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SISTEMA DE ENSINO
GESTÃO PÚBLICA
Qualidade no Serviço Público
Livro Eletrônico
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Qualidade no Serviço Público=
GESTÃO PÚBLICA
Adriel de Sá
Sumário
Qualidade no Serviço Público ....................................................................................................... 3
1. Convergências entre a Gestão Pública e a Privada .............................................................. 3
2. Divergências entre a Gestão Pública e a Privada ................................................................ 4
3. O Paradigma do Cliente na Gestão Pública ........................................................................... 7
4. Gestão por Resultados .............................................................................................................. 8
4.1. Conceito, Funções, Características, Atributos e Alcance ................................................ 8
4.2. Contratualização, Organizações Sociais e Agências Executivas ................................. 11
4.3. Avaliação de Desempenho ou Resultados ....................................................................... 14
4.4. Indicadores de Gestão ........................................................................................................... 17
4.5. Gerenciamento pelas Diretrizes ........................................................................................20
5. Atendimento no Serviço Público ............................................................................................ 23
5.1. Atendimento e Tratamento .................................................................................................. 23
5.2. Eficiência, Eficácia e Efetividade ........................................................................................24
Resumo ............................................................................................................................................ 27
Mapa Mental .................................................................................................................................. 30
Questões de Concurso ..................................................................................................................31
Gabarito ........................................................................................................................................... 72
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QUALIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO
1. ConvergênCias entre a gestão PúbliCa e a Privada
A ideia do tema é bem simples: a gestão no setor público possui muitas diferenças em rela-
ção à gestão no setor privado? As ferramentas e técnicas que uma administração utiliza, a ou-
tra também pode fazer uso? Se sim, é necessário algumas adaptações ou utiliza-as na íntegra?
Bem, primeiramente, é importante a gente pontuar que as esferas pública e privada re-
alizam constantes trocas de conhecimentos. Assim, podemos afirmar que as ferramentas 
de gestão, em alguns aspectos, possuem aplicabilidades distintas entre si, necessitando de 
adaptação para utilização em outro ambiente distinto daquele para as quais foram concebidas 
inicialmente.
Outro detalhe é que a maioria dessas ferramentas de gestão são idealizadas no ambiente 
privado, ou seja, no ambiente das empresas. Em outras palavras, a administração pública cos-
tumeiramente “pega” emprestado, adapta e as aplica em seu ambiente de atuação.
Sendo assim, é possível relacionarmos alguns pontos de convergências entre as adminis-
trações públicas e privadas:
• utilizam-se das funções administrativas de planejamento, organização, direção e contro-
le (processo administrativo) para a consecução de seus objetivos;
• trabalham em prol da eficiência, da eficácia, da efetividade e da economicidade de seus 
projetos e processos;
• adotam mecanismos de divisão de trabalho, motivação e avaliação de pessoal;
• buscam empregar tecnologias de gestão;
• prestam contas à sociedade, já que são possuidoras de direitos e deveres diante da co-
letividade (responsabilidade jurídica e social).
001. (CEBRASPE (CESPE) – TÉCNICO JUDICIÁRIO (TRE-GO)/2015) Entre outros aspectos, 
a gestão pública diverge da gestão privada porque, em sua totalidade, os princípios regentes 
daquela não são aplicáveis a esta.
Vimos que vários princípios da gestão pública são aplicáveis à gestão privada. Uns são condi-
cionantes, outros não! Logo, esse é um caso de convergência, e não de divergência.
Errado.
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002. (CONSULPLAN – ESTAGIÁRIO ADMINISTRAÇÃO (MPE-PA)/2019/ADAPTADA) Consi-
derando os conceitos e delimitações da administração privada e da administração pública, em 
ambas existe a atividade de gestão de pessoas.
Toda organização necessita de recursos humanos; logo, a atividade de gestão de pessoas é 
necessária tanto na gestão privada quanto na pública.
Certo.
2. divergênCias entre a gestão PúbliCa e a Privada
Vamos direto ao ponto? Mais especificamente, direto ao que é cobrado em provas? Então, 
para facilitar a visualização, construímos um quadro que apresenta os principais pontos diver-
gentes entre os modelos de gestão pública e privada, considerando as diversas características 
e os inúmeros fatores de cada modelo:
GESTÃO PÚBLICA GESTÃO PRIVADA
A gestão pública é regida pela supremacia 
do interesse público e pela obrigação da 
continuidade da prestação do serviço público. 
“Efetividade da missão institucional” é o 
termo-chave do setor público.
A gestão privada é conduzida pela 
autonomia da vontade privada (mercado). 
“Competitividade” é a palavra-chave do 
setor privado.
A gestão pública possui no controle social e 
na transparência requisitos obrigatórios para 
regimes democráticos.
Na gestão privada, a transparência 
(disclosure) é princípio que inspira 
melhores práticas de governança 
corporativa empresarial.
A gestão pública possui canais de
participação social.
A gestão privada é fortemente orientada 
para preservação e proteção de 
interesses corporativos (dirigentes e 
acionistas).
A gestão pública não pode fazer acepção de 
pessoas, devendo tratar a todos com igualdade 
e qualidade. O tratamento diferenciado 
restringe-se apenas aos casos previstos em lei.
A gestão privada utiliza estratégias 
de segmentação de “mercado”, 
estabelecendo diferenciais de tratamento 
para clientes preferenciais.
A gestão pública busca gerar valor para 
a sociedade e formas de garantir o 
desenvolvimento sustentável, sem perder de 
vista a obrigação de utilizar os recursos de 
forma eficiente.
A gestão privada busca o lucro financeiro 
e formas de garantir a sustentabilidade 
do negócio.
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GESTÃO PÚBLICA GESTÃO PRIVADA
Na gestão pública, a publicidade é dever 
administrativo do Estado e elemento 
para manter plena transparência dosatos 
administrativos.
Na gestão privada, a publicidade de atos 
não é elemento obrigatório.
A gestão pública é financiada com recursos 
públicos, oriundos de contribuições 
compulsórias de cidadãos e empresas, os quais 
devem ser direcionados para a prestação de 
serviços públicos e a produção do bem comum.
A gestão privada é financiada com 
recursos de particulares que têm 
legítimos interesses capitalistas.
A gestão pública tem como destinatário de 
suas ações os cidadãos, sujeitos de direitos e a 
sociedade, demandante de produção do bem 
comum e do desenvolvimento sustentável.
A gestão privada tem como destinatários 
de suas ações os clientes atuais e os 
potenciais.
A gestão pública tem um conceito de “partes 
interessadas” mais amplo. Decisões devem 
considerar o valor final agregado para a 
sociedade.
A gestão privada tem um conceito de 
“partes interessadas” mais restrito. 
Decisões consideram apenas os 
interesses de grupos.
A gestão pública pode regular e gerar 
obrigações e deveres para a sociedade.
A gestão privada não detém poder de 
constituir unilateralmente obrigações em 
relação a terceiros.
A gestão pública, para fixar parâmetros de 
controle do administrador, evitando desvios de 
conduta, só pode fazer o que a lei permite. A 
legalidade possui aspecto positivo.
A gestão privada pode fazer tudo o que 
não estiver proibido por lei. A legalidade 
possui aspecto negativo.
A gestão pública age segundo regulamentos 
exaustivos (menor autonomia), uma vez que é 
regulada pelos princípios da impessoalidade e 
do interesse público.
A gestão privada segue normas genéricas 
e flexíveis (maior autonomia), exigidas 
pelos critérios de economicidade e 
efetividade.
A gestão pública é controlada pela sociedade, 
por meio de políticos eleitos.
A gestão privada é controlada pelo 
mercado.
Na gestão pública, as regras estipuladas para 
cada órgão devem ser seguidas estritamente.
Na gestão privada, as carreiras e 
as promoções são mais flexíveis, 
podendo ser revistas e reestruturadas a 
qualquer momento, de acordo com as 
necessidades da gestão.
A gestão pública tem sua estrutura mais 
verticalizada e burocratizada.
A gestão privada possui estrutura mais 
horizontalizada e flexível.
A gestão pública deve contratar por meio de 
concursos (salvo exceções).
A gestão privada pode contratar pessoal 
conforme seu interesse, sendo por 
escolaridade, experiência, capacidade 
profissional etc.
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Na gestão pública, a tomada de decisão possui 
duas concepções, às vezes antagônicas: deve-
se pautar pelo princípio da continuidade do 
Estado (longo prazo) e torna-se vinculada aos 
calendários político-eleitorais (curto prazo).
Na gestão privada, o processo decisório é 
mais estratégico e segue o planejamento 
de longo prazo estruturado pela alta 
direção.
A gestão pública é mais democrática e aberta; 
por isso, seus movimentos são mais lentos.
A gestão privada pode tomar decisões 
rápidas, a portas fechadas.
Na gestão pública, a eficiência e a eficácia são 
medidas considerando-se a correta utilização 
dos recursos, o cumprimento de sua missão e o 
atendimento, com qualidade, das necessidades 
e das demandas do cidadão e da sociedade.
Na gestão privada, a eficiência e a 
eficácia são medidas pelo aumento 
de suas receitas, pela redução de 
seus gastos e pela expansão de seus 
mercados.
003. (CEBRASPE (CESPE) – ANALISTA JUDICIÁRIO (STM)/2018) Na administração pública, 
ao contrário da gestão privada, a otimização de recursos é prioridade secundária com relação 
à execução de políticas governamentais voltadas ao atendimento do interesse público.
A prioridade primária do serviço público é atender à população, promovendo o bem-estar de 
todos. Embora seja uma necessidade também na administração pública a otimização dos 
recursos, em atendimento ao princípio da eficiência, a otimização de recursos se torna priori-
dade secundária, tendo em vista a necessidade de atendimento do interesse público.
Certo.
004. (CEBRASPE (CESPE) – ANALISTA JUDICIÁRIO (STM)/2018) A obrigação do agente 
público de fazer somente o que a lei permite corresponde ao princípio da eficiência, que é as-
sociado à administração pública.
Trata-se do princípio da legalidade. O princípio da legalidade significa dizer que a administra-
ção pública só pode atuar quando autorizada ou permitida pela lei. Já o princípio da eficiência 
envolve a procura de produtividade e economicidade, exigindo a redução do desperdício de 
dinheiro público.
Errado.
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3. o Paradigma do Cliente na gestão PúbliCa
Enquanto na gestão privada, o conceito de qualidade tem foco na satisfação dos clientes, 
na gestão pública, a ideia do conceito de qualidade preconiza a satisfação das necessidades e 
expectativas do usuário-cidadão. Trocando em miúdos, ao menos teoricamente, o usuário-ci-
dadão é o cliente da administração pública.
Apesar das críticas, é bastante usual o termo “cliente do serviço público”, no sentido de 
dever da Administração Pública em atender o usuário dos serviços públicos: o cliente-cidadão. 
A visão é de que, para se garantir a qualidade do serviço público, é essencial o conhecimento 
das necessidades daqueles destinatários (clientes) desses serviços: o cidadão. 
Portanto, se o usuário-cidadão está satisfeito, podemos ter um bom indicador de que os 
serviços prestados pelo Estado possuem um certo nível de qualidade; da mesma forma, se 
o usuário-cidadão não está satisfeito, temos um indicativo de que os serviços precisam ser 
melhorados.
Observemos trecho do Caderno 4 (Cadernos MARE da Reforma do Estado), referente ao 
Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública (pags. 12 e 13), que relaciona, 
segundo a visão da Reforma Gerencial, as diferenças entre o paradigma do cliente nas gestões 
privada e pública:
- as finalidades principais das atividades de caráter privado são o lucro e a sobrevivência em um 
ambiente de alta competitividade, enquanto os objetivos da atividade são imbuídos do ideal demo-
crático de prestar serviços à sociedade, em prol do bem-estar comum;
- a preocupação em satisfazer o cliente no setor privado é baseada no interesse, enquanto no setor 
público essa preocupação tem que ser alicerçada no dever;
- as políticas voltadas para a Qualidade no setor privado referem-se a metas de competitividade no 
sentido da obtenção, manutenção e expansão de mercado; 
- enquanto no setor público, a meta é a busca da excelência no atendimento a todos os cidadãos, ao 
menor custo possível;
- o cliente atendido, no setor privado, remunera diretamente a organização, pagando pelo serviço 
recebido ou pelo produto adquirido; no setor público, o cliente atendido, paga indiretamente, pela via 
do imposto, sem qualquer simetria entre a quantidade e a qualidade do serviço recebido e o valor 
do tributo que recolhe;
- as diferentes contingências a que estão submetidos os dois setores, como, por exemplo, limites de 
autonomia estabelecidos pela legislação e o perfil da clientela.
005. (CEBRASPE (CESPE) – ANALISTA DE GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS (SLU-DF)/2019) 
O planejamento da qualidade desejada dos serviços públicosinicia-se com a identificação dos 
requisitos dos clientes-alvo desses serviços.
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Com certeza, os órgãos e as entidades públicas devem conhecer e ouvir os seus clientes inter-
nos e externos.
Certo.
4. gestão Por resultados
4.1. ConCeito, Funções, CaraCterístiCas, atributos e alCanCe
A gestão por resultados está inserida no contexto da administração gerencial (nova admi-
nistração pública), pois é esse modelo que se preocupa, especificamente, com os resultados. 
No modelo de administração burocrática, a ênfase está nos procedimentos internos, e não nos 
resultados efetivos.
Formalmente, a gestão por resultados no Brasil tem início com o Plano Plurianual (PPA 
2000 - 2003), denominado Avança Brasil. O Decreto n. 2.829/1998, que constituiu a base le-
gal para o plano, determinou que o programa seria a forma básica de integração entre plano e 
orçamentos:
• fixando os princípios de gerenciamento dos programas e do plano;
• criando a figura do gerente de programa;
• fixando suas principais responsabilidades; e
• criando a obrigação de avaliação anual de desempenho de todos os programas e do 
plano (novo modelo integrado de planejamento, orçamento e gestão). 
Em suma, o que se quis foi o fortalecimento do planejamento orientando a atuação adminis-
trativa e sua maior integração com o orçamento. De acordo com Garcia (2000) ,1 esse planeja-
mento é um orçamento orientado para resultados, sendo balizado pelos seguintes pa-râmetros:
• estabelecimento de objetivos estratégicos;
• identificação de problemas a enfrentar ou de oportunidades a aproveitar, para alcançar 
os objetivos estratégicos;
• especificação das diferentes ações do programa, com identificação dos produtos que 
darão origem quando for o caso aos projetos e atividades;
• atribuição de indicadores aos objetivos (programas) e de metas aos produtos (projetos, 
atividades e outras ações);
• designação de gerentes por programas;
• avaliação da execução e dos resultados; e
• cobrança e prestação de contas por desempenho.
1 GARCIA, R. C. A reorganização do processo de planejamento do governo federal: o PPA 2000-2003. Brasília, 2000.
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Nesse mesmo sentido, destaca Hilário (2009)2 que a gestão por resultados se caracteriza 
pela tradução de objetivos em resultados, proporcionando um marco coerente para a melhoria 
dos processos de trabalho na qual a informação sobre o desempenho é usada para melhorar 
a tomada de decisão.
São consideradas funções da gestão por resultados:
• definir a direção estratégica da organização – criação da missão3 e estabelecimento dos 
objetivos estratégicos, levando em consideração a visão e os valores da organização. 
Refere-se à definição do caminho que deverá ser seguido para alcançar os objetivos es-
tratégicos. É necessário mapear os processos de trabalho e escolher os indicadores e 
as metas de desempenho que mostrarão se a organização está no caminho planejado e, 
através de uma avaliação, o quanto de progresso foi feito na direção dos objetivos;
• implementar e administrar o processo de mudança alinhado com a direção estratégica 
– compromisso da organização com a ação;
• melhorar continuamente o desempenho das atividades em andamento – garantia que a 
melhoria contínua seja praticada em cada programa ou atividade da organização, atra-
vés de planos de ação frequentemente monitorados.
Perceba que há interação de diversas etapas do planejamento estratégico e seus pro-
cessos: missão, diagnóstico de ambiente, objetivos estratégicos, indicadores de desempenho, 
metas de desempenho, monitoramento do desempenho e planos de ação.
Assim, podemos conceituar a gestão por resultados como a tradução dos objetivos em 
resultados, tomada de decisão descentralizada, com a predominância dessa visão em subs-
tituição a outros mecanismos de coordenação, como a padronização, a hierarquização e os 
controles formais de processos.
A gestão por resultados tem a função de mostrar às organizações públicas a direção efe-
tiva e integrada de seu processo de criação de valor público4, buscando a máxima eficiência, 
eficácia, e efetividade de desempenho, além da consecução dos objetivos de governo e da 
melhoria contínua de suas instituições. Em suma, orienta a gestão para formas inovadoras de 
geração de resultados em um ambiente contemporâneo complexo e flexível.
A gestão por resultados está caracterizada por:
• uma estratégia na qual se definam os resultados esperados por um organismo público 
no que se refere à mudança social e à produção de bens e serviços;
2 HILÁRIO, M. A. de S. Gestão por Resultados na administração pública. Manaus: Universidade do Estado do Amazo-
nas, 2009.
3 Essa é uma visão bem particular desse autor. A princípio, missão, visão e valores são definições tratadas no planejamento 
estratégico, no qual a gestão por resultados vai se basear. Ou seja, a gestão de resultados não estabelece missão, visão ou 
valores, mas procura cumprir essas definições estabelecidas pelo planejamento institucional.
4 Valor público pode ser entendido como a orientação para objetivos que ofereçam respostas efetivas a necessidades ou 
demandas socialmente legítimas da sociedade.
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• uma cultura e um conjunto de ferramentas de gestão orientado à melhoria da eficácia, da 
eficiência, da produtividade e da efetividade no uso dos recursos do Estado para uma me-
lhora dos resultados no desempenho das organizações públicas e de seus funcionários;
• sistemas de informação que permitam monitorar a ação pública, informar à sociedade, 
favorecer a tomada de decisões dos que participam destes processos e identificar o 
serviço realizado, avaliando-o;
• promoção da qualidade dos serviços prestados aos cidadãos, mediante um processo 
de melhoramento contínuo;
• sistemas de contratação de funcionários de gerência pública, visando a aprofundar a 
responsabilidade, o compromisso e a capacidade de ação destes (SENTO-SÉ; NUNES 
FILHO; ACHAN, 2010)5.
006. (CEBRASPE (CESPE) – AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO (TCE-RO)/2019/ADAPTA-
DA) A estratégia fundamental para a adoção do modelo de gestão por resultados envolve pro-
por medidas que permitam o monitoramento e a atribuição de responsabilidades.
A gestão por resultados consiste em monitorar os processos para verificar se os objetivos es-
tão sendo alcançados e em atribuir responsabilidades aos seus colaboradores, que também 
participam da definição dos objetivos.
Certo.
007. (CEBRASPE (CESPE) – AUDITOR DE CONTAS PÚBLICAS (TCE-PB)/2018/ADAPTADA) 
Entre os princípios norteadores da gestão por resultados na administração pública incluem-se 
a tomada de decisão centralizada e o foco no processo de gestão.
Logico que não! A tomada de decisão é descentralizada, e o foco está nos resultados!
Errado.
Obs.: � A bancaCESPE considera como princípios da gestão pública por resultados: o mérito, 
o desempenho, o reconhecimento e a transparência (accountability).
5 SENTO-SÉ, J. de O.; NUNES FILHO, P. de S.: ACHAN, W. Gestão para resultados na ação correicional: novos mecanismos, 
instrumentos e metodologias de fiscalização e controle da atuação funcional para fortalecimento da probidade adminis-
trativa. XV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Sto. Domingo, Rep. 
Dominicana, 9 - 12 nov. 2010.
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4.2. Contratualização, organizações soCiais e agênCias exeCutivas
A contratualização se fortalece como um importante mecanismo de efetivação da gestão 
por resultados no setor público. A reforma gerencial de 1995 propôs uma gestão por resulta-
dos por meio de contratos de gestão firmados entre ministérios e entidades prestadoras de 
serviços públicos, visando a assegurar autonomia de gestão em troca de compromisso prévio 
com resultados.
Seguindo definição da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvi-
mento e Gestão, contratualização é o procedimento de ajuste de condições específicas no 
relacionamento entre o Poder Público e seus órgãos e entidades de direito público e privado 
ou entre o Poder Público e entidades da sociedade civil, em que há a negociação e o estabele-
cimento de metas de desempenho.
A característica central dos contratos de gestão, dos termos de parceria e de outros instru-
mentos do gênero é o pacto que se estabelece entre o Poder Público e a entidade signatária da 
pactuação de resultados, pois os contratos de gestão, termos de parceira e outros instrumen-
tos do gênero podem variar quanto às suas finalidades.
Portanto, genericamente, a contratualização é o pacto de resultados entre partes interes-
sadas. No setor público, é importante instrumento de ação, quer sob a forma de contratualiza-
ção da tutela sobre as entidades da administração indireta – fixa programa a ser cumprido pela 
entidade em troca do reconhecimento de maior autonomia –, quer sob a forma de parceria com 
a iniciativa privada – fixa igualmente programa a ser cumprido pela entidade que atua como 
paraestatal, em colaboração com o Poder Público, recebendo ajuda financeira para esse fim.
O modelo contratual situa-se numa posição intermediária e evolutiva entre o modelo hierár-
quico, baseado no comando e controle – onde o órgão supervisor, responsável pela formulação 
da política pública, decide, e o supervisionado cumpre o determinado –, e o modelo da delegação 
ampla (onde o supervisionado tem total autonomia e opera de forma autônoma e desvinculada 
da entidade supervisora). Logo, a contratualização regula as relações entre o núcleo estratégico 
(formulador de políticas) e as entidades descentralizadas (executoras de políticas).
008. (CEBRASPE (CESPE) – ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO (TCE-MG)/2018/ADAP-
TADA) A gestão por resultados preconiza na provisão de serviços públicos a importância das 
parcerias.
A gestão por resultados nada mais é do que um tipo de gestão baseada na administração ge-
rencial, onde são acordados resultados, alocados os recursos necessários e estabelecidos os 
indicadores que vão medir as realizações.
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Destaca-se que a contratualização, por óbvio, requer a inserção de cláusulas e mecanis-
mos de sanções que serão aplicadas às partes que não cumprirem o que foi estabelecido.
Vejamos o que o Caderno MARE 26 fala sobre o contrato de gestão (grifou-se):
O contrato de gestão é um compromisso institucional, firmado entre o Estado, por intermédio de 
seus ministérios, e uma entidade pública estatal, a ser qualificada como Agência Executiva, ou uma 
entidade não-estatal, qualificada como Organização Social.
Seu propósito é contribuir ou reforçar o atingimento de objetivos de políticas públicas, mediante o 
desenvolvimento de um programa de melhoria da gestão, com vistas a atingir uma superior quali-
dade do produto ou serviço prestado ao cidadão. Um contrato de gestão especifica metas (e res-
pectivos indicadores), obrigações, responsabilidades, recursos, condicionantes, mecanismos de 
avaliação e penalidades.
Por parte do Poder Público contratante, o contrato de gestão é um instrumento de implementação, 
supervisão e avaliação de políticas públicas, de forma descentralizada, racionalizada e autonomiza-
da, na medida em que vincula recursos ao atingimento de finalidades públicas.
Por outro lado, no âmbito interno das organizações (estatais ou não-estatais) contratadas, o con-
trato de gestão se coloca como um instrumento de gestão estratégica, na medida em que direciona 
a ação organizacional, assim como a melhoria da gestão, aos cidadãos/ clientes beneficiários de 
determinadas políticas públicas.
Assim, na gestão por resultados da administração pública brasileira, ganham destaque as 
agências executivas e as organizações sociais (OS).
As agências executivas não são “novas entidades”, mas antigas autarquias ou fundações 
que passam por um processo de qualificação. Em conformidade com os incs. I e II do art. 51 
da Lei n. 9.649/1998, são pressupostos necessários para a qualificação:
• celebração de contrato de gestão com o respectivo ministério supervisor, que terá a pe-
riodicidade mínima de um ano; e, cumulativamente,
• um plano estratégico de reestruturação ou de desenvolvimento institucional em andamento.
É bom reforçar que todos os órgãos ou entidades administrativas podem firmar contratos 
de gestão, com fundamento do § 8º do art. 37 da CF/1988. Contudo, no caso das agências 
executivas, o documento é obrigatório para que a entidade autárquica ou fundacional possa 
receber a titulação.
A qualificação da entidade virá após a celebração do contrato de gestão, isto é, a entidade 
pretendente não é qualificada no contrato de gestão, mas depois que o firmar. Em âmbito federal, 
a titulação de agência é conferida discricionariamente por decreto do Presidente da República.
Observa-se que o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE) citou o proje-
to das “agências autônomas” como um dos instrumentos da modernização da gestão públi-
ca. Com esse propósito, a necessidade de alteração no arcabouço normativo foi prevista no 
6 BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado / Secretaria da Reforma do Estado. Organizações sociais. 
Brasília: Ministério da Administração e Reforma do Estado, 1997. 74 p. (Cadernos MARE da reforma do estado; v. 2)
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PDRAE, para possibilitar a melhoria da gestão, ao tempo em que algumas autarquias selecio-
nadas seriam transformadas em “laboratórios de experimentação” (nas palavras do Plano).
As organizações sociais pertencem a um modelo de organização pública não estatal, des-
tinado a absorveratividades publicizáveis mediante qualificação específica. Trata-se de uma 
forma de propriedade pública não estatal, constituída pelas associações civis sem fins lucra-
tivos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente 
para o atendimento do interesse público.
As OS, portanto, são um modelo de parceria entre o Estado e a sociedade. O Estado con-
tinuará a fomentar as atividades publicizadas e exercerá sobre elas um controle estratégico: 
demandará resultados necessários ao atingimento dos objetivos das políticas públicas. E o 
contrato de gestão é o instrumento que regulará as ações das OS, conforme previsão constitu-
cional (artigo 37, § 8º):
Art. 37, § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da adminis-
tração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administra-
dores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou 
entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998)
I – o prazo de duração do contrato;
II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade 
dos dirigentes;
III – a remuneração do pessoal.
A contratualização de resultados tem como marco legal a Lei n. 9.637/1998, também co-
nhecida como Lei das Organizações Sociais.
Depois da qualificação como OS, a entidade poderá firmar contrato de gestão com órgão 
da administração pública direta, sujeitando-se a um conjunto de normas que lhe asseguram 
certos benefícios. Por sua vez, a entidade sofrerá sujeição ao controle do Tribunal de Contas e 
do órgão público supervisor, integrante da administração pública.
Nos termos da Lei de Licitações e Contratos, será dispensada a licitação para a celebração 
de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas no âmbito 
das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gestão (inc. 
XXIV do art. 24). Com outras palavras, os Estados-membros, por exemplo, não podem contra-
tar, por dispensa de licitação, as OS que tenham sido qualificadas pela União.
Lei n. 8.666/1993, art. 24, XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as 
organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades 
contempladas no contrato de gestão.
Observe que a contratação direta não é para a qualificação ou para a assinatura de con-
trato de gestão, mas para os serviços integrantes do contrato de gestão. Para que um Estado 
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realize tal contratação direta, deve ter qualificado a entidade como OS; o mesmo vale para um 
município. Isso porque a lei estipula que a contratação direta da OS, com base na dispensa 
de licitação, deve ocorrer no âmbito da respectiva esfera federativa que houver qualificado a 
entidade como OS.
Ainda, convém destacar que, conforme preceitua o art. 7º da Lei n. 9.637/1998 (Lei das 
OS), na elaboração do contrato de gestão, devem ser observados os princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e, também, os seguintes preceitos:
• especificação do programa de trabalho proposto pela organização social, a estipulação 
das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução, bem como previsão 
expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, me-
diante indicadores de qualidade e produtividade;
• a estipulação dos limites e dos critérios para despesa com remuneração e vantagens de 
qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados das organizações 
sociais, no exercício de suas funções.
4.3. avaliação de desemPenho ou resultados
Vamos partir da seguinte ideia: não existe gestão por resultados sem avaliação de de-
sempenho. A gestão do desempenho constitui um conjunto sistemático de ações que buscam 
definir o conjunto de resultados a serem alcançados e os esforços e capacidades necessários 
para seu alcance, incluindo-se a definição de mecanismos de alinhamento de estruturas imple-
mentadoras e de sistemática de monitoramento e avaliação.
Segundo o Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de 
Indicadores (GESPÚBLICA), o conceito de gestão por resultados não se restringe apenas em 
formular resultados que satisfaçam às expectativas dos legítimos beneficiários da ação gover-
namental de forma realista, desafiadora e sustentável. Requer, também, alinhar os arranjos de 
implementação (que envolvem intrincados conjuntos de políticas, programas, projetos e orga-
nizações) para alcançá-los, além de envolver a construção de mecanismos de monitoramento 
e avaliação que promovam aprendizado, transparência e responsabilização.
A excelência nos serviços públicos busca garantir a qualidade do serviço público aos ci-
dadãos. Logo, a gestão pública orientada para os resultados requer avaliações de opinião do 
público para se saber se os serviços estão satisfazendo as demandas e as necessidades de 
seus usuários.
Ainda considerando o Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Cons-
trução de Indicadores (GESPÚBLICA), vejamos alguns dos principais mitos, posturas e impos-
turas da mensuração do desempenho.
• O mito da medição absoluta: é preciso medir tudo. Quem pretende medir tudo acaba 
não medindo nada! Por detrás desse mito, está o fetiche do panóptico, que gera a im-
postura, movida por uma necessidade obsessiva de monitorar e controlar tudo e todos 
ao mesmo tempo e na mesma hora.
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• Gerir o desempenho é uma forma de controle, mas que deve ser extremamente seletivo. 
A postura correta é alta seletividade. Medir apenas o que é importante, o que é significa-
tivo, o que vale a pena. Medir custa tempo e dinheiro! E algumas medidas são perecíveis 
– só fazem sentido se puderem gerar decisões tempestivas.
• Para medir o que importa, é preciso gerar todas as informações, coletar dados de forma 
exaustiva e precisa. Quem se preocupa em gerar todas as informações, provavelmente 
morrerá afogado num mar de informações, cheio de informações inviáveis e inúteis. Por 
um lado, a geração de indicadores (medidas) relevantes requererá dados e informações 
específicos – cuja obtenção e tratamento demandarão mais ou menos tempo e repre-
sentarão custos.
• A postura correta é, sempre que possível, trabalhar com aproximações, buscando cons-
truir indicadores a partir de dados já existentes e tratados dentro de padrões aceitáveis 
de qualidade – apostando-se que, na maioria dos casos, a disponibilidade de dados e 
informações não é o problema fundamental.
• Primeiro vamos medir, depois vamos ver o que fazemos com as medidas. Inicialmente, 
medidas não podem ser vistas como modismos ou obrigação. Mede-se para controlar 
ou melhorar o desempenho. Medidas têm que ser úteis, fazer sentido para orientar a 
gestão no dia a dia.
• A medição tem que ser orientada para a melhoria do desempenho, e a melhoria do de-
sempenho tem que ser orientada pela medição.
• É preciso, sobretudo, um sistema informático perfeito para isso. Você precisa, acima de 
tudo, de um bom modelo de mensuração, que permitauma boa definição específica do 
que é o seu desempenho e, a partir daí, como mensurá-lo. Primeiro a sistemática, depois 
o sistema.
• Sistemas informacionais são instrumentos que devem estar a serviço de uma lógica 
– não o contrário, sua lógica de definição e mensuração não pode estar a serviço de 
um sistema. Há muitas soluções de sistemas (de prateleira, baratos, amigáveis e aces-
síveis) para sistemáticas de mensuração. Lembre-se do mandamento: “não adorarás 
ferramentas informáticas”!
Pois bem! No arcabouço do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização 
(GESPÚBLICA), avaliar a gestão de uma organização pública significa verificar o grau de ade-
rência de seus processos gerenciais em relação ao Modelo de Excelência em Gestão Pública.
Cada organização deve conduzir o seu processo de avaliação, utilizando os Instrumentos 
para Avaliação da Gestão Pública de 250 Pontos, 500 Pontos ou 1.000 Pontos, dependendo da 
experiência da organização em avaliação da gestão e do nível de gestão atingido em avalia-
ções anteriores.
Os três instrumentos contêm o mesmo conjunto de conceitos e parâmetros de avaliação 
da gestão, variando apenas o nível de exigência de cada um.
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Esse processo de avaliação é aplicável a todas as organizações públicas que desejarem 
avaliar as suas práticas gerenciais em direção à excelência em gestão. Segue-se, portanto, o 
seguinte processo:
1) Autoavaliação: a autoavaliação é um diagnóstico interno, feito pela própria organização, 
tendo por objetivo quantificar e qualificar os principais fatores relacionados à organização, 
com ênfase em suas práticas de gestão e resultados institucionais.
2) Elaboração do Plano de Melhoria de Gestão (PMG): com base nos resultados da auto-
avaliação, a organização seleciona alguns requisitos que na sua interpretação precisam ter 
suas práticas melhoradas e elabora o PMG, que nada mais é que um instrumento de gestão 
constituído de um conjunto de metas e ações, com vistas a transformar a ação gerencial e 
melhorar o desempenho institucional.
3) Validação externa: concluída a autoavaliação e elaborada a versão preliminar do PMG, 
aprovada formalmente pela alta administração, a organização deve encaminhar os resultados 
da autoavaliação e o PMG prévio ao respectivo Núcleo Estadual ou Setorial do Programa Na-
cional de Gestão Pública e Desburocratização (GESPÚBLICA), solicitando a validação externa 
dos resultados obtidos.
A validação externa consiste no processo de verificação dos aspectos relevantes da auto-
avaliação da gestão, com vista ao estabelecimento de um consenso entre a organização que a 
conduziu e os avaliadores externos, consultores ad hoc indicados pelo GESPÚBLICA.
4) Implementação das melhorias e monitoramento: aprovado o PMG, é importante que a 
organização passe imediatamente a implementar as ações de melhoria, designando respon-
sáveis para cada ação e estabelecendo pontos de verificação ao longo do ano que permitam 
monitorar sua execução.
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4.4. indiCadores de gestão
Avaliar nada mais é que medir o desempenho. Para que isso seja possível, é necessária a 
construção de modelos específicos de mensuração do desempenho, os chamados “indicado-
res”. Em suma:
• modelos são um conjunto de indicadores relacionados;
• indicadores são métricas que proporcionam informações sobre o desempenho de um 
objeto (seja governo, política, programa, organização, projeto etc.), com vistas ao contro-
le, à comunicação e à melhoria.
De acordo com Jannuzzi (2005)7, os indicadores apontam, indicam, aproximam e tradu-
zem, em termos operacionais, as dimensões sociais de interesse definidas a partir de escolhas 
teóricas ou políticas realizadas anteriormente. Para ele, é desejável que os indicadores possu-
am as seguintes propriedades:
• relevância social: refere-se à pertinência de sua produção para “indicar” uma questão 
social de relevância contemporânea;
• validade: refere-se ao grau de proximidade entre o conceito e a medida, isto é, à sua ca-
pacidade de representar o conceito abstrato, o objetivo, o resultado, a que o indicador se 
propõe a “substituir” ou “operacionalizar”;
• sensibilidade: refere-se à capacidade do indicador de refletir as mudanças da dimensão 
social de interesse;
• especificidade: refere-se à sua capacidade de refletir alterações estritamente decorren-
tes das políticas públicas empreendidas;
• cobertura e desagregação: refere-se à capacidade de medir a dimensão social de inte-
resse em diversos estratos e “recortes” úteis ao planejamento das políticas públicas – 
recortes espaciais, sociodemográficos, socioeconômicos etc.;
• confiabilidade: relaciona-se à qualidade dos dados, primários ou não, usados no côm-
puto do indicador, como significância estatística de planos amostrais, precisão de re-
gistros administrativos, imparcialidade dos questionários aplicados em pesquisas etc.;
• periodicidade e tempestividade: referem-se à regularidade e à tempestividade com que 
os dados componentes podem ser obtidos para o cálculo do indicador. São de suma 
importância para viabilizar, em periodicidade desejada e em tempo hábil, eventuais cor-
reções de rotas nas políticas públicas;
• historicidade e comparabilidade: disponibilidade de séries históricas extensas e compa-
ráveis, de modo a permitir o cotejamento do valor presente com situações do passado, 
inferir tendências e avaliar efeitos de eventuais políticas públicas implementadas;
7 JANNUZZI, P. de M. Indicadores para diagnóstico, monitoramento e avaliação de programas sociais no Brasil. Revista do 
Serviço Público, Brasília, abr.-jun. 2005.
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• inteligibilidade, comunicabilidade e reprodutibilidade: refere-se à transparência da 
metodologia de construção do indicador, de forma a viabilizar sua compreensão e 
eventual reprodução;
• factibilidade dos custos de obtenção: é imperativo que o indicador seja produzido a 
custos razoáveis e compensadores.
De forma geral, os indicadores não são simplesmente números, ou seja, são atribuições de 
valor a objetivos, acontecimentos ou situações, de acordo com regras, que possam ser aplica-
dos critérios de avaliação.
Dessa forma os indicadores servem para:
• mensurar os resultados e gerir o desempenho;
• embasar a análise crítica dos resultados obtidos e do processo de tomada decisão;
• contribuir para a melhoria contínua dos processos organizacionais;
• facilitar o planejamento e o controle do desempenho; e
• viabilizar a análise comparativa do desempenho da organização e do desempenho de 
diversas organizações atuantes em áreas ou ambientes semelhantes.
Os componentes básicos de um indicador são (pelo GESPÚBLICA):
• medida: grandeza qualitativa ou quantitativa que permite classificar as características, 
resultados e consequênciasdos produtos, processos ou sistemas;
• fórmula: padrão matemático que expressa a forma de realização do cálculo;
• índice (número): valor de um indicador em determinado momento;
• padrão de comparação: índice arbitrário e aceitável para uma avaliação comparativa de 
padrão de cumprimento; e
• meta: índice (número) orientado por um indicador em relação a um padrão de compara-
ção a ser alcançado durante certo período.
O GESPÚBLICA utilizou como modelo uma concepção de cadeia de valor que identifica 
seis categorias básicas de indicadores de desempenho (chamados “Es”), divididas em duas 
dimensões (resultado e esforço):
efetividade (dimensão do resultado);
eficácia (dimensão do resultado);
eficiência (dimensão do resultado);
execução (dimensão do esforço);
excelência (dimensão do esforço); e
economicidade (dimensão do esforço).
Essas seis categorias de indicadores estão relacionadas a algum dos elementos da cadeia 
de valor, que representa a atuação da ação pública desde a obtenção dos recursos até a gera-
ção dos impactos provenientes dos produtos/serviços.
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Os elementos da cadeia de valor são:
• insumos (inputs);
• processos/projetos (ações);
• produtos/serviços (outputs); e
• impactos (outcomes).
4.4.1. Dimensões do Resultado
Efetividade são os impactos gerados pelos produtos/serviços, processos ou projetos. A 
efetividade está vinculada ao grau de satisfação ou ainda ao valor agregado, à transformação 
produzida no contexto em geral. Essa classe de indicadores, mais difícil de ser mensurada 
(considerando-se a natureza dos dados e o caráter temporal), está relacionada com a missão 
da instituição.
Por exemplo, se uma campanha de vacinação realmente imuniza e diminui a incidência de 
determinada doença entre as crianças, a campanha é efetiva.
Eficácia diz respeito à quantidade e à qualidade de produtos e serviços entregues ao usuá-
rio (beneficiário direto dos produtos e serviços da organização).
Por exemplo, se, na mesma campanha citada, a meta de vacinação é imunizar 100.000 (cem 
mil) crianças, e esse número foi alcançado ou superado, a campanha foi eficaz.
Eficiência é a relação entre os produtos/serviços gerados (outputs) com os insumos utili-
zados, relacionando o que foi entregue e o que foi consumido de recursos, usualmente sob a 
forma de custos ou produtividade.
Por exemplo, uma campanha de vacinação é mais eficiente quanto menor for o custo, ou seja, 
quanto menor for o custo da campanha, mantendo-se os objetivos propostos.
Sintetizando:
• A efetividade é a dimensão do desempenho que representa a relação entre os resul-
tados alcançados e as transformações ocorridas. Possui foco externo e refere-se aos 
IMPACTOS.
• A eficácia é a dimensão do desempenho expressa pelo alcance dos objetivos ou metas, 
independentemente dos custos implicados. Possui foco externo e refere-se aos RESUL-
TADOS.
• A eficiência é a dimensão do desempenho expressa pela relação do processo envolvido, 
seu meio. Assim, possui foco interno e refere-se aos CUSTOS envolvidos.
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4.4.2. Dimensões do Esforço
Execução refere-se à realização dos processos, dos projetos e dos planos de ação confor-
me estabelecidos.
Excelência é a conformidade a critérios e padrões de qualidade/excelência para a reali-
zação dos processos, atividades e projetos na busca da melhor execução e economicidade, 
sendo um elemento transversal.
Economicidade está alinhada ao conceito de obtenção e uso de recursos com o menor 
ônus possível, dentro dos requisitos e da quantidade exigidas pelo input, gerindo adequada-
mente os recursos financeiros e físicos.
4.5. gerenCiamento Pelas diretrizes
No Brasil, o tema gerenciamento pelas diretrizes (GPD) é bastante aprofundado pelo autor Vi-
cente Falconi Campos. É um modelo que está intrinsecamente vinculado à gestão da qualidade.
O gerenciamento pelas diretrizes, que tem a sua gênese na Administração por Objetivos 
(APO), foi desenvolvido no Japão sob a denominação “Hoshin Kanri”. Segundo Campos (1996)8, 
o GPD é um sistema voltado para solucionar os problemas relativos aos temas prioritários da 
organização, concentrando e focalizando toda a força intelectual dos funcionários para re-
solver os problemas importantes e superar as situações desafiantes, para que a organização 
consiga atingir as metas que suportarão a sua sobrevivência.
Na sistemática do GPD, a visão do planejamento estratégico se desmembra em objetivos 
estratégicos, ou seja, o planejamento estratégico é “quebrado” em pequenos pedaços, fáceis 
de serem compreendidos e executado, independente da função do colaborador na organiza-
ção. Assim, a divulgação das orientações da alta administração é conduzida de forma metódi-
ca através do desdobramento das diretrizes.
Em suma, desdobrar uma diretriz significa dividi-la em várias outras diretrizes sob a res-
ponsabilidade de outras pessoas, num relacionamento meio-fim, de forma a garantir o cumpri-
mento da diretriz original.
Note que essas diretrizes, apesar de relacionadas, não são réplicas uma das outras! Cada 
nível da organização possui especificidades que refletem nas características das suas diretri-
zes. Ou seja, as diretrizes possuem uma essência, mas não são inflexíveis. Assim, as diretrizes 
possuem um sentido amplo, organizacional, que poderá ser adaptado em cada departamento, 
conforme suas finalidades.
Para uma melhor compreensão do que se afirma, Campos (1992)9 cita dois métodos de 
desdobrar uma diretriz:
8 CAMPOS, V. F. Gerenciamento pelas diretrizes. 2.ed. Belo Horizonte: Fundação Christiano Ottoni, 1996.
9 CAMPOS, V. F. Controle da qualidade total (no estilo japonês). Belo Horizonte: Fundação Christiano Ottoni, 1992.
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• 1º método: para cada meta são estabelecidas medidas prioritárias suficientes para seu 
atingimento, das quais se originam novas metas em níveis hierárquicos inferiores; nesse 
método, os indicadores e as medidas já são estabelecidos nos níveis hierárquicos mais 
altos, com suas adaptações sendo realizadas nos níveis inferiores.
• 2º método: são feitos os desdobramentos das metas em todos os níveis hierárquicos e 
depois para cada nível o desdobramento das medidas.
Dos dois métodos, o autor explica os estágios básicos do gerenciamento pelas diretrizes, 
considerando o primeiro método, que é o mais utilizado. Vejamos:
• 1º estágio: as metas anuais da organização são estabelecidas a partir do planejamento 
estratégico. Após o estabelecimento dessas metas, é conduzida uma análise do proces-
so com a participação de toda a alta administração para determinar as medidas neces-
sárias para o atingimento daquelas metas.
• 2º estágio: as diretrizes são desdobradas, e são propostas medidas prioritárias para 
atingir as metas através de uma análise do processo. Essaanálise de processo deve ser 
conduzida com base em dados e fatos em que se consideram as diretrizes superiores, 
as análises dos resultados do ano anterior, as mudanças do meio ambiente e a visão e 
estratégia do próprio gerente. Neste ponto, é importante que cada gerente tenha seus re-
sultados do ano anterior já analisados pelo método de Análise de Pareto. Esse processo 
continua até o último nível gerencial, onde todas as medidas serão não desdobráveis. O 
procedimento do desdobramento das diretrizes, além de ser baseado na análise do pro-
cesso de cada estágio, é negociado tanto vertical quanto horizontalmente, objetivando o 
ajuste. A somatória de todas as metas dos gerentes funcionais deve ser suficiente para 
atingir a meta da organização.
• 3º estágio: estabelecem-se os itens de controle para que seja possível medir adequa-
damente os resultados. É montado um diagrama de matrizes em cada nível hierárquico, 
onde são mostrados as metas e seus itens de controle na direção vertical e as medidas 
e seus itens de verificação na horizontal. Isso permite ver as medidas prioritárias.
• 4º estágio: exercer o controle (PDCA) no gerenciamento pelas diretrizes é atuar nas 
causas dos desvios. Se o planejamento fosse perfeito, não seria necessário verificar o 
atingimento as metas; portanto, o gerente deve ficar atento ao processo, verificando o 
que aconteceu de errado e por que aconteceu errado.
• 5º estágio: além do acompanhamento contínuo do processo de melhoria, reuniões pe-
riódicas devem ser marcadas em todos os níveis hierárquicos para acompanhamento 
dos planos.
• 6º estágio: uma vez por ano é realizada uma reunião de cada área, com a participação 
da alta administração, para reflexão e verificação do nível de atingimento das metas e se 
o gerenciamento pelas diretrizes está sendo promovido de forma efetiva.
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Para Campos (2004)10, o desmembramento da estratégia é composto por:
• plano de longo prazo: a direção de nível estratégico propõe a visão desafiadora, o rumo 
da organização para 5 (cinco) a 10 (dez) anos, com suas diretrizes e metas; com essas 
definições, são determinadas as ações necessárias para o atingimento das metas im-
postas pela visão estratégica no Planejamento Estratégico;
• plano de médio prazo: após as definições da direção, o nível tático desmembra entre os 
gerentes as diretrizes do nível superior para, no mínimo, 3 (três) anos, e o somatório de 
todos os projetos deve atingir as metas da direção;
• plano anual: nesse nível, é inserido o detalhamento dos planos de longo e médio prazo 
para o primeiro ano, com metas concretas até o ponto de se transformarem em planos 
de ação e serem inseridas no orçamento anual. A obrigação de passar para o nível ope-
racional as metas diárias é dos gerentes táticos, para assim estabelecer um controle do 
alcance das metas anuais e de longo prazo.
No entanto, é importante destacar que não existe uma regra única para implantação do 
GPD. Várias organizações japonesas descobriram que o procedimento é de “tentativa e erro”; 
logo, cada empresa ou instituição tem seu próprio caminho.
Convergindo o foco à finalidade, o GPD é constituído por dois sistemas:
• gerenciamento funcional, que cuida da manutenção e melhoria contínua das operações 
do dia a dia de uma organização. Esse tipo de gerenciamento é também chamado de 
“Gerenciamento da Rotina do Dia a Dia” (“Daily Work Routine Management”) ou “Geren-
ciamento pela Organização” e é a prática do controle da qualidade;
• gerenciamento interfuncional, que cuida da solução de problemas prioritários da alta 
administração através do desdobramento das diretrizes e seu controle interfuncional.
Gerenciamento funcional
(controle da rotina)
Estabelecimento de padrões
Manutenção de padrões Metas estabelecidas pela média gerência e chefias
Gerenciamento interfuncional
(diretrizes da alta direção)
Estabelecimento das diretrizes
Desdobramento das diretrizes Metas estabelecidas pela alta direção
Melhoria de padrões
Controle das diretrizes 
desdobradas
10 CAMPOS, V. F. Gerenciamento pelas diretrizes. 4.ed. Nova Lima: INDG Tecnologia e Serviços Ltda, 2004.
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5. atendimento no serviço PúbliCo
5.1. atendimento e tratamento
A identificação de um bom ou mau atendimento que recebemos no nosso dia a dia não é 
algo complexo. Quando pensamos nas causas que nos levam a fazer uma avaliação positiva 
ou negativa do atendimento recebido, podemos enumerar fatores que nem sempre dizem res-
peito exatamente ao serviço desejado ou produto adquirido.
Isso gera expectativa! Expectativa é o que se acredita que vai acontecer ao entrarmos em 
contato com uma organização e o tratamento de qualidade que se espera receber por parte 
dos profissionais dessa organização.
O trabalho desenvolvido pelo funcionário de atendimento é considerado atividade de me-
diação entre as finalidades da instituição e os objetivos do usuário. Nesse contexto temos o 
ponto de vista da instituição, o ponto de vista do usuário e o ponto de vista do atendente.
Vários indicadores podem sinalizar o nível de qualidade do serviço de atendimento, den-
tre os quais:
• competências institucionais da organização (atribuições e atividades desenvolvidas);
• serviços oferecidos;
• requisitos necessários para a obtenção dos serviços (documentos necessários);
• horários de funcionamento dos setores da organização que prestam serviços de aten-
dimento;
• tempo de espera previsto para atendimento;
• prazos para cumprimento dos serviços;
• mecanismos de comunicação com os usuários;
• procedimentos para atendimento de reclamações (sistema de ouvidoria, formulários – 
caixas de sugestões);
• condições para o acesso e a circulação de pessoas com dificuldade de locomoção (ins-
talações adaptadas);
• prioridades consideradas no atendimento.
Por outro lado, diversos motivos podem levar o cliente ou o usuário a reclamar do serviço 
prestado pela organização:
• indiferença do pessoal que o atende;
• poluição visual, poluição sonora, limpeza a arrumação do ambiente, dimensões inade-
quadas do local, iluminação insuficiente, falta de ventilação etc.;
• falta de atenção, treinamento deficiente de funcionários e apatia no contato;
• mau atendimento, com resolução deficiente de reclamações;
• frieza no relacionamento e burocracia demasiada e sem justificativas;
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GESTÃO PÚBLICA
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• prolixidade, que é a característica de quem é demasiadamente longo e demorado para 
explicar algo;
• timidez, que é o estado, condição ou característica de acanhamento excessivo;
• intolerância, ou seja, a atitude mental caracterizada pela falta de habilidade ou vontade 
em reconhecer e respeitar diferenças em crenças e opiniões.
A administração privada e suas construções na área de gestão são constantemente ana-lisadas pelo setor público. Assim, em termos de programas de atendimento ao público, é co-
mum haver consulta à gestão privada. Ainda assim, não basta apenas a reaplicação dessas 
técnicas; são necessárias a sua adaptação e a readequação na gestão pública.
Podemos dizer que, no setor público, a avaliação de satisfação do usuário deriva da mes-
ma premissa que orienta o estabelecimento de padrões de qualidade, ou seja, da necessidade 
de envolver a ótica do cidadão sobre as demandas de atendimento e tratamento.
Vejamos a diferença entre esses dois termos:
• atendimento significa satisfazer as demandas de informação, produtos ou serviços 
apresentados pelo cidadão.
• tratamento diz respeito à forma como o usuário é recebido e atendido.
Impende destacar que existem usuários que valorizam mais um bom tratamento e acabam 
aceitando com tranquilidade quando não são atendidos. Outros, ao contrário, querem ser ple-
namente atendidos, não se preocupando muito com o tratamento que recebem.
Isso ocorre por causa da percepção! A percepção é algo pessoal, difere de pessoa para 
pessoa. Um serviço que, para alguém, pode ser satisfatório, para outro, pode ser inaceitável e 
alvo de reclamações.
Ainda assim, é certo dizer que o desconforto do usuário pode ser amenizado dependendo 
da forma como lhe é apresentada a negativa. Por isso que se diz: “quanto mais difícil o atendi-
mento, melhor deve ser o tratamento”.
Segundo Carlzon (2005)11, a qualidade em serviços, geralmente, é avaliada a partir do pri-
meiro contato dos clientes realizado com o pessoal da linha de frente, gerando uma impressão 
da qualidade na prestação de serviço, constituída por “momentos da verdade” em que o cliente 
entra em contato com algum aspecto da organização.
Logo, podemos entender a satisfação do cliente como um sentimento de contentamento e 
felicidade pelo serviço que lhe foi prestado ou pelo produto adquirido.
5.2. eFiCiênCia, eFiCáCia e eFetividade
Sabemos que, enquanto a eficiência está relacionada à utilização de recursos financeiros, 
humanos e materiais, a eficácia refere-se ao grau de atingimento de resultados e metas.
11 CARLZON, J. Hora da verdade: o clássico sobre liderança que revolucionou a administração das empresas. 5.ed. Rio de 
Janeiro: Sextante, 2005.
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No entanto, além da eficiência e da eficácia, o servidor deve considerar a melhor utilização 
dos recursos públicos em busca do aumento da produtividade. Esse aumento de produtividade 
deve considerar o custo necessário ao desempenho da atividade e o benefício correspondente 
obtido. Aqui já entramos no conceito de efetividade.
Eficiência e eficácia são possíveis de serem objetivadas. Já a efetividade é carregada de 
subjetividade, porque ela depende da situação do atendimento. Assim, a efetividade de um 
atendimento depende menos de regras e de metas e mais de sensibilidade do atendente.
Vejamos um exemplo bem interessante publicado pela Fundação Escola Nacional de Adminis-
tração Pública:
Imagine um time de futebol que faça jogadas corretas, passes precisos, defesas perfeitas, 
lançamentos impecáveis..., mas não faz gols. No campo, os jogadores fazem tudo direiti-
nho, conforme orientado pelo técnico, mas não conseguem a vitória necessária para vencer o 
campeonato. Esse time tem eficiência.
Pense agora em um time que não faz nenhum lance bonito. Os jogadores fazem apenas o 
necessário para levar a bola até o campo do adversário. Não conseguem produzir nenhuma 
jogada de destaque..., mas marcam pelo menos um gol, suficiente para garantir a vitória da 
equipe. Esse time tem eficácia.
Agora vamos sonhar com um time que consegue fazer o que os dois times acima fizeram e 
algo mais: belas jogadas, gols bonitos, conseguem a vitória e deixam a torcida maravilhada e 
feliz. Este time tem efetividade.
Segundo os autores Mário César Ferreira e Ana Mognólia Mendes12, no setor público, o 
atendimento baseia-se, predominantemente, no diagnóstico das exigências da situação apoia-
do nos critérios estabelecidos pela instituição, os quais orientam a tomada de decisão.
Isso quer dizer que o traço característico do trabalho de atendimento ao público é uma 
atividade rotineira complexa de tratamento de informações, marcada por procedimentos ad-
ministrativos habituais, estruturados em uma lógica do tipo: “Se (tal situação ou evento se 
apresenta), então (executa-se tal procedimento)”.
A atividade de atendimento implica um conjunto de ações rotineiras, principalmente, de 
solicitação, identificação, cotejamento, pesquisa, registro, emissão, orientação e arquivamento 
de informações.
No entanto, as tendências atuais de atendimento ao público na gestão pública relatam si-
tuações contingenciais que requerem do servidor de atendimento ações nem sempre previstas 
em normas ou regulamento. Logo, esse não deve atuar apenas como executor de rotinas, mas 
sim identificando situações e sabendo que deve seguir a uma postura prevista de atendimento.
12 FERREIRA, M. C.; MENDES, A. M. Bem-estar dos funcionários e satisfação dos usuários no serviço de atendimento ao 
público: diagnóstico e recomendações. Laboratório de Ergonomia da Universidade de Brasília – UnB, 2001.
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A qualidade do atendimento ao público possui diversos fundamentos e características, 
dentre os quais podemos citar:
• realizar prestação da informação correta;
• ser cordial, educado, polido, mas nunca abusar da intimidade;
• apresentar brevidade da resposta;
• manter a adequação do ambiente para a realização do atendimento;
• ter capacidade de compreender, na comunicação com os usuários do serviço, os dife-
rentes usos da linguagem;
• demonstrar confiabilidade, que resume em prestar o serviço exatamente como foi 
prometido;
• ter capacidade de resposta, que é a prontidão para ajudar os clientes e prestar os servi-
ços dentro do prazo estabelecido;
• ter segurança, transmitindo confiança aos clientes;
• ter boa apresentação e aparência (instalações físicas, equipamentos e pessoas);
• ouvir bem o cliente, saber o que ele precisa e, principalmente, como gosta de ser atendido;
• nunca tratar o cliente com ar de superioridade;
• capacidade de aceitar as pessoas como elas são e tratar a todos com calma e respeito;
• manter o sigilo e a ética;
• ter discrição, tolerância, comunicabilidade, respeito, atenção, interesse, conduta, impar-
cialidade e objetividade;
• ter competência profissional;
• ter perfil adequado do atendente;
• ser empático, ou seja, saber se colocar no lugar do outro;
• ter empenho em resolver situações que vão além da atividade prescrita;
• utilizar vocabulário simples, claro e objetivo;
• ouvir para compreender o cliente;
• perceber o cliente na sua totalidade (gestos, expressões, posturas, tonalidade da voz);
• ter coerência entre palavras e atos.
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RESUMO
• Na gestão pública, a ideia do conceito de qualidade preconiza a satisfação das necessi-
dades e expectativas do usuário-cidadão.
• O paradigma do cliente na gestão pública refere-se à focalização da ação do Estado 
no cidadão.
• Gestão por resultados:
−	 Formalmente, a gestão por resultados no Brasil tem início com o Plano Plurianual 
(PPA 2000 - 2003), denominado Avança Brasil.
−	 Princípios: mérito, desempenho, reconhecimento e transparência (accountability).
−	 Atributos:
 ◦ Dinamicidade: geração e incorporação das informações sobre desempenho nos 
processos decisórios.
 ◦ Abrangência: basear-se num conceito amplo de desempenho que englobe tanto 
os esforços quanto os resultados propostos.
 ◦ Multidimensionalidade: considerar as múltiplas dimensões de esforço (proces-
sos, recursos, estruturas, sistemas informacionais e pessoas) para alinhá-los aos 
resultados.
−	 A contratualização se fortalece como um importante mecanismo de efetivação da 
gestão por resultados no setor público. Busca assegurar autonomia de gestão em 
troca de compromisso prévio com resultados.
−	 Na gestão por resultados da administração pública brasileira, ganham destaque 
as agências executivas e as organizações sociais (OS). Pressupostos necessários 
para a qualificação:
 ◦ celebração de contrato de gestão com o respectivo ministério supervisor, que terá 
a periodicidade mínima de um ano; e, cumulativamente,
 ◦ um plano estratégico de reestruturação ou de desenvolvimento institucional em 
andamento.
−	 As organizações sociais pertencem a um modelo de organização pública não esta-
tal, destinado a absorver atividades publicizáveis mediante qualificação específica. 
Trata-se de uma forma de propriedade pública não estatal, constituída pelas asso-
ciações civis sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou 
grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público.
• Indicadores de gestão:
−	 Indicadores são instrumentos de gestão essenciais nas atividades de monitoramen-
to e avaliação das organizações, assim como seus projetos, programas e políticas.
−	 Propriedades:
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 ◦ relevância social: refere-se à pertinência de sua produção para “indicar” uma ques-
tão social de relevância contemporânea;
 ◦ validade: refere-se ao grau de proximidade entre o conceito e a medida;
 ◦ sensibilidade: refere-se à capacidade do indicador de refletir as mudanças da di-
mensão social de interesse;
 ◦ especificidade: refere-se à sua capacidade de refletir alterações estritamente de-
correntes das políticas públicas empreendidas;
 ◦ cobertura e desagregação: refere-se à capacidade de medir a dimensão social 
de interesse em diversos estratos e “recortes” úteis ao planejamento das polí-
ticas públicas;
 ◦ confiabilidade: relaciona-se à qualidade dos dados, primários ou não, usados no 
cômputo do indicador;
 ◦ periodicidade e tempestividade: referem-se à regularidade e à tempestividade 
com que os dados componentes podem ser obtidos para o cálculo do indicador;
 ◦ historicidade e comparabilidade: disponibilidade de séries históricas extensas e 
comparáveis, de modo a permitir o cotejamento do valor presente com situações 
do passado, inferir tendências e avaliar efeitos de eventuais políticas públicas im-
plementadas;
 ◦ inteligibilidade, comunicabilidade e reprodutibilidade: refere-se à transparência 
da metodologia de construção do indicador, de forma a viabilizar sua compreen-
são e eventual reprodução;
 ◦ factibilidade dos custos de obtenção: é imperativo que o indicador seja produzido 
a custos razoáveis e compensadores.
−	 Componentes básicos:
 ◦ medida: grandeza qualitativa ou quantitativa que permite classificar as caracte-
rísticas, resultados e consequências dos produtos, processos ou sistemas;
 ◦ fórmula: padrão matemático que expressa à forma de realização do cálculo;
 ◦ índice (número): valor de um indicador em determinado momento;
 ◦ padrão de comparação: índice arbitrário e aceitável para uma avaliação compara-
tiva de padrão de cumprimento; e
 ◦ meta: índice (número) orientado por um indicador em relação a um padrão de com-
paração a ser alcançado durante certo período.
−	 Dimensões (resultado e esforço):
 ◦ efetividade (dimensão do resultado) são os impactos gerados pelos produtos/
serviços, processos ou projetos;
 ◦ eficácia (dimensão do resultado) é a quantidade e qualidade de produtos e serviços 
entregues ao usuário (beneficiário direto dos produtos e serviços da organização);
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 ◦ eficiência (dimensão do resultado) é a relação entre os produtos/serviços gerados 
(outputs) com os insumos utilizados, relacionando o que foi entregue e o que foi 
consumido de recursos, usualmente sob a forma de custos ou produtividade;
 ◦ execução (dimensão do esforço) refere-se à realização dos processos, projetos e 
planos de ação conforme estabelecidos;
 ◦ excelência (dimensão do esforço) é a conformidade a critérios e padrões de qua-
lidade/excelência para a realização dos processos, atividades e projetos na busca 
da melhor execução e economicidade;
 ◦ economicidade (dimensão do esforço) está alinhada ao conceito de obtenção e 
uso de recursos com o menor ônus possível, dentro dos requisitos e da quantidade 
exigidas pelo input, gerindo adequadamente os recursos financeiros e físicos.
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QUESTÕES DE CONCURSO
001. (CESPE/TC-DF/AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO/2012) Mudanças na organização 
pública Alfa estão sendo implementadas para propiciar o alcance de resultados, seguindo mo-
delos adotados por organizações privadas. A Alfa também facilitará o acesso do cidadão aos 
seus atos, resultados, processos, custos operacionais e administrativos por meio de portal na 
Internet, o que elevará suas despesas com investimentos em TI.
Com respeito a essa situação hipotética, julgue o item que se segue.
A Alfa, por seguir modelos adotados por organizações privadas, está alinhada com os pressu-
postos da excelência nos serviços públicos.
A excelência nos serviços públicos tem larga inspiração na iniciativa privada, ainda que ambas 
não sejam idênticas. As organizações públicas possuem várias particularidades, sendo obriga-
das a considerar o regramento do ordenamento jurídico-administrativo e o seu caráter público.
Logo, apenas pelo