Acaopublicaorganismos-Macedo-2021

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE 
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS 
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO 
CURSO DE DOUTORADO EM ADMINISTRAÇÃO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Tese de Doutorado 
 
A AÇÃO PÚBLICA DOS ORGANISMOS INTERNACIONAIS E NACIONAIS PARA 
AS MUDANÇAS DO SINAES EM 2017: revelando coalizões 
 
Marconi Neves Macedo, Me. 
 
Orientadora: Maria Arlete Duarte de Araújo, Prof.ª Dr.ª 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NATAL/RN 
Abr/2021 
Marconi Neves Macedo 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A AÇÃO PÚBLICA DOS ORGANISMOS INTERNACIONAIS E NACIONAIS PARA 
AS MUDANÇAS DO SINAES EM 2017: revelando coalizões 
 
Tese desenvolvida sob a orientação da Prof.ª 
Dr.ª Maria Arlete Duarte de Araújo, ora 
submetida a depósito como requisito para 
obtenção do Título de Doutor em 
Administração. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NATAL/RN 
Abr/2021 
MARCONI NEVES MACEDO 
 
A AÇÃO PÚBLICA DOS ORGANISMOS INTERNACIONAIS E NACIONAIS PARA 
AS MUDANÇAS DO SINAES EM 2017: revelando coalizões 
 
Tese inserida na Área de Concentração em “Gestão Organizacional”, Linha de Pesquisa 
“Gestão Social e Políticas Públicas” e apresentada ao Curso de Doutorado em Administração 
do Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal do Rio Grande do 
Norte como requisito parcial à obtenção do Título de Doutor em Administração. 
 
Aprovada em: 19/02/2021. 
 
__________________________________________________ 
Maria Arlete Duarte de Araújo, Prof.ª Dr.ª – Orientadora e Presidente 
Programa de Pós-Graduação em Administração 
Universidade Federal do Rio Grande do Norte 
 
 
__________________________________________________ 
Jomária Mata de Lima Alloufa, Prof.ª Dr.ª – Membro Interno 
Programa de Pós-Graduação em Administração 
Universidade Federal do Rio Grande do Norte 
 
 
__________________________________________________ 
Alda Maria Duarte de Araújo Castro, Prof.ª Dr.ª – Membro Interno 
Programa de Pós-Graduação em Educação 
Universidade Federal do Rio Grande do Norte 
 
 
__________________________________________________ 
Fernando de Souza Coelho, Prof. Dr. – Membro Externo 
Programa de Pós-Graduação em Gestão de Políticas Públicas 
Universidade de São Paulo 
 
 
__________________________________________________ 
João Ferreira de Oliveira, Prof. Dr. – Membro Externo 
Programa de Pós-Graduação em Educação 
Universidade Federal de Goiás 
 
 
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN 
Sistema de Bibliotecas - SISBI 
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA 
 Macedo, Marconi Neves. 
 A ação pública dos organismos internacionais e nacionais para 
as mudanças do SINAES em 2017: revelando coalizões / Marconi 
Neves Macedo. - 2021. 
 309f.: il. 
 
 Tese (Doutorado em Administração) - Universidade Federal do 
Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, 
Programa de Pós-Graduação em Administração. Natal, RN, 2021. 
 Orientadora: Prof.ª Dr.ª Maria Arlete Duarte de Araújo. 
 
 
 1. Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) 
- Tese. 2. Pentágono das Políticas Públicas (PPP) - Tese. 3. 
Advocacy Coalition Framework (ACF) - Tese. 4. Educação superior - 
Tese. I. Araújo, Maria Arlete Duarte de. II. Universidade 
Federal do Rio Grande do Norte. III. Título. 
 
RN/UF/Biblioteca CCSA CDU 378:35 
 
 
 
 
Elaborado por Eliane Leal Duarte - CRB-15/355 
 
 
AGRADECIMENTOS 
 
Agradeço ao universo que me permitiu oportunidades para fazer diversas escolhas 
definidoras dos meus caminhos e que me permitiu criar as oportunidades que não tive e das 
quais precisei para realizar de modo incansável o propósito de diminuir o meu 
desconhecimento até este ponto da minha jornada filosófica, cidadã e intelectual, nesta vida. 
Agradeço a todas as pessoas que contribuíram fazendo um trabalho que não fica 
consignado nas páginas desta tese, mas que foi absolutamente fundamental e indispensável para 
que eu sustentasse, dentre essas escolhas, as feitas durante o processo de doutoramento, mesmo 
diante de uma vida cada vez mais exigente nesta complexa sociedade em que vivemos. Nesse 
sentido, registro agradecimentos especiais à minha mãe, Gladys Vasconcelos Neves de 
Macedo, à minha irmã, Lorena Neves Macedo, e à minha companheira, Deyla Moura Ramos, 
que são os meus aconchegos nos momentos difíceis. 
Agradeço à minha orientadora, Prof.ª Dr.ª Maria Arlete Duarte de Araújo, que com uma 
dedicação sem precedentes na minha trajetória ouviu e leu incansavelmente, durante 
incontáveis horas e em incontáveis versões, as minhas reflexões sobre a realidade social 
especialmente na perspectiva do tema que esta tese aborda, exercendo um papel nada menor do 
que o de viabilização deste trabalho. Esse exemplo de compromisso – não apenas com um 
objetivo acadêmico, mas com a vida e a evolução dos seus orientandos –, que já é uma marca 
registrada sua e de amplo reconhecimento, constitui uma meta difícil de alcançar, mas que 
certamente marcará a minha trajetória na vida docente de modo indelével como um referencial 
a ser buscado em cada dia de trabalho. 
Agradeço a todos os examinadores das bancas que contribuíram com este trabalho até a 
sua atual versão: no primeiro seminário doutoral, o Prof. Hironobu Sano e o Prof. Antônio 
Cabral Neto; no segundo seminário doutoral, o Prof. Fábio Resende de Araújo e a Prof.ª Alda 
Maria Duarte Araújo Castro; e, na qualificação, a Prof.ª Pâmela de Medeiros Brandão e, 
novamente, o Prof. Antônio Cabral Neto. O compromisso com a melhoria do trabalho foi uma 
marca que uniu esses três momentos e a dedicação foi para além do exame em si, 
contemplando o compartilhamento de reflexões e de material, o que me serviu como estímulo e 
motivação para tentar ultrapassar os meus próprios limites intelectuais na intenção de honrar a 
gentileza com que este trabalho foi acolhido e avaliado. 
Agradeço à Prof.ª Maria Lussieu da Silva pelo estímulo permanente à realização desse 
objetivo e compartilhamento de reflexões e de material que ajudou decisivamente na 
transformação das reflexões de fundo econômico que marcam minha trajetória acadêmica 
anterior em um projeto de doutoramento que pudesse evidenciar um tema de relevância no 
âmbito da atual sociedade do conhecimento que, para além da mercantilização da informação, 
parece avançar para a mercantilização do próprio processo formativo, em qualquer nível, e da 
educação, por consequência. 
Agradeço ao Prof. Thiago Ferreira Dias pela contribuição na organização das ideias e 
pelo compartilhamento do material que vieram a compor o projeto destinado ao processo 
seletivo ao curso de doutoramento no Programa de Pós-Graduação em Administração, um dos 
pontos fundamentais para proporcionar a aprovação na primeira tentativa, mesmo considerando 
que vim de outra área do conhecimento. 
Agradeço a todos que compõem a Universidade Federal do Rio Grande do Norte, em 
especial ao Programa de Pós-Graduação em Administração, tanto na dimensão acadêmica – à 
coordenação e aos docentes de todas as disciplinas que cursei – como na administrativa – à 
secretaria –, por me permitirem o acesso a uma formação de excelência. 
Agradeço a três irmãos que a vida me presenteou: minha irmã de sangue, de coração e 
de mente, Lorena Neves Macedo, cuja dedicação às discussões que surgiram durante as 
pesquisas foi determinante para clarear ideias que estão consignadas transversalmente no 
presente trabalho; meu irmão que a missão docente permitiu encontrar, André Luiz de Lima, 
pelas muitas reflexões cotidianas que contribuíram para motivar a transformação das 
inquietações da vivência docente nesta pesquisa; e meu irmão que a vida acadêmica permitiu 
encontrar no mestrado, Thiago Oliveira Moreira, com quem foi feito o compartilhamento 
recíproco, ao longo muitos anos, de diversas reflexõessobre o ambiente acadêmico e 
profissional que forma o contexto deste trabalho. 
Agradeço, por fim, a todos aqueles que não estão aqui nominados e contribuíram, 
consciente e inconscientemente, voluntária e involuntariamente, para a realização deste 
objetivo, porque reconheço que cada gesto e cada trabalho têm um valor único e insubstituível. 
Nesse mesmo sentido, reconheço que nós dependemos muito mais do outro do que podemos, 
mesmo nos esforçando bastante, imaginar. Isso, não apenas para pequenas ou grandes tarefas, 
mas para qualquer realização que alcançamos, seja ela a mais particular ou mais pública delas, 
seja na dimensão pessoal ou profissional, o que deve ser suficiente para nos motivar a servir 
melhor àqueles que estiverem ao nosso alcance. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dedico este trabalho à coletividade humana que 
tem empregado a sua energia em buscar 
compreender e conscientizar sobre a 
importância da educação, defendendo-a em 
todos os tempos da História, e em especial aos 
meus pais, Marcone Juvenal de Macêdo (in 
memoriam) e Gladys Vasconcelos Neves de 
Macedo, que souberam me revelar de modo 
inaugural esse valor diante do reconhecimento 
da minha precoce inquietação intelectual. 
 
“A educação é a arma mais poderosa que você 
pode usar para mudar o mundo”. 
Aristóteles 
 
A AÇÃO PÚBLICA DOS ORGANISMOS INTERNACIONAIS E NACIONAIS PARA AS 
MUDANÇAS DO SINAES EM 2017: revelando coalizões 
 
RESUMO: 
O objetivo da Tese é compreender como a ação pública dos atores nacionais envolvidos com a 
educação superior, influenciados por organismos internacionais e articulados em coalizões 
políticas a partir de suas crenças e representações e por meio do uso do conhecimento técnico 
como recurso político, contribuiu para uma significativa reforma institucional do Sistema 
Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) em 2017. Utilizou-se um modelo 
analítico concebido a partir da conjugação de elementos dos modelos do Pentágono das 
Políticas Públicas (PPP) e do Advocacy Coalition Framework (ACF) da abordagem sociológica 
de análise das políticas públicas. A análise dos dados foi feita a partir de documentação oficial 
dos principais atores identificados no subsistema de política pública de avaliação da educação 
superior de graduação brasileira, privilegiando os quadros de análise cognitiva e normativa. O 
quadro cognitivo para identificar as crenças dos atores a partir de suas representações e revelar 
coalizões, e o quadro normativo para evidenciar o processo de interação entre esses atores de 
modo a conformar as regras institucionais aos seus interesses, como resultado da sua ação 
pública. Após o exame dos dados, o modelo analítico utilizado evidenciou como a política 
pública de avaliação da educação superior de graduação está inserida em um ambiente 
neocorporativista no qual as instâncias estatais funcionam como arena de mediação dos 
interesses divergentes de múltiplos atores e permitiu compreender como atuaram as coalizões 
políticas defensoras da educação como um direito e educação como mercadoria no processo de 
reformulação do SINAES. Desse modo, esta Tese conclui pela internalização de diretrizes 
sobre a avaliação de educação superior oriundas de organismos internacionais na reforma do 
SINAES, em 2017, e que as mudanças foram decorrentes da ação pública da coalizão de atores 
essencialmente privados, defensores da educação como mercadoria, que souberam se articular 
politicamente, usar o conhecimento técnico como recurso de poder e influenciar a agenda de 
decisões do Ministério da Educação de modo a prevalecer seus interesses, em especial nas 
modificações que facilitam o credenciamento e o recredenciamento de IES privadas, 
desembaraçam transferências de mantença e desoneram os investimentos com o corpo docente 
e o acervo bibliográfico. 
 
Palavras-chave: Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES). Pentágono 
das Políticas Públicas (PPP). Advocacy Coalition Framework (ACF). 
 
 
THE PUBLIC ACTION OF INTERNATIONAL AND NATIONAL BODIES FOR SINAES 
CHANGES OF 2017: revealing coalitions 
 
ABSTRACT: 
This thesis main objective is to comprehend how the public action of the national actors 
involved with higher education, influenced by international organisms and articulated in 
political coalitions from their beliefs and representations and by using the technical knowledge 
as a political resource, have contributed to a significative Brazilian Higher Education National 
Evaluation System (SINAES) institutional reform in 2017. It was utilized an analytical model 
conceived from the conjugation of elements of the Public Policies Pentagon (PPP) and of the 
Advocacy Coalition Framework (ACF) in the sociological approach of public policies analysis. 
The data analysis was performed from the official documentation produced by the main actors 
identified within the Brazilian graduate higher education’s evaluation public policy’s 
subsystem, in privilege of the cognitive framework and of the normative framework. The 
cognitive framework allows to identify the actors’ beliefs from their representations, revealing 
coalitions, and the normative framework allows to identify the interaction process between 
these actors in a way to conform the institutional rules to their interests, as a result of their 
public action. After the data exam, the analytical model revealed how the Brazilian graduate 
higher education’s evaluation policy is inserted in an neocorporativist environment in which the 
State instances work as a mediation arena of the divergent interests of multiple actors and 
allowed to comprehend how the coalitions that advocate, in one side, the education as a right 
and, in another side, the education as a merchandise, worked their public action in SINAES 
reformulation process. As this, this thesis concludes that directives about higher education’s 
evaluation from international organisms are internalized with the SINAES reform, in 2017, and 
that the changes were a result of the public action of essentially private actors, defenders of the 
ideia of education as a merchandise, that were able to articulate themselves, utilize the technical 
knowledge as a power resource and influence the decision agenda of Brazilian’s Education 
Ministry as so to make their interests prevail, especially in the changes which facilitate the 
accreditation and re-accreditation of private HEIs, disentangle possible transfers of 
maintenance and exempt investments with the faculty and the bibliographic collection. 
 
Key-words: Brazilian’s Higher Education’s Evaluation System (SINAES). Public Policies’ 
Pentagon (PPP). Advocacy Coalition Framework (ACF). 
 
 
LISTA DE FIGURAS 
 
Figura 01 – A estrutura do Pentágono das Políticas Públicas ................................................. 82 
Figura 02 – A estrutura do Advocacy Coalition Framework .................................................. 97 
Figura 03 – Modelo de Análise da Reforma do SINAES de 2017 ........................................ 106 
Figura 04 – Forças de mudança na educação terciária .......................................................... 148 
Figura 05 – Representação da mudança do SINAES, em 2017, como resultado da ação pública 
da coalizão da mercadoria ..................................................................................................... 266 
 
 
LISTA DE QUADROS 
 
Quadro 01 – Classificação dos atores ..................................................................................... 78 
Quadro 02 – Tipologia das estruturas de oportunidade das coalizões .................................... 99 
Quadro 03 – Hipóteses do ACF em 2007 .............................................................................. 100 
Quadro 04 – Conjugação das categorias dos modelos indicados .......................................... 105 
Quadro 05 –Atores no subsistema de avaliação da educação superior de graduação no Brasil
 ............................................................................................................................................... 138 
Quadro 06 – As representações das crenças dos atores internacionais no contexto do SINAES
 .............................................................................................................................................. 157 
Quadro 07 – As representações das crenças dos atores nacionais no contexto do SINAES . 199 
Quadro 08 – Convergências entre as representações dos atores internacionais e nacionais no 
contexto do SINAES ............................................................................................................. 202 
Quadro 09 – Divergências entre as representações dos atores internacionais e nacionais no 
contexto do SINAES ............................................................................................................. 203 
Quadro 10 – Evolução dos principais indicadores relativos à titulação e ao regime de trabalho 
do corpo docente, bem como ao acervo da biblioteca .......................................................... 258 
 
 
LISTA DE TABELAS 
 
Tabela 01 – Matrículas nas IES em 1990, 2000, 2010 e 2015: públicas x privadas em face da 
população nacional ............................................................................................................... 118 
Tabela 02 – Matrículas nas IES em 2000, 2010 e 2012: públicas x privadas ....................... 120 
Tabela 03 – Matrículas nas IES privadas em 2000, 2010 e 2012: com fins lucrativos x sem fins 
lucrativos ............................................................................................................................... 120 
Tabela 04 – Matrículas nas IES de 2013 a 2019: públicas x privadas ................................. 122 
Tabela 05 – Matrículas e vagas em cursos de graduação, em 2018, segundo as holdings 
selecionadas .......................................................................................................................... 123 
 
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 
 
ABMES – Associação Brasileira de Mantenedoras de Ensino Superior. 
ABRAES – Associação Brasileira para o Desenvolvimento da Educação Superior. 
ABRUC – Associação Brasileira das Instituições Comunitárias de Educação Superior. 
ABRUEM – Associação Brasileira dos Reitores das Universidades Estaduais e Municipais. 
ACAFE – Associação Catarinense das Fundações Educacionais. 
ACF – Advocacy Coalition Framework. 
AGCS – Acordo Geral Sobre o Comércio de Serviços. 
ALADI – Associação Latino-Americana de Integração. 
ANACEU – Associação Nacional dos Centros Universitários. 
ANDE – Associação Nacional de Educação. 
ANDES – Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior. 
ANDIFES – Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior. 
ANPAE – Associação Nacional de Política e Administração da Educação. 
ANPED – Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação. 
ANUP – Associação Nacional das Universidades Particulares. 
BDTD – Banco de Teses e Dissertações. 
BM – Banco Mundial. 
BRICS – Brasil, Rússia, Índia, China, África do Sul. 
CC – Conceito de Curso. 
CEDES – Centro de Estudos Educação e Sociedade. 
CEE – Conselho Estadual de Educação. 
CF – Constituição Federal. 
CI – Conceito Institucional. 
CNE/CES – Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação. 
CONAES – Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior. 
CPC – Conceito Preliminar de Curso. 
CRUB – Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras. 
ENADE – Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes. 
FAO – Food and Agriculture Organization of the United Nations. 
FIES – Programa de Financiamento Estudantil. 
FÓRUM – Fórum das Entidades Representativas do Ensino Superior Particular. 
GATS – Global Agreement on Tarifs and Trade. 
IES – Instituição de Educação Superior. 
IFES – Instituição Federal de Educação Superior. 
IGC – Índice Geral de Cursos. 
ILAPE – Instituto Latino-Americano de Pesquisas Educacionais. 
INEP – Instituto de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. 
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. 
MEC – Ministério da Educação. 
MERCOSUL – Mercado Comum do Sul. 
OCDE – Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico. 
OEA – Organização dos Estados Americanos. 
OECE – Organização Europeia de Cooperação Econômica. 
OIT – Organização Internacional do Trabalho. 
OMC – Organização Mundial do Comércio. 
ONU – Organização das Nações Unidas. 
PNE – Plano Nacional de Educação. 
PPP – Pentágono das Políticas Públicas. 
PROIFES – Federação de Sindicatos de Professores e Professoras de Instituições Federais de 
Ensino Superior e de Ensino Básico, Técnico e Tecnológico. 
PROUNI – Programa Universidade para Todos. 
SBPC – Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência. 
SEMESP – Sindicato das Entidades Mantenedoras de Estabelecimentos de Ensino Superior no 
Estado de São Paulo. 
SINAES – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior. 
SPELL – Scientific Periodicals Electronic Library. 
UBES – União Brasileira de Estudantes Secundaristas. 
UNASUL – União de Nações Sul-Americanas. 
UNCTAD – United Nations Conference on Trade and Development. 
UNE – União Nacional dos Estudantes. 
UNESCO – United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. 
UNICEF – United Nations Children's Fund. 
 
 
SUMÁRIO 
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 17 
2 O ESTADO COMO MEDIADOR DE INTERESSES: da concepção da ciência política à 
concepção da sociologia .......................................................................................................... 34 
2.1 A CONCEPÇÃO DA CIÊNCIA POLÍTICA: abstração formalista .................................. 35 
2.2 A CONCEPÇÃO SOCIOLOGICA: concretude substantivista ......................................... 44 
2.2.1 Duas lentes para a compreensão da relação entre o Estado e os grupos de interesse: 
pluralismo e neocorporativismo ............................................................................................ 50 
2.2.2 O eixo nacional-internacional e seu entrelaçamento com o eixo pluralista-
neocorporativista .................................................................................................................... 59 
3 A ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS NA PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA: o 
Pentágono das Políticas Públicas e o Advocacy Coalition Framework ............................... 65 
3.1 ABORDAGEM ANALÍTICA COM FOCO NA MEDIAÇÃO DE INTERESSES .......... 65 
3.1.1 O Pentágono das Políticas Públicas (PPP) .................................................................. 80 
3.1.2 O Advocacy Coalition Framework (ACF) ..................................................................... 90 
3.2 MODELO ANALÍTICO ESPECÍFICO PARA A MUDANÇA DO SINAES EM 2017 103 
4 A EDUCAÇÃO SUPERIOR: análise das suas bases cognitivas ................................... 110 
4.1 EDUCAÇÃO: direito ou mercadoria? .............................................................................. 111 
4.2 A EVOLUÇÃO DA REGULAÇÃO E AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR DE 
GRADUAÇÃO NO BRASIL ATÉ A MUDANÇA DO SINAES EM 2017 ........................ 125 
5 REVELANDO COALIZÕES NA AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR A 
PARTIR DAS CRENÇAS E REPRESENTAÇÕES DOS ATORES .............................. 137 
5.1 OS ATORES INTERNACIONAIS .................................................................................. 139 
5.1.1 Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) – 
Documento Universities Under Scrutiny, 1987 .................................................................... 139 
5.1.2 Banco Mundial (BM) – Documentos Higher Education: The Lessonsof Experience 
(1994); Higher Education in Developing Countries: Peril and Promise (2000); Constructing 
Knowledge Societies: New Challenges for Tertiary Education (2003) ............................... 144 
5.1.3 OMC – Global Agreement on Trade of Services (1994) ............................................. 150 
5.1.4 UNESCO – Policy Paper for Change and Development in Higher Education (1995); 
World Declaration on Higher Education for the Twenty-First Century: vision and action 
(1998); Higher Education in a globalized society (2004) .................................................... 152 
5.1.5 Síntese dos posicionamentos dos organismos internacionais ................................... 156 
5.2 OS ATORES NACIONAIS ............................................................................................. 160 
5.2.1 Entidades estatais ........................................................................................................ 161 
5.2.1.1 Ministério da Educação (MEC) .................................................................................... 161 
5.2.1.2 Conselho Nacional de Educação (CNE) ....................................................................... 168 
5.2.1.3 Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES) ......................... 169 
5.2.1.4 Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) ....... 175 
5.2.2 Entidades associativas ................................................................................................. 179 
5.2.2.1 Associação Nacional dos Dirigentes de Instituições Federais de Ensino Superior 
(ANDIFES) ............................................................................................................................... 179 
5.2.2.2 Associação Brasileira de Mantenedoras de Ensino Superior (ABMES) ...................... 182 
5.2.3 Entidades sindicais ...................................................................................................... 185 
5.2.3.1 Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior (ANDES) ....... 185 
5.2.3.2 Federação de Sindicatos de Professores e Professoras de Instituição Federais de Ensino 
Superior e de Ensino Básico Técnico e Tecnológico (PROIFES)............................................ 188 
5.2.4 Entidade estudantil ...................................................................................................... 189 
5.2.5 Entidades técnico-científicas ....................................................................................... 194 
5.2.5.1 Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (ANPED) ............. 194 
5.2.5.2 Instituto Latino-Americano de Planejamento Educacional (ILAPE) ........................... 196 
5.2.6 Síntese dos posicionamentos dos atores nacionais .................................................... 199 
5.3 REVELANDO AS COALIZÕES DO DIREITO E DA MERCADORIA ...................... 201 
6 CONFIRMANDO AS COALIZÕES NO ÂMBITO DO SINAES A PARTIR DAS 
INTERAÇÕES DOS ATORES ........................................................................................... 208 
6.1 COALIZÃO DO DIREITO: interação intensa na implementação do SINAES ............... 208 
6.1.1 A coalizão do direito e a implementação do SINAES............................................... 208 
6.1.2 A coalizão do direito na consolidação do SINAES: evidenciação dos atores estatais 
em razão das discussões técnicas ......................................................................................... 216 
6.2 COALIZÃO DA MERCADORIA: foco na discussão técnica com os atores estatais após a 
consolidação do SINAES ....................................................................................................... 224 
7 A AÇÃO PÚBLICA DAS COALIZÕES SOBRE O SINAES: instituições e resultados
 238 
7.1 INSTITUIÇÕES ............................................................................................................... 238 
7.1.1 Dimensão legal ............................................................................................................. 238 
7.2.2 Dimensão regulamentar .............................................................................................. 243 
7.2.3 Dimensão instrumental ............................................................................................... 248 
7.2 RESULTADOS: MUDANÇAS NA INSTITUCIONALIZAÇÃO DO SINAES EM 2017
 260 
8 CONCLUSÃO .................................................................................................................... 268 
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 277 
APÊNDICE A – COMPARATIVO ENTRE OS DECRETOS PARA INDICAÇÃO DE 
MODIFICAÇÕES RELEVANTES À LUZ ESPECIALMENTE DOS INTERESSES DAS 
IES PRIVADAS .................................................................................................................... 306 
 
 
17 
1 INTRODUÇÃO 
 
O estudo das políticas públicas tem passado por mudanças intensas desde o fim do 
Século XX, decorrentes de alterações do próprio arranjo econômico-político do Estado, 
fenômeno mundial resultante da conversão de uma relação linear de bipolaridade – entre 
propostas antagônicas capitalistas e socialistas de estruturação social – para relações não-
lineares de multipolaridade – em diversas matizes de orientação econômica capitalista. 
A própria representatividade da expressão política pública tem sido ladeada por outra, a 
da expressão ação pública (LASCOUMES; LEGALES, 2012b). Esse fato simboliza um 
movimento muito importante de modificação da condição do Estado de protagonista para a 
condição de articulador nas atividades destinadas ao atendimento das necessidades sociais. 
Essa mudança é acompanhada pelo movimento em escala global de aproximação dos 
Estados ao modelo de regulação, de inspiração econômica neoliberal e focado nas diretrizes de 
ordem gerencial, que tem sido observado desde a formulação do Consenso de Washington e 
suas indicações de reforma estatal, que conferem à iniciativa privada (mercado) um papel muito 
mais amplo na condução de temas de interesse da coletividade, encerrando monopólios estatais 
e incluindo a iniciativa privada na cadeia de atividades destinadas ao atendimento de 
necessidades coletivas (BRESSER-PEREIRA, 1991). 
Esse movimento internacional alcança, também, a educação, incluindo a educação 
superior. Nesse sentido, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico 
(OCDE) publica em 1987 o documento Universities Under Scrutiny, enfocando a discussão 
sobre a educação superior a partir da análise da situação de sua instituição mais proeminente, 
qual seja, a Universidade. Mais que isso, deixa consignado no referido documento um rol de 
dez funções atribuídas às Universidades, inaugurando uma narrativa que viria a se confirmar a 
partir de documentos de outras organizações internacionais discutidos mais adiante. São essas 
funções: “educação geral pós-secundária; investigação; fornecimento de mão-de-obra 
qualificada; educação e treinamento altamente especializados; fortalecimento da 
competitividade da economia; mecanismo de seleção para empregos de alto nível mediante a 
credencialização; mobilidade social para os filhos e as filhas das famílias operárias; prestação 
de serviços à região e à comunidade local; paradigmas de aplicação de políticas nacionais (por 
exemplo, igualdade de oportunidades para mulheres e minorias raciais); preparação para os 
papeis de liderança social” (SANTOS, 1989). 
18 
A abordagem dada pelo documento à discussão focalizou a evidenciação de uma crise 
pela qual passavam as Universidades, a partir da qual assentavam-se as bases para a 
rediscussão do sistema de educação superior. 
Outros documentos internacionais – a exemplo do “Higher Education: Lessons from 
Experience”, de 1994, do Banco Mundial (BM), e do “PolicyPaper for Change and 
Development in Higher Education”, de 1995, da Organização das Nações Unidas para a 
Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) – argumentam também que há uma crise na 
educação superior e apontam para a necessidade de melhorar os controles gerenciais através de 
processos de avaliação da qualidade – parametrizando o que seria desejável – e de expansão da 
oferta de vagas para o suprimento da demanda reprimida, especialmente, a partir do estímulo ao 
trabalho conjunto entre o setor público e o setor privado. No plano internacional da educação 
superior, tem a UNESCO o papel de direcionar os interessados na área, a partir das análises 
técnicas que produz e consigna em seus documentos e nos eventos que promove, apontando 
quais são os caminhos mais adequados do ponto de vista estratégico para o desenho futuro de 
médio e longo prazos dos sistemas estatais de educação superior (YOUNG, 1983, apud 
LUCENA, 2012). 
Nesse cenário, assume enorme importância a criação da Organização Mundial do 
Comércio (OMC) pelo Tratado de Marraqueche, firmado em 12 de abril de 1994, que trouxe 
em seus anexos uma norma internacional muito aguardada e muito impactante: o Global 
Agreement on Trade of Services (GATS), ou Acordo Global sobre o Comércio de Serviços, que 
abre a oportunidade de inserção da educação superior como serviço. Importa ressaltar que 
mesmo não havendo qualquer relação direta com a avaliação é possível perceber que a 
mercantilização da educação superior opera efeitos na concepção das diretrizes avaliativas da 
educação superior nas perspectivas propostas pelo Banco Mundial e pela UNESCO, 
especialmente no que tange ao estímulo à expansão do acesso. É possível observar que a 
normativa de criação da OMC, em cujo pacote está contido o GATS, é imediatamente anterior 
aos documentos retro mencionados. 
Identifica-se, assim, a tendência de categorizar a educação como uma mercadoria 
(serviço) que estaria sujeito às regras comerciais da OMC, incluindo essa via na discussão da 
internacionalização da educação superior que, por sua vez, apresenta múltiplas vertentes que 
envolvem, entre outros, o alinhamento de programas de estudo para a viabilização da 
mobilidade estudantil. Emerge nesse cenário a lógica de mercado na gestão da educação, 
nublando a sua essência de bem público (BARBALHO, 2007). 
19 
O BM e a UNESCO, ao permanecerem exercendo um claro papel de liderança entre os 
atores internacionais que tratam da educação superior, a partir do uso de seus recursos 
econômicos para produção de conhecimento técnico destinado ao uso político, definem por 
meio dos seus documentos já mencionados e de outros mais recentes – por exemplo, Higher 
Education in Developing Countries: Peril and Promise (2000), Constructing Knowledge 
Societies: New Challenges for Tertiary Education (2003), do BM, e World Declaration on 
Higher Education for the Twenty-First Century: vision and action (1998), Higher Education in 
a globalized society (2004), World Declaration on Higher Education: The New Dynamics of 
Higher Education and Research For Societal Change and Development (2009), da UNESCO – 
um sólido arcabouço para diversas proposições sobre esse setor, especialmente definindo os 
objetivos a serem alcançados e o perfil institucional que devem assumir os órgãos de educação 
superior no sentido do atendimento dessas metas, de modo que os critérios avaliativos 
estabelecidos funcionam como fatores a induzir a aproximação a esse perfil. 
Em decorrência da influência dos posicionamentos desses organismos, as diretrizes 
sobre avaliação da educação superior se difundem no cenário internacional e passam a ser 
acolhidas por países no mundo inteiro, especialmente os países em desenvolvimento. Estes, em 
especial, tendo em vista a narrativa de crise e de soluções criadas a partir dos documentos, 
passam a pôr em realce na reestruturação dos seus sistemas educacionais a discussão sobre a 
capacidade de financiamento do Estado e qualidade a partir de processos de avaliação. 
Acompanhando o movimento mundial de implantação do modelo neoliberal de Estado, 
inspirado por uma perspectiva gerencial baseada na avaliação das atividades e desempenho na 
prestação dos serviços públicos, o Brasil passa a incorporar as orientações emanadas desses 
organismos internacionais de modo progressivo. 
É possível observar esse fenômeno ao se analisar a Lei n.º 9.131, de 24 de novembro de 
1995 – que alterou a então vigente Lei n.º 4.024/1961, primeira Lei de Diretrizes e Bases da 
Educação Nacional, para criar o Exame Nacional de Cursos, mais conhecido como “Provão do 
MEC” – a Lei n.º 9.394, de 20 de dezembro de 1996 – atuais Diretrizes e Bases da Educação 
Nacional, de origem bastante polêmica –, a Lei Ordinária Federal n.º 10.172, de 9 de janeiro de 
2001 – primeiro Plano Nacional de Educação (PNE) do Brasil –, a Lei n.º 10.861, de 14 de 
abril de 2004 – institui o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), 
oriundo das ideias e iniciativas de José Dias Sobrinho –, a Lei n.º 10.973, de 2 de dezembro de 
2004 – institui o Marco de Incentivo à Inovação e à Pesquisa Científica e Tecnológica –, e a 
Lei n.º 13.005, de 25 de junho de 2014 – segundo Plano Nacional de Educação (PNE) –, dentre 
20 
outras, no sentido do alinhamento da normatização do Estado brasileiro com as recomendações 
dos organismos internacionais e em sintonia com o modelo neoliberal de Estado. 
O sentido de todo esse arcabouço legislativo se evidencia quando se busca o ponto de 
intersecção entre eles: a discussão da educação superior pela via econômica, seja da perspectiva 
da indução ou dos efeitos econômicos que ela provoca. Quando se trata de financiamento da 
educação superior, por exemplo, ela aparece de modo indissociável vinculado ao 
desenvolvimento, pois tanto o perfil dos profissionais quanto as tecnologias disponíveis em um 
mercado nacional são importantes fatores para a produtividade econômica, especialmente 
quando se considera o incremento do processo de globalização que decorreu da 
multipolarização mundial. 
A título de ilustração, a Meta 11 do primeiro Plano Nacional de Educação (PNE) 
brasileiro, de 2001, refere-se diretamente à necessidade de flexibilização que é destacada pela 
discussão temática capitaneada pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) na 
Conferência Mundial para a Educação Superior no Século XXI (1998) como principal diretriz 
para o atendimento das necessidades do mundo do trabalho na política de avaliação da 
educação superior de graduação. 
Assim, percebe-se a flexibilização da formação superior contemplada pela legislação 
nacional brasileira, especialmente, na linha substancial indicada pela UNESCO e respaldada 
pela OIT. Diferentemente do que ocorre em muitos casos, a legislação foi, de fato, acolhida 
pela estrutura governamental brasileira como se pode observar na atuação da Câmara de 
Educação Superior do Conselho Nacional de Educação, consubstanciada na emissão do Parecer 
n.º 583/2001-CNE/CES que trata da orientação para as diretrizes curriculares dos cursos de 
graduação. 
Na sequência, a questão do financiamento-gestão é contemplada pelo sistema jurídico 
brasileiro especialmente a partir das Leis n.º 10.260/2001 e 11.096/2005, que disciplinam, 
respectivamente, o Fundo de Financiamento ao estudante do Ensino Superior (FIES) e o 
Programa Universidade para Todos (PROUNI). Estavam dadas as condições para a atuação do 
setor privado no que se refere à condução da infraestrutura da educação superior no Brasil, 
privilegiando o conteúdo do art. 209 da Constituição Federal vigente. 
Essa percepção se confirma quando, apenas em 2007, por meio do Decreto 
(presidencial) n.º 6.096, é estabelecido o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e 
Expansão das Universidades Federais (REUNI) e somente em 2008, por meio da Lei n.º 
11.892/2008, a Rede Federal de Educação Profissional, Científicae Tecnológica e criados os 
Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia. Como se constata, apenas após o FIES e 
21 
o PROUNI, que atenderam aos interesses privados, o foco foi dirigido para as Instituições 
Federais de Educação Superior (IFES) do país, que são, nos termos do art. 211, §§ 2º e 3º, os 
principais entes públicos responsáveis pela educação superior. 
Especialmente, serve também como exemplificação do atendimento substantivo das 
diretrizes colocadas pela UNESCO, o tratamento dado à qualidade vinculada à avaliação, que é 
acolhida, no que se refere à educação superior em nível de graduação, especialmente pela Lei 
n.º 10.861, de 14 de abril de 2004 (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – 
SINAES), contemplando as dimensões de avaliação interna (da própria Instituição de Ensino 
Superior, a exemplo das Comissões Próprias de Avaliação) e externa (exercida pelo Estado, a 
partir do Ministério da Educação). 
As diretrizes internacionais mencionadas para a educação superior, voltadas 
essencialmente para a ampliação do acesso associada à melhoria da qualidade em direção à 
articulação com as necessidades de formação para o mundo do trabalho, então, aparecem nos 
instrumentos de avaliação externa das instituições de educação superior (IES) e dos cursos, de 
responsabilidade do MEC, definindo aspectos relativos à composição do corpo docente – por 
exemplo, critérios referentes à sua titulação –, à composição das propostas formativas dos 
discentes – a exemplo de conteúdos transversalmente relacionados na perspectiva da 
interdisciplinaridade como educação em direitos humanos, educação para as relações étnico-
raciais e educação para o meio ambiente – e à infraestrutura institucional – critérios como 
acervo de títulos disponíveis, dimensionamento de laboratórios, acessibilidade para pessoas 
com deficiência, aproximação do mercado de trabalho em face da mitigação do impacto da 
titulação dos docentes (BRASIL, 2017). 
Outrossim, o resultado evidenciado pelos produtos Produtos 1 e 2 do Convênio 
914BRZ1144.3 do Projeto CNE-UNESCO (2015), que buscam avaliar os sistemas de avaliação 
da educação superior de graduação dos Estados Unidos, Reino Unido, Espanha e México em 
face do SINAES, atesta o caráter em última instância ranqueador e, portanto, comparativo de 
instituições que resulta do processo avaliativo proposto pelo SINAES, atendendo muito mais a 
uma lógica de mercado de competição do que a uma lógica de reflexão sobre a melhoria do 
serviço ofertado no sentido de viabilizar a sua evolução do ponto de vista do interesse público. 
Assim, a qualidade, entendida sob esse ponto de vista de acolhimento dos 
encaminhamentos internacionais, foca em critérios de caráter objetivo e aferíveis 
quantitativamente, como o rendimento do corpo discente em exames externos promovidos por 
agentes estatais ou seus delegados, além de empregabilidade, aproximação do mercado, 
estrutura física, dentre outros elementos, em detrimento da relevância da titulação do corpo 
22 
docente, de sua produção acadêmica, de seu regime de trabalho, e da disponibilidade de acervo 
bibliográfico (PETRILLO; TOMAZETI NETO; DAMASCENO, 2014). 
Todos esses aspectos da avaliação, acima citados, sofreram mudanças substantivas com 
a revogação do Decreto n.º 5.773/2006, que regulamentava inauguralmente o SINAES, pelo 
Decreto n.º 9.235/2017, seu sucessor, pois o conjunto de medidas contidas nessa norma acaba 
por induzir todo o restante do sistema institucional de avaliação dos cursos superiores de 
graduação no Brasil. Esse chamado “decreto-ponte” vai exercer influência direta em portarias, 
resoluções e critérios que materializam o conteúdo dos instrumentos de avaliação das 
instituições e dos cursos presenciais e a distância, alinhados com os entendimentos do Banco 
Mundial e da UNESCO e em direção a uma mudança da matriz normativa da política de 
avaliação da educação superior de graduação que acentua sua dimensão de mercadoria 
(serviço) em detrimento da concepção de direito (bem público). 
Em linhas gerais, a reforma ocorrida em 2017 agilizou e facilitou os processos de 
credenciamento e recredenciamento de instituições de educação superior, bem como as 
transferências de mantença e flexibilizou – substituindo os referenciais objetivos dos 
instrumentos de avaliação por referenciais subjetivos a serem considerados em face do Plano de 
Desenvolvimento Institucional e dos Projetos Pedagógicos da própria IES avaliada – os 
critérios de avaliação do corpo docente e do acervo bibliográfico, por exemplo. As mudanças 
ocorridas vinham sendo consistentemente solicitadas pelos órgãos de representação das IES 
privadas, o que evidencia o acolhimento, no SINAES, de uma lógica avaliativa sensível à 
condução da educação superior nos termos das exigências do mercado. 
Toda essa intrincada política é operada em um cenário neocorporativista marcado pela 
função essencial de mediação do Estado e pela existência de coalizões – atores agindo 
politicamente, articulados e de modo não trivial em torno de objetivos semelhantes – com 
acesso a documentos internacionais e nacionais nos quais está consignado um conhecimento 
técnico que acaba por se converter em recurso político, seja para defender a educação como 
direito ou como mercadoria, para sua atuação na conformação do sistema de avaliação da 
educação superior de graduação brasileira. Isso, visando à elaboração de normas aptas a 
provocar os efeitos desejados por eles, em um claro cenário de internacionalização da 
formulação da política de educação superior. 
Considera-se, visto que a noção de sociedade internacional não compreende um 
território próprio, que o ambiente interno dos Estados é o destino das diretrizes elaboradas 
pelos organismos internacionais. A tensão provocada entre os defensores, de um lado, da 
educação como direito e, de outro, da educação como mercadoria é um fenômeno que se instala 
23 
em escala global com a circulação dos atores nacionais por fóruns internacionais que se 
apropriam dessas diretrizes a partir das suas respectivas formas de enxergar a realidade. Mas, é 
no ambiente interno dos Estados, nos subsistemas de políticas públicas nacionais, que ela se 
manifesta efetivamente e no qual se revela o seu potencial para ensejar mudanças (MARTINS, 
2018). 
Em face disso, torna-se de fundamental importância compreender como as 
recomendações dos organismos internacionais se materializaram na normativa brasileira de 
regulamentação da educação superior na forma de diretrizes relativas aos seus critérios e à sua 
sistemática de avaliação, especialmente identificando como os atores responsáveis pela 
formulação e aprovação dessas regulamentações se articularam para fazer isso acontecer. A 
articulação entre diretrizes dos organismos internacionais, normativas no plano nacional e 
adoção de um conjunto de práticas de gestão como consequência da adoção dessas políticas 
constitui, pois, um campo de estudo promissor para ampliar a compreensão sobre a forma como 
os temas entram na agenda decisória pública e conformam as políticas e quem são e como se 
comportam os atores envolvidos. 
O fio condutor da tese é que as iniciativas surgidas no seio dos arranjos institucionais 
que operam a avaliação da educação superior de graduação brasileira, ou seja, o conjunto de 
regras incidentes sobre os atores que se apresentavam no setor da educação superior, ainda em 
acomodação no Brasil pós-redemocratização de 1988, propiciaram a difusão e o acolhimento 
das diretrizes internacionais. 
A fragilidade da composição política interna em razão de sua suscetibilidade a 
interesses de grupos privados – especialmente financiadores de campanhas políticas –, 
evidenciada pelo necessário processo de acomodação dos órgãos ligados à educação superior 
no período imediatamente posterior à redemocratização, favoreceu um ambiente propício para a 
implementação de um sistemaproposto por órgãos internacionais já consolidados e com um 
afinado entendimento embasado em argumentos técnico-administrativos constantes dos 
documentos internacionais já mencionados (GOMIDE, PIRES, 2014). 
Assim, é possível levantar a suposição de que os órgãos internacionais influenciaram 
órgãos internos, entes estatais e nacionais, ainda em processo de acomodação, a partir de 
coalizões políticas e técnicas constituídas por atores nacionais interessados na formatação de 
políticas para influenciar a educação superior brasileira, explorando o seu sistema de avaliação 
como recurso indutor. Por outro lado, atores nacionais encontram amparo na narrativa 
internacional para justificar os seus interesses no âmbito da política pública de avaliação da 
educação superior de graduação, criando uma reciprocidade nessas relações. 
24 
Essa situação é recorte de um cenário mais amplo no qual o redesenho da proposta 
mundial de um novo modelo de Estado, consolidada a partir das diretrizes emanadas do 
Consenso de Washington, da segunda metade da década de 1980, passou a ser absorvido, 
principalmente, pelos países em desenvolvimento. Por meio da ação de um conjunto de 
organismos internacionais, o Brasil, em seu contexto de redemocratização, foi influenciado a 
realizar reformas monetárias em busca do controle inflacionário necessário ao controle fiscal, 
meta principal dos governos Fernando Collor (1990-1992) e Itamar Franco (1992-1994). Com 
sucesso no controle monetário e cambial, o governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) 
avançou para uma política de reforma do Estado para o seu “enxugamento”, com quebras de 
monopólio estatal e privatizações, bem como para uma normativa mais rígida de 
responsabilidade fiscal, de modo a promover o equilíbrio nas finanças públicas. Essas medidas, 
mesmo associadas a alguma preocupação de ordem social, foram responsáveis por estrangular 
as despesas públicas no campo social e, consequentemente, por um aprofundamento da 
desigualdade econômica. 
A rigidez fiscal, por sua vez, provocou uma conjuntura de insatisfação política em razão 
do aprofundamento da desigualdade e oportunizou a ascensão de um relativamente longo 
período de governos que priorizaram as pautas sociais. Esses foram os governos do Partido dos 
Trabalhadores, liderados por Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Rousseff (2011-
2016), que promoveram um investimento sem precedentes no setor da educação superior, 
especialmente com o Programa “Universidade para Todos” (PROUNI) e com o Programa 
“Financiamento Estudantil” (FIES), destinados a promover a expansão do acesso à educação 
superior por meio da rede privada, bem como com o Programa “Reestruturação e Expansão das 
Universidades Federais” (REUNI), para ampliar o acesso à educação superior por meio da rede 
pública federal com o fomento ao aumento do números de vagas para cursos de graduação por 
ela ofertadas. 
Uma crise política interna, entretanto, decorrente de múltiplos fatores internacionais e 
nacionais, provocou instabilidade no governo Dilma Rousseff de meados do ano de 2013 em 
diante, o que afetou negativamente o desempenho econômico e, consequentemente, gerou 
restrições de ordem fiscal. Essas restrições atingiram alguns setores produtivos que recebiam 
incentivos governamentais e, dentre eles, o da educação superior privada, com reduções no 
aporte de recursos promovido pelo PROUNI e pelo FIES. 
Neste ambiente, merece destaque o lançamento do documento “Uma ponte para o 
futuro” (FUNDAÇÃO ULYSSES GUIMARÃES, 2015), em 29 de outubro de 2015, lançado 
pelo Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) ao qual se filiava o Vice-
25 
Presidente da República. O documento defendia o reconhecimento de uma crise fiscal que 
atingia um ponto crítico, provocada por uma série de excessos cometidos nos anos anteriores 
pelo governo federal – a partir do governo Lula. Como solução para essa crise fiscal, o 
documento propunha a realização de uma ampla reforma multitemática direcionada ao 
estabelecimento de um equilíbrio fiscal duradouro por meio, entre outras medidas: (a) da 
priorização da amortização da dívida pública; (b) do estabelecimento de limites para despesas 
de custeio; (c) da execução de uma política de desenvolvimento centrada na iniciativa privada; 
(d) do maior controle sobre as agências reguladoras e sobre as empresas estatais; (e) da 
flexibilização de normas trabalhistas por negociação coletiva; (h) da desoneração e da 
simplificação tributária; e (i) do incremento da eficiência das políticas públicas. 
Nesse contexto, é importante registrar que a aliança política feita para as eleições de 
2014 foi fragilizada com a negativa da então Presidente Dilma Rousseff em aderir a essas 
propostas, provocando o distanciamento do então Vice-Presidente Michel Temer, membro do 
PMDB. Tendo evoluído a tensão, e com base nessa narrativa de crise fiscal, diferentes forças 
políticas dentro do Congresso Nacional, alinhadas ao grupo político integrado pelo então Vice-
Presidente Michel Temer articularam um processo de impeachment em face da então Presidente 
Dilma Rousseff, tendo resultado no encerramento precoce do seu mandato na Presidência da 
República, no segundo semestre de 2016, e caracterizado uma ruptura democrática. Essa 
ruptura, por sua vez, especialmente em razão dos seus fundamentos econômicos, estabeleceu 
uma situação de aguda suscetibilidade das instâncias estatais aos interesses do mercado, sendo 
esse contexto de fundamental importância para a compreensão da reforma do SINAES em 
2017. 
A partir dessa suposição, emerge a seguinte pergunta de pesquisa: a mudança ocorrida 
em 2017 na matriz normativa do SINAES pode ser explicada pela ação pública de 
coalizão de atores defensores da educação como uma mercadoria alinhados com diretrizes 
oriundas de organismos internacionais? 
Essa formulação reconhece que a matriz normativa da avaliação da educação superior 
de graduação, assim como ocorre em regra com as demais políticas públicas, é uma 
composição resultante de um jogo de forças políticas e que as alterações na realidade 
vivenciada no setor põem pressão nessa matriz. 
Elege-se, portanto, como elemento central da tese compreender a forma como as 
mudanças foram ocorrendo no conjunto de dispositivos normativos relativos à avaliação do 
ensino superior, que serviram como instrumentos à ação pública dos atores articulados em 
26 
coalizões para a produção dessas mudanças e a concepção de educação norteadora das 
mudanças defendidas pelas coalizões. 
Assim, o objetivo geral da tese é compreender como a ação pública das coalizões de 
atores, influenciadas pelas diretrizes gerenciais de origem internacional, contribuiu para as 
reformulações da matriz normativa do SINAES que culminaram com a reforma de 2017, 
privilegiando uma concepção de educação como mercadoria em detrimento da concepção da 
educação como direito. 
Para alcançar o objetivo geral, emergem as seguintes questões de pesquisa: 
a) Como se caracteriza o subsistema de política pública de avaliação da educação superior em 
nível de graduação, no Brasil, o SINAES? 
b) Quais são os atores, mais proeminentes na discussão da reformulação do SINAES, que deram 
origem à coalizão a educação como direito ou mercadoria? 
c) Quais as representações sobre a educação, a avaliação e o papel do Estado defendidas pelos 
atores? 
d) Como se manifestaram, com o uso do seu conhecimento técnico, e se agruparam em coalizões 
os atores integrantes do contexto do SINAES para a formação de coalizões? 
e) Como os atores, agrupados na coalizão do direito ou na coalizão da mercadoria, se orientaram 
por meio das balizas institucionais nos seus processos de interação em busca do atendimento aos seus 
interesses dentro do SINAES? 
f) Como as crenças, defendias pelas coalizões do direito e da mercadoria, se materializaram nas 
mudanças ocorridas na estrutura institucional doSINAES? 
Essas questões de pesquisa, por sua vez, se desdobram nos seguintes objetivos 
específicos: 
a) caracterizar o subsistema de política pública de avaliação da educação superior em nível de 
graduação, no Brasil, o SINAES; 
b) identificar os atores, mais proeminentes na discussão da reformulação do SINAES, que deram 
origem à coalizão a educação como direito ou mercadoria; 
c) revelar as representações sobre a educação, a avaliação e o papel do Estado defendidas pelos 
atores; 
d) analisar as manifestações dos atores, com o uso do seu conhecimento técnico, e se agruparam 
em coalizões os atores integrantes do contexto do SINAES para a formação de coalizões; 
e) explicar a ação pública dos atores, agrupados na coalizão do direito ou na coalizão da 
mercadoria, e explicar como se orientaram por meio das balizas institucionais nos seus processos de 
interação em busca do atendimento aos seus interesses dentro do SINAES; e 
f) demonstrar como as crenças, defendidas pelas coalizões do direito e da mercadoria, se 
materializaram nas mudanças ocorridas na estrutura institucional do SINAES. 
27 
A análise de políticas públicas nessa perspectiva exige a compreensão de que os 
sistemas em que elas se inserem são compostos de elementos que podem ser agrupados, 
essencialmente, em dois grupos: (a) elementos de ordem subjetiva, que formam um quadro 
cognitivo no qual se situam os atores e suas representações, permitindo a identificação de suas 
crenças e a revelação de coalizões; e (b) elementos de ordem objetiva, que formam um quadro 
normativo no qual se situam os processos de interação desses atores, as regras institucionais e 
os resultados da ação pública dos atores. 
Os aportes teóricos da Sociologia da Ação Pública, especialmente do Pentágono das 
Políticas Públicas (PPP), bem como do Advocacy Coalition Framework (ACF) permitem, de 
forma articulada, analisar à luz do conceito de ação pública os movimentos das coalizões sobre 
a matriz normativa do SINAES para magnificar a visualização do uso dessa matriz como 
instrumentação-guia dos atores. 
O modelo do PPP propõe a estruturação da análise das políticas públicas em cinco 
elementos, quais sejam, atores, representações, instituições, processos e resultados, de modo a 
evidenciar como a ação pública dos atores influencia as políticas públicas. Já o ACF permite a 
eventual identificação de coalizões compostas por esses atores, a partir do compartilhamento de 
crenças comuns e de uma articulação não trivial de suas ações, com o propósito de promover 
uma mudança no sistema de política pública no sentido do acolhimento dos seus interesses. 
Em uma abordagem focada nos atores, a perspectiva da ação pública – abordada no 
Capítulo 3, com o detalhamento dos modelos indicados – permite aprofundar a análise da 
dimensão de conteúdo das políticas públicas, privilegiando a identificação dos antagonismos de 
interesses que constituem a realidade social e, consequentemente, permitindo a identificação 
dos efeitos dessas tensões mediadas pelo Estado no setor ora escolhido como objeto de 
pesquisa e das implicações desses efeitos no cenário social como um todo. 
Levando em conta a exigência do ineditismo teórico, foi feita uma revisão seletiva de 
literatura destinada a evidenciar o uso do PPP e do ACF para a análise de políticas públicas de 
educação superior e atenção especial para políticas de avaliação da educação superior de 
graduação. O rastreio incluiu três bases de dados: Web Of Science, em escala internacional, 
bem como Scientific Periodicals Electronic Library (SPELL) e Biblioteca Digital Brasileira de 
Teses e Dissertações (BDTD), em escala nacional. O período contemplou desde 1988 – 
publicação do ACF, o mais antigo dos dois modelos – até agosto de 2019. 
A busca não retornou nenhum trabalho para o PPP, em qualquer das bases. Já para o 
ACF, os resultados foram nove trabalhos, oito para a primeira base e um para a última. Na 
primeira base, todos os trabalhos encontrados foram artigos e tratam de (a) reforma no sistema 
28 
de educação superior europeu, (b) revisão de literatura sobre o modelo, (c) o papel dos 
empreendedores externos e internos na educação superior brasileira, (d) congelamento de taxas 
em universidades canadenses, (e) financiamento público da educação superior nos Estados 
Unidos da América, (f) imigrantes irregulares e taxas no sistema de educação superior no Texas 
e Arizona, (g) a política moçambicana de educação superior entre 1993-2003 e (h) o papel da 
informação na elaboração da política estatal de taxas na educação superior. Na terceira base, o 
único trabalho encontrado tem por objeto o estudo de um programa brasileiro nacional de 
financiamento para acesso à educação superior, o Programa Universidade para Todos. Revela-
se, então, uma lacuna teórica para a análise das mudanças na política de avaliação da educação 
superior de graduação, a partir de qualquer um dos dois modelos, aspecto apto a sustentar o 
ineditismo da análise que ora se propõe. 
Essa lacuna se confirma, a despeito da farta literatura que trata da avaliação da educação 
superior de graduação e do próprio SINAES, posto que não foi encontrado nenhum trabalho 
com o foco, especificamente, em desvendar a articulação dos atores para a produção e 
modificação dessa política pública (BARREYRO; HIZUME, 2018; BARREYRO; ROTHEN, 
2007; BORGES, 2018; COSTA, 2009; DRESCH, 2018; DURARI, 2003; FREITAS, 2009; 
GUIMARÃES; ESTEVES, 2018; LIMA; MENDES, 2006; LOPES, 2019; POLIDORI, 2009; 
ROTHEN, 2018; SOUZA, 2018; WEBER, 2010). 
Escolhidas as lentes de análise, coloca-se a decisão sobre a postura de pesquisa. Aqui, é 
importante considerar que há apenas duas bases possíveis de aferição de informação: a da 
mensuração, na qual o conhecimento é representado em números; e a da explicação, na qual a 
conhecimento é representado em textos. Com base nessa compreensão, são reconhecidos 
diferentes paradigmas de pesquisa e suas respectivas posturas. 
Diante da organização cruzada dos paradigmas ontológicos, epistemológicos e 
metodológicos feita por Denzin e Lincoln (2006), verificam-se alinhamentos de ordem 
ontológica, epistemológica e metodológica. 
Na perspectiva ontológica, o realismo histórico permite enxergar a atuação do Estado 
como um mediador de interesses e a sua relação com os indivíduos e grupos que o criam, com 
foco na realidade influenciada por valores sociais, políticos e econômicos ao longo do tempo. 
Assim, é possível a análise dos conteúdos dos distintos interesses desses indivíduos e grupos, 
evidenciando a tensão entre as visões da educação como um direito (bem público) e da 
educação como mercadoria (bem privado). 
Na perspectiva epistemológica, uma lógica subjetivista viabiliza a compreensão do 
campo de interações no qual se inserem os atores identificados no subsistema da política 
29 
pública de avaliação da educação superior de graduação. Nesse campo de interações, os atores 
se mobilizam para fazer prevalecer no subsistema as suas respectivas visões sobre o objeto de 
seu interesse mútuo, qual seja, a educação superior, em atividade de co-criação de narrativas 
que buscam influenciar os demais atores e a estrutura institucional do subsistema. 
Percebe-se, então, o caráter essencialmente qualitativo da pesquisa ora empreendida, 
pois esse tipo de paradigma dificilmente apresenta uma realidade passível de tradução em 
números; ao contrário, trata-se de informações que são consignadas em textos e, por isso, 
demandam uma análise de ordem qualitativa. 
Nesse sentido, apresenta-se como postura epistemológica qualitativa mais adequada ao 
objeto de análise a hermenêutica filosófica – em detrimento do interpretativismo e do 
construcionismo social – tendo em vista o reconhecimento de que a compreensão tanto não 
ocorre desprovida do elemento da subjetividade como não é possível considerar que o 
intérprete atribua exclusiva e integralmente o significadoda ação humana. Essa perspectiva 
subjetiva não ocorre de modo isolado, mas é construída em um processo de interação que 
mutualiza a interpretação em um processo de negociação com outros intérpretes. 
Assim é importante destacar a coexistência de elementos objetivos e subjetivos que 
devem ser tomados conjuntamente na análise. Considerando a dimensão objetiva, mas com 
ênfase na dimensão subjetiva, é possível revelar tanto a intencionalidade dos textos produzidos 
quanto a intencionalidade na sua interpretação, de modo a evidenciar a subjetividade na tomada 
dos instrumentos que orientam os atores no campo de análise, perspectiva que combina com as 
condições objetivas e subjetivas encontradas na política pública de avaliação da educação 
superior de graduação delineada pelo SINAES (FLICK, 2009). 
Relacionando o entendimento dessa postura metodológica com o cenário analítico das 
políticas públicas focado na ação pública, de base sociológica, percebe-se que o quadro 
normativo funciona como matriz de explicação das condições histórico-institucionais e que o 
quadro cognitivo funciona como elemento a apontar os diferentes significados que os atores 
apresentam para esse ambiente e que servirão de referenciais para a negociação de um 
significado comum sobre a avaliação da educação superior de graduação estabelecida pelo 
SINAES no ambiente de mediação oferecido pelo Estado. 
Impõem-se, assim, três momentos na pesquisa: (a) caracterização do subsistema de 
política pública de avaliação da educação superior de graduação no Brasil – o SINAES; (b) na 
dimensão subjetiva desse subsistema – aspectos cognitivos –, proceder à identificação dos 
atores e exame de suas crenças por meio das representações que expressam de modo a permitir 
o reconhecimento das coalizões; e (c) na dimensão objetiva desse subsistema – aspectos 
30 
normativos –, identificar o ambiente institucional em que se dão os processos de interação 
desses atores, alinhados em suas coalizões, para compreender como se deram as mudanças que 
resultaram das disputas naturalmente decorrentes do antagonismo entre as coalizões como uma 
das formas de explicar a reforma de 2017 do subsistema de política pública que constitui o 
lócus ora analisado, o SINAES. 
Entretanto, considerando as peculiaridades do objeto de pesquisa escolhido, qual seja, a 
reforma do SINAES ocorrida em 2017, em face do porte amplo dos modelos analíticos 
indicados, é reconhecida a necessidade de arranjar as ferramentas analíticas para o contexto 
empírico apresentado a partir das categorias nele identificadas. 
Nesse sentido, desenvolveu-se um modelo analítico próprio a partir da combinação de 
alguns dos elementos constantes de cada um dos dois modelos de análise de políticas públicas 
já mencionados, com base na necessidade de evidenciação consignadas em cada uma das 
questões de pesquisa já apontadas. 
O modelo específico desenvolvido contempla o SINAES como um subsistema de 
política pública estabelecido em duas dimensões: (a) um quadro cognitivo, de base subjetiva, 
que compreende atores e suas representações; e (b) um quadro normativo, de base objetiva, que 
compreende instituições – regras e competências. Isso, de modo a permitir que seja evidenciada 
a existência de bases cognitivas antagônicas, pró-direito e pró-mercadoria, que ensejam a 
formação de coalizões de atores que, nos seus processos de interação que mediam a relação 
entre o quadro cognitivo e o quadro normativo, desenvolvem a sua ação pública com base nos 
seus conhecimentos técnicos na busca pela promoção de mudanças institucionais que venham a 
acolher os seus interesses. 
O estudo do objeto indicado nessa perspectiva assume relevância porque permite 
agregar uma nova perspectiva para a compreensão sobre a forma como ocorrem a produção e a 
modificação das políticas públicas, com foco na ação pública dos atores organizados em 
coalizões destinadas a aplicar de modo político o seu conhecimento técnico no sentido de 
institucionalizar os seus interesses. Dessa forma, se torna possível a compreensão de como as 
diretrizes internacionais, acolhidas pelos atores em sua ação pública, influenciaram a reforma 
ocorrida em 2017 no SINAES. 
Ainda, importante registrar que o interesse pelo objeto de pesquisa se justifica em razão 
da trajetória deste pesquisador em duas dimensões: (a) primeiro, em razão da trajetória de 
pesquisa por ocasião do Cursos de Bacharelado e de Mestrado em Direito, pesquisando a 
sociedade internacional para evidenciar a influência dos organismos internacionais nas 
sociedades estatais, o que rendeu publicações de artigos, capítulos de livro e um livro; e (b) a 
31 
trajetória profissional junto à educação superior brasileira, (b.1) inicialmente como servidor-
técnico administrativo de uma universidade federal, na qual exerce há mais de 10 (dez) anos o 
cargo de assessor da Direção de um Centro Acadêmico no qual, dentre outras atividades, 
trabalha na elaboração do relatório anual de gestão da unidade, o que repercute no 
planejamento acadêmico anual, além (b.2) da trajetória desenvolvida como docente de 
instituições privadas de educação superior, tanto sem fins lucrativos como com fins lucrativos, 
sendo possível perceber evidente diferença de condução entre as atividades desses dois tipos de 
organização. 
Vela registrar que no ambiente sem fins lucrativos, a participação das atividades 
administrativas contemplou experiências com posicionamento autônomo e original em 
colegiados como Núcleo Docente Estruturante, Comissão Própria de Avaliação e Conselho 
Universitário; já em um ambiente com fins lucrativos, a participação em Núcleo Docente 
Estruturante limitou-se à execução de diretrizes emanadas dos organismos centrais da rede de 
educação superior. 
Esta tese, além da presente Introdução, discute no Capítulo 2 o propósito do Estado e a 
sua posição de mediação, nas suas formas Moderna e Contemporânea, para harmonizar os 
conflitos de interesses de indivíduos e grupos no cenário nacional. A análise parte da sua 
concepção original na perspectiva da Ciência Política, de índole abstrativista, e chega na sua 
concepção atual na perspectiva da Sociologia, de índole mais substantivista. A intenção é 
evidenciar o efeito que a ação dos indivíduos e grupos tem na conformação da estrutura 
institucional do Estado. Ainda no Capítulo 2, a evidenciação do Estado como instância de 
mediação de interesses dos diversos indivíduos e grupos para compreensão do ambiente 
neocorporativista e internacionalizado a partir do final do Século XX. 
Compreendida a perspectiva de apropriação da realidade na qual se desenvolve o 
presente trabalho, é constatada a sua natureza sociológica, pelo que segue no Capítulo 3 a 
identificação de uma linha de análise de políticas públicas apta a contemplar essa perspectiva, 
que compreende tanto o quadro normativo, típico da abordagem clássica das políticas públicas, 
quanto o quadro cognitivo, surgido com as abordagens, na qual as políticas públicas são 
enxergadas como efeito da ação pública dos atores. Nesse sentido, ainda no Capítulo 3 são 
estudados os modelos de análise de políticas públicas na perspectiva sociológica, mais 
subjetivista em razão do foco na ação pública e nos atores: o Pentágono das Políticas Públicas 
(PPP) e o Advocacy Coalition Framework (ACF). Esses dois modelos, por sua vez, servem 
como respaldo à elaboração de um modelo próprio para a análise do objeto da presente tese, 
qual seja, a mudança consubstanciada na reforma normativa ocorrida em 2017 no SINAES, 
32 
capaz de conjugar os quadros normativo e cognitivo, estabelecendo neste o foco destinado à 
compreensão de como a mudança indicada ocorreu. 
Com fundamento no modelo indicado, a análise dos dados é iniciada no Capítulo 4 com 
a caracterização do subsistema de política pública que constitui o lócus para a análise objeto da 
presente tese, identificando especialmente os seus antecedenteshistóricos, a sua origem e a sua 
evolução no que pertine à concepção da educação, inclusive a superior, como um direito ou 
como uma mercadoria, bem como a questão do surgimento e da evolução da sua avaliação em 
face dessas concepções. 
Ainda com base no modelo específico desenvolvido para a tese, no espectro do seu 
quadro cognitivo, no Capítulo 5 é procedida a identificação e análise dos atores que integram o 
subsistema do SINAES, no sentido de capturar as suas crenças por meio das representações que 
manifestam, especialmente com o uso do conhecimento técnico, para evidenciar as coalizões 
formadas em defesa da concepção da educação como um direito ou da educação como uma 
mercadoria. 
O Capítulo 6 estuda o processo de interação entre os atores, alinhados em coalizões com 
base nas aproximações e distanciamentos entre suas crenças e representações. Esse processo 
confirma a não-trivialidade de sua articulação e revela a disputa pela prevalência dos seus 
interesses de modo a influenciar o subsistema de política pública de avaliação da educação 
superior de graduação brasileira. 
No fechamento da análise dos dados, o Capítulo 7 analisa a evolução das estruturas 
institucionais do SINAES, em uma perspectiva neocorporativista nas quais estão inscritos os 
processos de interação entre os atores organizados em coalizões. Essa evolução proporciona a 
compreensão de como foi construída a orientação das mudanças no referido subsistema de 
política pública diante do antagonismo indicado, tendo como resultado principal a mudança 
ocorrida em 2017. 
Por fim, no Capítulo 8 é defendida a tese de que as modificações feitas no ano de 2017, 
na estrutura institucional do SINAES, podem ser explicadas pela atuação vitoriosa da coalizão 
de atores defensores da educação como mercadoria, que instrumentalizaram sua ação política, 
em especial, a partir do uso do conhecimento técnico fortemente apoiado nas diretrizes 
veiculadas pelos organismos internacionais e, em sua capacidade política de mediação de 
interesses com atores estatais. 
O capítulo conclusivo, ao revelar como ocorreu a reformulação da política pública 
consignada no SINAES, permite afirmar a validação do modelo de análise apresentado, 
comprovar o aprofundamento do processo de mercantilização da educação superior brasileira, 
33 
evidenciar a importância e o uso do conhecimento técnico como recurso político, atestar a 
influência de atores internacionais na política pública de avaliação da educação superior 
brasileira e apontar um promissor campo de estudo para as políticas públicas, especialmente no 
que se refere a este último aspecto indicado. 
 
34 
2 O ESTADO COMO MEDIADOR DE INTERESSES: da concepção da ciência política à 
concepção da sociologia 
 
Após as revoluções liberais, impulsionadas pelo legado incontível da racionalidade 
iluminista, o Estado já consolidado assume o papel de mediador no cenário das sociedades 
nacionais, aspecto inédito, até então, na História – tendo em vista que a organização social se 
dava essencialmente por imposição de um recurso de força, a exemplo da força militar na 
Antiguidade, do domínio da terra na Idade Média e da justificação divina do poder na Idade 
Moderna. 
Esse papel de mediação, evidentemente, variou entre os primeiros momentos da 
contemporaneidade, no final do Século XVIII, e os dias atuais. Como se não bastasse a 
diversidade de mediações, numerosos são os campos do conhecimento que tomam o Estado 
como objeto nas mais variadas perspectivas. Consequentemente, “a natureza do Estado tem 
sido tema de debate intelectual e da política de poder no Século XX” (OUTHWAITE; 
BOTTOMORE, 1996, pp, 257-258). 
A análise das diferentes formas de concepção estatal torna-se assim, crucial, para 
compreender as nuances particulares do objeto de pesquisa escolhido, qual seja, o Sistema 
Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES). E, nessa direção, se faz necessário 
uma lente própria para capturar o papel que o Estado assume nas mediações de interesses na 
sociedade, ao tempo em que opera para materializar um conjunto de intervenções na realidade 
social. 
Desse modo, tendo em vista a repercussão do conceito de Estado na estruturação de 
suas atividades de mediação, torna-se importante compreender que há duas concepções 
bastante distintas, embora ambas reconheçam com clareza esse papel de mediação. A primeira 
delas é a concepção da Ciência Política, que apresenta uma racionalização abstrata da 
estruturação e atuação do Estado, tendo em vista a sua origem em conceitos políticos 
retomados da Antiguidade; a segunda, é a concepção da Sociologia, voltada para uma 
racionalização da estruturação e atuação do Estado a partir da identificação das relações sociais 
que o originam e legitimam, tomando por base a ideia de que o Estado é, também, produto da 
sociedade. 
Apesar de tratar de ambas as perspectivas de abordagem do Estado, a escolha analítica 
na qual se baseia o presente trabalho é a lente sociológica, em razão da natureza do objeto 
escolhido para estudo. Entretanto, em razão de que as origens conceituais do Estado estão nos 
35 
estudos da ciência política, se torna indispensável a sua abordagem para a devida compreensão 
do raciocínio consignado na presente tese. 
Desde as primeiras teorizações sociológicas sobre o Estado, datadas dos primeiros 
momentos do Século XX, mudanças importantes aconteceram no pragmatismo das relações 
sociais, a exemplo do impacto das relações entre as classes sociais na vida política – 
especialmente a partir dos movimentos sociais – e da intensificação das relações entre os países 
no cenário internacional – especialmente a partir do pós-Segunda Guerra Mundial. 
Com essas mudanças, fica destacada a conversão da matriz de visualização das relações 
sociais entre os particulares – ou seja, o ambiente privado – de uma perspectiva individualista 
para uma perspectiva pluralista, de modo que o Estado passa a se ocupar da mediação de 
interesses não apenas entre diferentes indivíduos, mas também de interesses de diferentes 
grupos. 
O reconhecimento da existência de diferentes grupos de interesse sobre um mesmo tema 
demanda uma compreensão mais apurada da atuação no Estado na sua atividade de mediação, 
fazendo com que a perspectiva corporativista fosse aprimorada para uma perspectiva 
neocorporativista, a partir das influências das abordagens pluralistas, aspecto que demanda 
reflexão e compreensão. 
Em paralelo a isso, as relações sociais passam a ocorrer em uma escala que não se limita 
às fronteiras nacionais, de modo que não se pode deixar de tratar das discussões dos diversos 
temas de interesse dos mais variados grupos, para além da esfera nacional, também na esfera 
internacional. 
Diante desse cenário evolutivo, é importante compreender que, de um lado, as bases do 
conceito de Estado, oferecidas pela abordagem abstrata da Ciência Política, são elementos 
indispensáveis para a compressão do seu propósito. Por outro lado, o foco nas relações que 
fazem surgir essas estruturas abstratas, oferecido pela abordagem sociológica, é necessário para 
compreender devidamente a complexidade da realidade pluralista internacionalizada na 
sociedade atual. 
 
2.1 A CONCEPÇÃO DA CIÊNCIA POLÍTICA: abstração formalista 
 
O conceito de Estado assumiu diversos conteúdos ao longo da história, desde as 
primeiras conformações políticas da antiguidade, a exemplo da polis grega e da civitas romana, 
sofrendo com a fragmentação da política medieval ao ponto de dissolver o efeito prático da 
ideia que animava as organizações políticas antigas (MALUF, 2003). 
36 
Apenas com a modernidade, ensejadora do Renascimento, essa ideia de organização 
política foi retomada e desenvolvida a partir das demandas de organização do poder à época. A 
partir da vertente científica desse movimento, oportunizada pelo declínio da influência política 
da Igreja Católica, a racionalidade