7 - Noções de Orçamento Público

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Noções de Orçamento Público
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Noções de Orçamento Público
CONHECIMENTOS BANCÁRIOS
Douglas Xavier
Sumário
Introdução ........................................................................................................................................ 4
Noções de Orçamento Público ..................................................................................................... 5
Conceitos Iniciais ............................................................................................................................ 5
Definição de Orçamento Público ................................................................................................. 5
Funções do Orçamento .................................................................................................................. 6
Modelos de Orçamento .................................................................................................................. 8
Natureza Jurídica do Orçamento Brasileiro .............................................................................. 9
Técnicas Orçamentárias (ou Tipos de Orçamento ou Espécies de Orçamento) .............. 10
Orçamento Tradicional (ou Clássico) ........................................................................................ 10
Orçamento Desempenho/Funcional ......................................................................................... 10
Orçamento-Programa ................................................................................................................... 11
Orçamento Base-Zero ................................................................................................................... 11
Orçamento Participativo ..............................................................................................................12
Princípios Orçamentários ............................................................................................................ 14
Princípio da Unidade..................................................................................................................... 14
Princípio da Anualidade ou Periodicidade ................................................................................15
Princípio da Universalidade .........................................................................................................15
Princípio do Orçamento Bruto .....................................................................................................16
Princípio da Especialização (ou Especificação ou Discriminação) ...................................... 17
Princípio da Exclusividade .......................................................................................................... 18
Princípio do Equilíbrio Orçamentário.........................................................................................19
Princípio da Não Vinculação (ou Não Afetação) das Receitas .............................................20
Princípio da Publicidade ...............................................................................................................21
Princípio da Transparência ..........................................................................................................21
Princípio da Clareza .......................................................................................................................21
Princípio da Legalidade................................................................................................................ 22
Princípio da Uniformidade .......................................................................................................... 22
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Sumário
Princípio da Proibição ao Estorno ............................................................................................. 22
Processo de Elaboração Orçamentária ....................................................................................24
Plano Plurianual (PPA) .................................................................................................................24
Lei de Diretrizes Orçamentárias ................................................................................................ 27
Lei Orçamentária Anual ............................................................................................................... 32
Ciclo Orçamentário .......................................................................................................................34
Elaboração ...................................................................................................................................... 35
Votação e Aprovação .................................................................................................................... 35
Execução ......................................................................................................................................... 35
Controle e Avaliação ..................................................................................................................... 36
Mapas Mentais .............................................................................................................................. 39
Questões de Concurso ................................................................................................................. 41
Gabarito ........................................................................................................................................... 63
Referências .....................................................................................................................................64
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Introdução
Olá! Como estão as coisas? Espero que esteja tudo correndo bem!
Na presente aula, iremos estudar Noções de Orçamento Público, tema novo em concursos 
da área bancária. Partindo dos conceitos iniciais, nos aprofundaremos no que mais têm chan-
ces de aparecer na sua prova. Para tanto, estudaremos os seguintes pontos:
• Definição de Orçamento Público
• Funções do Orçamento
• Modelos de Orçamento
• Natureza Jurídica do Orçamento Público
• Técnicas Orçamentárias
• Princípios Orçamentários
• Processo Orçamentário (PPA, LDO e LOA)
• Ciclo Orçamentário
A aula terá a seguinte metodologia: em primeiro lugar, faremos a exposição do conteúdo da 
aula, explorando conceitos importantes, conforme a incidência nas provas de concurso. Duran-
te essa exposição, já introduziremos alguns quadros e mapas mentais para a melhor fixação.
No decorrer da aula, teremos, também, questões comentadas para que seja possível visu-
alizar a forma como o conteúdo é cobrado.
Ao final da aula, trabalharemos mais questões comentadas para treinarmos bastante. Afi-
nal, a resolução de muitas questões é vital para a sua aprovação.
Vamos ao trabalho!
Bons estudos!
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NOÇÕES DE ORÇAMENTO PÚBLICO
ConCeItos InICIaIs
Em primeiro lugar, precisamos saber que o Estado, visando o bem-comum, desenvolve 
atividades políticas, sociais, econômicas, de polícia, dentre outras. Para tanto, é necessário 
arrecadar recursos e fazer a gestão deles (execução das despesas), o que é feito por meio da 
chamada Atividade Financeira do Estado. O que vêm a ser isso?
A atividade financeira do Estado relaciona-se, sobretudo, à atuação do Estado no intuito de 
arrecadar recursos necessários à execução do objetivo principal de um governo: o bem-estar 
da coletividade, por meio da satisfação das necessidades básicas da população.
Em suma: a Atividade Financeira do Estado objetiva a promoção do bem-estar da coletivi-
dade. Aplicada tanto na esfera Federal, quanto estadual e municipal, ela envolve a execução 
das seguintes ações, segundo Baleeiro (2015):
• obtenção de recursos: é a receita pública;
• despender os recursos: a despesa pública;
• gerir e planejar os recursos: Orçamento Público;
• criar crédito: chamado de empréstimo público.
Pois bem! Nessa aula, trabalharemos a parte da gestão e planejamento dos recursos, ou 
seja, o Orçamento Público. Vamos lá!
defInIção de orçamento PúblICo
Se você, concurseiro(a) curioso(a) que é, fizer uma pesquisa rápida na internet, encontrará 
várias definições para orçamento público. Em uma visão mais tradicional, pode-se dizer que se 
trata da lei que estabelece a previsão de receitas do governo (arrecadação) e fixa as despesas 
para determinado período. Essa visão não leva em conta o planejamento para atendimento 
das necessidades dos cidadãos, sendo o orçamento simplesmente uma lei que estabelece as 
receitas e as despesas do ente público.
Ao passo que uma visão mais moderna coloca o orçamento como parte de um programa 
de governo, elaborado pelo poder Executivo e submetido à aprovação do poder Legislativo. 
Nesse sentido, segundo essa visão, trata-se de um plano para execução das ações do governo 
vigente no próximo exercício (ano).
A visão moderna de orçamento, evidencia o caráter de planejamento do orçamento, para 
além da simples previsão de receitas e fixação de despesas, que não leva em conta as necessi-
dades/anseios da população, os conflitos de interesses envolvidos na alocação dos recursos, 
dentre outros fatores que afetam a elaboração do orçamento.
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Pois bem! Vamos focar na visão moderna e entender o orçamento público como um ins-
trumento de planejamento de governo, à medida que indica onde cada recurso será aplicado 
– o que é feito não sem critério, mas levando em conta as metas e objetivos que os governos 
desejam perseguir. Caso ainda não tenha ficado muito claro, não se preocupe, pois no decorrer 
da aula, você entenderá do que se trata o orçamento público na prática, bem como o caráter de 
planejamento embutido nele.
Por ora, guarde que:
Orçamento Público se trata de um instrumento de planejamento que estima as receitas 
que o governo espera arrecadar ao longo do próximo ano e, com base nelas, autoriza um limi-
te de gastos a ser realizado com tais recursos (Ministério da Economia, 2021).
Devido ao fato de considerar receitas e despesas do governo, o orçamento público consti-
tui-se em elemento essencial para o equilíbrio das contas públicas. Além disso, ao especificar 
os gastos com saúde, educação, cultura, segurança pública etc. demonstra à população quais 
são os planos e prioridades do governo.
A proposta de orçamento é elaborada pelo poder Executivo e submetida ao poder Legisla-
tivo, que a aprova (podendo fazer modificações) e a transforma em Lei (a LOA), como veremos 
mais adiante.
É importante dizer que trataremos do Orçamento da União, mas cada ente da federação 
(estados e municípios) também possui seus orçamentos.
funções do orçamento
Sem delongas, vamos direto ao ponto! O orçamento possui três funções clássicas, quais 
sejam: a) Alocativa; b) Distributiva e c) estabilizadora. Essas funções são as mesmas funções 
econômicas do Estado. Vamos ver cada uma delas, pois costumam ser objeto de prova!
Função Alocativa: trata-se da alocação dos recursos por parte do Governo (para onde vão 
e quanto – R$).
É por meio da alocação dos recursos, também, que é possível dar incentivos a determina-
dos setores da economia, considerados estratégicos. Suponha que o Governo deseje ampliar a 
utilização de energia eólica no Brasil. Para tanto, ele pode alocar, em seu orçamento, recursos 
intensivos na geração dessa energia. Perceba o poder e a importância do Orçamento Público.
Função Distributiva: também chamada de redistributiva, tal função é importante para a 
correção de desequilíbrios socais e regionais no País. Imagine que seja identificado que deter-
minada região possui um grande contingente de pessoas que sofrem com a insegurança ali-
mentar, contingente muito superior à média do país ou quando comparado às outras regiões. 
Com base nisso, o Governo pode direcionar mais recursos do orçamento a essa região, para 
que sejam implementados programas que visem corrigir essa desigualdade.
Em suma, a função distributiva está ligada ao dever do Estado de trabalhar para tornar a 
sociedade menos desigual, o que é feito via subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos, 
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transferências financeiras, dentre outras ações. Um exemplo de aplicação da função distribu-
tiva são os programas de transferência de renda, como o Bolsa Família. Em suma, pode-se 
dizer que por meio da função distributiva o Governo arrecada de quem pode pagar e transfere 
a quem mais precisa (pelo menos, deveria fazê-lo).
Função Estabilizadora: está associada à busca pela estabilidade econômica, social e po-
lítica. Trata-se, grosso modo, da aplicação de políticas visando a estabilidade do nível geral 
de preços na economia (controle da inflação), a busca pelo pleno emprego dos recursos do 
país, estabilidade da moeda (controle do câmbio) e promoção do crescimento econômico 
sustentável.
Pode-se dizer que o orçamento cumpre sua função estabilizadora quando prevê gastos, 
por exemplo, considerando o impacto deles na demanda agregada na economia e, consequen-
temente, na inflação, nas taxas de juros e na dívida pública. Além disso, a arrecadação do 
governo impacta no atingimento ou não das metas fiscais e é por isso que modificações na 
tributação, por exemplo, geram tanto debate na sociedade. Nesse sentido, essa função é vital 
para o crescimento sustentável da economia nacional.
Para finalizar esse tópico sobre as funções do orçamento, vamos ver como o tema pode 
ser cobrado em prova!
001. (IFPA/INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DO PARÁ/TECNÓ-
LOGO/GESTÃO FINANCEIRA/2019/Q1108394) A expressão ‘finanças públicas’ designa os mé-
todos, princípios e processos financeiros por meio dos quais os governos desempenham suas fun-
ções: alocativas, distributivas e estabilizadoras. Associe cada uma dessas funções às definições 
apresentadas a seguire indique a sequência que completa CORRETAMENTE as frases abaixo.
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Função _________: repartição de rendas e riquezas, que busca resolver os problemas de eficiên-
cia e justiça social e assegurar a todos os cidadãos o acesso a serviços públicos essenciais.
Função _________: processo de divisão dos recursos, em que o Estado atua diretamente na ofer-
ta de bens e serviços, como rodovias, segurança, educação, saúde, dentre outros, à sociedade.
Função _________: aplicação de políticas com o fim de promover o emprego, o desenvolvimento 
e o equilíbrio econômico, dada a incapacidade de o mercado assegurar o atingimento desses 
objetivos.
a) Distributiva, Alocativa, Estabilizadora.
b) Alocativa, Distributiva, Estabilizadora.
c) Distributiva, Estabilizadora, Alocativa.
d) Alocativa, Estabilizadora, Distributiva.
e) Estabilizadora, Distributiva, Alocativa
A função que pode ser associada à repartição de rendas e riquezas, que busca resolver os pro-
blemas de eficiência e justiça social é a função distributiva.
O processo de divisão (alocação) dos recursos, para que seja possível que o Estado oferte de 
bens e serviços é a função alocativa.
A aplicação de políticas, com o fim de promover o emprego, o desenvolvimento e o equilíbrio 
econômico, refere-se à função estabilizadora.
Portanto, a ordem correta é, respectivamente: Distributiva, Alocativa, Estabilizadora.
Letra a.
modelos de orçamento
Vamos ver, brevemente, modelos de orçamento quando se considera o poder que o elabora!
1. Orçamento Legislativo: trata-se do orçamento elaborado, votado e controlado pelo Po-
der Legislativo, cabendo ao Executivo apenas a execução dele, por meio da arrecadação e 
gastos. É, geralmente, aplicado em países que adotam o regime parlamentarista (no Brasil é 
presidencialista). Esse modelo de orçamento foi instituído no Brasil na Constituição Federal de 
1891, mas não está mais vigente.
2. Orçamento Executivo: comum em regimes autoritários, esse modelo foi aplicado no 
Brasil a partir da Constituição Federal de 1937, mas também, não está mais vigente. Nele, a 
elaboração, votação, controle e execução ficam a cargo do Poder Executivo.
3. Orçamento Misto: esse modelo é o adotado pelo Brasil na atualidade (desde a Consti-
tuição Federal de 1988). O orçamento misto é elaborado pelo Poder Executivo e enviado para 
o Poder Legislativo para que o vote, bem como realize o controle da execução dele. Atenção: 
quando falamos em controle, estamos tratando do papel de fiscalização que o Legislativo exe-
cuta. Quem executa o orçamento (arrecadando e gastando) é o Poder Executivo, cabendo ao 
Legislativo a fiscalização da correta execução.
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natureza JurídICa do orçamento brasIleIro
Como dissemos, o orçamento público é materializado em uma lei (mais especificamente, a Lei 
Orçamentária Anual – LOA, que veremos mais adiante). Pois bem! Uma discussão que existe entre 
os doutrinadores do Direito diz respeito à natureza jurídica do orçamento. A natureza jurídica seria, 
grosso modo, a classificação da peça “orçamento” (Será que ela é de fato uma lei, no sentido estrito 
do termo, ou será que, na realidade, a LOA, apesar do nome, não é de fato uma lei?).
Uma discussão complexa, para a qual não devemos dar excessiva atenção, exceto para o 
fato que vou lhe dizer agora: segundo o entendimento do STF e da maioria da doutrina, o or-
çamento é uma lei no sentido formal, visto que possui a forma de uma lei, ou seja, passa pelo 
mesmo processo legislativo das leis em geral (discute-se no congresso, vota-se, aprova-se e 
publica-se), mas não se trata de uma lei no sentido material (em sua essência, digamos assim), 
pois não cria direito subjetivo. Complicou? Explico: o orçamento, em tese, possui caráter au-
torizativo. Isso significa que o fato de determinado gasto estar autorizado no orçamento não 
obriga o gestor público a realizá-lo.
Exceção: De acordo com a Constituição Federal de 1988, as emendas parlamentares indi-
viduais e de bancada são de execução obrigatória.
Natureza jurídica do Orçamento para o STF
Lei no sentido formal? SIM
Lei no sentido material? NÃO
Apenas organizando nossas ideias! Nós já vimos os seguintes pontos:
• Conceito de Atividade Financeira do Estado;
• Conceito de orçamento público;
• Funções do orçamento (alocativa, distributiva e estabilizadora);
• Modelos de orçamento (Legislativo, Executivo e Misto – o nosso) e
• A natureza jurídica do orçamento.
Nem parece que já vimos tanta coisa, não é mesmo? É que esse assunto é algo interessan-
te de se estudar (professor iludido rs), uma vez que faz parte das nossas vidas – sem orçamen-
to o País não funciona. No entanto, como a vida do (a) concurseiro (a) não é tão maravilhosa 
assim, vamos entrar em uma parte um pouquinho mais densa da matéria, mas não é nada de 
outro mundo. Só peço um pouco de paciência e atenção! Vamos lá!
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téCnICas orçamentárIas (ou tIPos de orçamento ou esPéCIes de orça-
mento)
Esse assunto, junto com o próximo (princípios orçamentários) costuma aparecer bastante 
em prova! Vamos lá! As principais técnicas orçamentárias são as seguintes:
1. Orçamento Tradicional/Clássico
2. Orçamento Desempenho/Funcional
3. Orçamento Programa
4. Orçamento Base-zero
5. Orçamento Participativo
Vejamos aspectos essenciais de cada uma delas!
orçamento tradICIonal (ou ClássICo)
O Orçamento Tradicional é, simplesmente, um documento de previsão de receitas e auto-
rização de despesas. Trata-se de um orçamento que se preocupa apenas com o volume da 
arrecadação e dos gastos.
Dessa forma, o orçamento tradicional não leva em consideração os objetivos e metas do 
Governo. Não há preocupação com o atendimento das necessidades da sociedade, pois os 
objetivos sociais e econômicos da elaboração do orçamento não ficam claros. No orçamento 
tradicional, constam valores para as despesas do governo (por exemplo, pagamento de servi-
dores, serviços públicos etc.), mas sem relacionar tais despesas a nenhuma finalidade (objeti-
vos do governo).
Nessa abordagem tradicional, as despesas são estabelecidas com base nas despesas dos 
exercícios anteriores, com pequenos ajustes para compensar a inflação, ao invés de focar nos 
programas e objetivos futuros. Dessa forma, acaba por se perpetuar erros de alocação de re-
cursos do passado, por exemplo.
Essa técnica orçamentária era utilizada no Brasil antes da introdução da Lei n. 4.320 de 
1964, que traz várias inovações para a elaboração do orçamento brasileiro, dentre elas a deter-
minação de que o orçamento seja elaborado levando-se em conta o programa de trabalho do 
governo, dentre outros aspectos.
orçamento desemPenho/funCIonal
O orçamento desempenho constituiu, pode-se assim dizer, uma evolução em relação ao 
orçamento tradicional,uma vez que substitui a ênfase nos gastos do governo, ou seja, no 
que o governo compra, pela ênfase no resultado dos gastos (associe essa ênfase à palavra 
“desempenho”), expressando uma forte preocupação com o custo das ações implementadas 
pelo governo.
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Procurava-se medir o desempenho por meio do resultado obtido, tornando o orçamento um ins-
trumento de gerenciamento para a Administração Pública. Era um processo orçamentário que se 
caracterizava por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto do gasto e um programa de 
trabalho contendo as ações a serem desenvolvidas (PALUDO, 2017, p. 11).
Como dissemos, o orçamento desempenho (ou funcional) é uma evolução em relação ao 
orçamento tradicional, por fugir da estrita visão das receitas e despesas. Nele, a ênfase não é 
apenas no equilíbrio financeiro, mas também na eficácia dos gastos. No entanto, ainda não se 
vincula ao sistema de planejamento, como faz o orçamento programa, que veremos a seguir.
orçamento-Programa
O orçamento-programa é a técnica orçamentária adotada, atualmente, no Brasil. Foi in-
fluenciado pela Lei n. 4.320 de 1964, que traz a seguinte determinação:
Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a 
política econômica e financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de 
unidade universalidade e anualidade (grifo nosso).
Sendo efetivamente implementado pelo Decreto Lei n. 200 de 1967, que diz o seguinte:
Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do pro-
grama plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordena-
da do programa anual.
A criação do orçamento-programa está associada à noção de planejamento. Nesse sentido, 
o orçamento precisa levar em conta os objetivos que o governo pretende atingir, em determina-
do tempo. Ao considerar o planejamento do governo, o orçamento-programa amplia o caráter 
do orçamento, que deixa de ser apenas uma peça financeira, tornando-se um instrumento para 
a realização das ações governamentais. No orçamento-programa, as ações governamentais 
são organizadas na forma de programas.
A grande diferença em relação aos orçamentos anteriores (tradicional e de desempenho) 
é a integração entre orçamento e planejamento governamental – nós vamos entender melhor 
essa integração entre planejamento e orçamento na parte que estudamos o Plano Plurianual 
(PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anula (LOA) – aguente a 
ansiedade (rs)!
orçamento base-zero
O Orçamento Base-Zero possui uma característica bastante peculiar: com ele, inicia-se 
todo ano (novo exercício) partindo do zero! O que isso quer dizer? Significa que a cada ano é 
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preciso provar as necessidades do orçamento. Cada despesa é tratada como nova despesa, 
independente de fazer parte de um projeto contínuo ou de ser de fato uma despesa nova.
Dessa forma, o Orçamento Base-Zero impõe aos gestores a obrigação de provar todo o ano 
a necessidade dos recursos para suas respectivas áreas/programas/projetos. A ênfase dessa 
técnica orçamentária é na eficiência, uma vez que ele se preocupa com o motivo da realização 
de determinada despesa.
Outro ponto importante a respeito dessa técnica orçamentária é que ela estabelece uma 
espécie de hierarquia de prioridades, de modo a selecionar as melhores alternativas. Assim, 
os projetos concorrem entre si quanto ao seu nível de importância para atingir os objetivos do 
País. A ideia é reduzir despesas e tornar a alocação de recursos mais eficiente.
Parece bom, não é mesmo? No entanto, a elaboração do Orçamento Base-Zero é dema-
siadamente demorada, dispendiosa (cara) e trabalhosa, pois envolve a reunião de inúmeros 
dados a respeito das propostas de despesas, tais como objetivos, custos, medidas de análise 
de resultados, alternativas, análise de custo-benefício, dentre outros. Os gestores para solicita-
rem recursos, devem apresentar todos esses dados, que são reunidos nos chamados pacotes 
de decisão.
Outro ponto negativo é que essa técnica despreza a experiência passada acumulada pela 
gestão pública. Assim, ele é incompatível com planejamento de médio e longo prazo – começa 
sempre do zero.
orçamento PartICIPatIvo
Como o nome sugere, o orçamento participativo conta com a participação da sociedade 
civil para a sua elaboração. Tal participação ocorre por meio de audiências públicas e outras 
formas de consulta popular. Dessa forma, a população contribui para a tomada de decisão 
acerca da alocação dos recursos públicos.
A dificuldade na aplicação dessa técnica orçamentária é que é preciso que as despesas do 
governo possuam um elevado grau de discricionariedade, isto é, sejam flexíveis. O problema 
é que no Brasil o orçamento conta com uma excessiva quantidade de despesas obrigatórias, 
que são aquelas que o governo não pode deixar de pagar, como salários, aposentadorias e 
pensões, por exemplo. Isso deixa margem para discussões sobre alocação de recursos bem 
pequena, pois a maior parte deles já tem destinação obrigatória.
Apesar das dificuldades, a ideia do orçamento participativo é aplicada em alguns estados 
do Brasil e, principalmente, em algumas prefeituras. Na União é um pouco mais difícil, visto 
que o orçamento é mais engessado, mas há também momentos nos quais há consultas po-
pulares a respeito do orçamento, bem como o aceite de propostas de emenda de iniciativa da 
sociedade civil.
Como nem só de teoria vive o(a) concurseiro(a) inteligente, vamos a uma questão de prova 
sobre as técnicas orçamentárias!
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002. (CESGRANRIO/EPE/EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA/ANALISTA DE GESTÃO 
CORPORATIVA/ÁREA FINANÇAS/2014/Q715589) Sob o ponto de vista objetivo, o orçamen-
to público abrange um conjunto de normas relativas à sua preparação, aprovação legislativa, 
execução e controle. Desde o seu surgimento, o orçamento público apresentou diferentes ca-
racterísticas que retratam o seu processo evolutivo.
A elaboração com foco nos resultados e sem vinculação direta com o planejamento governa-
mental é a principal característica do orçamento.
a) base-zero
b) por desempenho
c) programa
d) participativo
e) tradicional
Trata-se do orçamento desempenho (ou funcional). Nele, a ênfase não é apenas no equilíbrio 
financeiro, mas também na eficácia dos gastos – resultado. No entanto ainda não se vincula 
ao sistema de planejamento.
Letra b
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PrInCíPIos orçamentárIos
Essa parte não cai em prova. Simplesmente DESPENCA! Então, vamos prestar bastan-
te atenção!
Em primeiro lugar, vamos falar brevemente sobre o conceito de princípios. Princípio, de 
modo geral, pode ser definido como padrões de conduta seguidos por uma instituição ou pes-
soa. Existem diversos tipos de princípio, como os Princípios da Física, Princípios do Direito, 
dentre outros. No Direito, os princípios são exposições normativas gerais “que condicionam e 
orientam a compreensão do ordenamento jurídico, a aplicação e integração ou mesmo para a 
elaboração de novas normas” (REALE, 2003, p. 37).
Apertando a tecla SAP, vamos entender princípios como algo norteador, estruturante e que 
precisa ser seguido para o adequado funcionamento de algo. Nesse particular, veremos os 
princípios orçamentários, ou seja, as regras gerais que devem nortear a elaboração do orça-
mento público. Vejamos os principais:
PrInCíPIo da unIdade
O princípio da unidade ou totalidade determina que o orçamento deve ser uno (único), ou 
seja, em cada exercício financeiro, deve existir um único orçamento para cada esfera de gover-
no – União, estados e municípios.
É importante que saibamos que a CF/88 em seu artigo 165 estabelece que a lei orçamentária 
anual deve conter:
• orçamento fiscal: referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público;
• orçamento de investimento: das empresas em que a União, direta ou indiretamente, de-
tenha a maioria do capital social com direito a voto;
• orçamento da seguridade social: abrangendo todas as entidades e órgãos vinculados à 
seguridade social, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Como assim? O orçamento não é uno? Sim! Essa tripartição é apenas técnica – a forma como 
o orçamento deve ser construído. Essas três “partes” são apresentadas em uma peça con-
junta – um orçamento unificado, digamos assim, para ficar mais fácil de compreender. É por 
esse motivo que parte da doutrina tem utilizado o termo Princípio da Totalidade (no lugar de 
princípio da unidade), uma vez que esses “três orçamentos” são consolidados para formar um 
único orçamento.
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O princípio da unidade está previsto na Lei n. 4320 de 1964:
Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a 
política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de 
unidade, universalidade e anualidade (grifo nosso).
PrInCíPIo da anualIdade ou PerIodICIdade
Previsto na Lei 4.320 de 1964 e na Constituição Federal de 1988 (CF/88), o princípio da 
anualidade determina que o limite da vigência do orçamento deve ser um exercício financeiro 
(no Brasil, o exercício financeiro é igual a um ano civil). A lógica desse princípio é subordinar 
o Poder Executivo ao dever de solicitar anualmente a aprovação do Poder Legislativo para a 
cobrança de impostos e a aplicação dos recursos públicos.
Vejamos os dispositivos legais que se referem ao princípio da anualidade, pois podem 
aparecer em prova!
Lei 4.320/64
Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a 
política econômica e financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de 
unidade, universalidade e anualidade (grifo nosso).
CF/88
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
Art. 167. § 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser 
iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de 
crime de responsabilidade (grifo nosso).
No Brasil o exercício financeiro = um ano civil, que vai de 01 de janeiro a 31 de dezembro.
PrInCíPIo da unIversalIdade
O princípio da universalidade considera que o orçamento deve conter todas as receitas e 
despesas do Governo. Tal princípio é importante para que a administração pública conheça 
com antecedência o volume de previsão de receitas e de autorização de despesas. Além disso, 
impede que o poder Executivo realize despesas que não estejam autorizadas, por exemplo.
Vamos verificar dispositivos legais que tratam do princípio da Universalidade:
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Lei n. 4.320/64
Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar 
apolítica econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de 
unidade, universalidade e anualidade (grifo nosso).
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito 
autorizadas em lei (grifo nosso).
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da 
administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto 
no art. 2º (grifo nosso).
O PULO DO GATO
Com certeza, você já deve ter percebido que os três princípios que vimos até agora estão pre-
vistos no mesmo art. 2º da Lei 4.320/1964. Portanto, ter em mente o texto desse artigo pode 
lhe ajudar bastante. Apenas recapitulando:
Lei 4.320/64
Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a 
política econômica e financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de 
unidade, universalidade e anualidade (grifo nosso).
PrInCíPIo do orçamento bruto
O Princípio do Orçamento Bruto determina que todas as receitas e despesas constem no 
orçamento com seus valores brutos (totais), ou seja não deve constar qualquer dedução nos 
valores. É o que diz a Lei n. 4.320/64:
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas 
quaisquer deduções.
Não é a mesma coisa que o princípio da universalidade?
Não! Perceba que o princípio da universalidade determinada que todas as receitas e des-
pesas sejam incluídas no orçamento, enquanto o princípio do orçamento bruto diz que tais 
receitas e despesas devem ser incluídas pelos seus valores brutos. De certa forma, os dois 
princípios se complementam.
Como nem só de teoria vive o(a) concurseiro(a) inteligente, vamos a uma questão de prova.
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003. (CESGRANRIO/PETROBRAS/TÉCNICO EM ADMINISTRAÇÃO JÚNIOR/2011/
Q468444) As previsões e vigência do exercício financeiro de receitas e despesas devem refe-
rir-se a um período limitado de tempo. Esse princípioorçamentário é denominado
a) unidade
b) anualidade
c) exclusividade
d) equilíbrio
e) especificação
A questão se refere ao princípio da anualidade. Previsto na Lei 4.320 de 1964 e na Constituição 
Federal de 1988 (CF/88), o princípio da anualidade determina que o limite da vigência do orça-
mento deve ser um exercício financeiro (no Brasil, o exercício financeiro é igual ao ano civil).
Letra b.
PrInCíPIo da esPeCIalIzação (ou esPeCIfICação ou dIsCrImInação)
Segundo esse princípio, na lei de orçamento (LOA), não é permitida a existência de dota-
ções globais (genéricas) destinadas a atender indiscriminadamente vários tipos de despesas. 
Explico! dotação, em orçamento, significa “toda e qualquer verba prevista como despesa em 
orçamentos públicos e destinada a fins específicos” (SENADO FEDERAL, 2021). Quando se diz 
que não pode haver dotação global para atender despesas indiscriminadas, estamos dizendo 
que não pode ser destinado, por exemplo, 10 bilhões de reais para a “área da saúde”, para que 
custeie todas as suas despesas. É preciso que seja discriminada cada despesa que será reali-
zada nessa área. Por exemplo: 2 bilhões para salários, 4 bilhões para medicamentos etc. Além 
disso, deve ser discriminada a origem de cada recurso.
Para atender aos anseios de nossos examinadores, vejamos os dispositivos legais que 
tratam do referido princípio:
Art. 5º da Lei n. 4.320:
A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a des-
pesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o 
disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.
Perceba que, como a vida do concurseiro(a) não é assim tão fácil, existem exceções – 
como o disposto no artigo 20 da mesma lei. Vejamos:
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Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se 
subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações 
globais, classificadas entre as Despesas de Capital (grifo nosso).
Os programas especiais de trabalho são, por exemplo, programas de proteção à testemu-
nha. Tais programas são sigilosos. Dessa forma, caso fossem discriminadas cada despesa, o 
programa perderia a sua função, ou seja, deixaria de ser sigiloso.
O Princípio da Especialização (ou especificação ou discriminação) também é tratado na 
Lei Complementar n. 101/2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. Vejamos:
Art. 5º § 4º É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dota-
ção ilimitada.
A mesma LRF acabe por criar outra exceção ao referido princípio, ao dizer que o orça-
mento anual:
III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na 
receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevisto
A reserva de contingência é utilizada para despesas com despesas imprevistas, como, por 
exemplo, as decorrentes de desastres naturais. Nesse caso, pode haver dotações globais.
Portanto, além dos programas especiais de trabalho outra exceção ao princípio da Especializa-
ção (ou especificação ou discriminação) é a reserva de contingência.
O princípio da especificação = Regra
Programas especiais de trabalho e reserva de contingência = Exceções
PrInCíPIo da exClusIvIdade
Segundo o Princípio da exclusividade, na lei orçamentária não pode conter matéria estra-
nha à previsão das receitas e a autorização das despesas. Dessa forma, o orçamento só deve 
conter matéria orçamentária (simples, não é?). Não pode ser incluído no orçamento coisas que 
não se trate de fixação de despesas e previsão de receitas. É o que está expresso na CF/88:
Art. 165. § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à 
fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplemen-
tares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
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Opa! Cheirinho de exceções. Veja que não estão incluídas na proibição os seguintes 
elementos:
• abertura de créditos suplementares
• contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita
É sempre importante gravar essas exceções.
PrInCíPIo do equIlíbrIo orçamentárIo
O Princípio do Equilíbrio Orçamentário é fácil de entender. É o seguinte: os valores autoriza-
dos para a realização das despesas devem ser compatíveis com a previsão de receitas (arre-
cadação do governo). Simples, não é? No orçamento, não podem estar previstas mais saídas 
do que entradas de recursos.
O princípio do equilíbrio orçamentário está associado à chamada Regra de Ouro, prevista 
na CF/88. Antes de estudarmos o que diz a Regra de Ouro, vamos ver uma coisinha: a distinção 
entre despesas de capital e despesas correntes.
Despesas de capital são “despesas relacionadas com aquisição de máquinas, equipamen-
tos, realização de obras, aquisição de participações acionárias de empresas, aquisição de imó-
veis, concessão de empréstimos para investimento” (CONGRESSO NACIONAL, 2021). Perceba 
que as despesas de capital estão relacionas a investimentos (Por exemplo: expansão de um 
órgão público).
Por outro lado, as despesas correntes são as despesas relacionadas com o funcionamento 
do serviço público. São compostas basicamente por: a) despesas com pessoal (salários dos 
servidores), b) custeio: material de consumo, contas de luz, água, dentre outras e c) juros da 
dívida pública.
Feita essa distinção, podemos ver o que diz a Regra de Ouro!
Art. 167. São vedados:
(...)
III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressal-
vadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprova-
dos pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.
Perceba que a Regra de Ouro determina que o governo não pode contratar empréstimos 
em valor superior às despesas de capital, exceto se autorizado mediante créditos suplementa-
res ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absolu-
ta. Logo, a Regra de Ouro visa impedir que o governo tome empréstimo para cobrir despesas 
correntes. Isso é bastante importante!
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Exceção à Regra de Ouro: operações autorizadas mediante créditos suplementares 
ou créditos especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maio-
ria absoluta.
PrInCíPIo da não vInCulação (ou não afetação) das reCeItas
Expresso na CF/88,este princípio veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo 
ou despesa, salvo exceções estabelecidaspela própria CF/88. Em outras palavras, as receitas 
do governo não podem ter destinação específica/não podem ser reservadas para determinada 
despesa, exceto em alguns casos expressos constitucionalmente. Vejamos:
Art. 167. São vedados:
[...]
V – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do 
produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos 
para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para 
realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos 
arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de 
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo.
Complicadinho esse artigo, não é mesmo? Como estamos aqui para facilitar sua vida, vou 
destrinchar para você! As exceções ao princípio da não vinculação são as seguintes:
1. Recursos direcionados aos estados e municípios referentes à repartição constitucional 
dos impostos (art. 158 e art. 159);
2. Recursos destinados à saúde;
3. Recursos para a manutenção e desenvolvimento do ensino;
4. Recursos para realização de atividades da administração tributária;
5. prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita (ARO);
6. Recursos para pagamento de débitos com a União e para prestar-lhe garantia ou con-
tragarantia.
O princípio visa garantir a liberdade do gestor público de alocar os recursos arrecadados 
para os programas e áreas essenciais para a consecução dos objetivos do Governo. Entretan-
to, na prática, muitas receitas são vinculadas – não só essas permitidas na CF/88, inclusive, 
mas não vem ao caso agora.
Vejamos mais uma questão de prova sobre os princípios orçamentários!
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004. (CESGRANRIO/TJ RO/TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE RONDÔNIA/AGENTE JUDICIÁRIO/
ÁREA ECONOMISTA/2008/Q439576) Na elaboração dos orçamentos públicos, o princípio 
orçamentário que estabelece a premissa de que as despesas totais não devem ultrapassar as 
receitas previstas no período chama-se
a) orçamentação clássica.
b) orçamentação base zero.
c) princípio da prudência.
d) princípio da uniformidade.
e) princípio do equilíbrio.
A questão refere-se ao princípio do equilíbrio, que determina que a fixação das despesas não 
deve ultrapassar a previsão das receitas.
Letra e.
PrInCíPIo da PublICIdade
O princípio da publicidade norteia toda a administração pública e na matéria orçamentária 
não é diferente. O orçamento para ser oficial, ou seja, para ter eficácia enquanto ato de previsão 
de receitas e autorização de despesas, deve ser publicado em veículos oficiais de comunica-
ção, para que tenha divulgação pública.
PrInCíPIo da transParênCIa
Complementando, de certa forma, o princípio da publicidade, o princípio da transparência, 
estabelece que o orçamento deve ter ampla divulgação, assim como seus instrumentos de 
controle. Não só a peça orçamentária em si deve ser de acesso público, mas deve-se prezar 
pela realização de discussões públicas acerca da criação e execução do orçamento.
PrInCíPIo da Clareza
O orçamento deve ser claro e objetivo, de modo que seja compreendido pelo públi-
co em geral.
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PrInCíPIo da legalIdade
A aprovação do orçamento deve seguir o trâmite legislativo adequado. Dessa forma, o or-
çamento será fruto de uma lei. O projeto dessa lei é elaborado pelo Poder Executivo e enviado 
ao Poder Legislativo para que seja votado pelas duas casas do Congresso Nacional (Câmara 
dos Deputados e Senado Federal). Não se preocupe, pois veremos todo esse processo mais 
adiante, quando formos estudar o processo para se chegar na Lei Orçamentária Anual (LOA).
PrInCíPIo da unIformIdade
Também chamado de princípio da consistência ou padronização, o Princípio da Uniformi-
dade é de fácil compreensão. Ele determina que o orçamento deve apresentar certa padroni-
zação em sua estrutura, ao longo do tempo, de modo que seja possível comparar orçamentos 
de diferentes exercícios.
PrInCíPIo da ProIbIção ao estorno
Segundo esse princípio o gestor público não pode transferir recursos de um órgão para 
outro, nem alterar a categoria de programação sem alteração legislativa. É o que diz a CF/88:
Art. 167. São vedados:
[...]
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de progra-
mação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.
Como quase toda regra tem sua exceção, vejamos a exceção ao princípio da proibição 
ao estorno!
Art. 167. § 5º. A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria 
de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia 
e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, median-
te ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI 
deste artigo (grifo nosso).
Ufa! Cansativa essa parte, não é mesmo? Para resumir o que vimos sobre os princípios 
orçamentários, elaboramos a tabela a seguir.
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RESUMO – PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Unidade
Determina que o orçamento deve ser uno (único), ou 
seja, em cada exercício financeiro, deve existir um único 
orçamento para cada esfera de governo – União, estados 
e municípios.
Anualidade
(ou periodicidade)
O limite da vigência do orçamento deve ser um exercício 
financeiro.
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um 
exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia 
inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a 
inclusão.
Universalidade
O orçamento deve conter todas as receitas e despesas do 
Governo.
Impede que o poder Executivo realize despesas que não 
estejam autorizadas.
Orçamento Bruto
Determina que todas as receitas e despesas constem no 
orçamento com seus valores brutos. Não deve constar 
qualquer dedução nos valores.
Especialização
As despesas e as receitas devem ser discriminadas, de 
modo que demonstre a aplicação e a origem de todos os 
recursos. Não são permitidas dotações globais.
Exceções: Programas especiais de trabalho e reserva de 
contingência.
Exclusividade
Na lei orçamentária, não pode conter matéria estranha à 
previsão das receitas e a autorização das despesas.
Exceções: abertura de créditos suplementares; 
contratação de operações de crédito, ainda que por 
antecipação de receita.
Equilíbrio
Os valores autorizados para a realização das despesas 
não devem exceder a previsão de receitas.
Regra de Ouro = o governo não pode contratar 
empréstimos em valor superior às despesas de capital.
Exceção: operações autorizadas mediante créditos 
suplementaresou créditos especiais com finalidade 
precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria 
absoluta.
Não afetação das receitas
(ou não vinculação)
Veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo 
ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria 
CF/88.
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RESUMO – PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Publicidade
Para ter eficácia enquanto ato de previsão de receitas e 
autorização de despesas, o orçamento deve ser publicado 
em veículos oficiais de comunicação, para que tenha 
divulgação pública.
Transparência O orçamento deve ter ampla divulgação, assim como seus instrumentos de controle.
Clareza O orçamento deve ser claro e objetivo, de modo que seja compreendido pelo público em geral.
Legalidade A aprovação do orçamento deve seguir o trâmite legislativo adequado das leis ordinárias
Uniformidade
(ou consistência ou 
padronização)
Determina que o orçamento deve apresentar certa 
padronização em sua estrutura, ao longo do tempo, 
de modo que seja possível comparar orçamentos de 
diferentes exercícios.
Proibição ao Estorno
O gestor público não pode transferir recursos de um 
órgão para outro, nem alterar a categoria de programação 
sem alteração legislativa.
Exceção: no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e 
inovação.
ProCesso de elaboração orçamentárIa
A construção do Orçamento no Brasil se dá por meio de um processo que passa pela 
elaboração de três leis propostas pelo Poder Executivo (iniciativa vinculada)1, quais sejam: O 
Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e, enfim, a Lei Orçamentária Anual, que é o 
orçamento propriamente dito. Vejamos aspectos essenciais de cada uma dessas leis.
Plano PlurIanual (PPa)
Você se lembra que dissemos que a técnica orçamentária adotada no Brasil é o orçamento-
-programa? Pois bem! Apenas recapitulando: a criação do orçamento-programa está associa-
da à noção de planejamento. Nesse sentido, o orçamento precisa levar em conta os objetivos 
que o governo pretende atingir, em determinado tempo.
Em suma, o orçamento-programa é uma técnica orçamentária que integra o orçamento ao 
planejamento do governo. E é aí que entra o Plano Plurianual (a partir de agora, PPA)! O PPA é, 
1 A iniciativa pode ser vinculada ou discricionária. Será discricionária quando for proposta por conveniência e oportunidade. 
Será vinculada quando a Constituição exigir um projeto de lei sobre determinada questão, em data ou prazo determinado 
(https://www.al.sp.gov.br/repositorio/bibliotecaDigital/20653_arquivo.pdf). Nesse sentido, o PPA, a LDO e a LOA são de 
iniciativa vinculada, pois o Executivo é obrigado a apresentá-los e em prazo estipulado.
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digamos, o “elo” entre o planejamento de médio prazo e orçamentos anuais. Já vamos enten-
der o porquê disso!
O PPA é o instrumento de planejamento do Governo. Ele estabelece as diretrizes, objetivos 
e metas da administração pública federal para o prazo de quatro anos. Dessa forma, apresen-
ta uma visão ampla das intenções da administração pública para o médio prazo (algumas ban-
cas dizem “médio e longo prazo”). É importante dizer que o PPA pode ser revisado no decorrer 
do período de sua vigência, caso a realidade imponha – seja preciso incluir/excluir/modificar 
algum programa, por exemplo.
Como sempre, para atender aos anseios de nossos examinadores, vamos ver a definição de 
PPA na legislação, mais especificamente no artigo 165 da nossa Constituição Federal de 1988:
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos 
e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e 
para as relativas aos programas de duração continuada.
Essa definição legal DESPENCA em prova! Por isso, vamos destrinchá-la um pouquinho!
• O PPA estabelece:
− Diretrizes
− Objetivos
− Metas
• Para despesas de capital e outras delas decorrentes: lembrando que despesas de ca-
pital são as relacionadas aos investimentos. O PPA trata dessas despesas e de outras 
despesas que decorrem delas. Vou explicar brevemente isso! Imagine a construção de 
um hospital. Concorda que é uma despesa de capital, pois é um investimento? No entan-
to, existem despesas que decorrem dessa construção, como a manutenção do prédio. 
Essas despesas decorrentes das despesas de capital também devem entrar no PPA.
Fique atento(a) a isso na prova! As despesas correntes não entram no PPA (somente na LOA 
– que já vamos ver). Exceção: despesas correntes que decorram de despesas de capital – o 
exemplo da manutenção do hospital.
• Para os programas de duração continuada: são programas que não são de investimen-
to, mas duram mais que um exercício financeiro.
• O PPA é elaborado de forma regionalizada: isto quer dizer que a instituição de diretrizes 
metas e objetivos deve considerar as regiões do Brasil. Deve-se alocar os recursos bus-
cando corrigir as desigualdades regionais, em busca de um desenvolvimento equilibrado 
do País. Percebe a ligação com algo que já vimos? A função distributiva do orçamento, 
não é mesmo? Pois bem! Esse é um papel bastante importante do PPA.
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CONHECIMENTOS BANCÁRIOS
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Prazos
Com certeza, esse professor se compadece da sua situação, concurseiro(a) cheio de coi-
sas para estudar, e não gostaria de tratar de datas, mas, infelizmente, pode aparecer em prova! 
Então, vamos lá! Prometo que não é tão difícil guardar!
O PPA deve ser elaborado pelo Executivo e enviado ao Legislativo até: 31 de agosto.
Por sua vez, o Legislativo, por meio da Comissão Mista do Orçamento (composta por inte-
grantes da Câmara e do Senado) deve analisá-lo e aprová-lo até o final da sessão legislativa: 
22 de dezembro. Após a aprovação, o PPA volta para o Executivo para sanção.
Detalhe importante sobre a vigência do PPA: ele é elaborado no primeiro ano de mandato 
presidencial, começando sua vigência no segundo ano. Portanto, no primeiro ano de mandato 
de um presidente ele está governando com o último ano do PPA de seu antecessor, enquanto 
elabora o seu, que durará até o primeiro ano de mandato de seu sucessor. Isso foi feito para 
dar um caráter contínuo ao planejamento.
Como nem só de teoria vive o (a) concurseiro (a) inteligente, vamos a uma questão de pro-
va sobre o PPA.
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CONHECIMENTOS BANCÁRIOS
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005. (CESGRANRIO/EPE/EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA/ANALISTADE GESTÃO 
CORPORATIVA/ÁREA FINANÇAS/2014/Q715596) Em determinado município brasileiro, o 
prefeito Y é eleito no ano de 2012 para um mandato de quatro anos. Assim como a União e os 
Estados, os municípios têm de elaborar o Plano Plurianual (PPA).
Considerando as informações dadas e as normas e prazos para elaboração do PPA dispostos 
na Constituição Federal,
a) o município é governado pelo prefeito Y no período de 2012-2015.
b) o PPA do município, elaborado pelo prefeito Y, tem o período de 2013-2016.
c) o orçamento do primeiro ano de mandato obedece às definições do PPA elaborado pelo 
prefeito anterior.
d) o prefeito Y não executa o último ano de mandato, que fica sob responsabilidade do 
seu sucessor.
e) todas as leis de diretrizes orçamentárias do mandato do prefeito Y são orientadas pelo PPA 
elaborado em sua gestão.
a) Errada. Se o prefeito foi eleito nas eleições de 2012, governará no período de 2013 – 2016.
b) Errada. Lembre-se que o PPA é elaborado no primeiro ano de mandato, com vigência a partir 
do segundo ano. Logo, no caso da questão, o PPA será elaborado em 2013, com vigência no 
período 2014-2017.
c) Certa. No primeiro ano de mandato, o prefeito elaborará o PPA. Enquanto isso, governa sob 
a vigência do último ano do PPA do governo anterior.
d) Errada. Se no lugar de “mandato”, estivesse “PPA”, poderia até estar correta (considerando 
que o prefeito não será reeleito), mas não é o caso.
e) Errada. Como já vimos, no primeiro ano de mandato, o prefeito Y executa o PPA do governo 
anterior. Portanto, é o PPA do governo anterior que que orientará a elaboração da primeira LDO 
do mandato do prefeito Y. Ou seja, nem todas as leis de diretrizes orçamentárias do mandato 
do prefeito Y são orientadas pelo PPA elaborado em sua gestão.
Letra c.
leI de dIretrIzes orçamentárIas
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) foi criada para ligar o Plano Plurianual (PPA) à Lei 
Orçamentária Anual (LOA) – que ainda vamos ver. Ela antecede a LOA. Trata-se, portanto, do 
elo entre o planejamento de médio prazo, ou planejamento estratégico, com a operacionaliza-
ção do planejamento.
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A LDO está prevista na Constituição Federal de 1988:
Art. 165. § 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da adminis-
tração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, 
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária 
e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Vamos destrinchar a definição constitucional!
A LDO:
• compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal – o que inclui as 
despesas de capital para o próximo exercício financeiro.
• orientará a elaboração da lei orçamentária anual. Com base nas diretrizes do PPA, a LDO 
orientará a elaboração da LOA – olha aí a LDO servindo de elo entre o planejamento es-
tratégico e o orçamento anual.
• disporá sobre as alterações na legislação tributária.
• estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
É importante que tenhamos em mente que a LDO visa garantir que a LOA seja elaborada 
em consonância com as diretrizes, objetivos e metas estabelecidos no Plano Plurianual (PPA). 
Além disso, ela, de certa forma, “olha” para as metas estabelecidas para 4 anos no PPA e apon-
ta quais serão perseguidas no ano subsequente.
Não caia em pegadinhas da banca. Dizer que a LDO disporá “sobre as alterações na legisla-
ção tributária” significa dizer que suas disposições devem LEVAR EM CONTA as alterações na 
legislação tributária que impacte na arrecadação de tributos, por exemplo. Isso é importante 
para a previsão de receitas do governo. No entanto, levar em conta/considerar NÃO significa 
que a LDO pode alterar ou criar tributos, por exemplo.
Na verdade, a LDO não pode instituir, suprimir, diminuir ou aumentar alíquotas de tributos.
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Lei de Responsabilidade Fiscal e LDO
Um ponto que pode aparecer em prova, também, é o fato de a Lei Complementar n. 101, de 
4 de maio de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ter aumentado 
a importância da LDO, isto porque ela amplia o conteúdo da LDO, para além do que já determi-
na a Constituição Federal.
Vejamos o que diz o art.4º da LRF:
Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e:
I – disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do 
inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do § 1º do art. 31;
[...]
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados 
com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
[...]
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão 
estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, re-
sultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para 
os dois seguintes.
§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os 
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as provi-
dências a serem tomadas, caso se concretizem.
§ 4º A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos 
das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus 
principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subsequente (grifos 
nossos).
Grifamos algumas partes importantes desse artigo. Resumindo para facilitar nossa vida: 
dentre outras coisas, a LRF amplia a importância da LDO ao estabelecer que ela apresente, 
também, os seguintes elementos:
1. Determina que a LDO deve dispor sobre:
• equilíbrio entre receitas e despesas
• critérios e forma de limitação de empenho (empenho, grosso modo, é quando um recur-
so público é, efetivamente, separado para pagar algo)
• normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas
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• demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e 
privadas
2. Institui alguns anexos que devem compor a LDO
• Anexo de Metas Fiscais: nesse anexo são estabelecidas metas anuais, em valores cor-
rentes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e mon-
tante da dívida pública, para o exercício a que se referem e para os dois seguintes (por-tanto, 3 exercícios). Além disso, deve conter
I – avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo 
que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios 
anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política 
econômica nacional;
III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a 
origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV – avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de 
Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de 
expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
• Anexo de Riscos Fiscais: onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos 
capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, 
caso se concretizem.
• Anexo sobre os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, e as metas de 
inflação para o exercício subsequente.
Sei que é muita coisa, mas o jeito é ler, reler e tentar se familiarizar com essas disposições.
Para facilitar vamos dar uma resumida em um mapa.
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Prazos e Vigência da LDO
A LDO é elaborada pelo Executivo e deve ser encaminhada ao Legislativo até 15 de abril.
O Legislativo por sua vez deve analisar e votar a LDO até 17 de julho.
PEGADINHA DA BANCA
Preste atenção, pois a banca pode dizer o seguinte “A LDO deve ser votada até o final do pri-
meiro período da sessão legislativa”. Está correto! Vou explicar!
A sessão legislativa, ou seja, os trabalhos do Congresso Nacional duram de 02 de fevereiro 
a 22 de dezembro. Tal sessão legislativa é dividida em 2 períodos, quais sejam:
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A sessão legislativa não é interrompida, ou seja, os parlamentares não podem entrar em reces-
so até que a LDO seja votada.
Vigência
A vigência da LDO extrapola o período de um exercício financeiro (um ano), uma vez que 
ela, ao ser aprovada (até o fim do primeiro período legislativo, como vimos), já começa a orien-
tar a elaboração da LOA no segundo semestre e continua vigente durante todo o ano subse-
quente. Portanto, a vigência da LDO é de até 18 meses.
Vamos ver um exemplo: a LDO elaborada em 2021 começará orientar a elaboração da LOA 
já em 2021 e continuará vigente durante toda a execução orçamentária de 2022.
Vejamos uma questão de prova!
006. (CESGRANRIO/FINEP/2014/Q700993). As metas e as prioridades da Administração Pú-
blica Federal para o exercício financeiro seguinte, inclusive no que diz respeito às mudanças 
tributárias e às despesas de capital, são estabelecidas, anualmente, pela Lei de
a) Metas Prioritárias
b) Responsabilidade Fiscal
c) Diretrizes Orçamentárias
d) Plano Plurianual
e) Planejamento Estratégico
A questão apresenta o conteúdo da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). É o que diz a CF/88.
Art. 165. § 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da adminis-
tração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, 
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária 
e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Letra c.
leI orçamentárIa anual
A Lei Orçamentária Anual (LOA), também chamada de Lei do Orçamento ou Lei de Execução 
Orçamentária, trata-se do produto de todo o processo orçamentário que vimos até agora, que 
começa pelo PPA e passa pela LDO. É nela que contém a previsão de receitas e a autorização 
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de despesas para o ano (exercício financeiro) de sua vigência. Dessa forma, quando definimos 
orçamento público lá no começo da aula, estávamos falando, na prática, da LOA.
A LOA executa o planejamento apresentado no PPA e direcionado pela LDO. É importante 
que saibamos que nenhuma despesa pode ser executada sem que esteja prevista na LOA ou 
por lei que institua créditos adicionais (preste atenção nessa exceção – aparece em prova). 
Dessa forma, podemos dizer que a LOA disciplina todas as ações do Governo, nos três poderes 
– Legislativo, Executivo e Judiciário.
A LOA também é conhecida como Lei de Meios, uma vez que apresenta os meios para a 
execução das ações da administração pública.
Composição
A LOA é composta pelos seguintes elementos:
• Orçamento Fiscal: referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público;
• orçamento de investimento das estatais: das empresas em que a União, direta ou indi-
retamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
• orçamento da seguridade social: abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vincula-
dos, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e 
mantidos pelo Poder Público.
As despesas presentes na LOA são AUTORIZADAS, isto é, não possui obrigação de serem 
realizadas, cabendo aos gestores públicos a avaliação da necessidade de realizá-las ou não. A 
exceção são as despesas obrigatórias previstas na Constituição Federal.
Quando vimos, a natureza jurídica do orçamento estávamos falando da LOA. Portanto, va-
mos recapitular: segundo o entendimento do STF e da maioria da doutrina, a LOA é uma lei no 
sentido formal, visto que possui a forma de uma lei, ou seja, passa pelo mesmo processo le-
gislativo das leis em geral (discute-se no congresso, vota-se, aprova-se e publica-se), mas não 
se trata de uma lei no sentido material (em sua essência, digamos assim), pois não cria direito 
subjetivo – as despesas são apenas autorizadas.
É importante dizer que a LOA deve obedecer aos preceitos da CF/88, o Plano Plurianual, a 
LDO, bem como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Prazos e Vigência
Tal como o PPA e a LDO, a LOA é de inciativa do Poder Executivo, representado pelo seu 
chefe, o Presidente da República, e deve ser apresentada ao Legislativo até 31 de agosto (na 
prática o que é apresentado é o projeto de LOA – PLOA, que depois de votado se torna LOA – 
mas para simplificar chamamos tudo de LOA).
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