, fato que ocasio-
nava a existência de cargos públicos administrativos nas mãos de pessoas sem 
competência e desqualificadas para ocupá-los. 
A chegada de D. João VI e da corte portuguesa em 1808, com toda sua in-
fraestrutura administrativa, ocasionou a criação de uma série de organismos 
que existiam na antiga sede do reino; alguns necessários, outros nem tanto. 
Algumas instituições e organismos, como a Academia de Marinha (atual Escola 
Naval), a de Artilharia e Fortificações (atual Instituto Militar de Engenharia), 
Academia Real Militar (atual Academia Militar das Agulhas Negras), a Tipogra-
fia Régia, a Fábrica de Pólvora (se encontra hoje com o nome Fábrica da Estre-
la, administrada pela Indústria de Material Bélico do Brasil), o Jardim Botânico, 
a Biblioteca Nacional (atual Biblioteca Nacional do Rio de Janeiro), a Academia 
de Belas Artes (extinta como instituição autônoma em 1931, continuando em 
atividade até os dias de hoje como a Escola de Belas Artes da Universidade 
Federal do Rio de Janeiro), o Banco do Brasil, entre outras inovações institu-
cionais, jurídicas e administrativas, tiveram largo impacto na vida econômica, 
social, política e cultural do Brasil.
O fato é que a transferência da corte e mais tarde a 
elevação do Brasil a parte integrante do Reino Unido de 
Portugal constituíram as bases do Estado nacional, com 
todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao 
funcionamento do autogoverno (COSTA, 2008, p.08).
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
16
A principal característica da administração pública do período 
compreendido entre a era colonial (1500 – 1822), a monar-
quia (1822 – 1889) e a República Velha (1889 – 1930), era seu 
caráter patrimonialista, tornando a organização governamen-
tal um bem a ser explorado, não uma estrutura funcional a 
serviço do interesse público, como deveria ser e é entendido 
no seu conceito.
Apesar das melhorias na estrutura administrativa, disfunções como a não 
distinção entre a esfera econômica e política acarretavam a apropriação do 
patrimônio estatal por parte dos representantes do Estado. 
Costa (2008) afirma que a proclamação da República não alterou as estruturas 
socioeconômicas do Brasil imperial, nem houve grandes alterações na confor-
mação do Estado e nem na estrutura do governo. A riqueza nacional conti-
nuou concentrada na economia agrícola de exportação, baseada na monocul-
tura e no latifúndio e nas duas grandes forças: 
•	 Os grandes proprietários de terra, com suas famílias patriarcais, relações 
clientelísticas e laços de sangue. 
•	 O Estado central, que era um grande mediador entre os interesses das 
diversas regiões e grupos sociais.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
17
Objetivos específicos
•	 Identificar a organização dos poderes.
A ORgANIzAÇÃO DOS PODERES3
Para entender a dinâmica da organização dos poderes, é interessante entender 
como ocorreu a divisão, usada até hoje, entre os poderes Legislativo, Executivo 
e Judiciário, e como está dividido o poder no Brasil.
A “separação dos poderes” foi esboçada pela primeira vez na obra Política, 
escrita por Aristóteles. O pensador já descrevia a existência de três funções dis-
tintas, exercidas pelo Estado como meio para se alcançar a felicidade humana, 
mas exercidas por uma única pessoa. Eram elas: a função administrativa, a 
legislativa e a judicial.
Montesquieu, em sua célebre obra O Espírito das Leis (De L’esprit des Lois), 
admitiu que o homem investido de poder tende, inconscientemente, a dele 
abusar até que encontre limites. Afirmou tambémque o poder só pode ser 
limitado pelo próprio poder (“le pouvoir arrête le pouvoir”). Assim, sustentou a 
necessidade de um outro poder ser capaz de limitar o próprio poder. Disse que 
no Estado existem três poderes distintos: o Poder Legislativo (com a função de 
legislar), o Poder Executivo (com a função de administrar) e o Poder Judicial ou 
Judiciário (com a função de julgar). Importante afirmação feita pelo pensador 
foi para o fato de que, num Estado, para que exista liberdade política, é impe-
rioso que estes três poderes não estejam reunidos na mão de um único órgão 
(ALExANDRINO e PAULO, 2009).
No Brasil, a Constituição Federal de 1988, estabelece a divisão de poderes entre:
•	 Poder Legislativo: elaboração de leis, de normas gerais e abstratas, 
impostas perante todos.
•	 Poder Executivo: administração do Estado baseada nas leis elaboradas 
pelo legislativo.
•	 Poder Judiciário: função judicial do Estado distribuindo a justiça e 
aplicando a lei.
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
18
Essa divisão é baseada no modelo de separação flexível do poder e também do 
[sistema de freios e contrapesos] (checks and balances), no qual cada poder 
exerce suas funções típicas e outras denominadas atípicas, visando garantir 
o equilíbrio e a harmonia entre estes, sendo considerada como um aspecto 
fundamental e estruturante do Estado brasileiro.
Sistema de freios e 
contrapesos: sistema em que 
cada poder deve ser autôno-
mo e exercer determinada 
função, porém o exercício 
desta função deve ser con-
trolado pelos outros poderes. 
Utilizando este sistema, os 
poderes são independentes, 
porém harmônicos entre si.
As funções típicas dos poderes do Estado são as atividades 
comuns, realizadas frequentemente. Por exemplo: o Poder 
Executivo administrar a coisa pública. Já as funções atípicas 
são as atividades realizadas mais raramente pelos poderes do 
Estado. Por exemplo: o Poder Executivo legislar e julgar.
Visto isso, será apresentada uma visão particular de cada poder, com suas 
características e funções, de acordo com a Constituição Federal de 1988.
3.1 PODER LEgISLATIvO
O Poder Legislativo tem por função legislar, ou seja: ordenar ou preceituar 
por lei, fazer leis. Deve, também, fiscalizar o Poder Executivo e julgá-lo, se ne-
cessário, além de julgar também os seus próprios membros. Cabe ressaltar que 
o Legislativo também administra de acordo com suas funções atípicas.
A Constituição Federal no seu Art. 44 diz que o Poder Legislativo é exercido 
pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados, com 
representantes do povo, e do Senado Federal, com representantes dos Estados 
e do Distrito Federal.
No âmbito dos Estados, Distrito Federal e dos municípios, o Legislativo é exer-
cido por apenas uma casa de representantes do povo, a Assembleia Legislativa 
e a Câmara de Vereadores, respectivamente.
De acordo com a Constituição Federal de 1988, no seu art. 59, o trabalho do 
Legislativo consiste na elaboração de: 
I. Emendas à Constituição;
II. Leis complementares;
III. Leis ordinárias;
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
19
IV. Leis delegadas;
V. Medidas provisórias;
VI. Decretos legislativos;
VII. Resoluções. 
3.2 PODER ExECuTIvO
O Poder Executivo tem a função de executar as leis existentes e implementar 
novas leis, segundo a necessidade do Estado e do povo. Essa função é tradicio-
nalmente dividida em duas: 
•	 Função de governo, com atribuições políticas, colegislativas e de decisão; 
•	 Função administrativa, compreendendo a intervenção, o fomento e a 
prestação de serviço público. 
Cabe ressaltar que o Executivo também legisla e julga, de acordo com suas 
funções atípicas. 
O principal representante do Executivo é o Presidente da República, que de-
sempenha os papéis de chefe de Estado e de Governo. Mas qual a diferença 
entre essas duas chefias?
Nos países de regime parlamentarista existe a distinção funcional entre os 
cargos, ou seja, pertencem a duas pessoas distintas. O chefe de Estado é o 
monarca ou Presidente e o chefe de Governo é o primeiro-ministro. O chefe de 
Estado deve representar a nação tanto para seus habitantes, quanto perante 
os outros países do mundo. Já o chefe de Governo é o responsável pela admi-
nistração do país propriamente dita.
Nos países de regime presidencialista, como é o nosso caso, o Presidente 
da República acumula as duas funções. Para tanto, conta com o auxílio de seus 
ministros e dos secretários de Estado. 
No Brasil, o Poder Executivo, a nível nacional, é representado pela figura do 
Presidente; a nível estadual, pelo governador e, a nível municipal, pelo prefeito.
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
20
3.3 PODER JuDICIáRIO 
O Poder Judiciário tem a função de julgar quaisquer conflitos que possam 
surgir no país, baseando-se nas leis que se encontram em vigor. Cabe-lhe 
aplicar as leis, julgando de maneira imparcial e isenta determinadas situações 
e as pessoas nela envolvidas, determinando quem tem razão e se alguém deve 
ou não ser punido por infração à lei. Cabe ressaltar que o judiciário também 
legisla e administra, de acordo com suas funções atípicas.
O Poder Judiciário se utiliza do processo judicial para solucionar as diversas si-
tuações que devem ser julgadas. Neste processo, irá confrontar a situação com 
as leis elaboradas pelo Poder Legislativo, levando em consideração os costumes 
vigentes na sociedade e as decisões anteriores tomadas em situações iguais ou 
semelhantes àquela em questão.
De acordo com a Constituição Federal de 1988, em seu art. 92, os órgãos 
responsáveis pelo funcionamento do Poder Judiciário são:
I. O Supremo Tribunal Federal;
I-A. O Conselho Nacional de Justiça (Inciso acrescido pela Emenda 
 Constitucional nº 45, de 2004);
II. O Superior Tribunal de Justiça; 
III. Os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais;
IV. Os Tribunais e Juízes do Trabalho;
V. Os Tribunais e Juízes Eleitorais;
VI. Os Tribunais e Juízes Militares;
VII. Os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
21
4
Objetivos específicos
•	 Analisar os fatores culturais e históricos da administração pública.
Para podermos conhecer os fatores culturais e históricos da administração pú-
blica no Brasil, é interessante conhecer o seu conceito, ou seja, entender para 
que serve e a quem serve.
[...] a expressão Administração Pública designa o conjunto 
das atividades diretamente destinadas à execução concreta 
das tarefas ou incumbências consideradas de interesse pú-
blico ou comum, numa coletividade ou organização estatal 
(BOBBIO et. al., 1986, p.10).
Já Bresser-Pereira (1998) entende que a administração pública é um dos dois 
elementos que constituem um Estado, sendo aquela que o garante sinônimo 
de aparelho ou de organização de Estado. 
De uma forma geral, podemos entendê-la como a totalidade de serviços e 
entidades ligadas ao Estado, voltados a atender as necessidades comuns aos 
indivíduos em uma coletividade sob sua responsabilidade, em todas as suas 
esferas de governos (federal, estadual e municipal).
A administração pública brasileira passou por três grandes 
momentos, desde que se iniciou a colonização do país pe-
los portugueses, até os dias atuais. Sua evolução vai desde 
o sistema patrimonialista, em que os interesses pessoais 
confundiam-se com os interesses públicos; passa por um 
momento de burocratização, que buscou conferir maior 
impessoalidade, hierarquia e normas mais claras à ativida-
de estatal; e culmina em um terceiro momento, em que 
são introduzidas práticas gerenciais privadas na administra-
ção pública, garantindo, a esta, maior agilidade e direcio-
namento para resultados (LESCURA et. al., 2010, p.1).
OS fATORES CuLTuRAIS E HISTóRICOS 
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
22
4.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
DuRANTEO PERÍODO COLONIAL
O período do Brasil Colônia foi marcado pelas influências da estrutura política 
e administrativa que o colonizador (Portugal) adotou na colonização do territó-
rio brasileiro. O patrimonialismo foi valorizado; isso significa que a distribui-
ção de cargos e as decisões administrativas eram baseadas na troca de favores 
e na hierarquia da nobreza da corte portuguesa, sem considerar ou reconhecer 
as necessidades locais e as características do enorme e diversificado território 
de proporções continentais (COSTA, 2008).
Diversos marcos temporais, como os descritos a seguir, podem ser elencados 
para caracterizar as fases do colonialismo e da administração pública da época. 
a) Expedições
O envio da carta ao rei D. Manuel de Portugal, escrita por Pero Vaz de Cami-
nha: o primeiro documento oficial sobre o Brasil foi um passo importante para 
o início das ações da corte no Brasil, visto que descrevia o descobrimento, a 
paisagem e os costumes dos habitantes da nova colônia para a Coroa. Essa 
mesma carta apresenta um dos primeiros registros do patrimonialismo que es-
tava sendo instalado, quando Pero Vaz de Caminha pede ao rei uma colocação 
para seu genro: “por me fazer singular mercê, mande vir da ilha de São Tomé 
a Jorge de Osório, meu genro” (LESCURA et. al., 2010).
Após as primeiras viagens expedicionárias, notícias chegavam a Portugal e 
a outros países da Europa de que aqui poderiam ser encontrados produtos 
de interesse comercial para a época. O interesse em explorar esses recursos e 
protegê-los fez o governo português iniciar o processo de colonização e de 
exploração da terra, enviando as expedições exploradoras. 
As primeiras expedições ficaram a cargo de Martim Afonso, que logo tomou 
conhecimento do tamanho do território e percebeu que não era uma simples 
ilha. As expedições tinham objetivos específicos de exploração e posse, sem pre-
ocupação com a administração da colônia. D. João III, rei de Portugal, conferiu a 
Martim Afonso o poder de nomear tabeliães e outros oficiais de justiça e de doar 
terras de sesmaria, contudo todas as decisões deveriam ser ratificadas pelo rei.
A estrutura política e administrativa na colônia seguiu os moldes portugueses, 
com forte influência do patrimonialismo. A população local não possuía nenhu-
ma autoridade ou influência nas decisões, sendo que todas as determinações 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
23
administrativas referentes à vida da colônia vinham da Coroa portuguesa, 
determinadas pelo rei. A fim de manter a posse das terras, o enriquecimento 
da Coroa e o povoamento da terra, a política adotada por Portugal era apenas 
exploratória (FROES e NETO, 2013).
b) Capitanias hereditárias
Após um primeiro período de expedições de reconhecimento de território, Por-
tugal percebeu a necessidade de manter suas terras em segurança, já que havia 
interesse nas riquezas da colônia, por parte de franceses, holandeses e ingleses. 
Essa necessidade fez com que se iniciasse o regime de capitanias hereditárias, 
introduzido em outras colônias portuguesas, principalmente Madeira e Açores.
As capitanias hereditárias foram criadas pelo rei de Portugal, D. João III, em 
1534, com a finalidade de administrar o vasto território da colônia. Esse siste-
ma consistia em dividir o território brasileiro em grandes faixas, entregues para 
que particulares (principalmente nobres com relações com a Coroa portugue-
sa) a administrassem. 
O regime de capitanias hereditárias foi o primeiro sistema 
administrativo implantado no Brasil.
Foram criadas 15 capitanias hereditárias, situadas ao longo do litoral, do Ma-
ranhão a Santa Catarina; limites esses previamente fixados pelo Tratado de Tor-
desilhas. Ganharam o nome de capitanias hereditárias, pois eram transmitidas 
de pai para filho (de forma hereditária). As pessoas que recebiam a concessão, 
sob a inspeção do Estado, eram conhecidas como donatários e tinham como 
missão colonizar, proteger e administrar o território. Por outro lado, tinham o 
direito de explorar os recursos naturais (madeira, animais, minérios).
As características patrimonialistas da Coroa, cuja estrutura política e adminis-
trativa era permeada por práticas de distribuição de cargos baseadas na troca 
de favores e na afeição, foram marcantes neste período. As terras e o comércio 
(mercantilismo) eram o símbolo do poder. O regime introduzido na colônia es-
tabelecia a centralização administrativa e burocrática, dando deveres e direitos 
à nobreza, sem riscos patrimoniais para o governo. 
O mercantilismo era a política 
econômica adotada na europa 
em que o governo absolutis-
ta interferia na economia dos 
países. O objetivo principal 
desses governos era alcançar 
o máximo possível de desen-
volvimento econômico atra-
vés do acúmulo de riquezas. 
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
24
De acordo com Costa (2008), o sistema não funcionou muito bem. Apenas 
duas capitanias foram bem sucedidas: Pernambuco e São Vicente. A grande 
extensão territorial a ser administrada (e suas obrigações), a falta de recursos 
econômicos e os constantes ataques indígenas foram alguns dos motivos do 
fracasso. Apesar da grande contribuição de seus donatários, fundando povoa-
ções e iniciando plantações nas diversas regiões, eles dificultaram e impediram 
o estabelecimento de estrangeiros no território. O sistema de capitanias heredi-
tárias vigorou até o ano de 1759, quando foi extinto pelo Marquês de Pombal.
c) Governo Geral 
Com o fracasso da administração privada da maioria das capitanias hereditá-
rias, a Coroa portuguesa assumiu diretamente o seu controle e preocupou-se 
em instituir uma administração central. Assim, em 1549, o regime de Governo 
Geral foi criado. Seu objetivo era conservar, enobrecer e apoiar melhor e mais 
seguramente as capitanias para manter o povoamento da terra e ministrar 
justiça. O poder foi centralizado na figura do Governador Geral e outros cargos 
foram criados, como, por exemplo:
•	 Capitão-mor da costa: cargo do responsável pela defesa do litoral da 
colônia. 
•	 Ouvidor geral: no Brasil colônia, a figura do ouvidor tinha por função 
aplicar a lei da metrópole; era totalmente diferente do modelo clássico, 
pois não representava o cidadão, atendia ao titular do poder, reportava 
ao rei em Portugal o que acontecia na colônia.
•	 Provedor-mor da fazenda: cargo político do período colonial, iniciado 
no Governo Geral, em 1550, e finalizado em 1580. O provedor-mor 
ficava encarregado dos assuntos de vínculos econômicos. 
As características patrimonialistas, entretanto, permaneciam, já que nada era 
decidido fora da sede administrativa da corte portuguesa sem a autorização 
do Estado, representado pelo rei. A desobediência às leis e proibições régias 
por parte dos donatários era penalizada com deportação para Portugal e perda 
dos direitos de concessão.
De acordo com Froes e Neto (2013), alguns traços desse período perduram até 
hoje na administração pública brasileira, entre os quais podemos citar: 
•	 A presença dominante do Estado, resultando no surgimento e a na con-
solidação de uma elite econômica fortemente associada e dependente 
do Estado.
O Marquês de Pombal, Sebas-
tião José de Carvalho e Melo 
(1699  –1782), nobre,  diplo-
mata  e estadista português, 
tinha grande influência nas 
decisões do governo de seu 
país. entre 1750 e 1777 foi se-
cretário de estado do reino até 
a morte de d. José i, em 1777. 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
25
•	 A proteção contra a concorrência e o controle administrativo dos preços.
•	 O limite artificial da oferta de vantagens e de subsídios na compra de 
matérias-primas que geraram um “capitalismo protegido”, privativista 
na propriedade e semiestatal na gestão.
d) Vice-reino
Com a união das Coroas da Península Ibérica (Portugal e Espanha), não havia 
muita preocupação com a divisa de terras entre as duas Coroas, o que facilitoua incursão dos portugueses nos territórios espanhóis em busca de metais e pe-
dras preciosas. A grande preocupação em relação à defesa estava concentrada 
contra os inimigos da Espanha (França, Inglaterra e Holanda), que tentavam 
ocupar territórios no litoral da colônia. 
Apesar de não haver qualquer ato elevando o Brasil à condição de vice-reino, o 
título de vice-rei foi utilizado por longo tempo. 
Com a retomada da independência de Portugal, em 1640, foi iniciada a dinas-
tia de Bragança. De 1640 até 1718, o título de vice-rei era utilizado somente 
por Governadores Gerais e nobres com alta fidalguia. Após 1720, o título 
passou a ser permanentemente utilizado.
Com a administração do Marquês de Pombal como secretário de Estado do 
rei D. José I, em Portugal (1750 a 1777), um novo impulso comercial e admi-
nistrativo foi incluído no dia a dia da colônia. Sua importância foi reconhecida 
e teve início uma fase de realizações úteis a seu desenvolvimento, dentre as 
quais podem ser destacadas: 
•	 A transferência da capital de Salvador para o Rio de Janeiro, em 1763, 
colocando o centro administrativo mais perto das minas de ouro e regiões 
do sul.
•	 O impulso à construção naval e permissão de navegação de novas frotas. 
•	 A extinção das capitanias hereditárias em 1759 (por compra, abandono 
ou confisco).
•	 A assinatura de Tratados de Limites. 
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
26
e) Reino Unido
Com a eminente invasão de Portugal pelas tropas de Napoleão, D. João VI 
decidiu mudar a sede da Coroa para o Brasil. A Família Real chegou em 1808, 
fazendo com que o Brasil fosse elevado à condição de Reino Unido de Portugal. 
A mudança da Família Real para o Brasil, em 1808, trans-
plantando para o Rio de Janeiro a sede do império portu-
guês representou um inestimável serviço prestado à colônia, 
que passou a gozar dos benefícios decorrentes da consciên-
cia das diretivas políticas do Império com o núcleo econô-
mico já realizado na colônia (SIMONSEN, 1937, p.237).
A transferência da corte de Portugal para o Brasil deu origem a um período de 
mudanças e inovações, principalmente sob o ponto de vista administrativo. 
Transferiu-se para o Brasil o complexo aparato burocrático administrativo, mili-
tar, protocolar e simbólico de uma corte europeia. Esse fato constituiu as bases 
do Estado nacional, com todas as particularidades necessárias à afirmação da 
soberania e ao funcionamento do autogoverno (COSTA, 2008).
Diversas criações implementadas, tais como inovações institucionais, jurídicas 
e administrativas, tiveram largo impacto na vida econômica, social, política 
e cultural do Brasil, tanto no plano nacional, quanto na esfera regional. Leis, 
cidades, indústrias, estradas, edificações, impostos, cadeias, festas e costumes 
foram introduzidos no pacato cotidiano, mudando irreversivelmente o futuro 
da antiga colônia.
Com a queda de Napoleão na Europa, o rei D. João VI se viu obrigado a retor-
nar a Portugal, deixando seu filho Pedro como príncipe regente, confirmando a 
autonomia efetiva do país.
4.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DuRANTE O BRASIL IMPéRIO
Os diversos conflitos existentes entre Brasil e Portugal, relacionados à questão 
fiscal, às propostas para a retomada da condição colonial do Brasil e à exigên-
cia do retorno do príncipe a Lisboa, culminaram com a independência pouco 
mais de um ano depois da partida de D. João VI.
Em sete de setembro de 1822, D. Pedro I declarou a independência e instituiu 
o governo do Brasil, valendo-se do aparato da regência do Reino Unido. Após a 
proclamação, uma nova forma de governo com várias mudanças administrativas 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
27
foi implantada. O patrimonialismo, porém, continuava presente com as premia-
ções e reconhecimentos com cargos públicos. 
Em 1824, o Brasil outorgou sua primeira Constituição como país independen-
te. Baseada nos recentes conceitos políticos e filosóficos da época, adotados 
pelos países independentes (França e Estados Unidos), a Constituição Brasileira 
apresentava o poder executivo fortemente centralizado, sendo esse poder per-
manentemente fiscalizado pelo imperador e assistido pelo Conselho de Estado 
e Assembleia Geral (temporária). 
O Ato Adicional à Consti-
tuição do Império, de 12 de 
agosto de 1834, estabeleceu 
um conjunto de mudanças 
que afetaram diretamente as 
diretrizes da Constituição de 
1824, aprovando uma série de 
mudanças que refletiam bem 
o novo cenário político sem a 
intervenção do poder régio.
Uma importante inovação foi a criação do Poder Moderador, 
com a finalidade de velar pela manutenção da independência, 
equilíbrio e harmonia entre os poderes. Esse poder era exer-
cido pelo imperador e, com a sua criação, o país ficou com 
quatro poderes: Executivo, Legislativo, Judiciário e Moderador.
O período foi marcado por guerras internas e externas e pelo crescimento da 
dívida pública. Houve um importante desenvolvimento político, econômico e 
social no país, apesar das agitações internas dos partidários descontentes com 
a política e com o governo. Esses fatores, mais a necessidade de ausentar-se do 
país para assumir o trono português e pacificar uma revolução em Portugal, con-
tribuíram para a abdicação de D. Pedro I em favor de seu filho Pedro II, em 1831.
A abdicação do trono causou uma situação inusitada, visto que o monarca 
tinha apenas cinco anos e não poderia governar. A Assembleia Geral decidiu 
eleger uma regência, denominada Regência Trina Provisória, que governaria 
por três meses, até que em junho de 1831 foi eleita a Regência Trina Perma-
nente, que governou até 1835.
Diversas mudanças, como as listadas a seguir, ocorreram com o Ato Adicional 
à Constituição do Império, de 1834:
•	 Criação de Assembleias Legislativas Provinciais em substituição aos Con-
selhos Gerais das províncias, competindo-lhes legislar sobre a organiza-
ção civil, judiciária e eclesiástica;
•	 Instituição da Regência Una (um regente), com a duração de quatro 
anos de mandato;
•	 Limitação das ações do Poder Moderador; 
•	 Eleição, no país, do regente (governante);
•	 Participação do Brasil nas decisões administrativas do governo.
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
28
Com o objetivo de combater as revoltas que estouravam em vários pontos do 
país, em 1840 foi decretada a maioridade antecipada de D. Pedro II, então 
com 15 anos de idade. 
O governo julgou que havia concessões prejudiciais à administração pública e 
restringiu a autonomia dos municípios. A Regência Una foi extinta e o parla-
mentarismo era a forma de governo dessa fase (1840-1889). 
O Segundo Reinado pode ser considerado como uma época impressionante, 
pois os poderes e os partidos políticos puderam travar embates e se harmoni-
zar, visando o desenvolvimento político do Império. O período foi conturbado, 
com revoltas e disputas políticas internas, mas, com a vitória do governo sobre 
o último levante, houve um período de paz interna.
Um período que merece destaque nessa fase foi o do governo do Visconde do 
Rio Branco (1871-1875), quando diversos atos administrativos foram realizados, 
principalmente relativos ao funcionalismo público, entre os quais se destacam: 
•	 A reforma de pessoal e serviço dos Correios; 
•	 O estabelecimento de normas de promoções dos militares; 
•	 A promulgação do novo quadro de pessoal e dos vencimentos dos em-
pregados do Tesouro e Tesouraria da Fazenda e das Recebedorias. 
Durante esse período de governo, realizou-se o primeiro recenseamento geral 
da população, houve o estabelecimento de escolas públicas primárias na corte, 
criou-se a [Caixa de Amortização] e a instituição de Mesas de Rendas na Ama-
zônia (visando facilitar o comércio com a Bolívia). Além disso, realizaram-se 
emissões de títulos públicos ao portador e a reformulação de impostos. 
Acordos no campo internacional também merecem destaque, como por exemplo:
•	 Assinatura doTratado de Paz e de Amizade, Comércio e Navegação com 
o Paraguai; 
•	 Imigração de estrangeiros; 
•	 Autorização para naturalização dos estrangeiros maiores de 21 anos. 
Apesar das iniciativas e dos avanços, alguns temas, como a abolição da escra-
vatura, a crise econômica causada pela Guerra do Paraguai, a saúde abalada 
de D. Pedro II e o fato de o país ser a única monarquia no continente geravam 
um clima de instabilidade política que dava força ao movimento republicano e 
fortalecia-se, cada vez mais, a ideia de torná-lo uma república.
O Tratado de Paz e de Ami-
zade, Comércio e Navegação 
com o Paraguai foi assinado 
em 1856 e permitia a passa-
gem dos navios brasileiros 
pelos rios Paraná e Paraguai.
Caixa de Amortização: 
entidade criada em 1827 
com a função de administrar 
a dívida interna fundada, 
emitindo apólices de paga-
mento de juros.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
29
4.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DuRANTE A REPÚBLICA vELHA
A República Velha foi o período da história brasileira compreendido entre os 
anos de 1889 e 1930, que gerou mudanças na sociedade nacional, principal-
mente na composição da população, no cenário urbano, nos conflitos sociais 
e na produção cultural. Nesse período, contudo, foram mantidas as referências 
oligárquicas e patrimonialistas do período anterior, ou seja, da monarquia. 
A promulgação da Constituição de 1891 instituiu a república representativa 
federativa e presidencialista, consagrou a existência de apenas três poderes 
independentes entre si, o Executivo, o Legislativo e o Judiciário, e reorganizou 
os serviços da administração federal.
Algumas mudanças significativas podem ser percebidas na economia e, con-
sequentemente, na sociedade, no período da República Velha. A produção 
agrícola permaneceu como o carro-chefe econômico da República Velha com 
a manutenção do café como principal produto de exportação. A exploração 
do látex na região amazônica apresentou grande destaque, apesar do curto 
período de duração.
O processo de industrialização ocorre, inicialmente, e principalmente, no Rio 
de Janeiro e em São Paulo. Isso gerou forte urbanização, com a criação de 
avenidas, ampliação da iluminação pública e do serviço de transporte coletivo 
(bondes), construção de teatros, cinemas e, principalmente, com o processo de 
afastamento das populações pobres dos centros das cidades. 
Surgiram os movimentos operários e uma infinidade de movimentos grevistas 
por melhorias nas condições de salário e trabalho, sendo o mais conhecido 
a Greve Geral de 1917, em São Paulo. Em 1922, foi fundado o Partido Comu-
nista Brasileiro, como uma consequência da Revolução Russa. 
O interior do Brasil – área de extrema pobreza e carente da presença do Estado 
– viu surgir [movimentos messiânicos], como o [Contestado], no Sul; Canudos, 
na Bahia, e o Cangaço em quase todos os Estados do Nordeste. O controle po-
lítico do interior do país ficava nas mãos dos coronéis, sendo o voto de cabres-
to a principal característica da prática política conhecida como coronelismo. 
A República Velha durou cerca de 40 anos e, gradualmente, tornou-se anacrô-
nica em relação ao Brasil que se modernizava, como visto anteriormente. Con-
flitos de interesse dentro dos setores dominantes entre as classes sociais e as 
regiões tiveram seu ápice com a eleição do paulista Júlio Prestes para suceder o 
a Greve Geral de 1917 para-
lisou de modo geral a indús-
tria e o comércio do Brasil. 
resultado de um processo de 
politização dos trabalhadores 
brasileiros e da constituição 
de organizações operárias 
aliadas à imprensa, foi uma 
das mais abrangentes e lon-
gas mobilizações operárias da 
história do país.
Contestado: conflito 
que ocorreu entre 1912 e 
1916 em uma área povoa-
da por sertanejos, entre as 
fronteiras do Paraná e Santa 
Catarina, devido à situação 
de extrema pobreza, opressão 
e até escassez de alimentos 
causada pelos grandes fazen-
deiros e pela Brazil railway 
(empresa responsável pela 
implantação da via ferroviá-
ria que uniu o rio Grande a 
São Paulo).
Movimentos messiâni-
cos: movimentos históricos, 
revolucionários e sociocultu-
rais, lastreados no pensamen-
to de “salvação das almas” 
e “salvação coletiva”, que 
ocorreram no Brasil.
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
30
também paulista Washington Luís, derrotando o gaúcho Getúlio Vargas. Essa 
sequência de eventos acabou desencadeando uma intervenção do Exército, 
que veio a ser chamada de Revolução de 1930.
4.4 ERA vARgAS
Getúlio Vargas, durante o período em que esteve no governo, se alternou 
entre ser chefe de um governo provisório (1930-1934), presidente eleito pelo 
voto indireto (1934-1937) e ditador durante o Estado Novo (1937-1945). 
Diversas transformações nacionais ocorreram, como o crescimento substancial 
da industrialização e das cidades. O Estado se tornou forte, a economia sofreu 
intervenções e foi instaurada uma nova relação com os trabalhadores urbanos. 
O governo, com o objetivo de superar o esquema clientelista da [administra-
ção oligárquica], em que se caracterizava o patrimonialismo, iniciou uma série 
de mudanças para promover a racionalização burocrática do serviço público, 
por meio da padronização, normatização e implantação de mecanismos de 
controle, nas áreas de pessoal, material e finanças.
Desde o início do governo foram tomadas as seguintes medidas visando a 
racionalização dos procedimentos:
•	 “Consolidação das normas administrativas”, com o intuito de simplificar 
a confusa e complicada legislação vigorante.
•	 Redução, ao indispensável, dos quadros do funcionalismo.
•	 Manutenção de uma administração de rigorosa economia, cortando 
todas as despesas desnecessárias.
•	 Criação da Comissão Permanente de Padronização (1930) e da Comissão 
Permanente de Compras (1931): órgãos públicos que visavam estabelecer 
um caráter mais racional à administração pública brasileira e voltados para 
a aquisição de materiais necessários ao funcionamento da administração. 
Na área de pessoal, a Constituição de 1934 introduziu o princípio do mérito 
e, em 1935, foi criada a comissão mista de reforma econômico-financeira.
De todas essas medidas, a mais emblemática foi a criação do Departamento 
Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1938. Esse órgão era “responsá-
vel por planejar e organizar a administração pública brasileira, com base nos 
princípios da burocracia weberiana” (COSTA, 2012, p. 76).
a Revolução de 1930 foi um 
movimento armado, liderado 
pelos estados de  Minas Ge-
rais, Paraíba e rio Grande do 
Sul, que pôs fim à Primeira 
república Brasileira.
Administração oligár-
quica: administração caracte-
rizada pelo amplo domínio 
do poder e da economia 
nacional por uma pequena 
casta de senhores de terra e 
de políticos patrimonialistas. 
nesse cenário patrimonia-
lista, o público confunde-se, 
sobremaneira, com o privado, 
ou seja, há uma apropriação 
do primeiro pelo segundo.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
31
De acordo com Wahrlich (1984 apud COSTA, 2012, p. 76), o DASP introduziu 
as seguintes mudanças na administração pública brasileira:
•	 Ingresso no serviço público por concurso; 
•	 Instituição de critérios gerais e uniformes de classificação de cargos; 
•	 Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento sistemático; 
•	 Administração orçamentária; 
•	 Padronização das compras; 
•	 Racionalização geral de métodos. 
Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da bu-
rocratização do Estado brasileiro, que buscava introduzir 
no aparelho administrativo do país a centralização, a 
impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a 
separação entre o público e o privado. Visava constituir 
uma administração pública mais racional e eficiente 
(COSTA, 2008, p.18).
Ainda durante o segundo governo Vargas também houve a tentativa de reto-
mar os esforços reformistas, como o projeto de reforma administrativa.
4.5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICADuRANTE A TERCEIRA REPÚBLICA 
Com a queda de Getúlio Vargas, inicia-se um novo período para o Brasil. A 
Constituição de 1946 restabeleceu o [estado de direito] e as garantias indivi-
duais, restaurou a divisão de poderes da República, devolveu a autonomia dos 
Estados, ampliou os direitos sociais dos trabalhadores, reorganizou o Judiciário 
e previu a mudança da capital.
O período de governo do Presidente Dutra (1946 – 1951), ex-ministro da 
Guerra de Getúlio Vargas, foi marcado por acontecimentos políticos e admi-
nistrativos de relevante importância para a evolução da administração pública, 
entre os quais cabe destacar:
•	 A dissipação das reservas cambiais acumuladas durante o conflito mundial;
•	 A perda da legalidade do Partido Comunista;
•	 A lei de financiamento dos serviços públicos municipais;
Estado de direito: 
sistema institucional e situ-
ação jurídica que submete 
cada indivíduo a respeitar 
o direito do próximo, das 
instituições e do poder 
público. refere-se ao respeito 
das hierarquias que regem e 
formam uma sociedade, bem 
como às normas, à separação 
dos poderes e aos direitos 
fundamentais.
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
32
•	 O plano rodoviário que previa a ligação da capital com as capitais das 
unidades federativas e vias de transportes ao longo da fronteira;
•	 A redemocratização dos três poderes; 
Juscelino Kubitscheck de Oliveira assume o governo em 1956. Seu Plano 
de Metas tinha 36 objetivos, entre os quais o plano de metas para energia, 
transporte, educação, indústria e outras atividades; crescimento da produção 
industrial; transferência e construção da capital para o interior do país (Brasí-
lia); normas de contratação do funcionalismo, contagem de tempo de serviço, 
plano de assistência e de classificação de cargos e imposto único de combus-
tíveis e lubrificantes líquidos. Era uma fase de grande euforia e de afirmação 
nacionalista (FROES e NETO, 2013).
Em relação à terceira República, pode-se afirmar que:
Embora tenha havido avanços isolados durante os gover-
nos de Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek, Jânio Qua-
dros e João Goulart, o que se observa é a manutenção 
de práticas clientelistas, que negligenciavam a burocracia 
existente, além da falta de investimento na sua profissio-
nalização. A cada desafio surgido na administração do 
setor público, decorrente da própria evolução socioeco-
nômica e política do país, a saída utilizada era sempre a 
criação de novas estruturas alheias à administração direta 
e o consequente adiamento da difícil tarefa de reformu-
lação e profissionalização da burocracia pública existente 
(TORRES, apud COSTA, 2004, p.151). 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
33
4.6 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DuRANTE A QuARTA REPÚBLICA 
Diversas mudanças ocorreram no período da Quarta República, envolvendo 
assuntos não apenas de ordem política. Vale destacar: 
•	 A criação do Banco Central;
•	 A limitação de remessa de lucros/investimentos em bens e serviços de 
consumo;
•	 A correção monetária;
•	 As normas sobre participações dos municípios nas cotas constitucionais 
dos tributos arrecadados pela União – restrição em 60% das rendas 
respectivas à despesa anual com pessoal dos municípios;
•	 A criação do Conselho Interministerial de Preços;
•	 A criação das Empresas Nacionais de Turismo, Telecomunicações, 
Aeronáutica e das entidades da administração indireta vinculadas aos 
respectivos ministérios e ao programa estratégico de desenvolvimento 
(orçamento plurianual de investimentos) (FROES e NETO, 2013).
Segundo Costa (2008), na área administrativa destaca-se também o Decreto-
-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, um ambicioso empreendimento para 
a reforma da administração federal. Esse dispositivo legal da administração pú-
blica fixava princípios, estabelecendo conceitos, balizando estruturas e deter-
minando providências dentro de uma doutrina consistente, definindo preceitos 
claros de organização e funcionamento da máquina administrativa. 
(...) Prescrevia que a administração pública deveria se 
guiar pelos princípios do planejamento, da coordenação, 
da descentralização, da delegação de competência e do 
controle, estabelecia a distinção entre a administração 
direta	−	os	ministérios	e	demais	órgãos	diretamente	
subordinados	ao	presidente	da	República	−	e	a	indireta,	
constituída	pelos	órgãos	descentralizados	−	autarquias,	
fundações, empresas públicas e sociedades de economia 
mista (COSTA, 2008, p.23).
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
35
Objetivos específicos
•	 Analisar os fundamentos, princípios e funções do setor público;
•	 Identificar a estrutura e o funcionamento da administração pública.
Para que o Estado atenda as demandas da sociedade em sua constante evo-
lução, é preciso que haja uma atualização em todos os setores. A seguir serão 
apresentados os princípios, a estruturação e o funcionamento da administra-
ção pública brasileira na atualidade.
5.1 fuNDAMENTOS
Segundo a definição do Dicionário Aurélio, administração significa “um con-
junto de princípios, normas e funções, com o objetivo de ordenar os fatores de 
produção e controlar sua produtividade e eficiência, para se obter determinado 
resultado”. 
A Administração pode ser pública ou privada. A dimensão privada, como o 
próprio nome sugere, não é direcionada a todos. É voltada para o que não é 
público, ou seja, tem como objetivo maior os interesses particulares, seja o de 
proprietários ou de acionistas de uma empresa.
Segundo Meirelles (1993), em sentido formal, a administração pública é o 
conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo.
PRINCÍPIOS, ESTRuTuRAÇÃO E 
fuNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA5
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
36
Os princípios da administração pública, expressos no Art. 37 da Consti-
tuição Federal de 1988 são:
•	 Legalidade: sempre agir de acordo com o que está previsto por lei.
•	 Impessoalidade: ser dirigida igualmente para todos.
•	 Moralidade: agir de maneira correta.
•	 Publicidade: ser transparente em todos os seus atos. 
•	 Eficiência: atingir todos os objetivos almejados pelo Estado.
O verdadeiro papel de uma administração pública eficiente é zelar pela ima-
gem do governo e do Estado, oferecendo bons serviços a toda a população, 
cumprindo as políticas públicas estabelecidas e executando tudo aquilo que for 
previsto pelo governo.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 pormenorizou, 
em seu capítulo VII (art. 37 a 41), regras gerais e diversos preceitos relativos à 
administração pública, tratando sobre:
•	 Diretrizes de atuação de agentes administrativos; 
•	 Cargos e empregos públicos (incluindo formas de acesso e acumulação); 
•	 Regime de previdência; 
•	 Licitações (obrigatoriedade); 
•	 Responsabilidade civil do Estado, etc.
O setor público brasileiro é uma presença constante na vida de todo cidadão, 
uma vez que legisla sobre e cobra impostos, regula atividades econômi-
cas, oferece bens e serviços através de empresas públicas e procura regular 
atividades das empresas que oferecem serviços essenciais à população, entre 
outras atividades.
A gestão dos recursos públicos deve, portanto, possibilitar o atendimento 
das necessidades da população, com eficiência, eficácia e efetividade. Para 
tanto, é necessária a constante atualização de conhecimentos de todos os 
agentes públicos.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
37
5.2 PRINCÍPIOS CONSTITuCIONAIS 
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Do latim principium, o princípio é o primeiro instante de algo. Trata-se, portan-
to, da origem ou a causa de algo, a base sobre a qual se estabelece qualquer 
matéria ou tema. Segundo Alexandrino e Paulo (2009), princípios são ideias 
centrais de um sistema, estabelecendo suas diretrizes e conferindo a ele um 
sentido lógico, harmonioso e racional, o que possibilita uma adequada com-
preensão de sua estrutura.Os princípios determinam o alcance e o sentido das 
regras de um dado subsistema do ordenamento jurídico, balizando a interpre-
tação e a própria produção normativa. 
Os princípios que regem a administração pública encontram-se expressos na 
Constituição Federal de 1988 e norteiam toda a atividade administrativa.
A administração pública direta e indireta de qualquer 
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência 
(BRASIL, 1988, caput Art 37, grifo nosso).
a) Princípio da Legalidade
Como o próprio nome sugere, esse princípio diz respeito à obediência da lei. O 
Princípio da Legalidade nos traz a ideia de que a administração pública só 
pode atuar se existir uma lei que determine ou autorize aquele ato, devendo 
obedecer estritamente o que estiver estipulado na lei ou, sendo discricionária 
a sua atuação, observar os termos, condições e limites autorizados na letra da 
lei. A principal diferença desse princípio entre a iniciativa privada e a adminis-
tração pública é que os particulares podem fazer tudo o que a lei não proíba.
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
38
b) Princípio da Impessoalidade
Toda a atuação da administração pública deve ter como foco principal o inte-
resse público e a sua satisfação. O Princípio da Impessoalidade tem como 
fundamento o postulado da isonomia (todos são iguais perante a lei), o que 
impede que os atos administrativos sejam praticados visando interesses pessoais 
do agente ou de terceiros, devendo ater-se ao que está previsto na lei. Com isso 
são evitados favorecimentos, discriminações e perseguições aos administrados. 
c) Princípio da Moralidade
Segundo Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo (2009), o Princípio da Morali-
dade torna jurídica a exigência de atuação ética dos agentes da administração 
pública. A denominada moral administrativa difere da moral comum, justa-
mente por ser jurídica e pela possibilidade de invalidação dos atos administrati-
vos que sejam praticados com inobservância deste princípio.
O Princípio da Moralidade estabelece que o administrador, ao 
agir, deverá decidir não só entre o legal ou o ilegal, o conve-
niente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas 
também entre o honesto e o desonesto.
d) Princípio da Publicidade
O Princípio da Publicidade tem por finalidade assegurar a transparência na 
gestão pública, pois o administrador público não é dono do patrimônio que 
cuida. É responsável apenas por gerir os bens da coletividade, devendo possibi-
litar aos administrados o acesso a todas as informações relativas a suas condu-
tas administrativas (fiscalização das atividades administrativas pelo povo). 
Um dispositivo que deixa bem clara a exigência da atuação transparente da 
administração pública é o inciso xxxIII do Art. 5° da Constituição Federal de 
1988, transcrito abaixo:
xxxIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos 
informações de seu interesse particular, ou de interesse 
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob 
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo 
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
39
e) Princípio da Eficiência
A eficiência foi incluída aos quatro princípios estudados anteriormente como 
princípio expresso da administração pública através da Emenda Constitucional 
n° 19/1998, a qual alterou a redação do caput do Art. 37 da Constituição Fe-
deral. O objetivo do Princípio da Eficiência é assegurar que os serviços públi-
cos sejam prestados da melhor forma possível, de maneira mais simples, mais 
rápida e mais econômica, otimizando o aproveitamento dos recursos públicos 
e atendendo os interesses da sociedade que os custeia, melhorando com isso a 
relação custo/benefício da administração.
Existem, além dos estudados anteriormente, outros princípios fundamentais 
que orientam a administração pública. Entre esses princípios fundamentais, 
cabe citar: 
•	 O princípio da supremacia do interesse público; 
•	 O princípio da indisponibilidade do interesse público; 
•	 O princípio da razoabilidade e proporcionalidade; 
•	 O princípio da autotutela; 
•	 O princípio da continuidade dos serviços públicos. 
Legalidade
Impessoalidade
Moralidade
Publicidade
Eficiência
Princípios Constitucionais 
da Administração Pública
Figura 1 - Princípios Constitucionais da Administração Pública
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
40
 5.3 fuNÇõES DO SETOR PÚBLICO
Os governos Federal, Estadual e Municipal têm um papel importantíssimo e 
podem influenciar diretamente na economia de uma nação.
Entre as principais funções do setor público, é possível destacar quatro áreas 
de grande abrangência:
REguLADORA
O Estado tem a responsabilidade de regular a atividade 
econômica através de leis e disposições administrativas. 
Devido a isso, é possível realizar o controle de alguns 
preços, regular monopólios e proteger os direitos do 
consumidor contra ações danosas.
PROvEDORA DE BENS 
E SERvIÇOS
O Governo é responsável por prover (ou facilitar) o 
acesso a bens e serviços essenciais, como educação, 
saúde, justiça, transporte, água, energia e defesa.
REDISTRIBuTIvA
A igualdade social deve ser um dos principais objetivos 
a serem alcançados pelos órgãos públicos. O setor pú-
blico deve modificar a distribuição de renda e riqueza 
entre as pessoas e regiões procurando torná-la a mais 
igualitária possível.
ESTABILIzADORA
Os responsáveis por formular as políticas econômicas 
devem estar constantemente preocupados em manter 
estáveis os grandes agregados econômicos (taxa de in-
flação, taxa de desemprego e nível de produção), evitan-
do excessivas flutuações e beneficiando a população.
Quadro 1 - Principais áreas de abrangência das funções do setor público
5.4 ESTRuTuRA E fuNCIONAMENTO 
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A administração pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos 
para a consecução dos objetivos do governo. O Decreto-Lei Nº 200 de 1967 
estabelece, em seu art. 4°, a organização da administração pública Federal da 
seguinte forma:
Art. 4° - Administração Federal compreende:
A Administração Direta, que se constitui dos serviços 
integrados na estrutura administrativa da Presidência da 
República e dos Ministérios.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
41
A Administração Indireta, que compreende as seguintes 
categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica 
própria:
•	 Autarquias;
•	 Empresas Públicas;
•	 Sociedades de Economia Mista;
•	 Fundações Públicas.
Parágrafo único. As entidades compreendidas na Adminis-
tração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de 
competência estiver enquadrada sua principal atividade.
Administração Direta, de acordo com Alexandrino e Paulo (2009) é o con-
junto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, Estados, 
Distrito Federal e municípios), aos quais foi atribuída a competência para o 
exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas.
Administração Indireta é o conjunto de pessoas jurídicas (desprovidas de 
autonomia política) que, vinculadas à administração direta, têm a competência 
para o exercício, de forma descentralizada, de atividades administrativas.
É importante ressaltar que, embora o Decreto-Lei 200/1967 
ainda seja frequentemente utilizado como referência em ma-
téria de organização estrutural da administração pública, suas 
disposições estão restritas ao Poder Executivo Federal.
5.4.1 Autarquias
Autarquia de acordo com o Art.5°, Inciso I, do DL 200/1967, é:
O serviço autônomo, criado por lei, com personalidade 
jurídica, patrimônio e receita próprios para executar ati-
vidades típicas da Administração Pública, que requeiram, 
para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e 
financeira descentralizada.
As autarquias desempenhamatividades típicas da administração pública e 
estão sujeitas ao controle da pessoa jurídica que as criou. Só podem ser criadas 
por meio de lei específica, conforme o previsto no art.37, xIx da Constituição 
Federal de 1988:
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
42
xIx – Somente por lei específica poderá ser criada autarquia 
e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade 
de economia mista e de fundação, cabendo à lei comple-
mentar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.
A extinção de uma autarquia, do mesmo modo, só poderá ser feita mediante 
a edição de lei específica, também de iniciativa privativa do chefe do Poder 
Executivo.
Conforme o previsto no Art. 150, Inciso VI, letra “a”, e parágrafo 2° da Cons-
tituição Federal, as autarquias possuem imunidade tributária, o que veda a 
instituição de impostos sobre o seu patrimônio, rendas e serviços que venham 
a prestar, desde que estes estejam vinculados a suas finalidades essenciais, ou 
a que destas decorram.
Art.150 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas 
ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distri-
to Federal e aos Municípios:
[...]
VI- instituir impostos sobre:
•	 Patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;
[...]
§2° A vedação do inciso VI, a, é extensiva às autarquias e 
às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no 
que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vincu-
lados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.
Podemos citar como alguns exemplos de autarquias no governo federal o 
Banco Central (BC), as agências reguladoras, a Comissão de Valores Mobiliários 
(CVM), o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep) e ór-
gãos como o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) e também 
as Universidades Federais.
5.4.2 Empresas públicas
O Decreto-Lei nº 200/67, em seu Art. 6º, II, define empresa pública como:
entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo do 
Estado, criada por lei para a exploração de atividade 
econômica, podendo revestir-se de qualquer das formas 
admitidas em direito.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
43
Empresas públicas, segundo Alexandrino e Paulo (2009), podem ser concei-
tuadas como pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da administração 
indireta, instituídas pelo Poder Público mediante autorização de lei específica, 
sob qualquer forma jurídica e com capital exclusivamente público, para a ex-
ploração de atividades econômicas ou para a prestação de serviços públicos. 
São exemplos de empresas públicas: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos 
(ECT), Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) e Caixa Econômica 
Federal (CEF).
5.4.3 Sociedades de economia mista
Sociedades de Economia Mista, de acordo com Alexandrino e Paulo, po-
dem ser definidas como: 
pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da 
administração indireta, instituídas pelo Poder Público, 
mediante autorização de lei específica, sob a forma de 
sociedade anônima, com a participação obrigatória 
de capital privado e público, sendo da pessoa política 
instituidora ou de entidade da respectiva administração 
indireta o controle acionário, para a exploração de 
atividades econômicas ou para a prestação de serviços 
públicos (2009, p. 74, grifo nosso).
É importante salientar que existem dois tipos de empresas públicas e socieda-
des de economia-mista: 
•	 As exploradoras de atividades econômicas (exemplo: Petrobras S/A); e 
•	 As prestadoras de serviços públicos (exemplo: Banco do Brasil). 
5.4.4 Fundações públicas
Fundações públicas, segundo Alexandrino e Paulo (2009, p. 55), são de-
finidas como a “personificação de um patrimônio ao qual é atribuída uma 
finalidade específica não lucrativa, de cunho social”. Definem, ainda, que as 
fundações públicas são patrimônio público personificado em que a figura 
do instituidor é uma pessoa política que faz a dotação patrimonial e destina 
recursos orçamentários para a manutenção da entidade [...]. O objeto das 
fundações públicas deve ser uma atividade de interesse social – evidentemente 
exercida sem intuito de lucro –, tal qual educação, saúde, assistência social, 
pesquisa científica e proteção ao meio ambiente.
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
44
Alguns exemplos de fundações públicas são a Fundação Nacional da Saúde, 
o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e a 
Fundação Nacional do índio, entre outras.
A Figura 2 apresenta a estrutura organizacional da administração pública 
brasileira:
Figura 2 - Estrutura organizacional da administração pública brasileira
O Artigo 175 da Constituição Federal “impõe ao poder público, na forma da 
lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, sempre através 
de licitação, a prestação de serviços públicos”.
Segundo Carvalho Filho (2007, p. 289) o serviço público é toda atividade pres-
tada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob o regime de direito 
público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundárias da cole-
tividade. Esses serviços podem ser classificados como delegáveis ou indelegáveis. 
Os serviços delegáveis podem ser executados pelo Estado ou por colabora-
dores. Contudo, os serviços indelegáveis só podem ser prestados por órgãos 
próprios do Estado e seus agentes.
União
Estados membros
Distrito Federal
Municípios
Administração Pública
Administração 
Pública Direta
Administração 
Pública Indireta
Autarquias
Empresas públicas
Sociedades de Economia Mista
Fundações Públicas
No Brasil, os serviços de transporte coletivo, energia elétrica e 
telefonia são exemplos de serviços delegáveis. Já os relaciona-
dos com defesa nacional, segurança interna e fiscalização de 
atividades são considerados serviços indelegáveis.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A 
45
A Constituição Federal estabelece em seu artigo 142 que as Forças Armadas 
destinam-se à defesa da pátria e à garantia dos poderes constitucionais. São, 
portanto, o “braço armado” do Estado, responsável pela sua defesa e exercen-
do um serviço indelegável.
O administrador público, segundo Carvalho Filho (2007), tem diversos deve-
res, entre os quais cabe citar o dever de probidade, de prestação de contas e 
de eficiência. 
•	 O dever de probidade se refere à sua honestidade e moralidade;
•	 O dever de prestação de contas abrange integralmente o administra-
dor público, mas é no uso do dinheiro público que mais se acentua; 
•	 O dever de eficiência reside em tornar mais qualitativa a administra-
ção pública. Perfeição, celeridade, coordenação e técnica são fatores que 
qualificam a atividade pública e aumentam a eficiência no seu desempe-
nho. A eficiência não depende apenas da natureza da atividade: é fun-
damental que os sujeitos da atividade tenham qualificação compatível.
5.4.5 Organização militar
O Decreto n° 98.820, de 12 de janeiro de 1990 (Regulamento de Administra-
ção do Exército-RAE/R3) estabelece que a Organização Militar (OM) é qual-
quer organização do Exército que possua denominação oficial e Quadro de 
Organização (QO) ao Quadro de Lotação de Pessoal Militar (QLPM), com res-
pectivo Quadro de Distribuição de Efetivos (QDE). A administração do Exército 
tem as Unidades Administrativas (UA) como elementos básicos e orgânicos.
Esse regulamento registra ainda que:
A Unidade Administrativa é a Organização Militar estrutu-
rada para o exercício de administração própria, possuin-
do competência para gerir bens da União e de terceiros 
e à qual foi concedida autonomia ou semiautonomia 
administrativa e os agentes da administração da Unidade 
Administrativa são:
1. Agente Diretor.
2. Agentes Executores Diretos:
a. Fiscal Administrativo;
b. Encarregado do Setor de Pessoal;
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
46
c. Encarregado