Livro - Sistema Único de Assistência Social

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SISTEMA ÚNICO DE 
ASSISTÊNCIA SOCIAL
UNIASSELVI-PÓS
Autoria: Ms Silvana Braz Wegrzynovski
Indaial - 2021
1ª Edição
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
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Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
W412s
 Wegrzynovski, Silvana Braz
 Sistema único de assistência social. / Silvana Braz Wegrzy-
novski. – Indaial: UNIASSELVI, 2021.
 154 p.; il.
 ISBN 978-65-5646-185-4
 ISBN Digital 978-65-5646-186-1
1. Assistência social. – Brasil. Centro Universitário Leonardo Da 
Vinci.
CDD 361.981
Impresso por:
Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: 
Carlos Fabiano Fistarol
Ilana Gunilda Gerber Cavichioli
Jóice Gadotti Consatti
Norberto Siegel
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Marcelo Bucci
Jairo Martins
Marcio Kisner
Revisão Gramatical: Equipe Produção de Materiais
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Sumário
APRESENTAÇÃO ............................................................................5
CAPÍTULO 1
A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS
BRASILEIRAS, UM PROCESSO DE CONTRUÇÃO .......................7
CAPÍTULO 2
O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL .......53
CAPÍTULO 3
GESTÃO SOCIAL DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL – NOVOS DESAFIOS DA ATUAÇÃO DO SERVIÇO
SOCIAL ........................................................................................ 116
APRESENTAÇÃO
A disciplina que iniciamos agora, Sistema Único de Assistência Social (SUAS), 
tem como objetivos principais: conhecer por meio do exercício teórico – prático 
as realidades históricas, organizacionais e teóricas da política de assistência 
social; entender também as prioridades dos gestores que acabam impactando 
na realidade social da população brasileira; compreender o SUAS como um 
instrumento na garantia dos direitos sociais e redução das desigualdades.
No primeiro capítulo abordaremos a assistência social e as políticas sociais 
brasileiras, através de uma contextualização histórica dessa política pública no 
Brasil, desde o legado elitista e autoritário na representação total das políticas 
sociais, das reformas neoliberais, que envolvem contrassensos e retrocessos e a 
função do Estado Brasileiro diante das novas políticas sociais.
No segundo capítulo, estudaremos o SUAS, por meio dos conceitos teóricos 
do SUAS e de seus eixos estruturantes, abrangendo quais são os níveis e tipos 
de gestão, do reordenamento (tipificação) dos serviços, programas e projetos 
socioassistencias dos instrumentos de Gestão do SUAS: Plano de Assistência 
Social e Plano de Ação e as Políticas de Recursos Humanos (NOB/RH), e os 
atuais desafios do SUAS .
No terceiro e último capítulo, versaremos sobre a importância do Serviço 
Social na gestão social das políticas sociais através das políticas sociais e da 
fundamentação teórica metodológica e como avaliar os processos profissionais 
perante a Reforma do Estado.
Então chegou a hora de iniciarmos nossos estudos, vamos lá ....
Prof.ª MS. Silvana Braz Wegrzynovski
CAPÍTULO 1
A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS 
SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO DE 
CONTRUÇÃO
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
• Reconhecer as políticas sociais no Brasil como uma bandeira de luta;
• Distinguir os diferentes interesses de implementação das políticas sociais;
• Entender a função do Estado Brasileiro diante das novas políticas sociais.
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 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
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A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Neste primeiro capítulo deste Livro Didático temos como objetivo avaliar quais 
são os principais processos econômicos, sociais e políticos que são determinados 
às polícias públicas sociais no Brasil, em especial à Política de Assistência Social.
No desenvolver dos tópicos deste capítulo, visamos apresentar e materializar 
os conhecimentos sobre as confi gurações específi cas em cada esfera sociopolítica 
das ações estratégicas que são realizadas no que se refere à proteção social 
das pessoas em situação de vulnerabilidade, através das percepções históricas 
e críticas da formação econômica e social do país, dando ênfase nas demandas 
culturais e políticas.
A contribuição teórica – metodológica enfatiza um enfoque na 
problematização dos conceitos propostos ao estudo, uma vez que estão voltados 
para uma compreensão histórica das políticas públicas sociais no Brasil, com foco 
nas que estão ligadas em um contexto socioassistencial, que exige a atuação de 
um profi ssional que atue nas áreas sociais.
Este resgate histórico tem sua concretude para focar em um conhecimento 
sobre a formação econômica e política brasileira, visando um melhor pensar e 
avaliar como aconteceu o descobrimento do Brasil e em sua dinâmica histórica.
Segundo Motta (1994, p. 19), “[...] tentando não cair na velha tradição 
historicista de “contar a história tal qual ela se passou”. Perante à refl exão teórica-
histórica que esta unidade de ensino se apresentará, buscando o resgate de 
contradições e de perspectivas da política de assistência social, como política 
pública no Brasil.
Caro acadêmico, então, buscando o resgate histórico da assistência social, 
vamos aos estudos!
2 A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS 
POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, 
UM PROCESSO DE CONTRUÇÃO
Avaliando o percurso histórico da política de assistência social no Brasil, 
constatamos que a sua recorrência é típica e que não se manteve mudança na 
sua formulação político-assistencial até o fi nal dos anos 1990 e início dos anos 
2000. 
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 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
A assistência social era vista na sua prática como política para aperfeiçoar 
e complementar diferentes áreas que a atuação do Estado não conseguia suprir, 
nesse sentido corria o risco de se reproduzir no seu original projeto, ou seja, a 
suplementação das demais políticas sociais, como a educação, saúde, habitação.
Diante disso os tópicos deste capítulo irão ressaltar toda a trajetória desta 
política pública.
2.1 O PROCESSO HISTÓRICOS DAS 
POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
O alcance histórico das políticas sociais no Brasil, destacando a política 
de Assistência Social, suscita algumas provações que se destacam diante 
das dimensões das análises e refl exões que envolvem o Serviço Social como 
profi ssão.
De acordo com Iamamoto (1998, p. 20):
Para garantir uma sintonia do Serviço Social com os tempos 
atuais, é necessário romper com uma visão endógena, 
focalista, uma visão’ de dentro’ do Serviço Social, prisioneira 
em seus muros internos. Alargar os horizontes, olhar para mais 
longe, para o movimento das classes sociais e do Estado, em 
suas relações com a sociedade; não para perder ou diluir as 
particularidades profi ssionais, mas ao contrário, para iluminá-
las com maior nitidez. 
Segundo Teixeira (1987, p. 48), esta compreensão está explícita através do 
contexto teórico – metodológico, pois:
A emergência e desenvolvimento de uma política social é, por 
um lado, a expressão contraditória da relação apontada [capital 
e trabalho], sendo, ao mesmo tempo, fator determinante no 
curso posterior desta mesma relação entre as forças sociais 
fundamentais. Assim sendo, para o campo das políticas sociais 
confl uem interesses de natureza contraditória, advindos 
da presença de cada um destes atores na cena política, de 
sorte que a problemática da emergência da intervenção 
estatal sobre as questões sociais encontra-se quase sempre 
multideterminada.
Perante os diversos interesses e algumas determinações visíveis que foram 
eleitas como expressõessintéticas que se concentram em questão específi ca, 
pela qual a assistência social, através da Constituição Federal de 1988 – CF/88, 
passou a ser parte integrante de proteção social.
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A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
Conforme a CF/88:
Seção IV
 DA ASSISTÊNCIA SOCIAL
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela 
necessitar, independentemente de contribuição à seguridade 
social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência 
e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de 
defi ciência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à 
pessoa portadora de defi ciência e ao idoso que comprovem 
não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la 
provida por sua família, conforme dispuser a lei.
É importante destacar que a assistência social, diante da CF/88, teve um 
novo desenho e função nas políticas sociais e se institui como mecanismo dos 
princípios da seguridade social. Quando analisamos na íntegra, podemos verifi car 
que o conceito de seguridade social, na legislação atual, tem uma compreensão 
mais compreensiva, se for comparada às outras versões.
A CF de 88 representou um marco importante na inclusão da 
população no sistema público de seguridade social, através do chamado 
tripé da seguridade social.
Para Wegrzynovski (2015, p. 212), “Um novo conceito de 
seguridade social foi a partir da Constituição Federal que se constituiria 
em uma sociedade mais justa e solidária com as pessoas em situações 
de vulnerabilidade social”.
Todos os conceitos e informações relacionados à seguridade 
social ganham destaque no sistema capitalista no início do século XX. Nesse 
período aconteceu a efetivação dos Estados de Bem – Social, em que o governo 
britânico, durante a guerra de 1941, requereu a constituição de uma comissão 
interministerial para que se realizasse um estudo, visando reformas do sistema de 
seguro do país.
Esse estudo que foi realizado, fi cou conhecido como Plano Beveridge e a 
comissão foi presidida pelo Sir William Beveridge, sociólogo inglês. Dessa forma 
deu-se origem a uma nova forma de seguridade social inglesa, que foi colocada 
em prática somente após a Segunda Guerra Mundial.
A CF de 88 
representou um 
marco importante 
na inclusão da 
população no 
sistema público de 
seguridade social, 
através do chamado 
tripé da seguridade 
social.
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 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
Esse plano tinha como foco a proteção social de todas as pessoas que 
moravam na Grã-Bretanha, fundamentado sempre no princípio da “necessidade”. 
Ele se desenvolveu através do auxílio de benefícios igualitários, que tinham como 
variante o estado civil ou sexo, sem ser considerado o rendimento anterior. Por 
meio desse plano, aconteceu a unifi cação das instituições de seguro social, 
através de apenas um serviço público, esta política social é centralizada no 
Ministério da Seguridade Social.
Esse modelo de seguridade social infl uenciou o Brasil nas primeiras décadas 
do século XX, sendo identifi cado nas reproduções e discursos dos técnicos e dos 
dirigentes dos institutos de previdências e do Ministério do Trabalho.
Os autores Oliveira e Teixeira (1989) realizam uma avaliação conjuntural 
através do documento do Serviço Atuarial do Ministério do Trabalho, Indústria e 
Comércio de 1950. Essa avaliação compreende:
[...] a tendência moderna nesta questão é ampliar o âmbito dos 
antigos seguros sociais, para compreender nas fi nalidades do 
Estado, neste setor, não somente a Previdência stricto senso, 
como também a assistência, a garantia do emprego etc., [...], 
a seguridade social do trabalhador[...]; da Previdência Social 
propriamente dita (seguro de pensões), desenvolver um 
amplo sistema de assistência social (prestações em natureza 
ou em serviços) [...]. Para que possa o segurado gozar dos 
benefícios da Previdência, [...] para que possa ser aposentado 
por velhice, precisa antes de mais nada sobreviver; a condição 
primordial é a saúde, a qual depende em grande parte de 
uma boa assistência médica, cirúrgica e hospitalar. Por outro 
lado, essa assistência, prevenindo os riscos de invalidez e 
morte prematuras, alivia o encargo de seguros de pensões. 
(OLIVEIRA; TEIXEIRA, 1989, p. 175, grifos da autora).
Conforme os mesmos autores, o ideário da seguridade social, mediante 
os modelos idealizados inicialmente pela comissão de Lord Beveridge, foi logo 
depois implementado na grande maioria dos países da Europa Ocidental, na 
ótica dos governos socialdemocratas e trabalhista, e que são originados no 
meio de uma articulação política, que era composta pelos países capitalista que 
estavam aliados a Segunda Guerra e que tinham como objetivo a reconstrução de 
hegemonia, com a elaboração de novas estratégias.
Esse movimento corresponde, na verdade, à parte de um 
amplo processo de enfrentamento, no plano ideológico, 
simultaneamente aos projetos fascista e socialista de 
organização da sociedade, o primeiro dos quais, apesar 
de derrotado militarmente, demonstrara ter encontrado 
signifi cativa aceitação em amplos setores de diversos países, 
enquanto o segundo estava em plena ascensão ao fi nal do 
confl ito [...]. A democracia liberal procurava demonstrar, em 
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A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
síntese que, como seus interlocutores, também tinha uma 
proposta avançada para a satisfação das ‘necessidades 
sociais’ (OLIVEIRA; TEIXEIRA, 1989, p. 176, grifo da autora).
Cabe destacar alguns dos princípios norteadores de concepção que moldam 
o padrão de Seguridade Social e serviram de bases estruturais dos Estados do 
Bem-Estar (Welfare State). Eles também foram utilizados como as principais 
referências, os princípios teóricos e políticos para pensar, elaborar e implementar 
as legislações sociais na sua totalidade, mesmo sendo alvo de críticas durante 
todo processo.
• A contribuição será adequada à capacidade do segurado e, 
também, não obrigatória. 
• O direito a uma renda mínima será para todo cidadão, 
involuntariamente de contribuição, garantindo um padrão mínimo 
de bem-estar, apontado de acordo com a situação histórica 
concreta. 
• A concessão do benefício não estará acondicionada a critério de 
mérito, instituído pelos agentes causadores da precisão.
Citando novamente Oliveira e Teixeira (1989, p. 178):
A Seguridade Social seria, nesta perspectiva, algo além de 
um mero sistema de concessão de benefícios. Consistiria, 
também, numa Política de Seguridade Social, na sua acepção 
mais abrangente, contemplando, além dos benefícios 
pecuniários tradicionais, ações de saúde, saneamento básico, 
educação, habitação, medidas de garantia do pleno emprego, 
redistribuição de renda e outros.
Na década de 1950 o modelo de proteção social que estava no auge era 
fundamentado nos atributos acima citados, que não se concretizou no Brasil. 
Sendo que o oposto aos modelos históricos que estavam se confi gurando nas 
políticas sociais, no país, passou a ser caracterizado pelo domínio de um perfi l 
limitativo e discriminatório, no que se refere aos direitos sociais de todos os 
cidadãos.
Avaliando as primeiras medidas no campo da legislação trabalhista e social, 
pode-se perceber que existe uma lógica da acumulação que tem se elevado aos 
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 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
interesses e anseios coletivos da classe trabalhadora, resultado da correlação de 
forças antidemocráticas instituídas entre o Estado e Sociedade.
Mediante as correlações de forças antagônicas que as políticas sociais no 
Brasil foram se delimitando, em destaque a de Assistência Social, de forma que 
passou a ser vistacom mais clareza e nitidez, conforme já citado, a partir da 
CF de 88, tornando-se o mecanismo de efetivação dos direitos do cidadão e o 
dever do Estado, no que conduz a proteção social e de suas potencialidades de 
aprimoramento na execução dos objetivos propostos. 
Analisando a história política do país, a década de 1930 foi o momento inicial 
mais representativo de intervenção estatal nas esferas das políticas sociais e 
econômicas, decorrente do período da modernização industrial e das relações 
sociais que foram constituídas, como a ordem capitalista. Isso ocasionou para 
o Estado uma maneira para explorar formas de gerenciamento institucional, 
buscando uma regulação social, através de novas iniciativas governamentais.
Neste período o Brasil estava saindo de uma grande crise 
econômica e política, que foi originada devido ao colapso monocultor 
da oligarquia cafeeira.
A oligarquia dominante naquele período possuía interesses 
diferenciados de outros setores, principalmente em relação às 
oligarquias gaúchas e mineiras, responsáveis pela produção do 
algodão, açúcar, carne e laticínio, os quais eram abasteciam o mercado 
interno. Desde o início do século, com o surgimento de novos grupos 
econômicos, outros sujeitos históricos se fortaleceram, como a classe 
burguesa industrial, os operários e a denominada classe média, composta pela 
burocracia civil e militar.
Nessa época, precisava-se de uma nova política de exportação, que fosse 
articulada aos novos preceitos econômicos e que era regida por pressões da 
classe operária urbana para melhoria das condições de trabalho e vida.
Neste período o 
Brasil estava saindo 
de uma grande 
crise econômica 
e política, que foi 
originada devido ao 
colapso monocultor 
da oligarquia 
cafeeira.
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A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
De acordo com Coutinho (1989, p. 123), 
Naquele período, o movimento operário lutava pela 
conquista de direitos civis e sociais, enquanto as 
camadas urbanas emergentes exigiam uma maior 
participação política. Essas pressões ‘de baixo’ (que não 
raramente assumiam a forma de um ‘submersíssimo, 
esporádico, elementar, desorganizado’) fi zeram com 
que um setor da oligarquia agrária dominante, o setor 
mais ligado à produção para o mercado interno, se 
colocasse à frente da chamada Revolução de 30. O 
triunfo dessa Revolução levou à formação de um novo 
bloco de poder, no qual a fração oligárquica ligada à 
agricultura de exportação foi colocada numa posição 
subalterna, ao mesmo tempo em que se buscava 
cooptar a ala moderada da liderança político militar das 
camadas médias (os tenentes).
A diferenciação deste movimento revolucionário se deu pelo seu caráter 
elitista, através da nova classe econômica, ou seja, um novo bloco de poder, que 
constituiu o reordenamento e a rearticulação interna dos setores econômicos 
e oligárquicos. Esse movimento entre as oligarquias, pela sua natureza, foi um 
movimento antipopular e conservador, através da incorporação dos setores mais 
conservadores e que ainda não obtinham o controle da máquina estatal, como o 
setor cafeeiro de São Paulo. 
Através da criação de um bloco de poder elitista, os setores populares 
foram excluídos da discussão política, econômica e outras. Esses indícios são 
fundamentais para compreender os caminhos constitutivos da formação histórica 
social do Brasil. 
Para Coutinho (1993), essa manutenção da classe dominante revela o 
perfi l antidemocrático e de exclusão da classe trabalhadora, dos processos de 
transformações sociais, sendo vista como uma “revolução passiva”, caracterizada
no pensamento de Gramsci.
Ainda que sem representação política muitas reivindicações e demandas 
apresentadas pelas classes subalternas deveriam ter sido aceitas pela classe 
dominante que estava no poder, para que fosse possível a implementação de um 
projeto político e econômico, visando a negociação de interesses.
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 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
Os setores dominantes da sociedade brasileira, que estavam sob o comando 
de Getúlio Vargas, quase que radicalizaram o autoritarismo, por meio de um regime 
de exceção mais correspondente, para um projeto de sociedade capitalista. Neste 
sentido, Coutinho (1989) refl ete que:
Reprimido com extrema facilidade putsch [conhecido como 
Intentona Comunista] será o principal pretexto para a instauração 
da ditadura Vargas. Contudo, apesar de seu caráter repressivo 
e de sua cobertura ideológica de tipo fascista, o ‘Estado Novo’ 
varguista promoveu uma acelerada industrialização do País, 
com o apoio da fração industrial da burguesia e da camada 
militar; além disso, promulgou um conjunto de leis de proteção 
ao trabalho, há muito reivindicadas pelo proletariado (salário 
mínimo, férias pagas, direito à aposentadoria etc.), ainda 
que ao preço de impor uma legislação sindical corporativista, 
copiada diretamente da Carta del Lavoro de Mussolini, que 
vinculava os sindicatos ao aparelho estatal e anulava sua 
autonomia (COUTINHO,1989, p.123-124).
 A ditadura no período do Estado Novo foi responsável pela implementação 
de uma política econômica que estimulou a industrialização, por meio de 
mecanismos que gerou a acumulação de bens, através da intervenção estatal e 
que garantiu o mercado interno. 
O desenvolvimento da economia capitalista depende da organização, 
infl uência e reprodução de um mercado interno de força de trabalho, com 
condições de promover a mão de obra assalariada, no que se refere às qualidades 
político-ideológicas e culturais para seu uso.
Diante das novas dinâmicas econômicas, sociais, políticas e culturais que 
se instauraram no país, Vargas implementou uma legislação social e trabalhista, 
que além de sua amplitude, detinha o controle direto da classe trabalhadora e 
da regulamentação das organizações sindicais, sendo ligadas ao Ministério do 
Trabalho, que foi criado nesse período.
O que antes se denominava de discurso da “colaboração de classe” acabou 
sendo estabelecido como um reconhecimento legal das vulnerabilidades sociais 
desta classe trabalhadora, focando na renúncia da chamada “destrutiva” ideologia 
de luta e fi cando limitada a sua organização em uma representação de caráter 
corporativo ao próprio Estado.
Sendo assim, a partir dos objetivos apresentados acima foram anunciados 
diversos decretos que afetaram diretamente as organizações sindicais, que 
estabeleceram o sindicalismo único e unidade sindical. Criava-se assim a 
possibilidade da intervenção do Ministério do Trabalho, que teria autonomia 
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A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
sufi ciente para intervir na direção sindical, podendo até destituir uma direção 
eleita, se não fosse de acordo com as ideias do governo.
Faleiros (1992, p. 100) avalia essas diretrizes afi rmando:
Como os sindicatos se transformaram em ordens de 
colaboração com o Estado, as reivindicações dos 
trabalhadores são canalizadas pelos novos aparelhos 
semiofi ciais. A função principal das organizações 
sindicais não é mais a reivindicação e a pressão, 
mas a assistência médica, jurídica e cultural de seus 
membros. Despolitiza-se a ação sindical e, ao mesmo 
tempo, retira-se dela o seu potencial de mobilização 
reivindicativa e política.
O perfi l elitista das políticas sociais e trabalhistas, diante da institucionalização, 
acentuou diretamente no campo da assistência social que acabou sendo 
caracterizado pelas ações de caridade e fi lantropia, através do imediatismo e 
interesses de quem necessitava.
No Brasil o Serviço Social surge durante o século XX, como um mecanismo 
para atender imediatamente às demandas sociais, que se fundamentavam nesse 
novo período da história do modelo capitalista. O Estado começa a ser obrigado 
a responder aos problemas sociais que estão surgindo no contexto da sociedade.
 Durante o século XX, começarama ser criadas as primeiras políticas 
públicas sociais para atender às necessidades da população e instrumentalizar o 
Serviço Social como profi ssão.
18
 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
Para Iamamoto (2007, p. 171, grifo do autor), “A 
profi ssionalização do Serviço Social pressupõe a expansão de 
produção e de relações sociais capitalistas, impulsionadas pela 
industrialização e urbanização, que trazem, no seu verso, a questão 
social”.
Referente às ações que estavam sendo desenvolvidas na área da 
assistência social, Spozatti (1987, p. 45, grifo da autora) observa que:
A assistência Social [...] se reveste de maior 
racionalidade, introduzindo serviços sociais de maior 
alcance, sem perda, no entanto, de sua característica 
básica; o sentido do benefício ou da benevolência, só 
que, agora, do Estado. [...] é em 1938 que o Decreto-lei 
nº 525 estatui a organização nacional de Serviço Social 
enquanto modalidade de serviço público, através do 
Conselho Nacional de Serviço Social, junto ao Ministério 
de Educação e Saúde.
Criado por decreto, o Conselho Nacional de Serviço Social, teve sua atuação 
em diversos meios de discussão com objetivos e na área da assistência social, 
sendo apontado por suspeitas de uso manipulados das verbas e também de 
indevidas subvenções sociais, que são próprias do modelo de clientelismo político.
A assistência social, como política social, tem sua história marcada por 
mais de meio século de corrupção, por meio de desvio de recurso fi nanceiros 
destinados a essa área, sendo evidenciados para a sociedade, através dos 
escândalos que envolviam parlamentares que faziam parte da Comissão de 
Orçamento do Congresso Nacional, no período do governo do Presidente da 
República Fernando Collor de Melo.
Nesse período, o Conselho Nacional de Serviço Social – CNSS, foi inefi caz 
no que se referia ao combate das práticas de corrupção, com recursos públicos, 
ou até cúmplice das irregularidades na utilização das verbas que eram destinadas 
à implementação de políticas sociais e que acabaram sendo desviadas para a 
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A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
utilização clientelista dos diversos setores governamentais, como deputados, 
senadores e até por membros do Executivo.
Avaliando o que representa o uso indevido, o mau uso dos recursos públicos, 
está longe de ser reprimido no Brasil, pois as práticas que estão fundamentadas 
nessa natureza, nutrem várias estruturas de poder e de desenvolvimento ilícitas 
que se fazem presentes na atual conjuntura política e econômica.
Pode-se perceber que a trajetória da formação da classe burguesa no Brasil 
é contraditória e evidencia um reconhecimento parcial aos princípios de cidadania 
pela classe dominante e pelo Estado, através das transformações institucionais e 
políticas a partir da Revolução de 1930.
O autor Marshal (1967) apresenta, em seu escrito Cidadania e Classe 
Social, que na formação do processo histórico brasileiro há uma contradição nas 
sequências cronológicas das aquisições e conquistas dos direitos sociais, tendo 
como referência a Grã-Bretanha, para consolidar a lógica de implementação 
desses direitos, que se estruturam inicialmente pelos direitos civis, seguidos dos 
direitos políticos e fi nalizando com os direitos sociais.
Através do reconhecimento dos direitos sociais, outros direitos, que 
benefi ciaram em especial a burguesia e as classes dominantes no país, como 
os direitos trabalhistas e social, impostos na Era Vargas, acabaram sendo 
considerados ações de um governo repressor para os segmentos de oposição 
política. No entanto cauteloso com as necessidades de legitimação da classe 
de trabalhadores, desprovidas de qualquer forma de politização. A Era Vargas 
acabou se tornando um governo vigilante nas demandas dos trabalhadores, mas 
receptivo à reivindicação de organização, representação e reprodução da força de 
trabalho, necessárias ao modelo capitalista.
Nesse sentido, acaba-se adotando certa prática vinculada a uma coerência 
excludente e inefi caz do sistema de seguridade social no Brasil, que refl ete de 
forma antidemocrática a relação que o Estado estabeleceu com os cidadãos 
brasileiros. Isso se dá a partir do momento em que ele leva ao desconhecimento 
dos direitos e interesses fundamentais e legítimos da classe operária, gerando 
assim um aumento do empobrecimento dos trabalhadores, tanto por bens 
materiais quanto de formação política no resgate da cidadania.
20
 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
Para uma melhor compreensão das políticas socias pós 1930, 
Santos (1979, p. 132) apresenta o conceito da conquista da cidadania 
e o papel do Estado, como “cidadania regulada”, sendo entendida 
da seguinte maneira: “Por cidadania regulada, entendo o conceito de 
cidadania cujas raízes encontram-se não em um código de valores 
políticos, mas em um sistema de estratifi cação ocupacional [...]”.
O conceito apresentado por Santos tornou-se um importante referencial 
característico da formação social da população brasileira, devido à inclusão 
parcial e seletiva de alguns setores e segmentos sociais, principalmente, os 
que envolvem as classes trabalhadoras, no que diz respeito à participação dos 
trabalhadores no processo decisório das políticas sociais e econômicas do país.
1 Descreva o que você entendeu sobre cidadania regulada.
O Brasil, através do modelo de cidadania regulada dos processos históricos, 
passou a ter atitude centralizadora e autoritária pós 1930, despontando que 
sempre esteve a serviço dos interesses da iniciativa privada. Sendo que esse 
princípio de privatização se perpetua até os dias de hoje.
Coutinho (1993, p. 87) apresenta que:
O fato de ter sido esse Estado sempre muito forte e 
de ter aparentemente se superposto à ordem privada 
não anula, de modo algum, a realidade fundamental: a 
de que toda essa força foi sempre, em primeira ou em 
última instância, mais em primeira do que em última, um 
poderoso e efi ciente instrumento a serviço de interesses 
estritamente privados.
21
A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
No decorrer da história do Estado brasileiro, pode-se analisar que ele foi se 
modulando na década de 1930 e, cada vez mais, foi aperfeiçoando-se durante o 
período pós 1964 e no período da ditadura militar, como patrimonialistas, pois os 
diferentes governos que se sucederam nesses anos eram eleitos e representados 
pelas elites dominantes e seus dirigentes.
Esses atributos estavam centrados em ações com visões tradicionalistas, 
paternalistas e clientelistas, que vigoraram até o governo do presidente 
Fernando Henrique Cardoso (FHC), que tinha como promessa desmontar o 
modelo patrimonialista. Ele teve em seu mandato as evidências dos anteriores, 
principalmente, no que se refere à privatização das empresas estatais.
A privatização de vários segmentos públicos se expressa através da 
intervenção estatal, do Estado, na inovação das condições favoráveis para 
a ampliação do capital privado, que desde o Golpe Militar de 1964, passou a 
consentir prioritariamente aos interesses do capital fi nanceiro multinacional, sendo 
este um caminho que se efetua em grandes dimensões na chamada política de 
globalização, a partir de 1995, como o governo de FHC. 
Esse período da história do Brasil não veio de encontro à equidade social e 
efetivação da cidadania, como se almejava, e, sim, ocorreu um redirecionamento 
do Estado em relação ao seu papel econômico, através de seu desempenho 
protagonista no modelo de inserção de sistema capitalista monopolista mundial, 
gerando um regime antidemocrático dos direitos sociais e políticos da classe 
trabalhadora.
Diante da função de acumulação desenvolvida do capital 
monopolista por parte do Estado, desde 1964, o autor Coutinho 
(1989, p. 124), baseado nas refl exões de Gramsci, descreve o 
conceitode “revolução passiva”:
As forças produtivas da indústria, através de uma intervenção 
maciça do Estado, desenvolveram-se intensamente, com 
o objetivo de favorecer a consolidação e a expansão do 
capitalismo monopolista. A estrutura agrária, por seu turno, 
mesmo conservando o latifúndio como eixo central, foi 
profundamente transformada, sendo hoje predominantemente 
capitalista. A camada tecnocrático-militar, que se apoderou 
do aparelho estatal, certamente controlou e limitou a ação do 
capital privado, na medida em que submeteu os interesses 
dos múltiplos capitais ao capital em seu conjunto, mas adotou 
essa posição ‘cesarista’ precisamente para manter e reforçar 
o princípio do lucro privado e para conservar o poder das 
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 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
classes dominantes tradicionais, quer da burguesia industrial e 
fi nanceira (nacional e internacional), quer do setor latifundiário 
que ia se tornando cada vez mais capitalista.
A categoria denominada de “revolução passiva” também foi usada pelo 
pensador marxista, que serviu para esclarecer a mudança do capitalismo italiano, 
que estava em transição da fase concorrencial para a fase monopolista.
A ditadura brasileira adotou alguns procedimentos que fortaleceram o projeto 
de dominação imposto pelo sistema que estava em vigor.
Segundo Faleiros (1992, p. 179):
O capital multinacional, que tende à moligopolista, implanta-
se através dos setores mais modernos e mais rentáveis, 
isto é, na indústria de bens duráveis. Ocupa, ao mesmo 
tempo e gradativamente, os espaços de fi nanciamento para 
compra desses produtos, sua comercialização, e alcança os 
investimentos agrícolas. Formam-se conglomerados cada vez 
maiores em todos os setores da economia. Nesse processo, 
entram na órbita do capital multinacional várias empresas 
nacionais, por compra ou simples associação [...] O Estado 
propicia tal concentração através dos seus mecanismos 
de união do bloco dominante e de controle do conjunto das 
medidas econômicas.
Outros fatores devem ser considerados importantes e que precisam ser 
destacados e avaliados no modelo econômico. Durante o período da ditadura, 
esses fatores relacionados a categorias fundamentais foram essenciais para a 
implementação de um padrão antipopular e concentrador de poder e de riquezas, 
tais como: o recurso à violência (diversas formas), repressão, coerção direta e 
plena restrição da liberdade.
É importante destacar que, no período de repressão política e militar, foram 
fi xados os movimentos sociais organizados, como sindical, estudantil e social, 
atrelados como uma extorsiva política salarial, que objetivava o achatamento e 
perdas salariais, que só foram possíveis através da violência institucionalizada 
pelo regime militar no Brasil.
O autoritarismo foi considerado um dos instrumentos mais utilizado para a 
negociação das políticas públicas sociais, tendo sempre relevância os interesses 
das classes dominantes. Nesse sentido, não somente os canais de participação 
popular, como partidos políticos, sindicatos e organizações sociais sofreram 
retaliações em relação à formação política das massas trabalhadoras.
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A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
Para Viana (1989, p. 26):
Agências formuladoras ou reguladoras de políticas 
econômicas (aquelas que têm a ver com o processo produtivo), 
responsáveis por traduzir demandas setoriais em decisões 
generalizantes, estabelecem vínculos diretos com ‘clientelas’ 
selecionadas, garantindo no interior do aparelho estatal o lócus 
para a articulação técnica de seus interesses.
A forma de aparente neutralidade, que acontece o reconhecimento dos reais 
interlocutores dos diversos setores internos geridos da burguesia, não vem de 
encontro aos verdadeiros interesses sociais. Sendo assim, conservou-se as 
chamadas classes “clientelas” ou “pelegas” no movimento sindical, pois não 
possuíam representatividade ou comprometimento na defesa dos trabalhadores.
Perante a negação dos direitos políticos e sociais em todos os setores da 
sociedade que visavam combater democraticamente os direitos da sociedade 
civil, as opções de ampliação dos recursos na área social foram limitadas.
Nesse sentido, o mito das opções técnicas e racionais se tornam 
automatizadas, pela abrangência, mediante os discursos que foram propagados 
equivocadamente aos interesses políticos individualistas e particularistas.
Mediante essa questão, Viana (1989, p. 26) observa que:
Mantida a aparência constitucional, com a realização de 
eleições periódicas e câmaras legislativas em funcionamento, 
a política social, através das imensas máquinas burocráticas 
de suas agências, cargos disponíveis e serviços prestáveis, 
transformou-se em esfera ideal para o fazer política, uma 
política estreita e eleitoreira, alternativa ao tipo de competição 
política em que se reconhecem pressões confl itantes e se 
negociam interesses divergentes em arenas abertas. 
Em todo este período que contemplou o regime autoritário aconteceu a 
materialização institucional fundamentalmente conservadora no sistema de 
proteção social, sendo que os princípios de fi nanciamento são edifi cados através 
de critérios contrários ao da equidade social. 
Dessa forma ocorreu um bloqueio em todas as formas de transferências 
de rendas, através de setores e fontes de recursos de fi nanciamento e de 
transferência de renda. Essas medidas afetaram diretamente os trabalhadores e 
operários assalariados, pois contribuíram de forma decisiva para a eliminação dos 
meios de acesso da população às políticas públicas sociais, em especial as de 
assistência social.
24
 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
Acadêmico, aprofunde seus estudos lendo o livro cuja capa está 
representada na fi gura a seguir, ele é importante para sua atuação 
profi ssional.
FIGURA – CAPA DO LIVRO OS DONOS DO PODER 
FONTE: <https://images-na.ssl-images-amazon.com/images/
I/31jlAOei-QL._SX346_BO1,204,203,200_.jpg>. Acesso em: 12 jan. 2021. 
A obra é um ensaio fundamental para a compreensão da 
formação social e política brasileira. Partindo das origens portuguesas 
de nosso patronato político, o autor demonstra como o Brasil foi 
governado, desde a colônia, por uma comunidade burocrática que 
acabou por frustrar o desenvolvimento de uma nação independente. 
Sua análise abarca o longo período que vai da Revolução Portuguesa 
do século XIV até a Revolução de 1930 no Brasil. Esta edição foi 
revista e acrescida de um índice remissivo.
FAORO, Raymundo. Os donos do poder, formação do 
patronato político brasileiro. 5. ed. Rio de Janeiro: Ed. Globo, 2012.
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A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
1 Na Constituição Federal de 88, a proteção social passou a ser 
garantida aos cidadãos brasileiros devido à multiplicidade de 
interesses e determinações visíveis que foram eleitas como 
expressões sintéticas que podem se concentrar como questões 
específi cas, como a assistência social. Diante disso, cite na 
íntegra o artigo da CF de 88 que apresenta a assistência social 
como direito garantido.
2.2 A HERANÇA ELITISTA E 
AUTORITÁRIA NA REPRESENTAÇÃO 
DAS POLÍTICAS SOCIAIS
Perante o contexto histórico das políticas públicas sociais, a previdência 
social, em que se sabe, possuí um modelo de fi nanciamento que admite 
diminuídas transferências de ativos para inativos, enfatizando um padrão 
simplesmente horizontal na distribuição do benefício para os benefi ciários da 
política de assistência social.
A política de previdência social, no período da década de 90, consegue 
verifi car que ela relevava várias propostas de mudanças na regulamentação 
da previdência, mediante a revisão constitucional que estava em curso. As 
preposições convergiam contrárias às reformas neoliberais que recém estavam 
implementadas no Brasil.
Outra propriedade que se pode apontarsobre o sistema nacional de 
arrecadação, mencionado anteriormente, na época citada, refere-se ao repasse 
integral dos custos das contribuições sociais aos valores das mercadorias por 
parte das empresas, assim os assalariados e os consumidores, os fi nanciadores 
dos programas sociais, acabam gerando uma maior economia.
De acordo com Carmargo (1991), o regime militar, diante ao fi nanciamento 
das políticas sociais, apresentou-se através de um perfi l mais limitado e restrito, ou 
seja, autoritário e antipopular, para ampliar a arrecadação por meio da captação 
compulsória de poupança, usando as contribuições sociais, ao invés de ampliar 
a arrecadação das cargas tributárias, caracteristicamente fi scal, preservando o 
capital de realizar maiores gastos nas políticas sociais.
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 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
Neste sentido, a quantia de recursos que foram recolhidos com as 
contribuições sociais computou, naquele momento, mais de 50% da receita 
tributária de toda a União, que são recursos procedentes de um orçamento 
paralelo coberto pelo consumo compulsório das contribuições sociais.
Essas contribuições foram impostas com a justifi cativa de subsidiar 
as aplicações, projetos, programas e benefícios de instância social, 
consequentemente o Estado, União, estaria em última instância comprometido 
com as despesas sociais, pois fi caram acopladas diretamente ao fundo 
público exclusivo de cada área, e que já estavam discriminadas cada fonte de 
fi nanciamento.
O Estado se tornou um mecanismo completamente insufi ciente para 
responder, de maneira democrática, às necessidades primordiais e básicas da 
população brasileira.
A especialidade desse modelo do sistema de arrecadação e fi nanciamento, 
por mais injusto e induzido que seja, e o seu comprometimento com as políticas 
sociais incidem somente para uma parte da sociedade, nesses moldes, a classe 
trabalhadora e o Estado, sempre descomprometido com os interesses sociais, 
sem disponibilidade de orçamento, mesmo através das arrecadações fi scais.
Os dados apresentados, no período militar, mostram que o Produto Interno 
Bruto (PIB) tinha um percentual pequeno, relacionados à população, sendo 1% 
das famílias mais ricas e que possuíam aproximadamente 20% de toda a renda 
nacional. Contrapondo essa realidade, 50% dos mais pobres centralizavam 
apenas 10% de toda a riqueza produzida, o remanescente estava apropriado pelos 
extratos da proletarização da política recessiva. Esses dados foram ratifi cados 
através de relatório do Banco Mundial e apresentam dados inquestionáveis.
Para Romão (1991, p. 104):
Com efeito, os conhecidos relatórios anuais do Banco 
Mundial fornecem algumas estatísticas básicas sobre 
129 países-membros, afora aqueles com população 
inferior a um milhão de habitantes. Na sua última versão, 
o relatório apresenta informações de distribuição de 
renda para 46 países e entre estes o Brasil é o que 
aparece com o perfi l mais iníquo.
27
A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
Com os problemas encontrados para superar a crise econômica, outros 
caminhos foram trilhados, sendo esses mais atrozes e inefi cientes, causando a 
recessão, fundamentados no ideário neoliberal.
Esses fatores foram utilizados para combater, de qualquer forma, a infl ação 
durante aquele período no qual aconteceu um arrocho ainda maior dos salários, 
demissão em massa dos trabalhadores, um enorme sucateamento dos patrimônios 
públicos, efetivando os cortes nos recursos das políticas sociais e aumentando 
consequentemente as desigualdades sociais, fome, pobreza e desemprego. 
Outros segmentos com muito mais estrutura econômica se preveniam de qualquer 
forma de perdas. 
Essa chamada “herança indesejada” foi apresentada por 
Benjamim (1991, p. 50): 
O atual sistema de poder, que começa na 
hiperconcentração da riqueza e da terra, passa pelo 
predomínio dos oligopólios na economia, reproduz-
se no controle dos meios de comunicação de massa, 
apresenta poder de corrupção virtualmente ilimitado, 
garante sobre representação de oligarquias no 
Congresso Nacional e tem como reserva um judiciário 
conservador, esse sistema de poder, aprisiona um 
grande país [...].
O poder das elites brasileiras no sistema econômico em discussão tem se 
vinculado e deixado em seu caminho a marca da exclusão na história da sociedade 
brasileira. Destaca-se uma importante modifi cação nas estruturas obsoletas e 
distribuídas, que foi o processo de ampliação e materialização do processo das 
liberdades democráticas, mesmo que limitadas na dimensão política.
O Estado brasileiro era o retentor de extensos e ilimitados poderes, mediava 
em torno de si os setores politizados da sociedade, através de uma disputa 
corporativa de interesses, que se construiu durante este processo de resistência 
ao regime militar e nas lutas pela cidadania, uma combativa sociedade civil, que 
estava reconstruída através da participação e mobilização popular.
Nos anos de 1990, a sociedade civil esteve submersa em um período 
de instabilidade política, em que as classes trabalhadoras tiveram que outra 
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vez reconquistar e buscar a capacidade de organização e de luta. Isso se deu 
mediante a degradação dos modelos de proteção social e de trabalho que foram 
implementados para a sociedade através das políticas sociais de interesses dos 
partidos social democratas e liberal que estavam no poder.
Como se sabe a ditadura investiu de diferentes maneiras no 
controle coercitivo da sociedade civil que, apesar da repressão e da 
desigualdade econômica, cresceu e se fortaleceu simultaneamente 
ao amadurecimento e à ampliação das forças produtivas sob o 
regime militar, potencializando-se pela multiplicação de interesses 
diversifi cados surgidos com a modernização econômica. A luta pela 
anistia, o multipartidarismo (que deu oportunidade de expressão a 
novas forças políticas, como o Partido dos Trabalhadores – PT, 
por exemplo), as manifestações de rua pelas eleições diretas 
para a presidência da República, a retomada dos sindicatos como 
espaço de luta política e não apenas de prestação de serviços, a 
mobilização em torno da Constituição de 1988 e as campanhas 
eleitorais, bem como, o movimento pela ética na política que detonou 
o impeachment de Fernando Collor de Melo, são apenas alguns 
exemplos emblemáticos dessa capacidade de mobilização e de ação 
da sociedade civil.
Esse processo pôde ser constatado através das últimas 
eleições majoritárias e proporcionais ocorridas com o fi m da ditadura. 
Com o aumento crescente dos coefi cientes eleitorais, embora ainda 
aquém do necessário para alçar o poder, as esquerdas passaram 
a expressar e a reunir as aspirações políticas e éticas de vastos 
setores democráticos no País, ativadas, principalmente, através da 
militância contra a ditadura e na luta pelos direitos dos trabalhadores. 
O Partido dos Trabalhadores, de maior expressão política, e os 
demais partidos realmente progressistas vêm indubitavelmente 
demonstrando, tanto em suas atuações no interior dos parlamentos 
quanto no desafi o das administrações de muitas cidades e governos 
estaduais e também na luta do dia a dia dos movimentos populares, 
que é perfeitamente viável a construção de uma sociedade mais 
justa, ética e democrática, na recriação da história presente e futura 
deste país.
As políticas neoliberais já foram devidamente implementadas e 
nem por isso a infl ação, combatida a qualquer preço, cedeu. Há que 
se propor e levar à frente novas alternativas de solução para a crise 
econômica e social que vem solapando o cotidiano do trabalhador 
29
A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
brasileiro.
Assim sendo, essa conjuntura contraditória precisa ser reavaliada 
nos seus desdobramentos e condicionantes, pois coexistem num 
mesmopaís uma sociedade civil representativa e organizada e uma 
população faminta em torno de 35 milhões de habitantes: são mais 
de três Somálias dentro do Brasil, já que naquele infeliz país africano 
a população gira em torno de 10,5 milhões. Com efeito, se for 
perpetuado esse desolador quadro econômico e social, incompatível 
com os princípios da democracia, pode-se gerar a impressão de que 
a transição democrática processada na luta contra a ditadura não 
teve o fôlego necessário para possibilitar a superação dos principais 
elementos de atraso e da exclusão gestados ao longo da história 
brasileira.
Em função do pacto que levou a uma transição “sem 
traumas”, todos os ônus recaíram pesadamente sobre a população 
trabalhadora, que tem – às custas de muito trabalho mal pago – 
sustentado um modelo econômico concentrador de riquezas, modelo 
sustentado e aprofundado pelos governos civis que subiram ao poder 
depois da ditadura, os de José Sarney, Fernando Collor de Melo, 
Itamar Franco, a primeira e a corrente versão do governo Fernando 
Henrique Cardoso.
Resgatando aquele traço recorrente da dinâmica política, 
pode-se repensar essa transição à luz da já aludida noção de 
“revolução passiva”: dado o aspecto conciliatório característico da 
transição democrática, tornou-se possível desconsiderar a legítima 
participação das massas populares na derrocada da ditadura, com a 
aceitação da eleição para presidente no Colégio Eleitoral criado pela 
ditadura, através da composição Tancredo Neves/José Sarney, e não 
pela via direta, como foi amplamente reivindicado naquele momento.
Porém, essa não foi a única medida conciliatória e “pelo alto” 
imposta contra os apelos de participação democrática; pode-
se recordar também o processo de convocação da Assembleia 
Constituinte, duramente golpeado pela manobra do Governo 
Sarney, que preferiu a solução de atribuir poderes constituintes a 
um Congresso instituído segundo as regras eleitorais e institucionais 
herdadas da ditadura. Portanto, os que redigiram a nova Constituição 
não o fi zeram legitimamente, já que não foram eleitos para elaborar 
a primeira Carta democrática do país, e sim para legislar dentro 
da rotina normal do Parlamento. Essa manobra, muito combatida 
pelos setores progressistas, garantiu uma composição ideológica 
no Congresso Constituinte bastante favorável e adequada aos 
interesses das elites dirigentes; basta recordar o famoso “centrão”, 
que articulou uma fi rme resistência às mudanças pretendidas pelos 
segmentos democráticos.
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 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
PAIVA, Beatriz Augusto de. Assistência social e políticas sociais no 
Brasil: confi guração histórica, contradições e perspectivas. Revista Katálysis, 
Florianópolis, n. 4, p. 11-34, jan. 1999. Disponível em: https://periodicos.ufsc.
br/index.php/katalysis/article/view/6250/5828. Acesso em: 19 ago. 2020.
Para Coutinho (1993, p. 53, grifos da autora):
[...] se praticamente todos os sujeitos políticos 
oposicionistas se empenharam na ‘guerra de posição’ 
que pôs fi m à ditadura, nem todos levaram em conta, 
na época, o risco contido nessa forma de transição 
relativamente ‘negociada’. Nela se verifi ca [...]e, como 
tentamos indicar, a combinação de processos ‘pelo 
alto’ e de processos provenientes ‘de baixo’; e, decerto, 
é o predomínio de uns ou de outros o que determina 
o resultado fi nal, a natureza do terminus de quem dá 
transição. A partir do momento em que, com a ida da 
oposição ao Colégio Eleitoral criado pela ditadura, 
preponderou uma solução ‘pelo alto’, concretizou-se o 
risco a que aludimos: o de que a transição terminasse 
por reproduzir, ainda que ‘atenuados’ e ‘modernizados’, 
alguns dos traços mais característicos do tradicional 
modo ‘prussiano’ e ‘passivo’ de promover as 
transformações sociais no Brasil. Uma transição desse 
tipo – que poderíamos chamar de ‘fraca’ – implicava 
certamente uma ruptura com a ditadura implantada em 
1964, mas não com os traços autoritários e excludentes 
que caracterizam aquele modo tradicional de se fazer 
política no Brasil.
Mediante este conjunto de restrições objetivas ao direito de exercer a 
cidadania, acaba refl etindo diretamente nas políticas sociais de maneira cada 
vez mais decisiva, pois passou a ser alvo preferencial nos cortes dos recursos e 
despesas públicas. 
O corte de recursos fi nanceiros nas políticas públicas sociais acompanhou 
paralelamente o arrocho salarial. Constando uma difi culdade na reversão desta 
representação, principalmente no que se refere ao sistema tributário do Brasil, 
pois representa uma fonte de recursos para a redistribuição de recursos pelas 
políticas públicas.
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A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
A demanda da composição fi scal envia possíveis alternativas para a 
universalização e remanejamento na importância de estrutura fi scal remetente, 
portanto, que são produzidas coletivamente de maneira que as políticas sociais se 
constituem, sendo um elemento determinante para a estratégica e tática na luta 
pela democracia, através da socialização de bens de consumo e produção.
O sistema tributário no Brasil, desde sempre, esteve fundamentado em 
critérios mais contraditórios e injustos possíveis, sendo um determinante na 
diferenciação da concentração de rendas, afl igindo diretamente os assalariados, 
principalmente, os que recebem uma menor renda e os consumidores, que são 
afetados através dos impostos que indiretamente são introduzidos nos preços das 
mercadorias.
Perante a conjuntura apresentada, o porcentual tributário do PIB é um 
dos mais baixos se for comparado com todos os outros países, isso devido à 
sonegação de impostos que atinge quase que a metade do que poderia ser 
arrecadado. 
Todo o sistema fi nanceiro, juntamente com os setores industriais nacionais e 
multinacionais, como os produtores agrários e os latifundiários; os trabalhadores 
ativos e inativos de todo o sistema privado e público; os cargos eletivos, executivo 
e legislativo de todas as esferas, e ministros; além de partidos políticos; do 
Fundo Monetário Internacional, maior fi nanciador das políticas, através de 
ações desordenadas, discutem o fi m das contribuições sociais, com elas os 
investimentos das políticas sociais e continuando a estrutura regressiva, sendo 
esta de interesse dos empresários, propondo um aumento de alíquotas, afetando 
o assalariado, que estarão relacionadas aos impostos estaduais, municipais, 
ICMS e ISS, e transforma contribuições em impostos e com uma Contribuição 
Provisória sobre a Movimentação Financeira – CPMF.
Neste período de implementação das políticas neoliberais, algumas das 
propostas elaboradas por segmentos de esquerdas foram debatidos, como o 
início das progressividades na pertinência das taxas e alíquotas, em conjunto 
com a melhora na Receita Federal, que objetivasse o combate à sonegação de 
impostos.
Diante dessas medidas econômicas e políticas, houve uma maior precisão, 
sem elas os compromissos com uma redistribuição perdem o sentido, em que 
as políticas públicas seriam apenas um instrumento ratifi cador e reprodutor das 
desigualdades sociais.
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 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
Para Benjamim (1991, p. 49):
Em sociedades capitalistas, nunca houve, nem haverá, 
transição de modelos se os agentes transformadores não 
puderem exercer controle sobre a taxa de investimento 
[...]. Para controlar as variáveis macroeconômicas 
fundamentais, prover bens e serviços coletivos, induzir 
distribuição de renda, estabelecer a forma de exploração 
dos recursos não renováveis, promover o progresso 
científi co e tecnológico e regular o intercâmbio com 
exterior, o Estado não precisa deter muito mais do que 
25% ou 30% do PIB.
O autor citado no trecho anterior defende ainda a suposição clássica, em 
que o processo distributivo deveria ser entregue somente para as políticas 
governamentais, de transferir o excedente,que era irrealizável no país, pelos 
índices de pobreza e desigualdade impostos na sociedade brasileira.
O acúmulo dos impostos é grande, comparado ao excedente que é mínimo, 
sendo necessária a realização de transformações qualitativas no setor econômico, 
pois só assim o modelo de exclusão social poderá ser superado.
 A política de Assistência Social, nesse contexto, precisa estar atrelada a uma 
efi caz política de redistribuição de renda igualitária. Sendo assim, desenha-se o 
início da construção efetiva da cidadania, através da elaboração, estruturação e 
implementação de benefícios, programas, projetos e serviços, que deveriam ser 
universalmente custeados através das contribuições tributárias do capital vigente, 
por meio de captação e alocação dos recursos públicos, por meio de um claro e 
criterioso planejamento das ações que utilizem os recursos públicos. 
Apesar das estratégicas conservadoras que foram utilizadas no processo 
constituinte e das forças contrárias da sociedade civil que muitas conquistas 
foram afi rmadas na Constituição Federal de 1988, no que diz respeito aos direitos 
de cidadania da população brasileira. Isso resultou na chamada “Constituição 
Cidadã”.
É na CF de 88 que são contemplados os direitos sociais à educação, à 
saúde, ao trabalho, à segurança, à previdência social, à proteção à maternidade e 
à infância, à assistência aos desamparados (cf. Título II, “Dos Direitos e Garantias 
Fundamentais”, Capítulo II, “Dos Direitos Sociais”, artigo 6º).
33
A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
A assistência passou a ser uma referência diretamente interligada com 
o direito de cidadania, através da aproximação e reconhecimento com área da 
seguridade, ou seja, passou a ser considerada uma política social específi ca, 
conforme o artigo 194 (Capítulo II, “Da Seguridade Social”, do Título VIII, “Da 
Ordem Social”). A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações 
de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade destinadas a assegurar os 
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. 
Esses direitos sociais foram reconhecidos como os novos princípios políticos 
relacionados a uma estrutura mais racionalizada e democrática na utilização dos 
recursos e serviços oferecidos pelas políticas públicas, tais como: 
• Universalidade da cobertura e do atendimento para todos cidadãos.
• Igualdade e equivalência dos benefícios e serviços para populações 
urbanas e rurais. 
• Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços.
• Irredutibilidade do valor dos benefícios.
• Igualdade na forma de participação do custeio, através da participação 
dos estados e municípios na composição dos fundos sociais. 
• Diversidade na base de fi nanciamentos. 
• Caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, através 
da participação da sociedade civil, em especial, da classe trabalhadora, 
empresários e aposentados.
A democratização dos recursos públicos e das políticas sociais, que foram 
apontadas na CF/88, está fundamentada nos princípios citados acima, porém, 
na prática, os cumprimentos das políticas públicas não são efetivados na sua 
totalidade. Se analisarmos a política de saúde, que está regulamentada pelo 
Sistema Único de Saúde (SUS), é evidente a diferença entre o discurso político, 
independentemente, de partido político e da ação ética de quem está na gestão. 
Sobre a Previdência Social, desde a CF/88, foram obtidas algumas conquistas 
importantes para os trabalhadores, podendo ser citadas a regularização dos 
direitos do trabalhador doméstico; a ampliação da licença maternidade; entre 
outras.
Se faz necessário ponderar todos esses avanços cautelosamente. Apesar 
de conquistas formais, é importante constar que existe falta de correspondência 
e diálogo entre tais avanços com a promulgação da CF/88, impedindo assim 
avanços no âmbito da legislação. Dessa forma, em partes, foi possível materializar 
os direitos sociais enquanto prestação efetiva de serviços prescritos, excetos os 
itens legais, que estavam centralizados na época pelo existindo Ministério da 
Previdência e Assistência Social (MPAS), desde o ano de 1995.
34
 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
Esses obstáculos na efetivação das políticas públicas podem ser apontados 
diante do processo de revisão Constitucional, que era defendido ardorosamente 
pelos setores empresariais e pelo governo. Esta revisão apontava alterações 
muito desfavoráveis aos interesses da classe trabalhadora.
A sistematização jurídica-formal da seguridade social, realizada para uma 
análise da assistência social como política social, destina-se a ampliar a discussão 
desta área com outro ponto de vista. Isso constitui analisar a questão da política 
pública de assistência social através de novas condições, através de um processo 
de regulamentação legal. 
Assim, no ano de 1993, foi aprovada a Lei Orgânica da Assistência Social 
(LOAS). Desde então, estão sendo efetivados os serviços assistenciais por meio 
de novas confi gurações da Política de Assistência Social. 
A Política de Assistência Social será apresentada na sua integra nos próximos 
capítulos. 
1 Após a CF/88, a assistência social se tornou uma referência 
diretamente interligada com o direito de cidadania permeando 
os direitos sociais e que foram reconhecidos através dos novos 
princípios políticos. Cite-os.
2.3 A FUNÇÃO DO ESTADO 
BRASILEIRO PERANTE AS NOVAS 
POLÍTICAS SOCIAIS
Avaliando a trajetória histórica da política de assistência social no Brasil, 
averiguamos a recorrência de particularidades típicas que se mantiveram sem 
mudança na sua formulação político-assistencial, até o fi nal dos anos 90 e inícios 
dos anos de 2000. A assistência era mencionada na prática como política para 
completar as diferenças das áreas que a atuação do Estado não conseguia suprir, 
correndo o risco de se reproduzir no seu original projeto, ou seja, a suplementação 
das demais políticas sociais, como a educação, saúde, habitação.
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A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
A assistência social estava reconhecida como um instrumento transversal 
que permeia as ações efetivadas pelas demais políticas sociais, mediante a 
estratégia da universalização dos direitos sociais previstos na CF/88.
Os exemplos de presença dos componentes assistenciais nas outras 
políticas são evidentes na educação básica, através de liberação de recursos para 
uniformes e merendas escolares, a viabilidade do material didático, oportunizando 
a continuidade de crianças e adolescentes nas escolas. Na saúde, os serviços 
assistenciais estão confi gurados no cerne da política, pois qualquer ação de 
planejamento estratégico, que se refere ao SUS, implica em recursos para o 
abastecimento e fornecimento de medicamentos, de aparelhos específi cos para 
cada especialidade, de condução de pacientes, entre outros.
Na constituição que está em vigor é possível verifi car que a assistência 
mantém conexões com todas as políticas sociais dos mais diversos setores e 
também com as políticas de fundo econômico.
A compreensão da análise apresentada anteriormente pode ser verifi cada 
diante da conjuntura de pauperização da sociedade, na época de implementação 
da CF/88, signifi cando reconhecer que a maior parte da população se encontrava 
excluída dos acessos mínimos para uma condição digna de vida.
Diante da qualidade de demissão e das insufi ciências características da 
pobreza e da miséria, são reproduzidos através de um ciclo de gerações familiares 
os herdeiros de uma sociedade escravista e autoritária, resultando em uma 
população suprimida por uma luta cotidiana em prol da própria sobrevivência.
Das categorias mais complexas e diversas, estes são os usuários da política 
de assistência social, ou seja, os excluídos no sistema capitalista. Na visãode 
seguridade social que estava assegurada na legislação vigente, a assistência 
social conduz aos setores e segmentos na condição de vulnerabilidade social, 
ou seja, sem condições de prover o sustento, são os excluídos do mercado de 
trabalho formal e informal.
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 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
O período de implementação de discussão da Constituição 
Federal e da implementação das políticas neoliberais, a realidade 
estava concretizada, segundo Menezes (1994, p. 103), da seguinte 
forma:
Em 1981, a soma de trabalhadores sem rendimento 
(10%), com rendimento até um salário mínimo (23%) e 
entre um e dois salários mínimos chega a 58,8% de toda 
PEA (População Economicamente Ativa). Se levarmos 
em conta que esse padrão de remuneração caracteriza 
o chamado “estado de pobreza”, quase 60% da PEA 
trabalham com assalariamento abaixo da remuneração 
mínima; portanto, são potencialmente usuários das 
políticas sociais de assistência. Em 1989, a faixa de até 
um salário mínimo sobe para 8,1% e aquela entre um e 
dois salários mínimos também decresce para 21,4%. O 
‘estado de pobreza’ atinge um percentual de 56,7% no 
fi nal dos anos 80.
Analisando o início dos anos 90, o Brasil estava com aproximadamente 
60,2% da população em vulnerabilidade social, de acordo com pesquisas do 
Banco Mundial, sendo uma realidade gravíssima e alarmante que ultrapassa as 
probabilidades de utilização dos recursos estatais destinados às políticas sociais.
Essa análise da situação econômica, social e política dos anos de 1990 
apresenta dados complexos à realidade dinâmica da sociedade brasileira, 
ponderando os próprios riscos de uma aproximação que se almeja historicamente 
no que se refere à dinâmica peculiar das políticas sociais, sendo que ela se 
encontra ponderada aos processos conjunturais correntes, através de ambíguas 
mudanças na defi nição do desenvolvimento de tais políticas.
Nesta perspectiva se faz necessário entender a lógica que muitas vezes se 
esconde e que preside nos acontecimentos mais acentuados, para conseguir 
elaborar algumas proposições diante dos cenários que foram construídos naquele 
período, através do pensamento neoliberal.
Os acontecimentos mais relevantes da conjuntura daquele período estavam 
fundamentados em uma lógica que explica as questões sociais no Brasil, perante 
a diversidade das características comuns e um mosaico diferenciado de diversos 
elementos, fatores, atores sociais, dos episódios individuais em todas as regiões 
do país.
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A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
Wanderley (1988, p. 17) afi rma que: “A questão social 
fundante, nesses 500 anos de descobrimento, centra-se nas 
extremas difi culdades e injustiças que reinam nas estruturas sociais, 
resultantes do modo de produção e reprodução social, dos modos de 
desenvolvimento”.
Sendo assim, o caráter das questões sociais brasileiras, em seu contexto 
substrato histórico e político, tornou-se a matéria-prima da adaptação pública 
por meio das políticas sociais que, durante o período de implementação do 
neoliberalismo, mantiveram-se nas mesmas proporções, em todos os sentidos, 
ampliando a sua circunscrição, ao se confortar com os dados econômicos e 
sociais do Brasil.
Nesta fase é importante considerar o nível de estatísticas que foram indicados 
no campo das políticas sociais, mediante os indicadores que mais afetam o campo 
das políticas sociais. Entre outros incisivos que reafi rmam as expectativas para 
este período econômico, o crescimento do desemprego e o fechamento de alguns 
postos tradicionais de trabalho foram assustadores, pois não se apontava opção 
alguma de desenvolvimento social, através de um curto prazo, que permitisse 
mais emprego e trabalho para a população economicamente ativa e produtiva.
Além de um desequilíbrio da economia, outras demandas sociais começaram 
a ter evidência no país, como na área da saúde, através da propagação de 
epidemias que estavam controladas, como a dengue, tuberculose e outras, que 
além de exigirem medidas de prevenção também há exigências de tratamentos 
concretos, como no caso da AIDS. 
Na política de saúde as ações estavam em desequilíbrio no que abrangia 
o fi nanciamento para as atividades designadas como prioritárias, como ensino 
básico e fundamental. Isso aconteceu, pois, antes da Constituição de 88, era 
nítida a omissão do Governo Federal em todas as esferas do ensino, desde 
educação para jovens e adultos até cursos profi ssionalizantes, além de um 
amplo sucateamento das universidades públicas e pouco investimento nos outros 
setores da educação, através de programas que garantissem o acesso a um 
ensino de nível superior.
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 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
Na área da Assistência Social, as ações de fi nanciamento do Governo Federal 
não representavam nem 1% do orçamento geral da Seguridade Social, que tinha 
como compromisso o fundo público com o mínimo de 5%, conforme deliberações 
das duas Conferências Nacionais, que foram realizadas pelo movimento social, 
edifi cado pelos profi ssionais do Serviço Social para defender a Lei Orgânica de 
Assistência Social (LOAS).
O início da implementação da LOAS foi marcado por vários equívocos, 
através dos cortes nos orçamentos sociais, ao processo de municipalização da 
lei, refl etindo inteiramente na redução dos programas, serviços e de benefícios 
que estavam destinados à população em condição de vulnerabilidade social. 
Lessan et al. (1997, p. 69) afi rmam que:
[...] no caso da assistência social, os programas foram 
vítimas das sucessivas mudanças na institucionalidade 
do setor, num processo de desmonte da estrutura 
federal sem precedentes, a partir do governo Collor, 
sendo descentralizados, sem gradualidade ou respeito 
às defi nições e mecanismos de controle constantes da 
Lei Orgânica da Assistência Social. Ao cair no vazio de 
recursos e literalmente desaparecer, o sistema vigente 
arrastou consigo a maior parte dos programas de 
alimentação e nutrição, e os programas assistenciais de 
creches, assistência aos defi cientes e documentação 
gratuita, dentre outros.
Diante disso, o cenário político, econômico e social era negativo, pois 
o empenho de esclarecimentos dessas informações não é o mesmo que se 
busca destacar com as conquistas do governo, pois defende e protege o projeto 
governamental na implantação de suas ações estratégicas voltadas ao seu 
interesse. 
Com isso, é importante resgatar as fundamentais linhas de ações que foram 
implementadas pelos dois governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC), em 
que a coerência política era seguida pelo projeto neoliberal hegemônico no país, 
além do protótipo duplo ao ajuste fi scal e controle da infl ação.
Singer (1999, p. 30) apresenta que:
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A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
Apesar de todas as provas em contrário, a tese de que a infl ação 
sempre é causada por excessos de gasto público é sustentada 
por evidentes motivos ideológicos. Como os liberais acreditam 
que os mercados deixados livres, sempre se equilibram eles 
não podem admitir que a incessante elevação do índice de 
preços possa ser provocada por disputas entre setores da 
própria sociedade civil. De modo que evitar para eles sustentar 
que qualquer infl ação se origina no setor público e só pode ser 
debelada mediante um ajuste fi scal acompanhado por políticas 
monetárias restritivas.
Boa parte das ações estratégicas do Governo Federal estava em garantir 
a inserção da economia do Brasil no ritmo e no espaço necessitado ao ciclo da 
internacionalização dos mercados de capitais, como no modelo de produção e 
comercialização mundial dos bens de consumo. 
Sendo assim o Brasil passou a ter uma inserção à globalização e ou 
modernização da economia, gerando uma suspensão maior nas barreiras 
alfandegárias para os produtos importados, como tambéma condução dos 
capitais estrangeiros pela alienação do patrimônio público, ou seja, a privatização 
de empresas estatais, o domínio superfi cial da infl ação, na base da manutenção 
dos juros altos e do arrocho salarial. 
A conjuntura econômica, social e política colocou as classes trabalhadoras 
em desgastes, desmobilização política e perda dos direitos sociais. 
Para Fiori (1997, p. 52):
O que os conservadores chamam de ‘custo social’ 
da reestruturação ou ajuste das economias nacionais 
às condições de competitividade global, não seriam 
apenas efeitos transitórios, seriam permanentes e 
crescentes e resultariam da armadilha circular imposta 
pelas políticas defl acionistas quando propõem, 
simultaneamente, a estabilidade e a paridade das 
moedas, a manutenção do equilíbrio fi scal e o aumento 
da competitividade. E não parece difícil perceber que, 
na medida em que aqueles dois primeiros objetivos 
levam a um crescimento econômico medíocre, a 
responsabilidade pelos equilíbrios macroeconômicos 
se transfere, de maneira crônica e impotente, para o 
campo do corte dos gastos fi scais que já estão a esta 
altura no seu limite pressionados pelos altos juros que 
a dívida pública enfrentou nestes últimos quinze anos.
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 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
A abertura da economia e a entrada e saída estimulada do capital especulativo 
fragilizou todo o processo produtivo agrícola e industrial, sendo os dois setores 
não produtivos, pois não tinham como objetivo gerar empregos. 
Netto (1999, p. 79) expõe o seguinte:
A inviabilização da alternativa constitucional de construção de 
um Estado com amplas responsabilidades sociais, garantidor 
de direitos sociais universalizados, foi conduzida por FHC 
simultaneamente à implementação do projeto político do 
grande capital. [...] tratava-se de implementar uma orientação 
política macroscópica que, sem ferir grosseiramente os 
aspectos formais da democracia representativa, assegurasse 
ao Executivo federal a margem de ação necessária para 
promover uma integração mais vigorosa ao sistema econômico 
conforme as exigências do grande capital e, portanto, 
sumamente subalterna. 
Algumas empresas brasileiras, principalmente, as menos competitivas no 
mercado fi nanceiro, tiveram difi culdade em manter a produção dos produtos, 
mediante o encarecimento externo do valor fi nanceiro dos empréstimos para 
dar continuidade ao empreendimento. Muitas delas decretaram falência e outras 
foram vendidas para grandes investidores multinacionais.
Os estados e municípios foram afetados pela diminuição das arrecadações 
tributárias e também pelos fi nanciamentos dos seus programas.
A situação imposta aos trabalhadores destruídos pelo achatamento salarial, 
pelo desemprego, pela completa e total precarização das condições de trabalho e 
também de vida, acabou gerando uma instabilidade dos sujeitos e um alastramento 
da violência social, urbana e doméstica. De acordo com Fiori (1997, p. 51), os 
trabalhadores e familiares: [...] “já abriram mão de muitos de seus direitos e o 
desemprego segue aumentando”. 
O acesso da população brasileira aos direitos sociais garantidos na CF/88 
e condições dignas de vida, no fi nal do século passado, foram registrados em 
uma conjuntura de crise estrutural do sistema econômico, em determinação 
das medidas sobre o ajuste fi scal e de reorganização produtiva e fi nanceira 
que se desenvolveram através de medidas neoconservadoras das instituições 
internacionais e por representação do Governo Federal.
O que acontecia era um contraponto nos termos incontestáveis da agenda 
social para o Brasil, pois o processo de globalização, da maneira que se instalou 
no país, gerou consequências que refl etiram no aumento da exclusão social, 
muito mais que na reversão da recessão da economia. 
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A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS, UM PROCESSO
DE CONTRUÇÃODE CONTRUÇÃO
 Capítulo 1 
Contrariamente, a análise mais crítica de todo esse processo recomenda 
uma articulação diante dos efeitos e das causas da crise econômica.
Onde o sistema capitalista prevalece só se pode diminuir as taxas de 
empregos e de crescimento econômico, determinando um grande exército 
de pessoas, submetidas a viver na miséria ou abaixo a linha de pobreza. São 
trabalhadores forçados a viver, sobreviver.
Os autores Lessa et al. (1997, p. 68) apresentam que: 
O desmonte do projeto da seguridade social data do início 
dos anos 90, quando o repasse de recursos de contribuições 
sociais arrecadadas pela União em nome da seguridade 
começou a ser de gestão orçamentária em termos de alta 
infl ação, que consistia em cortar gastos, em termos reais, pela 
corrosão de seu valor provocado por atrasos deliberados de 
repasses. Como pobre não tem lobby, os ministérios sociais, 
ditos do ‘gasto’, e suas clientelas têm sido as maiores vítimas 
desse procedimento.
Estes setores sociais não obtiveram proposta alguma do Governo Federal, 
como também as ações e projetos concretos fi caram à mercê do compromisso 
e comprometimento ético, pautados no combate à exclusão social da população 
brasileira. 
Sendo assim, uma subjuntiva maioria da população perdeu os direitos 
sociais, com exceção dos grupos que estão no poder governamental, estimulados 
pelos grandiosos lucros, obtidos através da sonegação fi scal, como já mencionado 
anteriormente.
O Congresso Nacional foi um ator importante neste período, pois através do 
seu apoio maioritário para o governo e para as elites dirigentes conseguiu manter 
a hegemonia diante dos projetos propostos.
Analisando as propostas da eleição presidencial de 1989, na qual Fernando 
Collor de Melo foi eleito pela promessa de “caçar marajás”, percebe-se que 
esta não foi realizada. Já Fernando Henrique Cardoso, quando eleito no ano de 
1994, foi mais sofi sticado e talentoso nos seus programas de governo, através 
da promessa da Reforma do Estado Brasileiro, ou seja, a desmantelar o Estado 
varguista. Mas não foi uma proposta fácil de ser implementada, uma vez que o 
Estado não deixou de ser o instrumento difusor das regulações sociais, mesmo 
com a conjuntura de um mercado livre, expressada pelo neoliberalismo, ou seja, o 
Estado mínimo para os trabalhadores e máximo para capital.
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 SiSTEmA ÚNiCo DE ASSiSTÊNCiA SoCiAL
É visível um movimento de ampliação da centralização do poder político e 
econômico, mediante à revelia da democratização das instituições e da sociedade, 
que são determinadas como as lutas de classes do fi nal século passado.
Para Coutinho (1989, p. 138)
[...] o atual governo adotou um caminho cada vez mais claro. 
Longe de propor medidas que desmontassem os traços mais 
perversos do ‘Estado varguista’ limitou-se em reiterar a ação 
econômica estatal voltada para a defesa dos interesses da 
acumulação capitalista privada e em tentar remover (sempre 
em função dos interesses dessa acumulação) signifi cativos 
direitos sociais, garantidos sobretudo – para além dos marcos 
do ‘Estado varguista’ – pelas lutas populares cristalizadas na 
Constituição de 1988. 
Com as disputas eleitorais que estavam em jogo durante o período pós 
CF/88, a sociedade civil foi alvo de um ciclo de reformas estruturais inacabadas 
e que concluem a chamada programática neossocialista, ou seja, a ascensão 
do poder antipopular com as alianças partidárias do Partido da Frente Liberal 
(PFL) e do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), com a eleição do 
Presidente FHC, no ano de 1994 e no ano de 1988, a mesma aliança foi reeleita, 
e agregou outros partidos, como o Partido Progressista Brasileiro (PPB), Partido 
Trabalhista Brasileiro (PTB), Partido Liberal (PL), dentre outros. Entre as reformas 
estava a aceitação da anulação e quebras dos monopólios públicos, que estavam 
legalmente amparados constitucionalmente como os monopólios do Petróleo, os 
monopólios das Telecomunicações e os monopólios dos Portos, e logo após as 
privatizações das empresas estatais como a Companhia Siderúrgicas