Introdução Ao Regime Próprio

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TEMAS ESPECIAIS PARA JUIZ FEDERAL
DIREITO PREVIDENCIÁRIO
Introdução ao Regime Próprio de Previdência Social dos
Servidores
1. Contextualização, características e estrutura
O Regime Próprio de Previdência Social ou Regime Próprio de Previdência
dos Servidores (RPPS), juntamente com o Regime Geral de Previdência
Social (RGPS), compõem os chamados Planos Básicos de Previdência no
Brasil. A temática foi abordada há pouco tempo com mudanças expressivas
promovidas pela Emenda Constitucional (EC) nº 103/2019. Por isso, nesta
unidade de aprendizagem destacaremos as principais alterações. 
Nesta esteira, a EC nº 103/2019 deu nova redação ao art. 40 da Constituição
Federal de 1988 (CF/1988) e definiu que o regime de previdência tem
caráteres contributivo e solidário. Ademais, o dispositivo nomeia o regime
previdenciário básico dos servidores públicos efetivos de RPPS. 
Não obstante, o supracitado dispositivo não mais citou todos os entes
políticos (União, estados, Distrito Federal e municípios), de forma a não haver
mais imposição constitucional para que todos os entes políticos da federação
constituam RPPS. Veja a nova redação: 
Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de
cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do
respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de
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pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e
atuarial. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019.)
Por outro lado, os demais agentes públicos que não sejam servidores
ocupantes de cargos efetivos (servidores comissionados, temporários,
empregados públicos e exercentes de mandatos eletivos) estão vinculados ao
RGPS, segundo o disposto no novo § 13 do art. 40 da CF/1988.
Art. 40. (...)
§ 13. Aplica-se ao agente público ocupante, exclusivamente, de cargo em
comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, de outro cargo
temporário, inclusive mandato eletivo, ou de emprego público, o Regime Geral
de Previdência Social.
O legislador, ao realizar a reforma da previdência, utilizou a expressão
“agente público” para dar maior abrangência, e inseriu o detentor de mandato
eletivo como vinculado ao RGPS, superando discussão sobre a temática.
Todavia, o titular de mandato eletivo que seja servidor efetivo amparado por
RPPS permanece vinculado ao RPPS, segundo o disposto no art. 38, inciso
IV, da CF/1988. 
Portanto, guarde a seguinte informação de maneira sistemática sobre quem
integra os planos básicos do RPPS e RGPS:
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Atenção!
Isso também ocorre com os servidores ocupantes de cargos efetivos em ente
político que não tenha criado o seu próprio RPPS. Atualmente, apenas alguns
municípios do país não criaram o seu próprio RPPS, ao passo que União,
estados e Distrito Federal já o fizeram.
As regras previdenciárias do art. 40 da CF/1988 são aplicáveis aos
magistrados e aos membros do Ministério Público, por força de
expressa vinculação constitucional prevista nos arts. 93, inciso VI, e
129, § 4º, da CF/1988. 
Nesse contexto, existem os seguintes RPPS:
a) RPPS da União.
b) RPPS de cada estado da Federação.
c) RPPS do Distrito Federal.
d) RPPS de cada município.
e) RPPS dos militares da União.
f) RPPS dos militares dos estados e do Distrito Federal.
As normas gerais antes da EC nº 103/2019, que eram destinadas aos
servidores públicos ocupantes de cargos de provimento efetivo, estão
previstas para todos os níveis federativos (União, estados, Distrito Federal e
municípios). Porém, com a EC nº 103/2019, não há mais a imposição para
que todos os entes políticos constituam RPPS. Na referida EC existem regras
que se aplicam aos servidores de todas as esferas de governo, enquanto
outras normas apenas são aplicáveis aos servidores dos estados, do Distrito
Federal e dos municípios se a legislação local for alterada posteriormente,
como é o caso, por exemplo, do critério de renda para as aposentadorias. 
Neste momento, importante tratar da competência legislativa sobre a
temática. A competência para legislar sobre RPPS é concorrente, na medida
em que a União edita as normas gerais e os demais entes federativos
instituem os seus próprios regimes. Não podem ser criados mais de um
regime próprio ou órgão gestor de regime próprio em cada ente da
federação, abrangidos todos os poderes, órgãos e as entidades autárquicas e
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fundacionais, as quais serão responsáveis pelo seu financiamento,
observados os parâmetros e critérios definidos em lei complementar (LC).
Esta vedação consta no art. 40, § 20, da CF/1988, com redação dada pela EC
nº 103/2019. 
Art. 40. (...)
§ 20 É vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência
social e de mais de um órgão ou entidade gestora desse regime em cada ente
federativo, abrangidos todos os poderes, órgãos e entidades autárquicas e
fundacionais, que serão responsáveis pelo seu financiamento, observados os
critérios, os parâmetros e a natureza jurídica definidos na lei complementar de
que trata o § 22. 
É digno de nota que o regime de previdência dos servidores públicos titulares
de cargos efetivos observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados
para o RGPS (art. 40, § 12, da CF/1988). A nova redação dada ao
mencionado dispositivo pela EC nº 103/2019 torna mais claro o caráter
subsidiário das regras constitucionais do RGPS. Desta forma, em caso de
omissão, foi autorizado pela Carta Magna a utilização das normas do RGPS. 
Em nível infraconstitucional, as regras gerais do RPPS dos servidores efetivos
de todos os níveis federativos constam da Lei nº 9.717/1998 (que dispõe
sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos RPPSs dos
servidores públicos da União, dos estados, do Distrito Federal, dos municípios
e dos militares dos estados e do Distrito Federal, e dá outras providências) e
da Lei nº 10.887/2004 (que dispõe, essencialmente, sobre a contribuição
previdenciária do servidor).
Para regulamentar, em nível infralegal, as regras gerais para todos os níveis
federativos, foram editadas a Portaria nº 402/2008 (“Disciplina os parâmetros
e as diretrizes gerais para organização e funcionamento dos regimes próprios
de previdência social dos servidores públicos ocupantes de cargos efetivos da
União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, em cumprimento
das Leis nº 9.717, de 1998 e nº 10.887, de 2004”), do então Ministério da
Previdência Social (MPS), e a Orientação Normativa MPS/SPS nº 02/2009, do
Secretário de Políticas de Previdência Social do então MPS. Esses
instrumentos normativos trazem elevado detalhamento da disciplina do RPPS
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em nível nacional, sendo de interesse, apenas, para quem busca
aprofundamento no assunto.
A Lei nº 8.112/1990 (arts. 183 a 230) dispõe sobre o regime jurídico dos
servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas
federais, e contém normas específicas do RPPS na esfera federal. Leis
específicas de cada estado, do Distrito Federal e de cada município abordam
e minudenciam a disciplina dos respectivos regimes próprios, sem contrariar
as normas gerais. A superveniência das normas gerais do RPPS (Lei nº
9.717/1998 e Lei nº 10.887/2004) suspenderam a eficácia das leis específicas
de estados, Distrito Federal e municípios anteriores às normas, e que com
elas conflitassem, conforme determina o art. 24, § 4º, da CF/1988.
O RPPS dos militares da União e dos estados é meramente referido pelos
arts. 42, § 1º, e 142, § 3º, inciso X, da CF/1988. Sua disciplina legal, na esfera
federal, consta de alguns dispositivos das Leis nºs 9.717/1998, 6.880/1980
(quedispõe sobre o Estatuto dos Militares membros das Forças Armadas) e
3.765/1960 (que dispõe sobre as pensões dos militares das Forças Armadas).
Há leis específicas no âmbito de cada estado da Federação.
O foco desta unidade, doravante, serão as normas gerais, constitucionais 
(art. 40 da CF/1988) e legais (Lei nº 9.717/1998 – benefícios; Lei nº
10.887/2004 – custeio), do RPPS dos servidores (civis apenas), bem como as
normas específicas do regime próprio dos servidores federais e as
alterações promovidas pela EC nº 103/2019.
O RPPS é gerido e administrado por cada ente político que o haja
instituído. Embora haja uma matriz normativa prevista na CF/1988 e nas
normas gerais, União, estados, Distrito Federal e municípios criam e
administram os seus regimes próprios, observando as normas de caráter
nacional e editando as normas específicas diante de suas peculiaridades.
É necessário lembrar que, com a EC nº 103/2019, o RPPS deixou de ser uma
garantia dos servidores. Na reforma, foi excluído do art. 40, caput, da CF/
1988 a asseguração do direito ao regime próprio, proibindo a criação de
novos regimes próprios e, atendidos certos parâmetros, acabou por prever a
possibilidade de extinção de regimes próprios existentes (art. 40, § 22, I da
CF/1988; art. 34 da EC nº 103/2019). Não obstante, a EC nº 103/2019 inovou
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ao prever que LC federal estabelecerá, para os regimes próprios que já
existam, normas gerais de organização, de funcionamento e de
responsabilidade em sua gestão.
Salvo quanto ao regime dos militares, regulado e gerido apartadamente, em
cada esfera política somente pode existir um RPPS instituído e uma
unidade gestora desse regime, englobando administração direta e indireta de
todos os poderes (art. 40, § 20, da CF/1988). É vedado o pagamento de
benefícios mediante convênios ou consórcios entre estados, entre estados e
municípios e entre municípios (art. 1º, inciso V, da Lei nº 9.717/1998).
Aqui, cabe compreender o conceito de unidade gestora. Segundo o disposto
no art. 10, § 1º, da Portaria MPS nº 402/2008, a unidade gestora é a entidade
ou órgão integrante de estrutura da Administração Pública de cada ente
federativo, que tenha por finalidade o gerenciamento, a administração e a
operacionalização do RPPS, somado à gestão de recursos, arrecadação e
fundos previdenciários. A unidade gestora operacionaliza a concessão,
pagamento e manutenção dos benefícios. É, portanto, facultado aos entes
federativos a constituição de fundos integrados de bens, direitos e ativos com
finalidade previdenciária. 
A unidade gestora do regime próprio de previdência contará com um
colegiado com participação paritária de representantes e de servidores dos
Poderes da União, cabendo-lhes acompanhar e fiscalizar sua administração,
na forma do regulamento. A unidade gestora procederá, no mínimo, a cada
cinco anos, a recenseamento previdenciário, abrangendo todos os
aposentados e pensionistas do respectivo regime, bem como disponibilizará
ao público, inclusive por meio de rede pública de transmissão de dados,
informações atualizadas sobre as receitas e despesas do respectivo regime,
contendo os critérios e parâmetros adotados para garantir o seu equilíbrio
financeiro e atuarial (art. 9º da Lei nº 10.887/2004).
Ainda sobre a unidade gestora do RPPS, importante novidade legislativa é a
Lei nº 13.846/2019, que alterou o disposto no art. 8º da Lei nº 9.717/1998,
para determinar a responsabilidade direta por infração imputada aos
dirigentes da unidade gestora do respectivo regime próprio e os membros dos
seus conselhos e comitês, sendo possível também serem sujeitados ao
regime disciplinar estabelecido na LC nº 109/2001. Ademais, a
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responsabilização é solidária na medida da participação desses agentes, e
respondem eles pelo ressarcimento de prejuízos advindos de aplicação
incorreta dos recursos. 
A Lei nº 13. 846/2019 estabeleceu requisitos aos dirigentes da unidade
gestora do RPPS, que devem observar (art. 8º-B da Lei nº 9.717/1998): 
a) formação em nível superior; 
b) não ter sofrido condenação ou indiciamento, baseado no art. 1º, inciso I, da LC nº
64/1990; 
c) deve possuir certificado e habilitação comprovados nos termos definidos em
parâmetros geral;
d) comprovada experiência no exercício de atividade nas áreas financeira,
administrativa, contábil, jurídica, de fiscalização, atuarial ou de auditoria. 
Acerca da organização, faculta-se à União, aos estados, ao Distrito Federal e
aos municípios a constituição de fundos integrados de bens, direitos e ativos,
com finalidade previdenciária, observando-se os seguintes preceitos (art. 6º,
caput, da Lei nº 9.717/1998 – os incisos I e III estão revogados):
II – existência de conta do fundo distinta da conta do Tesouro da unidade
federativa;
(...)
IV – aplicação de recursos, conforme estabelecido pelo Conselho Monetário
Nacional;
V – vedação da utilização de recursos do fundo de bens, direitos e ativos para
empréstimos de qualquer natureza, inclusive à União, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios, a entidades da administração indireta e aos
respectivos segurados;
VI – vedação à aplicação de recursos em títulos públicos, com exceção de
títulos do Governo Federal;
VII – avaliação de bens, direitos e ativos de qualquer natureza integrados ao
fundo, em conformidade com a Lei 4.320, de 17 de março de 1964 e
alterações subsequentes;
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VIII – estabelecimento de limites para a taxa de administração, conforme
parâmetros gerais;
IX – constituição e extinção do fundo mediante lei.
No estabelecimento das condições e dos limites para aplicação dos recursos
dos RPPSs (inciso IV), o Conselho Monetário Nacional (CMN) deverá
considerar, entre outros requisitos: a natureza pública das unidades gestoras
dos regimes e dos recursos aplicados, exigindo a observância dos princípios
de segurança, proteção e prudência financeira; e a necessidade de exigência,
em relação às instituições públicas ou privadas que administram direta ou
indiretamente, por meio de fundos de investimento, os recursos dos regimes,
da observância de critérios relacionados a boa qualidade de gestão, ambiente
de controle interno, histórico e experiência de atuação, solidez patrimonial,
volume de recursos sob administração e outros destinados à mitigação de
riscos (art. 6º, parágrafo único, da Lei nº 9.717/1998, incluído pela Lei nº
13.846/2019).
Havendo a criação do Fundo Previdenciário da União, dos estados, do Distrito
Federal e dos municípios, as contribuições e os recursos a ele vinculados
somente poderão ser utilizados para pagamento de benefícios
previdenciários dos respectivos regimes, ressalvadas com taxa de
administração e observados os limites de gastos estabelecidos em
parâmetros gerais (art. 1º, inciso III, da Lei nº 9.717/1998).
Quanto às características, o regime próprio tem caráter contributivo e 
solidário, chamado de “modelo repartição”, observados critérios que
preservem o equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40, caput, da CF/1988).
Outra característica é que em cada esfera governamental somente pode
existir um RPPS instituído e uma unidade gestora desse regime. E deve o
RPPS ser instituído, gerido e administrado por cada ente político que o haja
criado. 
O caráter contributivo decorre da obrigatoriedade de contribuição do
respectivo ente público, dos servidores ativos, dos inativos e dos pensionistas.
Ainda como decorrência do caráter contributivo, não se computa para
concessão de benefícios o mero tempo de serviço, devendo haver efetivo
recolhimento de contribuições. Na mesma linha, a leinão poderá estabelecer
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qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício (art. 40, § 10,
da CF/1988).
O caráter solidário demonstra que o regime é organizado sob o modelo de
repartição, em que os contribuintes vertem contribuições para o fundo comum
visando financiar os benefícios ativos; paga-se para o sistema, e não para
uma conta de capitalização individual.
O equilíbrio financeiro e atuarial visa a administração do regime de forma a
preservar sua saúde financeira e viabilidade econômica. A Lei nº 9.717/1998
estabelece que os regimes próprios de previdência social deverão ser
organizados e baseados em normas gerais de contabilidade e atuária, de
modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial, observando-se, dentre
outras, as seguintes normas (incisos do art. 1º da Lei nº 9.717/1998): (i) 
realização de avaliação atuarial inicial e em cada balanço, utilizando-se
parâmetros gerais para a organização e revisão do plano de custeio e de
benefícios (inciso I); (ii) cobertura de um número mínimo de segurados, de
modo que os regimes possam garantir diretamente a totalidade dos riscos
cobertos no plano de benefícios, preservando o equilíbrio atuarial sem
necessidade de resseguro (inciso IV); (iii) pleno acesso dos segurados às
informações relativas à gestão do regime e participação de representantes
dos servidores públicos e dos militares, ativos e inativos, nos colegiados e
instâncias de decisão em que os seus interesses sejam objeto de discussão e
deliberação (inciso VI); (iv) registro contábil individualizado das contribuições
de cada servidor e dos entes estatais, conforme diretrizes gerais (inciso VII);
(v) identificação e consolidação em demonstrativos financeiros e
orçamentários de todas as despesas fixas e variáveis com pessoal inativo
civil, militar e pensionistas, bem como dos encargos incidentes sobre os
proventos e pensões pagos (inciso VIII); (vi) sujeição às inspeções e
auditorias de natureza atuarial, contábil, financeira, orçamentária e patrimonial
dos órgãos de controle interno e externo (inciso IX); (vii) vedação de inclusão
na renda dos benefícios de parcelas remuneratórias pagas em decorrência de
local de trabalho, de função de confiança ou de cargo em comissão, exceto
quando tais parcelas integrarem a remuneração de contribuição do servidor
(inciso X); e (viii) vedação de inclusão nos benefícios, para efeito de
percepção destes, do abono de permanência (inciso XI).
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Atenção!
Os recursos dos regimes próprios de previdência social instituídos pela União,
pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios devem ser aplicados
no mercado financeiro como forma de potencializar a arrecadação através de
ganhos com investimentos, contribuindo na manutenção do equilíbrio
financeiro. A regulamentação da aplicação desses recursos é feita pela
Resolução nº 3.922/2010 do CMN (cuja leitura é necessária apenas se o
edital do certame cobrar especificamente esse ato normativo).
Compete à União, por intermédio da Secretaria Especial de Previdência e
Trabalho do Ministério da Economia, em relação aos regimes próprios de
previdência social e aos seus fundos previdenciários (art. 9º, caput, da Lei nº
9.717/1998, com redação dada pela Lei nº 13.846/2019):
a) a orientação, a supervisão, a fiscalização e o acompanhamento;
b) o estabelecimento e a publicação de parâmetros, diretrizes e critérios de
responsabilidade previdenciária na sua instituição, organização e funcionamento,
relativos a custeio, benefícios, atuária, contabilidade, aplicação e utilização de recursos
e constituição e manutenção dos fundos previdenciários, para preservação do caráter
contributivo e solidário e do equilíbrio financeiro e atuarial;
c) a apuração de infrações, por servidor credenciado, e a aplicação de penalidades, por
órgão próprio (conforme art. 8º da Lei nº 9.717/1998); e
d) a emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), que atestará o
cumprimento, pelos estados, Distrito Federal e municípios, dos critérios e
exigências aplicáveis aos regimes próprios de previdência social e aos seus fundos
previdenciários. O CRP está disciplinado no Decreto nº 3.788/2001 e na Portaria nº
204/2008 do então Ministério da Previdência Social (MPS).
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Discute-se se o CRP (arts. 7º e 9º da Lei nº 9.717/1998 e Decreto nº 3.788/2001)
seria constitucional diante do princípio federativo. O Plenário (ACO-TAR nº 830,
29.10.2007), e, mais recentemente, a Primeira Turma (ACO nº 3.134 TP-AgR/DF,
18.12.2018) do STF concederam liminares (julgamentos de mérito ainda
pendentes) afastando, no caso concreto, a exigência do certificado e das sanções
por sua não apresentação, por aparente extravasamento dos limites constitucionais
dos poderes da União de editar normas gerais, ocasionando ingerência indevida na
autonomia federativa de estados, Distrito Federal e municípios. O tema também
será decidido com repercussão geral no RE nº 1.007.271/PE (acompanhar).
O descumprimento das normas gerais dispostas na Lei nº 9.717/1998 pelos estados, pelo
Distrito Federal, pelos municípios e pelos respectivos fundos implica (art. 7º da Lei nº
9.717/1998): 
I − suspensão das transferências voluntárias de recursos pela União;
II − impedimento para celebrar acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem
como receber empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de
órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União; e
III − suspensão de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras
federais.
2. O novo regime próprio e EC nº 103/2019
Antes da EC nº 103/2019, a CF/1988 previu a possibilidade de a União, os estados, o
Distrito Federal e os municípios criarem regime de previdência complementar (RPC) para
seus servidores, caso em que podiam fixar como limite máximo para os benefícios o teto
do RGPS, sendo a eventual diferença de renda paga por um fundo de pensão a título de
complementação (art. 40, § 14, da CF/1988 – antiga redação). 
A EC nº 103/2019 alterou o § 14 do art. 40, que passou a contemplar que o RPC dos
servidores públicos ocupantes de cargo efetivo observará o limite máximo, previsto para os
benefícios do RGPS, para o valor das aposentadorias e das pensões em regime próprio de
previdência social.
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Art. 40. (...)
§ 14 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por lei
de iniciativa do respectivo Poder Executivo, regime de previdência
complementar para servidores públicos ocupantes de cargo efetivo,
observado o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência
Social para o valor das aposentadorias e das pensões em regime próprio de
previdência social, ressalvado o disposto no § 16. 
O RPC será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo. O RPC oferecerá
planos de benefícios somente na modalidade contribuição definida e será efetivado por
intermédio de entidade fechada de previdência complementar ou de entidade aberta de
previdência complementar (art. 40, § 15, da CF/1988).
Art. 40. (...)
§ 15 O regime de previdência complementar de que trata o § 14 oferecerá
plano de benefícios somente na modalidade contribuição definida, observará
o disposto no art. 202 e será efetivado por intermédio de entidade fechada de
previdência complementar ou de entidade aberta de previdência
complementar. 
Antes da Reforma da Previdência, a instituição do regime complementar, que desde a EC nº
20/1998 era uma faculdade de cada ente político, tornou-se com a EC nº 103/2019 uma
imposição. E, segundo o texto da EC nº 103/2019 (art. 9º, § 6º), a criação do RPC deverá
ocorrer no prazo máximo de dois anos da data de entradaem vigor da EC nº 103/2019. 
Ainda sobre as inovações abordadas na EC nº 103/2019, o legislador incluiu o § 22 ao art. 40
da CF/1988 para impor a vedação a instituição de novos RPPSs. Além do que, cabe
à LC federal editar normas para os regimes que já existem, normas gerais de organização,
responsabilidade na gestão, funcionamento. 
Esta LC deve dispor sobre requisitos para extinção e migração dos regimes existentes para o
RGPS; modelo de arrecadação, aplicação e utilização de recursos; dispor sobre fiscalização e
controle externo pela União e controle e fiscalização social; dispor sobre o equilíbrio financeiro e
atuarial; condições para instituição de fundos integrados pelos recursos provenientes de
contribuições e por bens, direitos e ativos de qualquer natureza; mecanismos de
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equacionamento do déficit atuarial; estruturação do órgão ou entidade gestora do regime;
condições e hipóteses para responsabilização na atuação da gestão dos regimes; condições
para adesão a consórcio público e parâmetros para apuração da base de cálculo e definição de
alíquota de contribuições ordinárias e extraordinárias.
Com a reforma previdenciária, a criação do regime complementar tornou obrigatória a limitação
das aposentadorias e pensões do regime próprio ao teto do RGPS, ressalvados o regime dos
antigos servidores, conforme o disposto no § 16 do art. 40 da CF/1988. 
Outra alteração significativa sobre o regime próprio de previdência social diz respeito à
competência legislativa privativa da União para legislar sobre regras gerais referentes aos
inativos de policiais militares e bombeiros dos estados e Distrito Federal (art. 22, inciso XXI, da
CF/1988).
Outrossim, no atual cenário, a operação dos planos de previdência complementar, que antes
caberia apenas a entidades fechadas de previdência complementar, poderá ser feita também
por entidades abertas de previdência complementar (art. 40, § 15, da CF/1988). 
Por isso, atualmente, no tocante à estrutura, o RPPS dos servidores civis pode ser organizado
segundo dois grandes arcabouços:
Arcabouços estruturais do RPPS
Entes que criaram o novo RPPS ou RPC
para seus servidores
Entes que não criaram o novo RPPS ou
RPC para seus servidores
Contribuição previdenciária sobre a
base de contribuição limitada ao
teto do RGPS.
Contribuição sobre a “base cheia”,
sem limite no teto do RGPS.
Benefícios previdenciários limitados
ao teto do RGPS.
Complemento de renda mediante
contribuição facultativa ao plano de
previdência complementar.
Benefícios previdenciários sem
limite no teto do RGPS, observado
o teto do funcionalismo.
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Nos entes políticos que criaram o RPC para seus servidores, abre-se uma subdivisão quanto
ao enquadramento dos beneficiários:
a) Os servidores que ingressaram no serviço público (de qualquer esfera federativa)
depois da vigência do RPC (criação e efetivo funcionamento) estarão obrigatoriamente
sujeitos ao novo RPPS.
b) Os servidores que ingressaram no serviço público (de qualquer esfera federativa) antes da
vigência do RPC estarão vinculados ao regime pretérito, somente podendo haver sujeição ao
novo RPPS mediante sua prévia e expressa opção (art. 40, § 16, da CF/1988). É dizer,
quem ingressou no serviço público antes do efetivo funcionamento do RPC pode, por ato de
vontade, e observadas as condições legais, migrar de forma irrevogável e irretratável para o
novo regime.
Na esfera federal, a Lei nº 12.618/2012 instituiu o RPC dos servidores federais e autorizou a
criação de três entidades fechadas de previdência complementar (uma para cada Poder), com
natureza de fundações públicas dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com
autonomias administrativa, financeira e gerencial, integrantes da administração indireta:
a) a Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder
Executivo (FUNPRESP-Exe), para os servidores públicos titulares de cargo efetivo do
Poder Executivo, por meio de ato do presidente da República;
b) a Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder
Legislativo (FUNPRESP-Leg), para os servidores públicos titulares de cargo efetivo
do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas da União (TCU), e para os membros
deste tribunal, por meio de ato conjunto dos presidentes da Câmara dos Deputados
e do Senado Federal; e
c) a Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder
Judiciário (FUNPRESP-Jud), para os servidores públicos titulares de cargo efetivo e
para os membros do Poder Judiciário, por meio de ato do presidente do STF.
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Por ato conjunto das autoridades competentes para a criação das fundações, poderá ser criada
fundação que contemple os servidores públicos de dois ou dos três Poderes (art. 4º, § 2º, da Lei
nº 12.618/2012). Assim, foram criadas a FUNPRESP-Exe (Decreto nº 7.808/2012) e a
FUNPRESP-Jud (STF, Res. nº 496/2012), esta englobando os membros e servidores do
Ministério Público da União (MPU). Não foi criada a FUNPRESP-Leg, podendo os servidores do
Poder Legislativo federal e servidores e membros do TCU aderir à FUNPRESP-Exe.
Em razão da criação do regime complementar, para os servidores públicos titulares de cargo
efetivo da administração direta e indireta de todos os poderes da União, determinou-se a
aplicação do limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS às aposentadorias e
pensões a serem concedidas pelo novo regime próprio de previdência (art. 3º da Lei nº
12.618/2012).
As datas de vigência do RPC (correspondentes à criação e efetivo funcionamento do fundo de
pensão – art. 30 da Lei nº 12.618/2012), relevantes para definir a vinculação obrigatória do RPC
federal, são as seguintes:
Como dito, quem ingressou no serviço público antes do efetivo funcionamento do RPC pode,
por ato de vontade, migrar de forma irrevogável e irretratável para o novo regime. Agora, há a
obrigatoriamente aos servidores que ingressaram no serviço público depois da criação e
operação do fundo de previdência complementar. 
Na esfera federal, a migração para o novo RPPS tinha como prazo limite 24 meses contados do
início da vigência do RPC (art. 3º, § 7º, da Lei nº 12.618/2012). Posteriormente, houve
prorrogação para 24 meses da vigência da Lei nº 13.328/2016, com término em 29.07.2018 (art.
92 da Lei nº 13.328/2016). Por fim, a Medida Provisória (MP) nº 853/2018, convertida na Lei nº
13.809/2019, prorrogou a opção de migração até 29.03.2019.
Datas de vigência do RPC federal
FUNPRESP-Exe FUNPRESP-Leg FUNPRESP-Jud
Criada: Decreto nº
7.808/2012.
Não criada; adesão ao
FUNPRESP-Exe.
Criada: STF, Res. nº
496/2012.
Funcionamento:
04.02.2013. –
Funcionamento:
14.10.2013.
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Para os servidores que ingressaram no serviço público federal em data pretérita à vigência do
RPC e optarem por migrar para o novo RPPS federal, a Lei nº 12.618/2012 previu o chamado
benefício especial (art. 3º, §§ 1º a 8º). Trata-se de benefício apenas federal; cada esfera de
governo pode criar algo parecido ou não. O benefício especial é um “minibenefício”
proporcional do tempo de contribuição, pago junto com a aposentadoria ou pensão (diferido no
tempo), quando a média das contribuições no antigo RPPS superar o teto do RGPS. 
Também fazem jus ao benefício especial os servidores que ingressaram no serviço público de
outras esferas de governo (art. 40, § 16, da CF/1988; art. 22 da Lei nº 12.618/2012) em data
anterior à vigência do RPC federal, mas que, sem quebra de continuidade, venham a integrar o
RPPS federal depois do funcionamento do RPC e optem por efetuar a migração.
Por exemplo: Pablo ingressou no serviço público estadual em 2005; em 2017, depois de criada
a FUNPESP-Exe, prestou novo concurso e ingressouno serviço público federal (Poder
Executivo), sem quebra de continuidade; ele poderá optar entre permanecer no antigo RPPS ou
migrar para o novo RPPS federal, pois a sua data de ingresso no serviço público (esfera
estadual, em 2005) é anterior à vigência do RPC federal e não houve quebra de continuidade.
A razão de ser do benefício especial é que, antes da migração, o servidor contribuía sobre a
totalidade dos rendimentos, podendo receber proventos sem limite no teto do RGPS, ao passo
que depois da migração passará a contribuir e a receber benefícios com a baliza do teto do
RGPS. Nesse cenário, o benefício especial visa compensar as contribuições anteriores à
migração, incidentes sobre base superior ao teto do RGPS, que não serão restituídas e nem
reverterão em benefícios futuros.
Termo final de prazo de migração para o novo RPPS
Prazo inicial 1ª prorrogação 2ª prorrogação
24 meses da
instituição do RPC (art.
3º, § 7º, da Lei nº
12.618/2012).
24 meses da vigência
da Lei nº 13.328/2016
(art. 92)
(término em
29.07.2018).
Até 29. 03.2019 (MP nº
853/2018).
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De acordo com a lei, o benefício especial será equivalente à diferença entre a média aritmética
simples das maiores remunerações anteriores à data de mudança do regime, utilizadas como
base para as contribuições do servidor ao regime de previdência da União, dos estados, do
Distrito Federal ou dos municípios, atualizadas pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor
Amplo (IPCA) – ou outro índice que venha a substituí-lo –, correspondentes a 80% de todo o
período contributivo desde a competência julho de 1994, ou desde a do início da contribuição,
se posterior àquela competência, e o teto do RGPS, multiplicada essa diferença pelo fator de
conversão (fórmula matemática prevista na lei) (art. 3º, § 3º, da Lei nº 12.618/2012).
O benefício especial será pago pelo órgão competente da União, por ocasião da concessão de
aposentadoria, inclusive por invalidez, ou pensão por morte pelo regime próprio de previdência
da União, enquanto perdurar o benefício pago por esse regime, inclusive junto com a
gratificação natalina (art. 3º, § 5º, da Lei nº 12.618/2012). O benefício especial calculado será
atualizado pelo mesmo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo
RGPS (art. 3º, § 6º, da Lei nº 12.618/2012).
O exercício da opção por migrar é irrevogável e irretratável, não sendo devida pela União, suas
autarquias e fundações públicas qualquer contrapartida referente ao valor dos descontos já
efetuados sobre a base de contribuição acima do limite do teto do RGPS (art. 3º, § 8º, da Lei nº
12.618/2012).
Em síntese: o benefício especial é uma prestação apurada pela diferença entre média das
maiores contribuições antes da migração e o teto do RGPS, proporcionalizada ao tempo de
contribuição. Tal prestação será paga junto com a aposentadoria ou pensão (diferida no tempo),
quando a média das contribuições no antigo RPPS superar o teto do RGPS. Adquire-se o
direito no momento da migração (irretratável), nada mais se podendo reivindicar quanto às
contribuições passadas. A prestação, reajustada pelo mesmo índice dos benefícios do RGPS, é
paga enquanto durar a aposentadoria ou pensão, rendendo, inclusive, gratificação natalina.
Há grande celeuma quanto à natureza jurídica do benefício especial. Formaram-se algumas
correntes:
a) benefício previdenciário;
b) compensação pelas contribuições vertidas a maior;
c) relação contratual (manifestação de vontade em aderir à benesse);
d) prestação sui generis prevista em lei.
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Atenção!
O tema está em aberto, mas, aparentemente, tem prevalecido a posição quanto à natureza
jurídica compensatória (nesse sentido: Parecer nº 601/2018/GCG/ CGJOE/CONJUR-MP/CGU/
AGU, de 29.05.2018, da Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão; Parecer Jurídico nº 30/2018/GEJUR/FUNPRESP-EXE, de 30.04.2018, da Gerência
Jurídica da Funpresp-Exe).
É importante compreender que, sendo previdência complementar, a adesão à
FUNPRESP é sempre facultativa. Assim, o servidor pode estar enquadrado no
novo RPPS de forma compulsória ou voluntária (migração), significando
contribuição e proventos com observância do teto do RGPS. Contudo, a adesão ao
fundo de pensão, para fins de complementação de renda, é sempre facultativa. 
Com efeito, fica assegurado ao participante o direito de requerer, a qualquer tempo, o
cancelamento de sua inscrição na FUNPRESP, nos termos do regulamento do plano de
benefícios (art. 1º, § 3º, da Lei nº 12.618/2012, incluído pela Lei nº 13.183/2015). Na hipótese
de o cancelamento ser requerido no prazo de até 90 dias da data da inscrição, fica assegurado
o direito à restituição integral das contribuições vertidas, a ser paga em até 60 dias do pedido
de cancelamento, corrigidas monetariamente; o cancelamento no prazo de 90 dias não constitui
resgate (art. 1º, §§ 4º e 5º, da Lei nº 12.618/2012, incluído pela Lei nº 13.183/2015). No
cancelamento, a contribuição aportada pelo patrocinador será devolvida à respectiva fonte
pagadora no mesmo prazo da devolução da contribuição aportada pelo participante (art. 1º, §
6º, da Lei nº 12.618/2012, incluído pela Lei nº 13.183/2015).
Em resumo, um aposentado do novo RPPS federal poderá ter até três fontes ou origens de
seus proventos:
a) proventos até o teto do RGPS: pagos pela unidade gestora do RPPS;
b) benefício especial: pago pela unidade gestora do RPPS;
c) complementação de aposentadoria: paga pelo fundo de pensão (adesão sempre
facultativa).
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3. Custeio
3.1. Aspectos gerais
A CF/1988 prevê que o custeio do RPPS é realizado pelo orçamento do respectivo ente
político, e contribuições previdenciárias dos entes, dos servidores ativos, de inativos e de
pensionistas (art. 40, caput, da CF/1988, com redação dada pela EC nº 103/2019).
As contribuições previdenciárias têm por contribuintes os servidores ativos, os servidores
inativos (aposentados) e os pensionistas e entes políticos.
Tais contribuições previdenciárias possuem natureza jurídica de tributo. São espécies de
contribuições sociais que, por sua vez, pertencem ao gênero das contribuições especiais
(contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico, de interesse das categorias
profissionais ou econômicas e de iluminação pública – arts. 149 e 149-A da CF/1988).
Os servidores ativos passaram a contribuir para o custeio do regime a partir da EC nº 03/1993.
O caráter contributivo do sistema foi reforçado com a EC nº 20/1998. Já a incidência de
contribuição previdenciária dos aposentados e pensionistas foi prevista pela EC nº 41/2003.
O STF (ADI nº 3.105) validou a criação de contribuição previdenciária sobre proventos de
aposentados e pensionistas pela EC nº 41/2003, inclusive para os beneficiários que já estavam
em gozo de benefício quando da edição da referida EC. A Suprema Corte entendeu que a
criação do novo tributo não violou o direito adquirido cristalizado no ato de aposentação de
concessão da pensão, porque se trata de alteração da legislação tributária (aspecto externo ao
benefício concedido), e não existe direito adquirido à não alteração do sistema tributário.
Contribuintes do RPPS 
Ente público (aportes orçamentários e contribuições previdenciárias)
Servidores ativos
Servidores inativos (aposentados)
Pensionistas
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Antes da EC nº 103/2019, a CF/1988 determinava que os estados, o Distrito Federal e os
municípios efetivamente instituíssem a contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio
do respectivo regime previdenciário próprio, e previa que a alíquota não seria inferior à da
contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União (art. 149, § 1º, da CF/1988–
antiga redação). Tal disposição (denominada alíquota mínima da União) foi reconhecida como
constitucional pelo STF (ADI nº 3.138), por não contrariar o pacto federativo nem causar
desequilíbrio atuarial.
A reforma da previdência tratou de forma inovadora a previsão da possibilidade de instituir
alíquotas progressivas ao tratar das contribuições previdenciárias. Sendo assim, o art. 149, § 1º
foi alterado prevendo a possibilidade da União, estados, Distrito Federal e municípios
instituírem, por meio de lei, contribuições para custeio de RPPS, sendo possível ter alíquotas
progressivas de acordo com a base de contribuição ou dos proventos de aposentadorias e
pensões. A progressividade das contribuições pode ser aplicada para os ativos, inativos e
pensionistas de todos os entes da federação. Veja a nova redação do art. 149, § 1º, da CF/
1988:
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de
intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais
ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas,
observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do
previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o
dispositivo.
§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por
meio de lei, contribuições para custeio de regime próprio de previdência
social, cobradas dos servidores ativos, dos aposentados e dos pensionistas,
que poderão ter alíquotas progressivas de acordo com o valor da base de
contribuição ou dos proventos de aposentadoria e de pensões.
As alíquotas e as bases de cálculo no âmbito dos estados, do Distrito Federal e dos municípios
ficam a cargo da legislação de cada ente político. Nesta esteira, por força do art. 36, inciso II, da
EC nº 103/2019, a alteração mencionada acima apenas será aplicada ao RPPS dos estados,
Distrito Federal e dos municípios na data de publicação de lei de iniciativa privativa dos
respectivos entes federativos. 
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O STF (RE nº 346.197 AgR/DF; RE nº 679.710 AgR/PE) possui entendimento, embora não
totalmente pacífico (RE nº 464.765 AgR/DF), de que é incabível a progressividade de
alíquotas das contribuições previdenciárias do servidor público, ativo e inativo, e do
pensionista, para se evitar ofensa ao princípio da vedação da utilização do tributo com efeito de
confisco. Anote-se, não obstante, que no âmbito do RGPS as alíquotas das contribuições dos
segurados empregados, domésticos e avulsos são progressivas (art. 20 da Lei nº 8.212/1991) e
em nenhum momento foram pronunciadas como inconstitucionais pela Suprema Corte. 
Ainda sobre as inovações da reforma previdenciária, abordaremos as previsões
constitucionais a respeito do déficit atuarial. Assim, como regra, no regime próprio,
incide contribuição previdenciária dos inativos e pensionistas sobre os proventos de
aposentadorias e pensões concedidas que superem o teto do RGPS (art. 40, § 18, da CF/
1988). 
 Contudo, havendo déficit atuarial, o art. 149, § 1º-A, da CF/1988, incluído pela EC nº
103/2019, dispõe sobre a possibilidade da criação de contribuição ordinária dos
aposentados e pensionistas incidente sobre valor dos proventos de aposentadoria e de
pensões que superem o valor do salário-mínimo quando houver déficit atuarial. Se ainda
assim a situação perdurar, é facultada à instituição contribuição extraordinária, no
âmbito da União, dos servidores públicos ativos, dos aposentados e dos pensionistas
(art. 149, § 1º-B, da CF/1988).
Aqui, especialmente na esfera federal, acaso a medida de tributação não reste suficiente para
equilibrar o déficit, será possível criar contribuição extraordinária por prazo determinado
juntamente com medidas paralelas de combate ao déficit (art. 149, § 1º-C, da CF/1988). 
Neste caso, a reforma constitucional não detalhou dois aspectos no texto da CF/1988: (i) quais
medidas paralelas de combate ao déficit; e (ii) não fixou limite temporal para a aplicação da
contribuição extraordinária. Com relação ao limite temporal, o art. 9º, § 8º, da EC nº 103/2019
dispõe que, por meio de lei, a contribuição extraordinária pode ser instituída por prazo máximo
de 20 anos.
Por fim, após a reforma da Previdência, a alíquota da contribuição de um ente político poderá
ser inferior a da contribuição no âmbito da União se o ente não possuir déficit atuarial no regime
próprio; a alíquota não poderá ser inferior às aplicáveis ao RGPS (art. 9º, § 4º, da EC nº
103/2019). 
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3.2. Contribuição do ente público
Segundo o texto constitucional, a contribuição do ente federativo é obrigatória, de
acordo com a nova redação do art. 40, caput, da CF/1988 (redação dada pela EC nº
103/2019). No mesmo sentido, o art. 1º, inciso II, da Lei nº 9.717/1998 estabelece a
obrigatoriedade da contribuição dos entes públicos ao respectivo RPPS.
Ditando regra de caráter geral, o art. 2º da Lei nº 9.717/1998 preconiza que a contribuição da
União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluídas suas autarquias e
fundações, não poderá ser inferior ao valor da contribuição do servidor ativo, nem superior ao
dobro desta contribuição, aos regimes próprios de previdência social a que estejam vinculados
seus servidores.
Isso significa que União, estados, Distrito Federal e municípios, a cada desconto de
contribuição do beneficiário, devem aportar no fundo do seu regime próprio uma quantia que,
conforme fixado em lei, deve ser equivalente, no mínimo, ao valor da contribuição do servidor
ativo, e, no máximo, ao dobro dessa contribuição.
Exemplificando: Lourival, segurado do RPPS, recebe R$ 10.000,00 por mês de subsídio. Em
cada contracheque são descontados R$ 1.400,00 (14%) a título de contribuição previdenciária.
Assim, em cada competência, o ente político gestor do RPPS deve aportar no fundo de
previdência própria uma quantia que pode variar de R$ 1.100,00 (mínimo) a R$ 2.200,00
(máximo), conforme previsto na lei específica que disciplinar o assunto.
A contribuição do ente público, na esfera federal, foi regulamentada pelo art. 8º da Lei nº
10.887/2004. A contribuição da União, de suas autarquias e fundações para o custeio do regime
próprio de previdência será o dobro da contribuição do servidor ativo, devendo o produto de
sua arrecadação ser contabilizado em conta específica. Neste ponto, é necessário pontuar que,
conforme art. 11 da EC nº 103/2019, a alíquota será de 14%.
A União, os estados, o Distrito Federal e os Municípios são responsáveis pela
cobertura de eventuais insuficiências financeiras do respectivo regime próprio,
decorrentes do pagamento de benefícios previdenciários (regra geral: art. 2º, § 1º,
da Lei nº 9.717/1998) e regra federal: art. 8º, parágrafo único, da Lei nº 10.887/2004.
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3.3. Contribuição dos servidores ativos
Na esfera federal, a contribuição previdenciária dos servidores ativos foi criada pela Lei
nº 10.887/2004. Com as alterações promovidas pela EC nº 103/2019, as alíquotas de
contribuição dos servidores públicos foram alteradas.
A contribuição do servidor público ativo de qualquer dos Poderes da União, incluídas suas
autarquias e fundações, para a manutenção do RPPS, será de 14%. E esta alíquota de 14%
será reduzida ou majorada, considerado o valor da base de contribuição ou do benefício
recebido, de acordo com parâmetros remuneratórios (art. 11, § 1º, da EC nº 103/2019). 
Segundo o art. 11 da EC nº 103/2019, a alíquota contributiva ordinária dos servidores públicos
será de 14% até que entre em vigor lei que altere a alíquota de contribuição dos servidores
ativos e inativos. 
Esta é uma regra de transição que regulaa contribuição previdenciária do servidor federal.
Logo, por determinação do art. 9º, § 4º, do corpo da EC nº 104/2019, as faixas de contribuição
de que dispõe o art. 11 passam a constituir piso para as contribuições de servidores estaduais,
distritais e municipais, salvo se o RPPS não possuir déficit atuarial a ser equacionado. Observe
o disposto na EC nº 103/2019:
Art. 9º Até que entre em vigor lei complementar que discipline o § 22 do art.
40 da Constituição Federal, aplicam-se aos regimes próprios de previdência
social o disposto na Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, e o disposto
neste artigo. (...)
§ 4º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão estabelecer
alíquota inferior à da contribuição dos servidores da União, exceto se
demonstrado que o respectivo regime próprio de previdência social não
possui déficitatuarial a ser equacionado, hipótese em que a alíquota não
poderá ser inferior às alíquotas aplicáveis ao Regime Geral de Previdência
Social.
A alíquota será aplicada de forma progressiva sobre a base de contribuição do servidor público,
incidindo assim cada alíquota sobre a faixa de valores compreendidos os limites. Desta forma, é
oportuno esquematizar a sistemática das alíquotas previstas no art. 11 da EC nº 103/2019:
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Entendem-se como base de contribuição as faixas de remuneração do cargo efetivo,
acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei, os adicionais de
caráter individual ou quaisquer outras vantagens (art. 4º, § 1º, da Lei nº 10.887/2004). A base
de contribuição é composta, então, de verbas remuneratórias que não sejam excluídas pela lei;
verbas indenizatórias jamais integram a base de contribuição.
Estão excluídas da base de contribuição as seguintes verbas (art. 4º, § 1º, da Lei nº
10.887/2004, alterada pela Lei nº 13.846/2019):
I – as diárias para viagens;
II – a ajuda de custo em razão de mudança de sede;
III – a indenização de transporte;
IV – o salário-família;
V – o auxílio-alimentação;
ALÍQUOTA FAIXA DE RENDA
7,5% Até um salário mínimo
9%
Acima de um salário mínimo até R$
2.000
12% De R$ 2.000 até R$ 3.000
14% De R$ 3.000 até R$ 5.839,45
14, 5% De R$ 5.839,45 até R$ 10.000
16, 5% De R$ 10. 000 até R$ 20.000.
19% De R$ 20.000 até R$ 39.000
22% Acima de R$ 39.000
Curso Ênfase © 2021 24
VI – o auxílio-creche;
VII – as parcelas remuneratórias pagas em decorrência de local de trabalho;
VIII – a parcela percebida em decorrência do exercício de cargo em comissão
ou de função comissionada ou gratificada;
IX – o abono de permanência de que tratam o § 19 do art. 40 da Constituição
Federal , o § 5º do art. 2º e o § 1º do art. 3º da Emenda Constitucional nº 41,
de 19 de dezembro de 2003;
X – o adicional de férias;
XI – o adicional noturno;
XII – o adicional por serviço extraordinário;
XIII – a parcela paga a título de assistência à saúde suplementar;
XIV – a parcela paga a título de assistência pré-escolar;
XV – a parcela paga a servidor público indicado para integrar conselho ou
órgão deliberativo, na condição de representante do governo, de órgão ou de
entidade da administração pública do qual é servidor;
XVI – o auxílio-moradia;
XVII – a Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso, de que trata o art.
76-A da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990;
XVIII – a Gratificação Temporária das Unidades dos Sistemas Estruturadores
da Administração Pública Federal (GSISTE), instituída pela Lei nº 11.356, de
19 de outubro de 2006;
XIX – a Gratificação Temporária do Sistema de Administração dos Recursos
de Informação e Informática (GSISP), instituída pela Lei nº 11.907, de 2 de
fevereiro de 2009;
XX – a Gratificação Temporária de Atividade em Escola de Governo (GAEG),
instituída pela Lei nº 11.907, de 2 de fevereiro de 2009;
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Atenção!
XXI – a Gratificação Específica de Produção de Radioisótopos e
Radiofármacos (GEPR), instituída pela Lei nº 11.907, de 2 de fevereiro de
2009;
XXII – a Gratificação de Raio X;
XXIII – a parcela relativa ao Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade
Tributária e Aduaneira, recebida pelos servidores da carreira Tributária e
Aduaneira da Receita Federal do Brasil;
XXIV – a parcela relativa ao Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade
de Auditoria-Fiscal do Trabalho, recebida pelos servidores da carreira de
Auditoria-Fiscal do Trabalho.
XXVI – o Bônus de Desempenho Institucional por Perícia Médica em
Benefícios por Incapacidade (BPMBI); e
XXVII – o Bônus de Desempenho Institucional por Análise de Benefícios com
Indícios de Irregularidade do Monitoramento Operacional de Benefícios
(BMOB).
O servidor ocupante de cargo efetivo poderá, para efeito de cálculo do benefício, optar pela
inclusão, na base de cálculo da contribuição, de parcelas remuneratórias percebidas em
decorrência de local de trabalho e do exercício de cargo em comissão ou de função
comissionada ou gratificada, da Gratificação Temporária das Unidades dos Sistemas
Estruturadores da Administração Pública Federal (GSISTE), da Gratificação Temporária do
Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (GSISP), da Gratificação
Temporária de Atividade em Escola de Governo (GAEG), da Gratificação Específica de
Produção de Radioisótopos e Radiofármacos (GEPR), da Gratificação de Raio X e daquelas
recebidas a título de adicional noturno ou de adicional por serviço extraordinário (art. 4º, § 2º, da
Lei nº 10.887/2004).
Assim, há parcelas remuneratórias que podem ou não integrar a base de contribuição do
servidor ativo, conforme ele almeje repercussão no cálculo da renda do seu benefício futuro.
Curso Ênfase © 2021 26
O rol de verbas que integram e não integram a base de contribuição é muito distinto
no RGPS e no RPPS, sendo importante uma leitura comparativa para organizar a
memorização. As verbas indenizatórias são sempre excluídas da base de
contribuição, seja no RGPS, seja no RPPS. Contudo, observe que, no RPPS, o
legislador (art. 4º, § 1º, da Lei nº 10.887/2004) optou por também excluir da base de
contribuição diversas verbas claramente remuneratórias. 
Indo além das previsões legais sobre a composição da base de contribuição da contribuição
previdenciária dos servidores, a jurisprudência traz definições importantes e também polêmicas.
Como norma-diretriz, tem-se que as parcelas remuneratórias adicionadas aos vencimentos
somente constituem base de cálculo da contribuição previdenciária se repercutirem nos
proventos da inatividade. Dizendo de outra maneira: não basta ser verba remuneratória habitual
para ensejar a incidência de contribuição previdenciária; além do vencimento básico dos
servidores, as rubricas remuneratórias adicionais compõem a base de contribuição apenas se
gerarem repercussão nos proventos da aposentadoria ou pensão. Esse posicionamento já foi
externado em arestos do STF (AI nº 603.537 AgR/DF,
2ª turma, julgado em 27.02.2007), tendo sido decidido sob repercussão geral no RE nº 593.068/
SC, julgado em 11.10.2018: “Não incide contribuição previdenciária sobre verba
não incorporável aos proventos de aposentadoria do servidor público, tais
como terço de férias, serviços extraordinários, adicional noturno e adicional de
insalubridade” (RE nº 593.068, rel. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno,
julgado em 11.10.2018, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO
GERAL − MÉRITO DJe-056 DIVULG 21.03.2019 PUBLIC 22.03.2019). Se de
um lado não deve incidir contribuição sobre verbas que não repercutem na atividade, de outro,
as verbas que não se sujeitaram à contribuição não podem refletir na aposentadoria ou pensão
(Acórdão do Plenário do TCU nº 47/2018).
Quanto às polêmicas, tem-se a discussão acerca da incidência ou não decontribuição
previdenciária sobre juros e correção monetária enquanto consectários de verbas recebidas por
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servidor através de processo judicial. Sobre isso, o entende o Superior Tribunal de Justiça
(STJ):
a) incide contribuição previdenciária sobre a correção monetária, pois essa parcela se
destina a corrigir/atualizar o valor básico sobre o qual incide a contribuição (STJ, REsp. nº
1.268.737/RS, julgado em 14.02.2017);
b) não incide contribuição previdenciária sobre os juros de mora, pois essa parcela,
não constituída remuneração do trabalho ou do capital, tem natureza indenizatória
em razão da demora na Administração em cumprir o direito violado (STJ, nº
1.239.203/PR, julgado em 12.12.2012, recurso repetitivo).
Instituto muito importante em matéria de contribuição do servidor ativo, criado pela EC nº
41/2003, é o abono de permanência. O servidor que reunir os requisitos para requerer
aposentadoria voluntária integral receberá, enquanto permanecer em atividade, um abono
financeiro correspondente ao valor da contribuição previdenciária (art. 40, § 19, da CF/1988; art.
7º da Lei nº 10.887/2004). Sobre o abono não incide contribuição. Objetiva-se, com isso,
incentivar o servidor que possa se aposentar a permanecer em atividade, gerando economia
aos cofres públicos.
Com a reforma da previdência, o abono de permanência passou a ser de pagamento
facultativo, por força da novel redação do § 19 art. 40 da CF/1988:
Observados critérios a serem estabelecidos em lei do respectivo ente
federativo, o servidor titular de cargo efetivo que tenha completado as
exigências para a aposentadoria voluntária e que opte por permanecer em
atividade poderá fazer jus a um abono de permanência equivalente, no
máximo, ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade
para aposentadoria compulsória. 
3.4. Contribuição dos aposentados e dos pensionistas 
A contribuição dos aposentados e pensionistas incide sobre a parcela dos proventos que
exceder o teto do RGPS (base de contribuição), com percentual (alíquota) igual ao
estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos (art. 40, § 18, da CF/1988). 
A reforma da previdência não alterou a previsão que determina a contribuição do inativo que
incide apenas sobre o valor que ultrapassa o limite máximo do RGPS, portanto, fica mantida a
regra do § 18 do art. 40 da CF/1988. 
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Atenção!
Como fruto da EC nº 103/2019, o art. 40 do texto constitucional passou a prever a contribuição
dos servidores públicos aposentados e pensionistas e a contribuição dos inativos sobre o valor
que ultrapasse o teto do RGPS. 
Esta previsão é encontrada também no art. 11, § 4º, do corpo da emenda (bloco de
constitucionalidade):
§ 4º A alíquota de contribuição de que trata o caput, com a redução ou a
majoração decorrentes do disposto no § 1º, será devida pelos aposentados e
pensionistas de quaisquer dos Poderes da União, incluídas suas entidades
autárquicas e suas fundações, e incidirá sobre o valor da parcela dos
proventos de aposentadoria e de pensões que supere o limite máximo
estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social,
hipótese em que será considerada a totalidade do valor do benefício para fins
de definição das alíquotas aplicáveis. 
Outra particularidade da EC nº 103/2019 foi a revogação do dispositivo que previa a hipótese de
o aposentado ou pensionista portador de doença incapacitante contribuir sobre o benefício se
ele ultrapassasse o dobro do teto do RGPS. Portanto, atualmente, o § 21 do art. 40 da CF/1988
está revogado. Logo, os inativos portadores de doença incapacitante passarão a contribuir
sobre o valor que ultrapasse o teto do RGPS. 
Na esfera federal, a contribuição previdenciária dos servidores aposentados e pensionistas foi
criada pela Lei nº 10.887/2004 (art. 5º). A alíquota é a mesma dos servidores ativos: 14% por
força do art. 11 da EC nº 103/2019. 
Da compreensão da base de contribuição, percebe-se que existe, para os aposentados e
pensionistas, imunidade de contribuição sobre os proventos recebidos até o limite do teto do
RGPS.
O art. 4º, parágrafo único, incisos I e II, da EC nº 41/2003, que criaram regra
especial de imunidade de inativos e pensionistas do RPPS com benefícios em vigor
da data de publicação da EC, foram declarados inconstitucionais pelo STF (ADI nº
3.105), razão pela qual também desponta inconstitucional o art. 6º da Lei nº
10.887/2004, que repete a norma contida na EC. Tais dispositivos ditavam que,
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para os aposentados e pensionistas com benefício vigente na data de publicação
da EC nº 41/2003, a imunidade não seria o teto do RGPS, mas apenas 50% do
teto na esfera dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, e 60% do teto na
esfera da União. O STF reputou que houvera discriminação e quebra da isonomia
entre aposentados e pensionistas tão somente em função da data do início do
benefício. 
Havia uma regra constitucional que ampliava a imunidade (imunidade ampliada, em dobro ou
diferenciada): a contribuição incidia apenas sobre as parcelas de proventos de aposentadoria e
de pensão que superavam o dobro do limite-teto do RGPS quando o beneficiário, na forma da
lei, fosse portador de doença incapacitante (art. 40, § 21, da CF/1988). Atualmente, este
parágrafo foi revogado pela EC nº 103/2019. 
Na conjuntura anterior, o dispositivo constitucional, além de não estabelecer o que seria uma
doença incapacitante, ainda não deixava claro que lei deveria regulamentá-lo, razão pela qual o
STF (RE nº 534.559/MT) entendeu que se tratava de norma de eficácia limitada. A falta de lei
regulamentadora não impede o ajuizamento de ações para pleitear o gozo da imunidade
constitucional. Nesse passo, há precedentes de tribunais (entendimento polêmico) utilizando,
para efeito de imunidade ampliada, o rol de doenças graves, contagiosas ou incuráveis que
autorizam a aposentadoria por invalidez com proventos integrais (art. 40, § 1º, inciso I, da CF/
1988), ou o rol de doenças incapacitantes àquelas que permitem a isenção do imposto de renda
(art. 6º, inciso XIV, da Lei nº 7.713/1988). O próprio STF (Suspensões de Segurança nºs 3.679,
3.680, 3.681, 3.682, 3.683, 3.684, 3.685 e 3.703) externou que, à míngua de lei nacional, leis
estaduais, distritais ou municipais podem criar isenções por doença incapacitante, cuja eficácia
restará suspensa em caso de superveniência da regulamentação geral incompatível. Embora o
parágrafo tenha sido revogado na reforma previdenciária, o alcance do art. 40, § 21, da CF/
1988 será dado pelo STF no RE nº 630.137, com repercussão geral reconhecida e ainda não
julgado (acompanhar).
Observe que a contribuição previdenciária do aposentado e do pensionista tem espectro de
incidência atualmente reduzido. Restringe-se aos inativos e pensionistas enquadrados no antigo
RPPS e àqueles vinculados a ente político que não criou o novo RPPS. Isso porque,
relativamente aos inativos e pensionistas enquadrados no novo RPPS, a base da contribuição é
limitada ao teto do RGPS, patamar esse abarcado pela imunidade reconhecida na CF/1988.
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Fazendo um comparativo da tributação de inativos no RGPS e no RPPS, observa-se que
ambos os regimes possuem imunidade para os proventos até o teto do RGPS. Isso acarreta
que no RGPS jamais haverá incidência de contribuição de inativo, pois nada se paga acima do
teto (art. 195, inciso II, da CF/1988 – imunidade constitucional sobre os proventos de
aposentadoria e pensões do RGPS). Já no RPPS, poderá incidir contribuição sobre os
proventos dos aposentados e pensionistas que superarem o teto do RGPS. Em ambos os
regimes,se o aposentado ou pensionista desempenhar atividade laboral paralela, haverá
incidência da contribuição previdenciária sobre a remuneração dessa atividade em nome do
princípio da solidariedade (caráter solidário dos Planos Básicos de previdência social).
4. Retenção e recolhimento das contribuições
Na esfera federal, a responsabilidade pela retenção e recolhimento das contribuições dos
servidores ativos, dos inativos, dos pensionistas e da própria União será do dirigente e do
ordenador de despesa do órgão ou entidade que efetuar o pagamento da remuneração ou do
benefício (art. 8º-A, caput, da Lei nº 10.887/2004).
Trata-se de norma que estabelece uma responsabilidade tributária pela retenção e recolhimento
em substituição ao contribuinte.
O recolhimento das referidas contribuições deve ser efetuado (art. 8º-A, § 1º, da Lei nº
10.887/2004):
RPPS e RGPS: contribuição de aposentados e pensionistas
RPPS (art. 40, § 18, da CF/1988) RGPS (art. 195, inciso II, da CF/1988)
Incide contribuição sobre os
proventos dos aposentados e
pensionistas que superarem o teto
do RGPS.
Incide contribuição sobre a
remuneração de atividade laboral
desempenhada depois da
aposentadoria.
Não incide contribuição sobre os
proventos dos aposentados e
pensionistas.
Incide contribuição sobre a
remuneração de atividade laboral
desempenhada depois da
aposentadoria.
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I – até o dia 15, no caso de pagamentos de remunerações ou benefícios
efetuados no primeiro decêndio do mês;
II – até o dia 25, no caso de pagamentos de remunerações ou benefícios
efetuados no segundo decêndio do mês; ou
III – até o dia 5 do mês posterior, no caso de pagamentos de remunerações
ou benefícios efetuados no último decêndio do mês.
O não recolhimento das contribuições, pelo responsável, nos prazos apontados enseja a
aplicação dos acréscimos de mora previstos para os tributos federais e sujeita o responsável às
sanções penais e administrativas cabíveis (art. 8º-A, § 2º, da Lei nº 10.887/2004).
Ainda na hipótese de não recolhimento, cabe ao órgão pagador apurar os valores não retidos e
proceder ao desconto na folha de pagamento do servidor ativo, do aposentado e do
pensionista, em rubrica e classificação contábil específicas, podendo essas contribuições ser
parceladas na forma lei – art. 46 da Lei nº 8.112/1990; art. 56 da Lei nº 9.784/1999 (art. 8º-A, §
3º, da Lei nº 10.887/2004).
O art. 46, caput, da Lei nº 8.112/1990 (Estatuto dos Servidores Públicos Federais) estabelece
que as reposições e indenizações ao erário serão previamente comunicadas ao servidor ativo,
aposentado ou ao pensionista, para pagamento, no prazo máximo de 30 dias, podendo ser
parceladas a pedido do interessado. O valor de cada parcela não poderá ser inferior ao
correspondente a 10% da remuneração, provento ou pensão (art. 46, § 1º, da Lei nº
8.112/1990). Quando o pagamento indevido houver ocorrido no mês anterior ao do
processamento da folha, a reposição será feita imediatamente em uma única parcela (art. 46, §
2º, da Lei nº 8.112/1990). Por sua vez, o art. 56 da Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo
Administrativo Federal) garante o direito ao recurso no âmbito do processo administrativo.
Entretanto, apesar de a Lei nº 10.887/2004 fazer referência ao parcelamento e ao recurso
administrativo nos termos dos dispositivos legais explicitados, não se pode esquecer que as
contribuições são tributos, e, nessa linha, há entendimento de que deveriam observar as regras
de parcelamento e impugnação próprias dos créditos tributários (STJ, AgRg no AREsp. nº
14.264).
Caso o órgão pagador não proceda à apuração e ao desconto em folha, a Secretaria da Receita
Federal do Brasil formalizará representações aos órgãos de controle e constituirá o crédito
tributário relativo à parcela devida pelo servidor ativo, aposentado ou pensionista (art. 8º-A, § 4º,
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da Lei nº 10.887/2004). A atribuição da Receita Federal se justifica pela natureza tributária da
contribuição previdenciária para o custeio do regime próprio.
Tratando-se de servidor ativo, inativo ou pensionista de entidade da administração indireta,
qualquer insurgência quanto a retenção e recolhimento das contribuições (por exemplo: erro na
base de contribuição ou de alíquota), tanto na via administrativa quanto na judicial, deve ser
deduzida em face do ente político (União, estados, Distrito Federal ou município), que é o
sujeito ativo da relação jurídico-tributária, e não da entidade descentralizada, mera responsável
tributária (STJ, AgRg no AREsp. nº 199.169, 05.12.2013).
A contribuição do Plano de Seguridade do Servidor Público (contribuição previdenciária no
RPPS), decorrente de valores pagos em cumprimento de decisão judicial , ainda que
derivada de homologação de acordo, será retida na fonte, no momento do pagamento ao
beneficiário ou seu representante legal, pela instituição financeira responsável pelo pagamento,
por intermédio da quitação da guia de recolhimento remetida pelo setor de precatórios do
Tribunal respectivo, no caso de pagamento de precatório ou requisição de pequeno valor, ou
pela fonte pagadora, no caso de implantação de rubrica específica em folha, mediante a
aplicação da alíquota de 14% sobre o valor pago (art. 16-A, caput, da Lei nº 10.887/2004, com
a releitura tratada pelo art. 11 da EC nº 103/2019). 
Sobre a redação do art. 16-A, o STJ, em recente decisão, considerou que os valores adimplidos
por meio de precatório ou RPV tem fato gerador no momento do pagamento ao beneficiário ou
ao seu representante legal. Nesta ocasião a instituição financeira tem o encargo de proceder à
retenção na fonte a contribuição do Plano de Seguridade do Servidor Público (PSS). Portanto, a
dívida judicialmente reconhecida somente sofre a incidência da contribuição para o PSS no
momento do pagamento do precatório/RPV. No REsp. nº 1.805.918/PE, o STJ firmou o seguinte
entendimento:
Os valores devidos a título de contribuição do Plano de Seguridade do
Servidor Público (PSS) devem integrar a base de cálculo dos juros de mora,
na hipótese de pagamento em cumprimento de decisão judicial, de modo a
evitar indevida antecipação do fato gerador, bem como indevida redução da
obrigação de pagar (REsp. nº 1.805.918/PE, rel. Mini. Og Fernandes,
Segunda Turma, julgado em 25.05.2021, DJe 09.06.2021 – Informativo nº
698).
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O recolhimento da contribuição deve ser efetuado nos mesmos prazos para o recolhimento de
rotina, acima mencionados, de acordo com a data do pagamento (art. 16-A, parágrafo único, da
Lei nº 10.887/2004).
A retenção na fonte pela instituição financeira ou pelo próprio órgão pagador é uma imposição
da lei e não depende de determinação específica do título judicial que reconheceu o direito ao
recebimento dos valores (STJ, REsp. nº 999.444/RN, REsp. nº 1.196.777-RS, recurso
repetitivo). A despeito do recebimento de valores em razão de decisão judicial, a retenção em si
(imposição da lei, como dito) não é objeto da lide, logo, não está acobertada pela coisa julgada,
razão pela qual o contribuinte que sofreu a exação pode, em sendo o caso, pleitear repetição de
indébito ou questionar em ação própria aspectos do fato gerador dessa contribuição retida (STJ,
EDcl no REsp. nº 1.196778-RS).
Obra coletiva do Curso Ênfase produzida a partir da análise estatística de incidência dos temas
em provas de concursos públicos. 
A autoria dos e-books não se atribui aos professores de videoaulas e podcasts. 
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	TEMAS ESPECIAIS PARA JUIZ FEDERAL
	DIREITO PREVIDENCIÁRIO
	Introdução ao Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores
	1. Contextualização, características e estrutura
	2. O novo regime próprio e ECnº 103/2019
	Arcabouços estruturais do RPPS
	Entes que criaram o novo RPPS ou RPC para seus servidores
	Entes que não criaram o novo RPPS ou RPC para seus servidores
	Datas de vigência do RPC federal
	FUNPRESP-Exe
	FUNPRESP-Leg
	FUNPRESP-Jud
	Termo final de prazo de migração para o novo RPPS
	Prazo inicial
	1ª prorrogação
	2ª prorrogação
	3. Custeio
	3.1. Aspectos gerais
	Contribuintes do RPPS
	3.2. Contribuição do ente público
	3.3. Contribuição dos servidores ativos
	ALÍQUOTA
	FAIXA DE RENDA
	3.4. Contribuição dos aposentados e dos pensionistas
	RPPS e RGPS: contribuição de aposentados e pensionistas
	RPPS (art. 40, § 18, da CF/1988)
	RGPS (art. 195, inciso II, da CF/1988)
	4. Retenção e recolhimento das contribuições