Aula 6 - Direito Financeiro Aplicado

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Direito Financeiro Aplicado
Aula 6 - Leis Orçamentárias
INTRODUÇÃO
O poder público precisa desempenhar suas funções com critério e para isso, só há um caminho denominado
planejamento orçamentário. 
O planejamento orçamentário deve ser consistente, para estabelecer com clareza as prioridades da gestão. Quanto
gastar em Educação? E em saúde? Será necessário aumentar os investimentos em saneamento? E de onde virá o
dinheiro para que esse aumento aconteça? 
Segundo Conti (2010), a ação governamental cria um planejamento que ocorre por meio das leis de natureza
orçamentária. Atualmente, com o desenvolvimento das técnicas de orçamento por programas — associadas a sistema
de leis que se vinculam para estabelecer políticas de longo prazo — autoriza que se construa um sistema jurídico dando
suporte ao planejamento da administração pública.
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OBJETIVOS
Analisar as questões referentes aos conceitos das leis LDO,PPA e LOA.
Analisar, a partir dos conceitos das leis orçamentárias, a função de cada uma delas no planejamento do orçamento
público.
Reconhecer a norma geral de regência do Direito Financeiro aplicada às leis orçamentárias.
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QUAL A NECESSIDADE DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO?
O sistema orçamentário surgiu como um meio de limitar o Poder Executivo na estipulação de receitas e realização de
despesas, pois sem esse controle o emprego do dinheiro do Estado poderia �car sob a mera vontade de alguns
membros do governo.
O objetivo principal deste sistema é propiciar ao Poder Executivo a capacidade de prever seus gastos, uma vez que ele
de�ne o plano ou a orientação de governo a que se deseja seguir.
Por sua vez, o sistema fornece ao Poder Legislativo a capacidade de, em um intervalo preestabelecido de tempo,
executar as despesas previstas para o funcionamento do Estado.
Com este sistema, como vimos na aula anterior, a Constituição Federal estabelece que toda previsão de receita e
autorização de despesas seja aprovada pelo Poder Legislativo, colocando em prática o já conhecido sistema de freios e
contrapesos.
O processo orçamentário brasileiro que envolve os governos federal, estaduais, municipais e o Distrito Federal tem como
base:
Na Constituição Federal de 1988, o processo orçamentário está inserido dos artigos 165 a 169, do Capítulo II, Seção II –
Dos Orçamentos. 
As Constituições Estaduais bem como as Leis Orgânicas dos Municípios abordam a questão orçamentária. O sistema
orçamentário encontra fundamento constitucional nos artigos 165 a 169 da Constituição Federal de 1988. Este sistema
é constituído por três leis principais:
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O Plano
Plurianual (PPA)
A Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO)
A Lei de Orçamento
Anual (LOA)
Destacamos três importantes dimensões no sistema orçamentário brasileiro, todas de interesse direto para a sociedade:
Dimensão jurídica
A primeira é a dimensão jurídica: o orçamento público tem caráter e força de lei, e enquanto
tal de�ne limites a serem respeitados pelos governantes e agentes públicos no tocante à
realização de despesas e à arrecadação de receitas. 
A elaboração e a aprovação do orçamento público seguem o processo legislativo de
discussão, emenda, votação e sanção presidencial como qualquer outra lei.
Dimensão econômica
A segunda é a dimensão econômica: o orçamento público é basicamente o instrumento por
meio do qual o governo extrai recursos da sociedade e os injeta em áreas selecionadas. 
Esse processo redistributivo não é neutro do ponto de vista da e�ciência econômica e da
trajetória de desenvolvimento de longo prazo.
Dimensão política
A terceira é a dimensão política: é consequência da dimensão econômica. Se o orçamento
público tem um inequívoco caráter redistributivo, o processo de elaboração, aprovação e
gestão do orçamento embute necessariamente perspectivas e interesses con�itantes que se
resolvem, em última instância, no âmbito da ação política dos agentes públicos e dos
inúmeros segmentos sociais.
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Essas três dimensões revelam que, em sentido amplo, o sistema orçamentário brasileiro compõe-se não apenas de leis
— como aquelas mencionadas acima —, mas de todo um arcabouço institucional composto de vários elementos: 
• Agentes políticos e entidades dos três Poderes; 
• As relações entre esses agentes e os eleitores e segmentos organizados da sociedade; e 
• As regras formais e informais que disciplinam essas relações e normatizam o processo decisório em torno do
orçamento público.
IMPORTÂNCIA DA CF 1988
A criação da Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, foi um marco importante para a questão dos
avanços sociais, onde a participação da sociedade, na tomada de decisões, nas administrações públicas dos Estados
foram sendo implementadas.
O orçamento e o planejamento públicos avançaram no contexto participação popular, considerando os cidadãos não
apenas como meros receptores das políticas públicas, mas como partícipes nas sugestões e ações, adquirindo caráter
propositivo nos processos e na condução dessa administração.
O QUE É PLANIFICAR?
É de�nir prioridades, é traçar, com
antecedência, objetivos, ações e metas
utilizando-se de uma metodologia já
de�nida.
O planejamento não deve ser estático, visto o dinamismo da sociedade e da economia. Por esta razão, faz-se
necessário, na escolha do modelo lógico, de�nir os processos de decisão e avaliação para ajustes e acerto de rumos
com celeridade. 
O planejamento de longo prazo exige atenção aos requisitos da sustentabilidade ampla e da governabilidade, atendendo
aos condicionantes sociais, econômicos, políticos e ambientais. Há necessidade de submeter às propostas do governo
a um amplo processo de negociação com os diversos setores da sociedade, para garantir que as escolhas atendam aos
anseios da sociedade e obtenham seu apoio para implementação.
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De�nitivamente o orçamento público não é um amontoado de números que todo ano se repete com correções de 5% ou
10% para cada dotação.
Saiba mais
, O planejamento público é essencial para que haja uma boa administração e deve orientar as receitas e as despesas
orçamentárias. Na de�nição das despesas estarão determinadas as prioridades, ou seja, “o rosto” do governo diante da realidade
que vive a população. 
No caso de um município, por exemplo, o planejamento está de�nido no Plano Diretor e, obviamente, precisa estar baseado em um
diagnóstico da realidade local, que deve ser conhecida com profundidade pelo Poder Executivo. Esse conhecimento, em grande
parte, está retratado nos indicadores dessa realidade. 
Salienta-se que não há propriamente hierarquia entre PPA, LDO e LOA, pois todas elas estão fundamentadas na Constituição
Federal de 1988 e cada uma possui conteúdo próprio.
QUAL O OBJETIVO CONSTITUCIONAL DA LEI DE DIRETRIZES
ORÇAMENTÁRIAS?
A LDO foi criada pela Constituição de 1988 para estabelecer uma relação entre o planejamento de médio prazo, previsto
no Plano Plurianual (PPA), e o de curto prazo, de�nido pela Lei Orçamentária Anual (LOA).
É a única lei que tem prazo constitucional para ser aprovada pelo Congresso Nacional: até 30 de junho de cada exercício,
para que o Legislativo possa entrar em recesso. 
Um dos objetivos constitucionais da LDO é o de apresentar metas e prioridades da administração pública federal para o
exercício �nanceiro subsequente, de acordo com as orientações do PPA que exploraremos a seguir.Fundamentado na LDO, a Secretaria de Orçamento Federal elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em
conjunto com os ministérios e os órgãos dos poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério Público. 
Veri�camos, ainda, dois outros objetivos constitucionais: 
• Dispor sobre as alterações na legislação tributária e 
• Estabelecer a política de aplicação das agências �nanceiras o�ciais de fomento (estímulo �nanceiro). 
Trata-se de uma lei ordinária com validade apenas para um exercício. De acordo com o § 2º, do artigo 165, do texto
constitucional, a LDO:
Compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício �nanceiro subsequente, orientará a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências �nanceiras de fomento.
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Como vimos, as prioridades e metas de�nidas pela LDO para os programas e ações são apresentadas em anexo ao
texto legal, constituindo-se em um detalhamento anual de metas estabelecidas no PPA e que foram selecionadas para
constar do projeto de lei orçamentária de cada exercício.
Saiba mais
, No Poder Executivo, o órgão que coordena a elaboração desse projeto da LDO é a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. 
A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministério da Fazenda (MF) também colabora na feitura desse documento,
principalmente nas questões relacionadas à dívida mobiliária federal e às normas sobre execução orçamentária. 
É importante destacar que as normas de Direito Financeiro, baixadas pela Lei n.º 4.320, de 1964, são ainda as que estabelecem as
regras básicas de elaboração, execução e controle dos planos e orçamentos. Porém, face, principalmente, aos novos comandos
orçamentários introduzidos pela Constituição Federal, de 1988, essa lei �cou desatualizada. 
Assim, diante da ausência da lei complementar prevista no § 9.º, do art. 165, da CF, que viria a substituir a referida lei, a LDO tem
exercido também o papel de suprir as lacunas e imperfeições legais sobre a matéria, compatibilizando as normas
infraconstitucionais (norma que está hierarquicamente abaixo da Constituição Federal) com as disposições contidas no texto da
Lei Maior.
FINALIDADES DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
Estabelecer metas e prioridades da administração, incluindo as despesas de capital para o exercício subsequente.
Dispor sobre alterações na legislação tributária, prevendo tanto os acréscimos (novos tributos ou aumento de alíquotas),
quantos os decréscimos da arrecadação de tributos.
Autorizar a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de servidores, criação de cargos, empregos e
funções e admissão de pessoal na administração pública. A exceção está para as empresas públicas e sociedades de
economia mista que não precisam dessa autorização na LDO, conforme previsão do artigo 169, §1º, II da CF.
EXERCÍCIOS
1. O que está compreendido na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)?
Resposta Correta
O QUE É PLANO PLURIANUAL?
PPA é um instrumento utilizado pela administração pública, situando de forma regionalizada: 
• As diretrizes (linhas gerais que desenham o Plano), 
• Os objetivos (expressos em cada programa do PPA) e 
• As metas (parcelas de resultados) que se pretende alcançar no período de vigência do Plano, a cada programa.
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Tudo isto, objetivando orientar a administração, na aplicação dos recursos públicos, bem como privados, quando for o
caso destes últimos, para situações onde ocorram parcerias. 
Saiba mais sobre o Plano Plurianual (glossário).
EXERCÍCIOS
2. Qual o propósito do Plano Plurianual?
Resposta Correta
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
Programa as ações a serem executadas para viabilizar a concretização das situações planejadas no Plano Plurianual e
transformá-las em realidade, obedecida a Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
A LOA estima as receitas que o governo espera arrecadar durante o ano e �xa os gastos a serem realizados com tais
recursos. 
Traz, de forma detalhada, as ações que serão implementadas e executadas pelo poder público no período de um ano.
Fonte:
Observe que, o planejamento da ação governamental é instrumento fundamental para realização dos objetivos básicos
do Brasil (CF-88, artigo 3º da CF-88), sendo que é concretizado justamente por meio das leis de natureza orçamentária
que possibilitam a edi�cação do sistema jurídico que arrima o planejamento da administração pública.
https://stecine.azureedge.net/webaula/estacio/gon902/galeria/aula6/docs/plurianual.pdf
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Quais os objetivos fundamentais da Política Orçamentária?
Ampliar a renda e reduzir as desigualdades sociais.
Quais os objetivos especí�cos da política orçamentária?
• Corrigir as imperfeições do mercado ou atenuar seus efeitos; 
• Manter a estabilidade econômica e social; 
• Fomentar o crescimento econômico; 
• Melhorar a distribuição de renda; 
• Universalizar o acesso aos bens e serviços públicos produzidos pelo próprio setor público
ou pelo setor privado; e 
• Garantir o cumprimento das funções elementares de Estado.
E se não houver apresentação da Lei Orçamentária Anual?
Vamos lá! Esse é um dos temas de grande repercussão teórica e prática no direito �nanceiro,
isto é, justamente a falta da lei orçamentária anual, que se veri�ca por uma dessas quatro
situações: 
a) omissão do Chefe do Poder Executivo (não envio da proposta no prazo); 
b) ato comissivo do Chefe do Poder Executivo (veto integral do projeto de lei); 
c) omissão do Poder Legislativo (não encaminhamento do projeto, no prazo legal, para
sanção); 
d) ato comissivo do Poder Legislativo (rejeição integral do projeto de lei).
Leitura
, Em todas essas circunstâncias haverá um hiato orçamentário, ainda que por vezes pequeno, ou seja, um lapso de tempo sem que
exista a lei orçamentária, muito embora já tendo iniciado o exercício �nanceiro e despesas públicas sendo realizadas. 
Esse pano de fundo faz surgir o questionamento: o sistema do direito permitiria, de forma automática e independentemente de
qualquer decisão jurídica, arrecadar as receitas e realizar as despesas sem a existência da lei orçamentária anual? 
A corrente majoritária entende que a resposta negativa se impõe. A normalidade é justamente a existência das leis orçamentárias,
sendo estas a autorização dos representantes do povo para a realização das despesas e arrecadação das receitas pelo Poder
Executivo, contendo, ainda, todas as prioridades traçadas para a sociedade a serem realizadas em determinado período. 
A falta da lei orçamentária anual caracteriza uma espécie de lacuna normativa que pode, em certas hipóteses, ser eliminada do
sistema. Não havendo possibilidade de eliminação da lacuna, deve ser encontrado um meio de preenchê-la por meio de técnicas
integrativas realizadas exclusivamente pelo Poder Judiciário por via da jurisdição coletiva (acesso à justiça, para todos os
cidadãos).
EXERCÍCIOS
3. O que é de�nido na Lei Orçamentária Anual (LOA)?
Resposta Correta
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4. Na proposta orçamentária de determinado ente público, encaminhada ao Poder Legislativo para o exercício de 2018,
consta autorização ao Poder Executivo para doar um terreno à iniciativa privada para construção de um clube recreativo. 
Com relação aos princípios orçamentários, a proposta orçamentária não atende ao princípio da:
a) exclusividade
b) moralidade
c) legalidade
d) competência
e) universalidade
Justi�cativa
ATIVIDADE PROPOSTA
O __________ do município do Vale das Rosas é, de�nidopelo __________ e, certamente, precisa estar consolidado em um
diagnóstico da realidade local, que deve ser conhecida com profundidade pelo Poder Executivo. 
Esse conhecimento, em sua maioria, está retratado nos indicadores dessa realidade.
a) plano plurianual/balancete
b) planejamento/plano diretor
c) crédito público/plano plurianual
d) empréstimo/plano diretor
e) planejamento/balancete
Justi�cativa
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Glossário