Monografia-UFRN---MATEUS-WESLEY-TEIXEIRA-DE-LIMA-E-SOUSA---

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE 
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS 
DEPARTAMENTO DE DIREITO 
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
MATEUS WESLEY TEIXEIRA DE LIMA E SOUSA 
 
 
 
 
 
O DUALISMO ENTRE O CRÉDITO TRIBUTÁRIO E A RECUPERAÇÃO 
JUDICIAL: A REFORMA DA LEI DE RECUPERAÇÃO JUDICIAL E FALÊNCIA E 
A TRANSAÇÃO TRIBUTÁRIA COMO ALICERCES À SUA SUPERAÇÃO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NATAL/RN 
2022 
MATEUS WESLEY TEIXEIRA DE LIMA E SOUSA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O DUALISMO ENTRE O CRÉDITO TRIBUTÁRIO E A RECUPERAÇÃO 
JUDICIAL: A REFORMA DA LRJF E A TRANSAÇÃO TRIBUTÁRIA COMO 
ALICERCES À SUA SUPERAÇÃO 
 
 
 
Trabalho de Conclusão de Curso, na modalidade de 
monografia apresentada como requisito parcial para a 
Conclusão do Curso de Direito pela Universidade 
Federal do Rio Grande do Norte. 
Orientador: Prof. Me. Cleanto Fortunato da Silva. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NATAL/RN 
2022 
 
 
 
 
 
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN 
Sistema de Bibliotecas – SISBI 
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN – Biblioteca Setorial do Centro de Ciências Sociais Aplicadas - CCSA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Sousa, Mateus Wesley Teixeira de Lima e. 
 O dualismo entre o crédito tributário e a Recuperação 
Judicial: a reforma da Lei de Recuperação Judicial e 
Falência e a transação tributária como alicerces à sua 
superação / Mateus Wesley Teixeira de Lima e Sousa. - 2021. 
 108f.: il. 
 
 Monografia (Graduação em Direito) - Universidade Federal 
do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais 
Aplicadas, Departamento Direito. Natal, RN, 2021. 
 Orientador: Prof. Me. Cleanto Fortunato da Silva. 
 
 
 1. Recuperação Judicial - Monografia. 2. Crédito 
Tributário - Monografia. 3. Dualismo - Monografia. 4. 
Transação Tributária - Monografia. 5. Reforma da Lei 
11.101/05 - Monografia. I. Silva, Cleanto Fortunato da. II. 
Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título. 
 
RN/UF/Biblioteca CCSA CDU 34:336.2 
 
 
 
 
Elaborado por Eliane Leal Duarte - CRB-15/355 
 
ATA DE DEFESA DE TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO DE GRADUAÇÃO 
 
Aos vinte (20) dias do mês de janeiro de dois mil e vinte dois, às 17h:00, em Plataforma 
Virtual Google Meet, realizou-se a sessão pública para a defesa oral do Trabalho final de 
Curso de Graduação em Direito (Monografia) intitulado: “O Dualismo entre o Crédito 
Tributário e a Recuperação Judicial: A reforma da LRJF e a transação tributária como 
alicerces à sua superação”, apresentado pelo formando do Curso de Direito Mateus Wesley 
Teixeira de Lima e Sousa, matrícula nº 20170078498. A Comissão Examinadora foi composta 
pelos professores Cleanto Fortunato da Silva, matrícula Siape n° 1149387, Anderson Souza 
da Silva Lanzillo, matrícula Siape nº 3456619, lotados no Departamento de Direito Privado, 
Carlos Wendel Peixoto de Alcântara, CPF 086.584.884-03, na condição de membro externo. 
A Comissão teve a presidência do primeiro, e após a defesa oral e o cumprimento dos 
procedimentos regulares, considerou a monografia APROVADA, atribuindo-lhe a nota 10 
(dez). 
 
(X) Este TCC é um trabalho de excelência e a Comissão Examinadora o considera 
INDICADO a concorrer ao prêmio de melhor TCC do Curso de Graduação em Direito do 
CCSA/UFRN neste semestre. 
 
 Comissão Examinadora 
 
 
 Cleanto Fortunato da Silva 
 Presidente 
 
Anderson Souza da Silva Lanzillo 
1º Membro 
 
 Carlos Wendel Peixoto de Alcântara 
 2º Membro 
 
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO 
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO 
NORTE SISTEMA INTEGRADO DE PATRIMÔNIO, 
ADMINISTRAÇÃO E CONTRATOS 
 
 
FOLHA DE ASSINATURAS 
 
 
 
Emitido em 25/01/2022 
 
ATA Nº 6/2022 - CCDIR/CCSA (16.06) 
 
(Nº do Protocolo: NÃO PROTOCOLADO) 
 
 
 
 
 
 (Assinado digitalmente em 25/01/2022 18:07 ) 
 ANDERSON SOUZA DA SILVA LANZILLO 
PROFESSOR DO MAGISTERIO 
SUPERIOR DPR/CCSA (16.16) 
Matrícula: 3456619 
 
 (Assinado digitalmente em 25/01/2022 18:29 ) 
CLEANTO FORTUNATO DA SILVA 
PROFESSOR DO MAGISTERIO 
SUPERIOR DPR/CCSA (16.16) 
Matrícula: 1149387 
 
 
 
 
 
 
Para verificar a autenticidade deste documento entre em https://sipac.ufrn.br/documentos/ informando seu 
número: 6, ano: 2022, tipo: ATA, data de emissão: 25/01/2022 e o código de verificação: ee10efd35c 
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AGRADECIMENTOS 
 
Quando paro para pensar em tudo que trilhei na graduação até aqui, encho-me de 
orgulho pelos vínculos que estabeleci, pelos conhecimentos que adquiri e pelos novos anseios 
que passei a buscar. 
Iniciei a minha trajetória na universidade envolto por diversos sonhos que foram se 
moldando conforme as vivências e experiências a que me deparava. E, de acordo com que eu 
ia me desenvolvendo no mundo acadêmico, passei a perceber o quanto tudo passou tão rápido 
e, ao mesmo tempo, o quão grato eu sou pelas pessoas que me permitiram chegar ao final de 
mais uma etapa da minha vida. 
Inicialmente, gostaria de agradecer a minha família por tantos ensinamentos e por me 
apoiar apesar das angústias e dos receios de que, por algum acaso, não fosse dar certo. Sou 
eternamente grato aos meus pais, Antanael e Suzana, por me mostrarem o que é um amor 
incondicional, que eu sou capaz de tudo e que o melhor fruto que eles poderiam me deixar nesta 
vida terrena é a educação. Às minhas irmãs, Dani e Gabi, que serviram sempre de inspiração 
para mim e me trouxeram o sentido do que é o compartilhar e do que representa um amor que 
perdura independentemente das diferenças. Muito obrigado por estarem do meu lado em todos 
os momentos e de me ensinarem que a educação é sempre o caminho mais fácil. 
Também sou grato à minha namorada Júlia Cano e à minha Sogra Vanessa Pache que, 
apesar de terem chegado tão repentinamente na minha vida, representam um braço amoroso e 
acolhedor neste momento de desafios, sendo ambas grandes fontes de inspiração nesta jornada. 
Não poderia ainda deixar de agradecer ao meu melhor amigo Thiago José que esteve 
sempre ao meu lado em todos os momentos, além de tantos outros que marcaram a minha 
infância no Chacon Residence, minha trajetória no CEI Mirassol e aos que conheci na 
universidade e que, com toda certeza, levarei para o resto da vida, grupo que carinhosamente 
denominamos “GC”. 
Agradeço à SOI e, especialmente, ao Capitólio por abrirem os meus olhos na 
universidade e me auxiliarem no sentido em que resolvi prosseguir a minha trilha profissional. 
Gostaria também de agradecer ao Professor e Magistrado Cleanto Fortunato que tenho 
a honra de ter como meu orientador, por ceder grandes ensinamentos e que, a partir da base de 
pesquisa GrupEmp, teve grande participação no desenvolvimento do meu carinho pela área do 
Direito Empresarial. 
 
 
Sou muito grato também a todas as experiências profissionais a que tive acesso durante 
esses últimos 05 (cinco) anos. À 17ª Vara Cível do TJRN, nas pessoas de Dra. Divone, Luciana 
e de Teolinda, por me proporcionarem a oportunidade de estagiar, ainda no início do curso, e 
de ter um primeiro acesso ao direito, na prática. À Dra. Dalila e Marcos, que compõem a equipe 
da 10ª Promotoria Criminal do Ministério Público do Rio Grande do Norte, por terem me 
providenciado tantas experiências e, quase, dois anos de muito aprendizado e reciprocidade. 
Não poderia deixar de agradecer, principalmente, ao Escritório André Elali Advogados 
e à equipe de Dr. Evandro Zaranza, por terem me acolhido ainda nesse momento de pandemia 
e me mostrado o que representa uma advocacia competente e de qualidade, além de terem sido 
peça-chave para o desenvolvimento de minha paixão pelo Direito Tributário e Civil. Meus 
agradecimentos à Genário Torres e Manoel Ciprianoe demais estagiários do escritório, por 
tantos momentos de descontração, por me ensinarem que ser advogado é muito mais do que o 
simples protocolo de uma peça, mas também representa o companheirismo, o trabalho em 
equipe, a parceria e a resiliência de saber se reinventar apesar dos erros e das circunstâncias que 
se fizerem dispostas. 
E, por fim, de maneira imensurável, agradeço ao meu querido Deus que nunca me 
deixou só e que esteve ao meu lado a cada passo da minha vida. Àquele que me proporciona 
um amor tão grande que não há como descrever ou explicar, e que não desiste de mim, 
sustentando-me pela Tua destra e me fazendo prevalecer. 
A todos vocês, minha eterna gratidão. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O tamanho dos seus sonhos deve sempre exceder a sua capacidade de 
alcançá-los, se os seus sonhos não te assustam, eles não são grandes 
o suficiente. 
(Elen Johnson-Sirleaf, 2006) 
 
 
 
 
RESUMO 
 
O presente trabalho tem como escopo tratar sobre o desenvolvimento e os efeitos negativos da 
fixação de um dualismo (ou distanciamento) entre os interesses das empresas em recuperação 
judicial e do credor fiscal diante da cobrança de um crédito tributário cada vez mais desprezado. 
Assim, partindo da construção do sentido e dos princípios afeitos aos institutos colocados em 
dicotomia, este artigo evidencia a influência que o nosso ordenamento jurídico, eivado pela 
instabilidade jurisprudencial, teve sobre a determinação de um ambiente de incertezas conivente 
com o incentivo à postergação de uma dívida tributária. Nessa vereda, a problemática reside no 
cenário de um passivo tributário em constante acumulação e de um estoque contencioso 
dominado, até então, por processos e soluções ineficazes, que para além de tornar benéfica à 
supressão do interesse fiscal em detrimento dos credores privados, direciona o estado de crise 
das recuperandas a um quadro de, quase que total, irrecuperabilidade. Diante dessa percepção, 
a regulamentação da Transação Tributária e a Reforma trazida pela Lei 14.112/20 ao cerne 
recuperacional, evidenciam a chegada de novos mecanismos capazes de servir de alicerce à 
superação de um dualismo supressivo que contamina os interesses e objetivos das recuperandas 
e do Fisco, trazendo esperanças a um quadro insustentável tomado pela desconfiança. Com isso, 
a conclusão que se faz necessária, é o reconhecimento de que esse dualismo ainda não foi 
integralmente superado, mas que os caminhos necessários para a harmonização entre as 
recuperandas e o crédito tributário já estão dispostos em nosso ordenamento e que, quando 
utilizados da maneira correta, contribuem para a redução do passivo tributário cumulado, à 
ampliação dos espaços negociais e à construção de uma recuperação judicial pautada não só na 
preservação empresarial, mas também na tutela do interesse fiscal. 
 
Palavras-chave: recuperação judicial; crédito tributário; dualismo; transação tributária; reforma 
da lei 11.101/05. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ABSTRACT 
 
This article aims to discuss the development of negative effects of establishing a dualism (or 
distance) between the interests of companies in judicial restructuring and the tax creditor facing 
the collection of an increasingly neglected tax credit. Thus, starting from the construction of the 
meaning and principles attached to the institutes placed in dichotomy, this article certify the 
influence that our legal system, permeated by jurisprudencial instability, had on the 
determination of an area of uncertainties colluding with the incentive to postpone a tax debts. 
In this path, the problem lies in the scenario of a constantly accumulating tax liability and a 
contentious stock dominated, until then, by ineffective processes and solutions, which, in 
addition to favoring the suppression of the fiscal interest to the detriment of private creditors, 
directs the state of crisis of the companies under reorganization to a framework of, almost total, 
irrecoverability. In light of this perception, the regulation of Tax Transactions and the Reform 
brought by Law 14.112/20 to the restructuring institute, show the entry of new mechanisms 
capable of supporting the overcoming of a suppressive dualism that contaminates the interests 
and objectives of companies under reorganization and the Tax Authorities, bringing hope to an 
unsustainable environment dominated by distrust. With that, the conclusion that is necessary is 
the recognition that this dualism has not yet been fully overcome, but that the necessary paths 
for the harmonization between the companies under restructuring and the tax credit are already 
provided in our legal system and that, when used in the correctly way, they contribute to the 
reduction of the accumulated tax liability, the expansion of negotiation spaces and the 
construction of a judicial reorganization based not only on business preservation, but also on 
the protection of the fiscal interest. 
 
Key-Words: judicial restructuring; tax credit; dualism; tax transactions; reform of law n. 
11.101/05. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE GRÁFICOS 
 
Gráfico 1 - Recolhimento Tributário (caso 01) ........................................................................ 67 
Gráfico 2 - Recolhimento Tributário (caso 02) ........................................................................ 68 
Gráfico 3 - Recolhimento Tributário (caso 04) ........................................................................ 68 
Gráfico 4 - Tempo médio de litígio tributário .......................................................................... 70 
Gráfico 5 - Impacto da Execução Fiscal ................................................................................... 72 
Gráfico 6 - Evolução do Estoque Contencioso ......................................................................... 74 
Gráfico 7 - Estoque do Contencioso (PIB) ............................................................................... 74 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
file:///C:/Users/Mateus/Desktop/Trabalhos%20importantes/TCC%20-%20MATEUS/Monografia%20UFRN%20-%20MATEUS%20WESLEY%20TEIXEIRA%20DE%20LIMA%20E%20SOUSA%20Revisado%20e%20Atualizado.docx%23_Toc93661273
 
 
LISTA DE TABELAS 
 
Tabela 1- Fatores Internos ou causas endógenas ...................................................................... 63 
Tabela 2 - Fatores Externos ou causas exógenas ...................................................................... 64 
Tabela 3 - Contencioso Tributário, por nível federativo e esfera processual ........................... 73 
Tabela 4 - Número de Transações entre 2019/20 ..................................................................... 83 
Tabela 5 - Número de transações individuais até 2021 ............................................................ 84 
Tabela 6 - Número de empresas em recuperação judicial/falência (transação)........................ 84 
 
 
 
 
file:///C:/Users/Mateus/Desktop/Trabalhos%20importantes/TCC%20-%20MATEUS/Monografia%20UFRN%20-%20MATEUS%20WESLEY%20TEIXEIRA%20DE%20LIMA%20E%20SOUSA%20Revisado%20e%20Atualizado.docx%23_Toc91167920
file:///C:/Users/Mateus/Desktop/Trabalhos%20importantes/TCC%20-%20MATEUS/Monografia%20UFRN%20-%20MATEUS%20WESLEY%20TEIXEIRA%20DE%20LIMA%20E%20SOUSA%20Revisado%20e%20Atualizado.docx%23_Toc91167921
11 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
1 INTRODUÇÃO....................................................................................................................... 13 
2 A RECUPERAÇÃO JUDICIAL E O CRÉDITO TRIBUTÁRIO ............................... 15 
2.1. Da Recuperação Judicial ......................................................................................... 15 
2.1.1. O desenvolvimento histórico do atual sentido do DireitoRecuperacional ................ 15 
2.1.2. A construção da Lei nº 11.101/05 e a Recuperação à luz do princípio da preservação 
da empresa ............................................................................................................................... 18 
2.2. O Crédito Tributário e o cumprimento de sua função social a fim de resguardar a 
sua efetividade ......................................................................................................................... 26 
2.3. A posição do crédito tributário em sede de Recuperação Judicial antes da reforma 
da Lei nº 11.101/05 (Lei da Recuperação Judicial e Falência) ........................................... 31 
3 DA INSTABILIDADE JURISPRUDENCIAL ACERCA DA (IN) EXIGIBILIDADE 
DE CERTIDÃO DE REGULARIDADE FISCAL NO ÂMBITO DA RECUPERAÇÃO 
JUDICIAL ....................................................................................................................................... 35 
3.1. A evolução de um dualismo perante o entendimento nos Tribunais Superiores ..... 37 
3.2. A análise da exigência da certidão de regularidade fiscal: o art. 57 da Lei nº 
11.101/05 e a função social do tributo versus a preservação da empresa? ........................ 49 
4 O DUALISMO ENTRE O CRÉDITO TRIBUTÁRIO E A RECUPERAÇÃO 
JUDICIAL ........................................................................................................................................ 57 
4.1. Da incidência de um dualismo e a sua aplicação frente à relação em apreço ......... 57 
4.2. Da situação das empresas em recuperação em um cenário de distanciamento do 
crédito tributário .................................................................................................................... 61 
4.3. O acúmulo de Execuções Fiscais como gargalo do Poder Judiciário......................... 70 
5 NOVOS PARADIGMAS À REAPROXIMAÇÃO DOS INSTITUTOS..................... 76 
5.1. A transação tributária como objeto de alicerce .......................................................... 77 
5.1.1. Da recente regulamentação da Lei da Transação Tributária e suas nuances ............. 78 
5.1.2. A viabilidade da transação como meio adequado à resolução dos conflitos entre a 
Fazenda e as recuperandas e sua ampliação com a reforma da LRJF ..................................... 83 
5.2. A reforma da LRJF e suas principais alterações na realidade do crédito 
tributário frente às empresas em recuperação judicial ...................................................... 89 
5.3. Da nova conjuntura formada pela reforma e pela regulamentação da transação 
tributária: houve uma efetiva superação do dualismo? ...................................................... 94 
12 
 
 
 
6 CONCLUSÃO ......................................................................................................................... 99 
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................... 103 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
13 
 
 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
Em reconhecimento à função social e ao princípio da preservação da empresa, a 
Recuperação Judicial tem como finalidade viabilizar a superação da situação de crise 
econômico-financeira dos empresários individuais e das sociedades empresárias, em estímulo 
à manutenção da atividade econômica. Para tanto, em seu interior, cria-se um ambiente 
adequado para que exista uma negociação equilibrada e transparente entre o devedor e seus 
credores, em vista a garantir a adequação dos interesses envolvidos no processo. 
Ocorre que, muito embora a Lei nº 11.101/05 (Lei de Recuperação Judicial e Falência 
— LRJF), desde a sua essência, assentasse expressamente que o soerguimento das empresas 
em recuperação, além de prezar pelos credores privados, também deveria abarcar a equalização 
de seu passivo fiscal, a realidade prática ainda se limitava a um modelo de incentivo à 
postergação do interesse do Fisco, contribuindo para o acúmulo de irrecuperáveis dívidas 
tributárias no dorso de empresas inseridas em processo de Recuperação Judicial.1 
Somado a isso, a instabilidade jurisprudencial acerca da (in)exigibilidade da certidão de 
regularidade fiscal e da disposição dos atos constritivos perante as Execuções Fiscais vinculadas 
ao sujeito inserido na Recuperação Judicial, também contribuiu efetivamente para o surgimento 
de um dualismo entre o crédito tributário e o devedor em recuperação judicial. Assim, restou 
evidenciado o embate entre o princípio da efetividade da cobrança fiscal e da preservação das 
empresas. 
Entretanto, com a recente regulamentação da transação tributária e dos avanços 
perpetrados com a reforma da Lei de Falências e Recuperação Judicial, surgem novos alicerces 
hábeis a ampliar não apenas a oportunidade de se buscar saídas consensuais ao presente 
problema, mas também de tornar tangíveis dívidas que antes eram vistas como absolutamente 
irrecuperáveis, denotando um maior enfoque ao crédito tributário e, ao mesmo tempo, à garantia 
da preservação das empresas em crise. 
Nesse contexto, este estudo propõe a análise dogmática e jurisprudencial do 
desenvolvimento desse citado dualismo em nosso ordenamento jurídico, a fim de alcançar a 
 
1 GONÇALVES, Gabriel Augusto Luís Teixeira; ZANFORLIN, Daniele de Lucena. A superação do dualismo 
entre o crédito tributário e a recuperação judicial: novos paradigmas jurisprudenciais na relação do fisco 
com as empresas em recuperação judicial. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-
analise/https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/a-superacao-do-dualismo-entre-o-credito-tributario-e-a-
recuperacao-judicial-16102020artigos/a-superacao-do-dualismo-entre-o-credito-tributario-e-a-recuperacao-
judicial-16102020. Acesso em: 07 set. 2021. 
 
14 
 
 
 
determinação de novas balizas hábeis a nortear o lampejo da superação do distanciamento entre 
o passivo fiscal e a situação das empresas em recuperação. 
Assim, cercando-se do método lógico-dedutivo, em seu primeiro capítulo, o presente 
trabalho parte das premissas históricas, conceituais, principiológicas e normativas necessárias 
ao entendimento da inter-relação entre ambos os institutos, abrindo espaço para que, em seu 
capítulo seguinte, seja possível auferir a responsabilidade que a inconsistência jurisprudencial, 
decorrente da volatilidade dos entendimentos nos Tribunais, teve na construção deste 
desequilíbrio — tema central deste excerto. 
Vencidas as dúvidas sobre o surgimento desse dualismo, o terceiro capítulo visa 
discorrer sobre o uso dessa terminologia e da incidência dos seus efeitos na prática. Para tanto, 
demonstrará a nocividade causada pelo desprezo ao crédito tributário, tanto na intensificação 
do acúmulo de processos e débitos fiscais, sem quaisquer perspectivas de saneamento nas mãos 
de empresas que já se encontram em recessão fiscal, quanto na constatação de um interesse em 
priorizar o retardamento de um problema ao invés da sua solução. 
Em vista a alcançar a superação desse dualismo, também será abordado como a recente 
reforma da Lei de Recuperação Judicial e Falência e a regulamentação da Transação Tributária 
servirão como objeto de rompimento com o problema em comento. Desse modo, serão trazidas 
possibilidades de reversão desse quadro através de saídas consensuais que incentivem a 
mudança de paradigmas importantes e façam valer, de fato, a busca pela preservação e 
soerguimento de empresas em recuperação judicial. 
Como já adiantado, este trabalho prezou pelo método lógico-dedutivo, valendo-se da 
apreciação da bibliografia afeita ao tema, abarcando a pesquisa pormenorizada em artigos 
científicos, dissertações e trabalhos acadêmicos. Além de prezar pela análise da legislação 
vigente e não mais vigente, de embasamentos jurisprudenciaise de dados oficiais de órgãos 
jurídicos e institutos de pesquisas nacionais. 
 
 
 
 
 
 
 
15 
 
 
 
2 A RECUPERAÇÃO JUDICIAL E O CRÉDITO TRIBUTÁRIO 
 
2.1. Da Recuperação Judicial 
 
2.1.1. O desenvolvimento histórico do atual sentido do Direito Recuperacional 
 
A atual conjuntura da Recuperação Judicial desenvolveu as suas balizas a partir das 
diversas rupturas históricas, as quais influenciaram na relação entre a prevalência dos interesses 
dos credores em detrimento das dificuldades dos devedores em cumprir com suas 
responsabilidades e sanar os débitos assumidos. 
Assim, ainda na Roma Antiga, com a chegada da Lex Poetelia Papiria (326 a.C.), 
quebrou-se o primeiro paradigma da determinação do patrimônio como emanação da própria 
personalidade2, ou seja, o devedor deixou de se preocupar com a restrição de sua liberdade 
pessoal como moeda de troca, para passar a ver suprimida a livre disposição de seus bens, com 
o intuito de saldar a dívida que tinha em relação aos seus credores. 
Desse modo, em que pese tal período ainda não contasse com um processo falimentar 
propriamente dito, essa suavização dos efeitos pessoais da cobrança da dívida, frente ao 
devedor, abriu portas para o surgimento dos primeiros procedimentos de execução concursal.3 
Nessa senda, o Direito Comercial, influenciado pelo desenvolvimento das feiras 
comerciais nos primórdios do medievo4, começava a ser lapidado ainda em um viés 
consuetudinário. É tanto que, nas palavras do professor Miguel Pupo Correia5, foi na Idade 
Média que tal ramo do Direito alcançou a sua expressão própria, consolidando-se, em meados 
do século XII, após a superação das invasões bárbaras e o desenvolvimento das cidades 
 
2 BEZERRA FILHO, Manoel Justino. Lei de recuperação de empresas e falências comentadas. 4. ed. São 
Paulo: RT, 2007. P. 33-34. 
3 PEREIRA, Geailson Soares. Dissertação de Mestrado Recuperação de empresas em crise no Estado 
Democrático de Direito: Limites e fundamentos constitucionais da aplicação do cram down para a 
concretização do princípio da preservação da empresa, 2016. P. 23. 
4 Segundo DEMERCINO, o termo “Medievo” vem do latim medium aevo, sendo também conhecido como Idade 
Média ou período medieval e compreende o lapso histórico compreendido entre os séculos V e XV, surgiu deste 
latim. (JÚNIOR SILVA, Demercino José. O conceito de Idade Média. Brasil Escola. Disponível em: 
https://brasilescola.uol.com.br/historiag/conceito-idade-media.htm. Acesso em: 08 out. 2021). 
5 O Professor Miguel J. A. Pupo Correia assim se expressa: “É na Idade Média que o direito comercial vai adquirir 
expressão própria. Destruída a vida comercial com as invasões bárbaras, ela só renasce com as Cruzadas e com o 
desenvolvimento, a partir do século XII, das cidades comerciais na Itália, Flandres, na Alemanha, bem como das 
feiras, que constituem os polos da vida comercial da época” (1999 apud NEGRÃO, Ricardo. Direito Comercial, 
Comercial e de empresa: recuperação de empresas, falência e procedimentos concursais administrativos - vol. 3 
– 14. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2020.). 
 
16 
 
 
 
comerciais europeias, como um corpo normativo sistematizado, mas ainda enviesado na análise 
da insolvência eminentemente em seu caráter geral e aplicável a qualquer devedor. 
Acontece que, em uma sociedade altamente influenciada pelos preceitos religiosos e 
pelo julgamento divino ponderado na dualidade entre o bem e o mal, a expressão do Direito 
não poderia seguir de maneira diferente. E em sendo o devedor retratado como um agente 
fraudador, endemoniado e irresponsável, não houve outra saída senão a estabilização de um 
“Direito Falimentar” extremamente repressivo e com o enfoque primordial de garantir a 
punição do devedor inadimplente, ao invés de se buscar a satisfação dos legítimos interesses 
dos seus credores mediante o adimplemento dos débitos pendentes.6 
Somente após a Revolução Francesa, com a promulgação do Código Comercial Francês 
encabeçado por Napoleão Bonaparte, em 1803, é que se rompeu com o generalismo do Direito 
Concursal de modo a dar-lhe um tratamento disciplinar mais específico, assumindo um sentido 
objetivo que distinguia, expressamente, a insolvência civil da insolvência empresarial. 
Esse segundo sentido do Direito Concursal foi crucial ao constituir um arcabouço de 
regras especiais, aplicáveis, restritamente, aos devedores insolventes que revestiam a devida 
qualidade de comerciantes, afastando as disposições falimentares do devedor insolvente de 
natureza cível, aplicando a estes tão somente os regramentos gerais do Direito Civil. 
Porém, apesar de suas inovações, tal corrente ainda pecou ao preservar o caráter 
repressivo e punitivo herdado desde a Antiguidade, perdurando a impressão da recuperação das 
empresas em estado de crise como uma consequência da improbidade dos devedores, fatores 
que reforçaram o seu reconhecimento como um status de mácula social e de patologia do 
mercado econômico.7 
 Entretanto, com as mudanças socioeconômicas oriundas da Revolução Industrial e 
potencializadas pela globalização do século XX, a visão do conceito e da função social das 
empresas tomaram uma nova forma. Dessa forma, passaram a ser enxergadas como elementos 
imprescindíveis ao giro econômico, à manutenção dos empregos dos trabalhadores e aos 
interesses dos credores. 
De tal forma, a antiga noção pejorativa que bitolava o Direito Falimentar à supressão e 
ao afastamento das empresas inadimplentes do mercado foi superada, ganhando força o 
 
6 RAMOS, André Luiz Santa Cruz. Direito empresarial: volume único. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense. São 
Paulo; MÉTODO, 2020, p. 738. 
7 Ibid. 
17 
 
 
 
entendimento de que a crise é apenas uma consequência do risco empresarial8, mas que deve 
ser prontamente remediada, a fim de evitar a irreversibilidade de seus efeitos. Assim, o terceiro 
e atual sentido passou a priorizar a busca por mecanismos que forneçam ao devedor, em 
recessão econômica, os instrumentos necessários não somente à sua recuperação e à 
consequente manutenção de sua atividade econômica, mas também que sirvam de alicerce para 
a superação do distanciamento entre as empresas recuperandas e o seu passivo pendente. 
Arregimentava-se, portanto, o sentido essencial que nortearia o conceito e as finalidades 
intrínsecas à instituição da Recuperação Judicial. Naquele momento, o Direito Falimentar 
rompia com as amarras que ansiavam pela arbitrária punição dos devedores e pela 
criminalização de suas condutas, passando a ampliar os espaços de solução do problema e abrir 
caminho à busca pela efetiva superação do estado de crise comercial, reservando a Falência, 
apenas, aos devedores efetivamente irrecuperáveis. 
Por tal guinada principiológica, o ordenamento desprendia-se da visão de um Direito 
voltado à ruína, para estabelecer uma união indissolúvel entre o Direito Recuperacional e o 
princípio da busca e da priorização pela preservação da empresa, premissa esta que será 
destrinchada com mais enfoque no tópico seguinte. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
8 Em ALMEIDA, lê-se que “De há muito tempo a falência deixou de, só por si, configurar um delito. É, antes de 
qualquer conotação criminosa, uma consequência dos riscos dos negócios, podendo, em época de crise econômica, 
juros extorsivos e restrição da demanda, alcançar, inclusive, empresários dos mais escrupulosos. É, portanto, um 
percalço da atividade econômica”. (ALMEIDA, Amador Paes. Curso de falência e recuperação de empresa. 22. 
ed. São Paulo: Saraiva, 2006). 
18 
 
 
 
2.1.2. A construção da Lei nº 11.101/05 e a Recuperação à luz do princípio da preservação da 
empresa 
 
No Brasil, não foi diferente. É tanto que, conforme a doutrina de Penalva e Salomão9, o 
desenvolvimento doDireito Falimentar brasileiro se perfez mediante quatro fases que, 
gradativamente, também nortearam a passagem de um antagônico modelo de repressão para 
uma conjuntura de preservação do interesse empresarial. 
Na primeira fase, marcada pela chegada do Código Comercial de 1850, o ordenamento 
falimentar pátrio ainda pecava pela ausência de técnicas capazes de proteger as empresas 
inadimplentes do estado de falência, resumindo-se a um modelo excessivamente moroso e que, 
concedendo ampla autonomia aos credores, contribuía para a punitividade dos devedores. 
Entretanto, tal realidade não era uma exceção. Dentro de um Brasil imperial, a adoção 
de sistemas repressivos, desbalanceados e completamente alheios aos verdadeiros anseios 
sociais e econômicos dos polos envolvidos, era um fator natural e consequente da forte 
centralização estatal ainda vigente. 
Como prova disso, naquele período, nem sequer havia a estruturação de um sistema de 
tributação compatível com a capacidade econômica dos cidadãos. O Estado utilizava-se de altas 
cargas tributárias, a fim de preencher os seus cofres, mas não entregava retornos compatíveis à 
sua cobrança fiscal, contribuindo para uma sociedade desamparada e, desde já, desacreditada 
na importância do pagamento dos tributos. 
Só com a chegada do período Republicano, em 1889, foi que o Estado brasileiro passou 
a atuar diretamente na superação dessa nociva centralidade e na disposição de uma atividade 
governamental mais democrática e que, de fato, se alinhasse àquilo que realmente se espera de 
um “governo do povo”. 
 Para tanto, a nova ordem constitucional de 1891, buscando manter uma divisão 
equilibrada do poder e dar maior autonomia e descentralização governamental, instaurou o 
federalismo pátrio. Por tal medida, criou-se uma rígida e estruturada separação das 
competências e da distribuição de rendas entre a União e os recém-criados Estados-membros, 
passando a abranger entes federativos autônomos e que, agora, conseguiam atuar, de maneira 
mais próxima e efetiva, diante do conjunto de interesses econômicos, sociais e tributários. 
 
9 SALOMÃO, Luis Felipe; SANTOS, Paulo Penalva. Recuperação judicial, extrajudicial e falência: teoria e 
prática. Rio de Janeiro: Forense, 2012. 
19 
 
 
 
Justamente durante esse período, foi dado início a uma nova fase do Direito Falimentar. 
Isto porque, com o advento do Decreto nº 917/1890 que revogou as disposições falimentares 
do Código de 1850, foram instituídos novos mecanismos de prevenção à Falência: a moratória, 
a cessão de bens, o acordo extrajudicial e a concordata preventiva. Simultaneamente, criava-se 
um abismo entre o desprezo aos credores e a impunidade dos devedores que passaram a ser 
resguardados por vantagens excessivas, além de terem a oportunidade de promover acordos 
negociais entre si, a exemplo da utilização da concordata, sem a necessária tutela estatal. 
Visando rebalancear a relação entre credores e devedores, o Decreto-Lei nº 7661/1945 
promoveu uma forte regulação do Direito Falimentar. Assim, foram estabelecidas novas rédeas 
ao instituto da concordata, inserindo-a em um sistema rígido, dependente de sentença judicial 
e repleto de requisitos específicos e restritos. 
Nesta terceira fase, o ordenamento passou a sufocar a relação entre os credores e 
devedores, na medida em que proibia a busca por saídas consensuais e dialogadas entre eles, 
investindo em um sistema de concordatas rigoroso e, ao mesmo tempo, ineficaz10. Ou seja, na 
concessão de um “favor legal” que, mais uma vez, tão somente postergava a falência, ao invés 
de prezar por caminhos que realmente levassem ao soerguimento das empresas em crise. 
Embora tenha sido um instrumento jurídico indispensável à recuperação econômico-
financeira dos empresários, a concordata foi se tornando obsoleta e ultrapassada conforme as 
novas demandas que surgiam, tendo em vista que não mais assegurava ao devedor os recursos 
necessários para a manutenção de estoques e à efetiva continuação da atividade empresarial11. 
Neste sentido, reforça Amador Almeida12: 
 
De outro lado, sem garantia efetiva de receber seus créditos, as instituições financeiras 
recusavam-se, sistematicamente, a financiar a atividade negocial de concordatários, 
tornando impraticável o fiel cumprimento das obrigações destes, o que, na prática, 
culminava na convolação da concordata em falência, com prejuízos insanáveis para o 
devedor, fornecedores e empregados. 
 
Em outras palavras, tal instituto, de certa forma, até visava a continuidade das atividades 
da empresa, mas o fazia de forma precária, visto que não previa soluções efetivas ao problema 
em questão. De tal modo, vigia-se um processo falimentar ainda desnorteado, lento e ineficaz, 
que caminhava a passos nulos em comparação às novas perspectivas econômicas e sociais que 
 
10 PEREIRA, 2016. 
11 DIAS, Norton Maldonado. Influências na valoração do falido no histórico da proteção jurídica da 
recuperação de empresas. Revista do Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais da UNIJUÍ. Volume XXV, 
n. 45, p. 98-122, jan-jun, 2016. 
12 ALMEIDA, 2006. 
20 
 
 
 
se estabeleciam, como bem elenca Geailson Pereira13 em sua dissertação de mestrado: 
 
Um dos problemas detectados na legislação anterior era a grande morosidade em todas 
as fases do processo falimentar, o que contribuía com o devedor desonesto e para a 
não superação da crise pela empresa. Dito em outras palavras, a empresa não se 
recuperava e, quase sempre, o credor não recebia os seus créditos porquanto faltava 
efetividade na aplicação das normas, seja na perspectiva da reestruturação ou na 
falência. 
 
Essa precariedade de um movimento falimentar preso à irrecuperabilidade das empresas 
em crise não passava despercebida pelo Estado brasileiro. E, já na vigência da constituição de 
1946, regida sob a influência dos efeitos do pós-guerra, crescia a importância de se alcançar um 
sistema capaz de caminhar para a reestruturação nacional e de promover uma prosperidade 
econômica e regional que satisfizesse, não somente os interesses públicos, mas também servisse 
de amparo às empresas que lutavam pela continuidade de suas atividades. 
Partindo da necessidade de uma governabilidade mais ativa e de um sistema pautado 
pelo progresso, novos gastos públicos surgiam e, com eles, crescia a demanda por verbas que 
comportassem o rápido crescimento do país. 
Para tanto, essencial era o papel que o crédito tributário assumia, pois, em se tratando 
da principal fonte de renda do Poder Público, somente com ele o Estado conseguiria alcançar o 
fim que buscava, qual seja, o progresso. 
Na visão de Pablo Dutra Martuscelli14, a urgência pela alavancagem de recursos 
necessários ao desenvolvimento da infraestrutura nacional, contribuiu para a consolidação de 
um sistema tributário mais racional, o que trouxe uma necessidade de se dar uma maior 
estruturação ao crédito tributário e à cobrança fiscal, de modo a torná-los mais acessíveis à 
realidade dos contribuintes, ou seja, dos verdadeiros financiadores dos interesses estatais. 
Partindo desse ideal de desenvolvimento econômico, as empresas, ainda que em crise, 
passaram a ser enxergadas como relevantes aliadas ao desenvolvimento nacional, não apenas 
pela sua ampla importância para a produção e circulação de riquezas privadas, mas também por 
serem contribuintes essenciais que, quando incentivados, são capazes de cumprir com as suas 
responsabilidades tributárias frente ao credor fiscal. 
 
13 PEREIRA, 2016. 
 
14 MARTUSCELLI, Pablo Dutra. Para uma compreensão histórica do sistema tributário nacional de 1988. 
2010. Disponível em: http://www.publicadireito.com.br/conpedi/manaus/arquivos/anais/fortaleza/3117.pdf. 
Acesso em: 26 nov. 2021. 
21 
 
 
 
Basicamente, sob essenovo viés, a preservação da sua atividade empresarial e a busca 
pela sua recuperabilidade econômica tornaram-se mais importantes do que a antiga concepção 
de incessante reprovabilidade das dívidas e de incentivo à falência. 
Assumindo esse novo status de importância diante da sociedade e do Estado, as 
empresas em crise ansiavam por um Direito Falimentar que, de fato, cumprisse com o papel 
que lhe era esperado, qual seja, servir de norte ao soerguimento empresarial. 
Nesse sentido, a própria Constituição Federal de 1988 consolidou a importância da 
entidade empresarial à ordem econômica nacional, reconhecendo a incidência de sua função 
social (art. 170, caput e inc. III, da CF), na medida em que atua em busca de lucros e, com isso, 
reflete diretamente na produção e circulação de mercadorias, na geração de empregos, no 
cumprimento dos créditos aos fornecedores e, inclusive, na potencialização do pagamento de 
tributos ao Estado. 
Sob tal influência, entrava em vigor a Lei de Recuperação Judicial e Falência (nº 
11.101/05) com o intuito de revogar o antigo instituto da concordata e alcançar uma forma real 
de preservação da fonte produtiva de riqueza diante de uma crise financeira do empresário 
devedor, dado que a Falência não era interessante para nenhum dos setores da sociedade15. Ou 
seja, instituiu-se a Recuperação Judicial como a regra a ser buscada, enquanto a Falência passou 
a ser a exceção destinada tão somente àqueles que se encontram em um estado irreversível e de 
total irrecuperabilidade. 
Logo, o grande diferencial entre a atual Lei de Recuperação Judicial e Falência e o 
Decreto-Lei nº 7.661/45, que antes regulava a Falência e o velho instituto da concordata, é que 
o foco central passou a ser, realmente, a preservação da empresa — isto é, da produção de bens 
e serviços, dos empregos e dos interesses dos credores.16 
Tentando sanar as incongruências da legislação anterior, diversos foram os efeitos da 
Lei nº 11.101/05, segundo Waldo Fazzio Junior17: 
 
Promulgada em 2005, a LRJF dilatou os tímidos e frustrados horizontes da legislação 
do século passado, consagrando justificável preferência por outras estratégias legais 
predispostas a assegurar sobrevida útil às empresas viáveis em crise econômico-
financeira. Traz como divisa a reestruturação empresarial como meio de proporcionar 
 
15 SALOMÃO FILHO, Calixto. Comentários à Lei de recuperação de empresas e falência: Lei 11.101/2005 / 
coordenação Francisco Satiro de Souza Junior, Antônio Sérgio A. de Moraes Pitombo. São Paulo: Editora 
Revista dos Tribunais, 2007, p. 220. 
16 PRINCÍPIO da Preservação da Empresa no olhar do STJ. Superior Tribunal de Justiça, Brasília, 2018. 
Disponível em: https://www.stj.jus.br/sites/portalp/Paginas/Comunicacao/Noticias-antigas/2018/2018-09-02_06-
03_O-principio-da-preservacao-da-empresa-no-olhar-do-STJ.aspx. Acesso em: 28 set. 2021. 
17 FAZZIO JUNIOR, Waldo. Nova lei de falência e recuperação de empresas. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 
17/18. 
22 
 
 
 
maiores possibilidades de satisfazer aos credores, minimizar o desemprego, fortalecer 
e facilitar o crédito e, em consequência, poupar o mercado dos reflexos perversos da 
insuficiência dos agentes econômicos. 
 
Por esse ângulo, segundo Sacramone18, o novo regramento falimentar procurou elaborar 
instrumentos para que os diversos interesses envolvidos na condução da atividade empresarial, 
sejam eles do devedor, dos credores, da sociedade, dos consumidores, pudessem ser 
guarnecidos para que fosse alcançada a melhor solução comum a todos. 
Assim, desde a sua redação originária, houve uma limitação aos comportamentos do 
binômio credor-devedor, em vista a incentivar que ambos negociassem maneiras de superar o 
problema que se colocava em pauta. 
De um lado, o devedor teve tolhida a sua autonomia patrimonial, quando da distribuição 
do pedido de recuperação judicial, ficando impossibilitado de alienar ou onerar seus bens do 
ativo permanente, a não ser que fosse a utilidade reconhecida pelo juiz, após a oitiva do comitê 
de credores (art. 66, da Lei nº 11.101/05). 
Ademais, na defesa de uma isonomia de tratamento entre os credores, as empresas em 
estado de crise passaram a não poder satisfazer as suas obrigações vencidas mediante o 
pagamento de uma parcela dos credores em detrimento dos demais, ou seja, foram impedidas 
de exercer um juízo de predileção dos interesses, a não ser que houvesse a aprovação do plano 
de recuperação judicial para tanto (art. 172, da Lei nº 11.101/05).19 
De outro lado, foi estabelecido um sistema cooperativo20 que incentivava a 
solidariedade e a comunhão entre os credores para a satisfação de seus interesses. Para tanto, 
comportamentos oportunistas que se limitavam à busca incessante do adimplemento dos 
créditos individuais foram deixados de lado, dando lugar ao empenho por alcançar uma solução 
comum que permitisse o cumprimento de todos os débitos.21 
 
18 SACRAMONE, Marcelo Barbosa. Comentários à Lei de Recuperação de empresas e falência. 2. ed. - São 
Paulo: Saraiva Educação, 2021, p. 330. 
19 Ibid. 
20 Conforme SACRAMONE “Esse comportamento cooperativo entre os credores foi incentivado mediante a 
suspensão de suas ações e execuções com o deferimento do pedido de processamento da recuperação judicial (art. 
6º). A suspensão propicia que, por maioria, buscassem os credores uma solução comum para a satisfação de todos 
os débitos, seja pela novação de suas obrigações na recuperação judicial das empresas viáveis, seja por meio da 
liquidação dos ativos da empresa inviável, por ocasião da decretação de eventual falência”. (SACRAMONE, 
Marcelo Barbosa. Comentários à lei de recuperação de empresas e falência. São Paulo: Saraiva Educação, 
2018, pág. 190) 
21 Ibid. 
23 
 
 
 
No mesmo caminho, o art. 47 da supracitada lei fixou as balizas, e o próprio conceito, 
da Recuperação Judicial, reconhecendo-a como um instituto que tem por objetivo22: 
 
Viabilizar a superação da situação de crise econômico-financeira do devedor, a fim 
de permitir a manutenção da fonte produtora, do emprego dos trabalhadores e dos 
interesses dos credores, promovendo, assim, a preservação da empresa, sua função 
social e o estímulo à atividade econômica. 
 
Até então, a finalidade concursal vinha sendo fortemente influenciada pela conjuntura 
econômica e política do momento. Por isso, o ordenamento jurídico oscilava entre ora dar uma 
prevalência aos credores, ora promover uma maior preponderância ao devedor, denotando um 
movimento pendular que, procurando sanar as ineficiências da legislação anterior, abria espaços 
para que fosse dada uma maior centralidade aos agentes inseridos no procedimento concursal.23 
Tentando romper com essa instabilidade (pendular) do escopo falimentar, a nova 
legislação estabeleceu um ambiente cooperativo pautado tanto na busca pela preservação 
empresarial quanto na satisfação das obrigações decorrentes da vontade dos credores 
envolvidos. Elementos estes que, à primeira vista, deveriam ser inseparáveis. 
Para tanto, buscou harmonizar os interesses dos credores e devedores, colocando em 
cena, pela primeira vez, a figura do instituto da Recuperação Judicial e, consequentemente, 
ampliando as possibilidades de saneamento financeiro das sociedades em crise, de modo a 
evitar a ruptura permanente da atividade econômica. Com isso, iniciava-se a era da busca pela 
efetivação do princípio da preservação da empresa. 
Consoante a doutrina de Fábio Ulhôa Coelho, por tal princípio24 
 
O que se tem em mira é a proteção da atividade econômica, como objeto de direito 
cuja existência e desenvolvimento interessam não somente ao empresário, ou aos 
sócios da sociedade empresária, mas a um conjunto bem maior de sujeitos. O que se 
busca preservar, na aplicação do princípio da preservação da empresa, é, portanto,a 
atividade, o empreendimento. 
 
Nesse ponto, a Lei da Recuperação rompeu com a dinâmica das legislações antecessoras 
e dilatou o sentido desse princípio, para considerar a superação da crise econômico-financeira 
como um modo de satisfação, não apenas de interesses do devedor e de seus credores privados, 
 
22 BRASIL. Lei nº 11.101, de 9 de fevereiro de 2005. Regula a recuperação judicial, a extrajudicial e a falência 
do empresário e da sociedade empresária. Disponível na Internet: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11101.htm. Acesso em: 17 set. 2021. 
23 SCALZILLI, Joao Pedro; SPINELLI, Luis Felipe; TELLECHEA, Rodrigo. História do Direito Falimentar 
da Execução pessoal à preservação da empresa. São Paulo: Almedina, 2018, p. 194/199. 
24 COELHO, Fabio Ulhôa. Curso de direito empresarial: direito de empresa. São Paulo: Saraiva, 2014. 
24 
 
 
 
mas, em sendo reconhecida a sua função social, para assegurar também o atendimento dos 
interesses da população no geral, dos empregados e, inclusive, do Fisco. 
Por tal princípio, orientaram-se os intérpretes e aplicadores do Direito, utilizando-o 
como fundamento norteador à superação de eventuais conflitos, lacunas ou aparentes 
contradições e omissões legislativas. 
Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça25 já reconheceu a importância do princípio 
da preservação da empresa, de modo que, na visão da Ministra Nancy Andrighi, o juízo 
falimentar passou a adotar melhores condições à superação da crise econômica e à consequente 
satisfação dos interesses econômicos abarcados: 
 
Não se pode perder de vista o objetivo maior, de preservação da empresa (...). O que 
buscou o legislador foi implementar a ideia de que a flexibilização de algumas 
garantias de determinados credores, conquanto possa implicar aparente perda 
individual, numa análise imediata e de curto prazo, pode significar ganhos sociais 
mais efetivos, numa análise econômica mais ampla, à medida que a manutenção 
do empreendimento pode implicar significativa manutenção de empregos, 
geração de novos postos de trabalho, movimentação da economia, manutenção 
da saúde financeira de fornecedores, entre inúmeros outros ganhos. (grifo nosso) 
 
Entretanto, a própria jurisprudência também oscilou em sua aplicação, ao ponderar entre 
a proteção da preservação da empresa e a defesa do interesse do credor estatal, frente à 
inconstância sobre a exigência (ou não) da certidão negativa de débitos fiscais junto ao processo 
recuperacional. Tal instabilidade será crucial ao entendimento do dualismo em que se estrutura 
o presente trabalho. 
Destarte, tal análise precisaria ser determinada de uma maneira proporcional que 
realmente ponderasse sobre os riscos acerca do embate gerado entre: a tutela da empresa em 
crise e a importância que deve ser dada à equalização da dívida tributária, com o escopo de ver 
realmente efetivada a recuperação da atividade econômica. Para tanto, não comporta sentido 
uma realidade que se limite a deixar como herança dos benefícios judiciais concedidos, o 
incentivo à postergação do problema e ao acúmulo de um passivo bilionário cada vez mais 
propício à insuperabilidade. 
E, em sentido completamente contrário ao desejo recuperacional, uma exagerada 
procura pela preservação de uma atividade sem propósitos e sem viabilidade econômica, apenas 
agravaria a insegurança e a desconfiança dos diversos credores. Visto que esses, deixados de 
 
25 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça (STJ). Conflito de Competência nº 118.183 - MG (2011/0162516-0). 
Suscitante: Juízo da 1ª Vara do trabalho de Poços de Caldas - MG. Suscitado: Juízo de Direito do Juizado Especial 
Cível de Poços de Caldas - MG. Relator: Ministro Moura Ribeiro. Brasília, 04/09/2019. 
25 
 
 
 
lado, estariam cada vez mais distantes de enxergar a efetividade dessa recuperação e, por 
conseguinte, alcançar o resultado que lhe era esperado, ou seja, a satisfação de seu crédito ante 
o devedor inadimplente. 
Nessa linha, não há dúvidas que o Fisco, assim como os demais credores, também possui 
interesse no soerguimento da empresa, a fim de que esta torne-se capaz de honrar os débitos 
tributários que estejam em aberto. Entretanto, inócua seria a importância da Recuperação 
Judicial caso ela fosse utilizada em sentido contrário aos objetivos a que foi constituída, isto é, 
como subterfúgio para tentar se eximir das responsabilidades pendentes e, consequentemente, 
criar uma falsa impressão de preservação, maquiada pela procrastinação de certas dívidas. 
 Assim, para alcançar a sua finalidade, não haveria outra saída senão fazer com que a 
empresa, que antes estava em crise, tivesse a oportunidade de voltar ao seu estado de 
prosperidade e cumprir com as suas responsabilidades pendentes, de modo a desempenhar a 
sua função social e ser economicamente eficaz. Ora, como seria possível retornar ao seu status 
quo ante26 sem que a recuperanda também preze pela regularização de sua situação fiscal? 
Diante de tal conjuntura, não se pode deixar de considerar que, observando-se a 
realidade econômica brasileira, os empresários e as sociedades empresárias em crise, 
geralmente, apresentam alto passivo tributário, sendo as obrigações dessa natureza as que, por 
norma, primeiramente deixam de ser cumpridas pelo devedor. 
É evidente que o soerguimento de uma empresa em crise não pode se limitar ao mero 
cumprimento dos interesses de seus credores privados, mas também precisará prezar pela 
equalização de seu passivo fiscal a fim que, de fato, seja cumprida a função social da empresa, 
a qual também passa pelo pagamento dos tributos, conforme será bem demonstrado nos tópicos 
seguintes. 
 
 
 
 
 
 
 
26 MORENO conceitua o Statu quo como “uma redução da expressão latina in statu quo ante, que significa, 
literalmente, ‘no mesmo estado em que se encontrava antes’”. (MORENO, Cláudio. Statu quo. Disponível em: 
https://sualingua.com.br/2009/05/05/statu-quo/. Acesso em: 08 out. 2021). No sentido empregado no texto, 
leia-se “Estado anterior à crise econômica”. 
26 
 
 
 
2.2. O Crédito Tributário e o cumprimento de sua função social a fim de resguardar a 
sua efetividade 
 
Antes de entrar mais a fundo nessa necessidade de valorização do passivo fiscal em sede 
de Recuperação Judicial, importa-nos desvencilhar também sobre o desenvolvimento 
conceitual do crédito tributário ao longo dos anos e os princípios que norteiam a sua incidência 
no nosso ordenamento jurídico. 
Nesse ínterim, consoante a doutrina de Hugo de Brito Machado27, o crédito tributário 
representa “a formalização da obrigação tributária, ou seja, do dever de pagar o tributo ou a 
penalidade pecuniária”. 
Em outras palavras, o autor conceitua tal instituto como um vínculo jurídico, 
proveniente do lançamento tributário, de natureza obrigacional, por força do qual o Estado, no 
papel de sujeito ativo, terá a possibilidade de exigir do particular, contribuinte ou responsável 
(sujeito passivo), o pagamento do objeto da relação jurídica, isto é, do tributo ou da penalidade 
pecuniária, tornando o tributo exigível por sua liquidez e certeza.28 
Nesse sentido, assegura com propriedade Eduardo Sabbag29 que “o poder de tributar é, 
em verdade, um poder de Direito, lastreado no consentimento dos cidadãos, destinatários da 
invasão patrimonial, tendente à percepção do tributo”. 
Com isso, o Estado exerce o seu direito subjetivo de cobrar do contribuinte aquilo que 
o Código Tributário Nacional, em seu art. 3º, define como uma prestação pecuniária 
compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato 
ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada, ou 
seja, o tributo. 
Para além do seu conceito, o tributo,assim como ocorre na atividade empresarial, 
também cumpre uma função social em nosso ordenamento jurídico. Isto porque, a partir de sua 
arrecadação, tal prestação pecuniária contribuirá para que o Estado cumpra com o seu papel de 
viabilizador do bem-estar social, ou melhor, que proceda ao pleno desenvolvimento de suas 
atividades de modo a estimular o progresso social. 
Assim nos esclarece Salete de Oliveira Domingos30: 
 
27 MACHADO, Hugo de Brito. Manual de Direito Tributário. 11 ed. São Paulo: Editora Atlas, 2019. 
28 Ibid. 
29 SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. São Paulo: SaraivaJur, 2019, p. 55-56. 
30 DOMINGOS, Salete de Oliveira. A Função Social do Tributo sob o enfoque do princípio da dignidade 
humana. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2015, p. 223. 
27 
 
 
 
 
Os efeitos da política tributária se refletem diretamente em toda sociedade e definem 
a estrutura econômica de um país; ela é decisiva para definir a estrutura da sociedade. 
Por essa razão, para haver equilíbrio nas relações que envolvem a tributação, devem 
ser observadas a aplicação dos ditames constitucionais e dos direitos fundamentais, 
mas principalmente os seus princípios norteadores. Assim, a política tributária deve 
ser estabelecida sempre respeitando a função social do tributo. 
 
Ocorre que, do mesmo modo em que o Estado cumpre o seu papel, urge ponderar que o 
indivíduo também detém como incumbência o dever de contribuir, mediante o pagamento de 
tributos, para a comunidade em que se insere, em vista a gerar reciprocidade e solidariedade em 
seu meio. Reforçando tal visão, o professor Ricardo Lobo Torres31 reconhece o dever 
fundamental da tributação: 
 
O tributo se define como dever fundamental estabelecido pela Constituição no espaço 
aberto pela reserva da liberdade e pela declaração dos direitos fundamentais, 
transcende o conceito de mera obrigação prevista em lei, posto que assume uma 
dimensão constitucional. 
 
No mesmo sentido, o ministro do Supremo Tribunal Federal Luís Roberto Barroso32, ao 
proferir seu voto em sede da Repercussão Geral 601.314, foi incisivo ao reconhecer que, em se 
tratando de um dever fundamental, a interpretação das regras e princípios que regem a cobrança 
tributária não pode servir para afastar tal responsabilidade, concluindo que: 
 
Não há um direito subjetivo a fugir da incidência tributária, como alguns podem 
pensar. O Estado é um projeto coletivo, financiado pela contribuição de toda a 
Sociedade, e, portanto, o pagamento de tributos é um dever fundamental estabelecido 
constitucionalmente. Essa noção decorre diretamente da feição Fiscal assumida pelo 
Estado Contemporâneo e é a contrapartida ao elenco de direitos fundamentais 
constitucionalmente assegurados. 
 
 É por isso que, muito embora, aprecie-se a situação de empresas em estado de crise, 
não há que se falar aqui em um direito de “impunidade” à cobrança tributária, ou seja, não deve 
a situação de crise servir de parâmetro para a oportunidade de postergar infinitamente a dívida 
fiscal em prol da preservação empresarial. 
Muito pelo contrário, também é dever das empresas, ainda que em estado de recessão 
econômica, contribuir com a política tributária e, assim, buscar sanar o seu passivo fiscal, ainda 
 
31 TORRES, Ricardo Lobo. O conceito constitucional de tributo. Rio de Janeiro: UFRJ, 2004, p. 07. 
32 BARROSO, 2016 apud BARBOSA, Marcus Vinícius. Constitucionalização do Direito Tributário e o 
Supremo Tribunal Federal: Aportes Doutrinários e Jurisprudenciais para um Direito Tributário Renovado. 
Revista da EMERJ - v. 21 - n. 03, set - dez, 2019, p. 432. 
28 
 
 
 
que, para tanto, seja necessário o apoio de novos mecanismos que evitem a irrecuperabilidade 
de seus débitos e facilitem o alcance de sua regularização. 
E, para tanto, a dívida tributária não deve ser vista como um instrumento nocivo e capaz 
de ferir o mínimo existencial das recuperandas, mas enxergada como um elemento hábil a 
exercer uma função social e que, quando cumprido, passará a ser valorado como uma etapa 
superada na trajetória de soerguimento do estado de crise empresarial. 
Aproximando-se do âmbito da recuperação, é evidente que, se de um lado, há a busca 
pela preservação da empresa, do outro, também se estabelecem os interesses do Fisco em ver 
cumpridas, de maneira efetiva, as dívidas tributárias pendentes, visando ratificar a vigência 
desse dever fundamental e, por conseguinte, alcançar tal função social. 
E é em razão desse interesse, que o princípio da máxima efetividade também se torna 
perfeitamente aplicável ao cerne fiscal, visto que aquilo se busca é a efetiva cobrança do crédito 
público, em vista a alcançar o seu adimplemento, ainda que, para tanto, seja preciso equilibrar 
as balizas entre tal efetividade e a preservação da dignidade do devedor. 
Nesse sentido, Cândido Rangel Dinamarco33 comenta que não se deve abrir espaço para 
exageros nem aceitar que estes conduzam ao comprometimento da efetividade da tutela 
executiva em nome do suposto direito do devedor a resistir descontroladamente ao exercício da 
jurisdição. 
Aqui fica clara, portanto, a repulsa à já citada ideia ao direito de impunidade do devedor, 
uma vez que um princípio, ao menos em regra, não pode ser aplicado de maneira desenfreada 
a ponto de esvaziar, por completo, o campo de incidência de outro sem que tenha fundamentos 
efetivos para tanto. Em verdade, os princípios, quando dispostos em estado de conflito, indicam 
soluções diferentes conforme o caso em que se inserem. 
Assim, leciona Robert Alexy em sua obra “Teoria dos Direitos Fundamentais”34: 
 
A solução para essa colisão consiste no estabelecimento de uma relação de 
precedência condicionada entre os princípios, com base nas circunstâncias do caso 
concreto. Levando-se em consideração o caso concreto, o estabelecimento de relações 
de precedências condicionadas consiste na fixação de condições sob as quais um 
princípio tem precedência em face do outro. Sob outras condições, é possível que a 
questão da precedência seja resolvida de forma contrária. 
 
 
33 DINAMARCO, Cândido Rangel. Nova Era do Processo Civil. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. 
34 ALEXY, Robert. Teoria dos direitos Fundamentais. Tradução: Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: 
Malheiros, 2008. Disponível em: http://noosfero.ucsal.br/articles/0010/3657/alexy-robert-teoria-dos-direitos-
fundamentais.pdf?fbclid=IwAR1SRmq5I3YBvVijjVZv_DMvu1nH-A3-HdUt4lMTZLi5t_QUaSKWQE5F8fk. 
Acesso em: 04 out. 2021. 
29 
 
 
 
De tal forma, a solução para o conflito principiológico só será encontrada a partir da 
análise das circunstâncias do caso concreto. Isto é, apenas se examinando a situação disposta, 
será possível encontrar condições sob as quais um princípio venha a preceder o outro. 
Com base em tais preceitos, geralmente, enquanto a empresa que vive aguda crise 
econômico-financeira busca meios para, a partir de um plano de recuperação judicial 
devidamente aprovado pelos credores, se reerguer; o Fisco, exercendo um direito que lhe é 
legítimo, exige regularmente os seus créditos tributários, inscrevendo-os em dívida ativa, 
remetendo as Certidões de Dívida Ativa para protesto e ajuizando as respectivas ações de 
execução fiscal, sem qualquer relação ou comprometimento com o plano de reestruturação. 
Ocorre que, na prática, o tributo ainda tende a ser o primeiro dos “cortes” realizados pelo 
empresário em situação de crise35. Posto que é mais interessante ao devedor cumprir com suas 
pendências junto aos seus fornecedores, consumidores e empregados, a fim de manter em giro 
o ciclo econômico a que está inserido, ao passo em que posterga a equalização do seu passivo 
fiscal frente a um Estado “capaz de arcar com tal morosidade” e que sequer oferecerá ameaças 
à continuidadede sua atividade. 
Ora, mas se o pagamento dos tributos cumpre uma função social e, ao mesmo tempo, 
representa um dever fundamental a ser cumprido pela sociedade, não deveria ser tal 
responsabilidade um objeto central a também ser seguido no âmbito da Recuperação Judicial? 
Ou melhor, seria efetiva uma reestruturação que se restringisse tão somente aos interesses dos 
credores privados em detrimento à situação do Fisco? 
Afinal, a busca pela preservação da empresa e pela máxima efetividade dos tributos 
caminham em sentidos harmônicos ou opostos? 
Conforme será visto minuciosamente no tópico seguinte, para a Lei de Recuperação 
Judicial, ao menos em seu teor originário, o crédito tributário é extraconcursal, ou seja, não se 
submete às negociações inseridas no processo, além de não ver suspensa a sua cobrança após o 
deferimento do processamento da Recuperação Judicial. 
Tanto que, visando, ao menos no papel, garantir uma maior centralidade a tais créditos 
no âmbito recuperacional, a própria lei prevê, em seu art. 57, a importância de que seja juntada 
a certidão de regularidade fiscal36 para fins de prosseguimento da Recuperação Judicial. Com 
 
35 AMORIM, Julia Andery. Análise do Pagamento Tributário durante o processamento da Recuperação 
Judicial. Revista da Faculdade de Direito da Universidade São Judas Tadeu, 2020. 
36 Lei de Recuperação Judicial e Falência (n. 11.101/05): Art. 57. Após a juntada aos autos do plano aprovado pela 
assembleia geral de credores ou decorrido o prazo previsto no art. 55 desta Lei sem objeção de credores, o devedor 
apresentará certidões negativas de débitos tributários nos termos dos arts. 151, 205, 206 da Lei nº 5.172, de 25 de 
outubro de 1966 — Código Tributário Nacional. 
30 
 
 
 
isso, a lei objetivava que a superação do estado de crise também estivesse alinhada à 
regularização junto ao Fisco. 
Para os procuradores da Fazenda Nacional Daniele de Lucena Zanforlin e Gabriel 
Augusto Luís Teixeira Gonçalves37: 
 
A LRJF não deixava brechas (ou assim se imaginava): o soerguimento de uma 
empresa em dificuldade deve necessariamente abarcar a equalização de seu passivo 
fiscal, de sorte que a par de obter a novação de sua dívida junto aos credores privados, 
a recuperanda também se encontre em situação regular perante o Fisco. A 
homologação do plano de recuperação atenderia, a um só tempo, ao princípio da 
preservação da empresa (art. 47 da LRJF) e à função social da mesma, que também 
passa pelo pagamento de tributos. 
 
Tais autores entendem que a Lei nº 11.101/05 até tentou aproximar a relação entre o 
credor fiscal e as empresas em recuperação judicial. Entretanto, conforme será bem tratado no 
presente escrito, o mesmo esforço não vem sendo perpetrado pelos Tribunais que, colecionando 
teses voláteis e conflituosas sobre tal conjuntura, acabam contribuindo para que o passivo 
tributário assuma “uma figura meramente decorativa nos balanços contábeis de empresas em 
recuperação judicial”.38 
Como consequência disso, restava estabelecido o chamado dualismo entre o crédito 
tributário e a Recuperação Judicial. Ou seja, a determinação de uma disposição antagônica entre 
dois institutos que, na realidade, deveriam atuar em conjunto de modo a alcançar o objetivo 
comum, qual seja, a efetivação das dívidas fiscais com o intuito de resguardar a preservação da 
empresa e ver cumprida a função social de ambos. 
Para tanto, maquiar o problema não representava uma solução a ser considerada. Em 
virtude disso, tal realidade urgia por mecanismos que tornassem viáveis o soerguimento das 
empresas em estado de crise, permitindo a recuperabilidade de débitos tidos antes como 
insanáveis, e servindo como alicerce de reaproximação entre o crédito tributário e as empresas 
recuperandas. 
Sob tal premissa, o Fisco passaria a ver tutelado, de maneira efetiva, os seus interesses, 
ao passo em que a Recuperação Judicial deixaria de ser utilizada como forma de obtenção de 
vantagens tributárias, para realmente cumprir com o seu papel de preservação empresarial. 
 
 
 
37 GONÇALVES; ZANFORLIN, 2021. 
38 Ibid. 
31 
 
 
 
2.3. A posição do crédito tributário em sede de Recuperação Judicial antes da reforma 
da Lei nº 11.101/05 (Lei da Recuperação Judicial e Falência) 
 
 Conforme já tratado nos tópicos anteriores, a Recuperação Judicial tem como escopo 
essencial a busca por viabilizar a superação da realidade de crise econômico-financeira do 
devedor e, com isso, garantir a preservação da empresa e de sua função social. 
Contudo, sem o equacionamento do seu passivo tributário, não seria possível afirmar 
que determinada empresa estaria, de fato, recuperada, uma vez que restaria pendente o 
cumprimento de tais obrigações fiscais e a satisfação dos interesses do Fisco, como credor que 
também deve ser considerado. 
Além disso, o incessante acúmulo de tais pendências relegadas, ao invés de contribuir 
para a visada preservação empresarial, tão somente favorece o surgimento de dívidas cada vez 
mais difíceis de serem saneadas e de um estado de crise quase que irreversível, colocando a 
perder todo e qualquer avanço colhido no âmbito recuperacional. 
 Entretanto, antes de tornar ainda mais compreensível o estabelecimento do dualismo em 
que se depreende o presente trabalho, é imprescindível perpassar também pelo modo em que o 
crédito tributário foi inserido, desde o início pela Lei nº 11.101/05, perante o processo de 
recuperação judicial. 
 Como ponto de origem, o Código Tributário Nacional, em seus arts. 186 e 187, na 
redação disposta pela Lei Complementar nº 118/2005, instaurada no mesmo dia da promulgação 
da Lei de Recuperação Judicial e Falência, estabeleceu que: 
 
Art. 187. A cobrança judicial do crédito tributário não é sujeita a concurso de credores 
ou habilitação em Falência, Recuperação Judicial, Concordata, inventário ou 
arrolamento. 
 
De tal forma, o crédito tributário não poderia se sujeitar ao plano de reestruturação e aos 
efeitos da Recuperação Judicial. Na verdade, por tais dispositivos, o legislador objetivou dar 
evidência à função social conferida aos tributos, de modo a garantir um tratamento privilegiado 
à cobrança fiscal, uma vez que não concorreria e, ao mesmo tempo, teria preferência sobre as 
demais dívidas. Nestes termos, conclui Tiago Luiz de Moura Albuquerque39: 
 
 
39 ALBUQUERQUE, Tiago Luiz de Moura. O crédito tributário na recuperação judicial: um novo paradigma 
na participação da Fazenda Pública no saneamento da situação de crise da devedora. Disponível em: 
https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/credito-tributario-recuperacao-judicial-26042021. Acesso em: 18 
out. 2021. 
32 
 
 
 
No pressuposto de que o crédito tributário pertence ao Estado e, portanto, importa a 
todos nós, o tratamento que lhe é dispensado é de privilégio: tem preferência legal 
(CTN, art. 186) e não está sujeito a concurso de credores ou habilitação em 
recuperação judicial (CTN, art. 187). 
 
 Partindo desse ideal de que os efeitos recuperacionais não alcançariam a cobrança 
judicial da dívida fiscal e, por sua vez, iriam se restringir aos débitos ligados aos credores 
particulares, a Lei nº 11.101/05 também previu que em sendo deferido o processamento da 
Recuperação Judicial, ao contrário do que acontecia com as demais execuções, as execuções 
fiscais não estariam sujeitas à suspensão. 
É o que se extrai da redação antiga do § 7º, do art. 6º: 
 
Art. 6º A decretação da falência ou o deferimento do processamento da recuperação 
judicial suspende o curso da prescrição e de todas as ações e execuções em face do 
devedor, inclusive aquelas dos credores particulares do sócio solidário: (redação 
originária) 
§ 7º As execuções de natureza fiscal não são suspensas pelo deferimento da 
recuperaçãojudicial, ressalvada a concessão de parcelamento nos termos do Código 
Tributário Nacional e da legislação ordinária específica. (redação originária) 
 
Afastava-se aqui, parcialmente, o chamado princípio da universalidade do juízo 
falimentar ou princípio da força atrativa da Falência (vis attractiva), processo ao qual devem 
acorrer todos os credores do devedor em sede de Recuperação Judicial.40 
Ao mesmo tempo, a própria lei abria uma exceção, permitindo que fosse suspensa a 
execução fiscal, nos casos de parcelamento. Com isso, tornava-se clara a tentativa, ainda que 
insuficiente por falta de regulamentação, do legislador em, ao menos em tese, buscar 
mecanismos para sanear tal passivo fiscal, ou ao menos, reconhecer a necessidade de se dar 
maior centralidade ao interesse do Fisco no âmbito recuperacional. 
No entanto, ao passo em que se abria espaço para que as execuções fiscais 
permanecessem em curso ainda na vigência do processo recuperacional, surgia também a 
preocupação de que tal prosseguimento incentivasse a determinação de penhoras e da constrição 
dos bens das empresas sob o afã de satisfazer o crédito tributário. Fato este que poderia trazer 
como resultado uma eventual impossibilidade física de cumprir os ditames arrolados pelo 
devedor e aprovado pelos demais credores. 
Ainda visando reaproximar o crédito tributário do processo de Recuperação Judicial, 
uma vez que prezava pela harmonia entre os princípios da preservação e da satisfação do 
interesse do credor público, a Lei nº 11.101/05 foi taxativa ao prever, em seu art. 57, que após 
 
40 BEZERRA FILHO, Manoel Justino Bezerra. Nova Lei de Recuperação e Falência comentada. 3. ed. São 
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. 
33 
 
 
 
a juntada do plano de recuperação aprovado pela assembleia-geral de credores, a empresa 
recuperanda e devedora teria o dever de apresentar certidões negativas de débitos tributários 
para homologação do plano.41 
Sob o mesmo pretexto, a LRJF também acresceu, ao Código Tributário Nacional, a 
exigência de que a concessão da recuperação judicial somente ocorra mediante apresentação da 
prova de quitação de todos os tributos, consoante o disposto no art. 191-A da Lei Complementar 
nº 5.172/66 (CTN): 
 
Art. 191-A. A concessão de recuperação judicial depende da apresentação da prova 
de quitação de todos os tributos, observado o disposto nos arts. 151, 205 e 206 desta 
Lei. (Incluído pela LC nº 118, de 2005) 
 
Em razão disso, ao menos na seara legal, não havia dúvidas de que a superação da crise 
empresarial somente poderia se perfazer mediante a equalização do passivo fiscal. 
Contudo, do modo que se verá no tópico seguinte, a instabilidade jurisprudencial e a 
volatilidade de entendimentos acerca de tais dispositivos, acabaram por criar um limbo entre a 
relação firmada perante a satisfação do crédito tributário e a busca pela preservação e 
recuperação das empresas em crise. 
Basicamente, proliferaram-se entendimentos pautados na prevalência da preservação da 
empresa e na necessidade de se flexibilizar as formas de pagamentos aos credores, nos quais 
também se incluem o Poder Público. Entretanto, “flexibilizar as formas de pagamento” é 
completamente diferente de “suprimir e mitigar” os meios de saneamento da dívida pública. 
Como consequência dessa volatilidade jurisprudencial, os dispositivos expressos na Lei 
de Recuperação e Falência passaram a se resumir à mera folha de papel diante de uma realidade 
em que as empresas, mesmo em estado de crise, simplesmente, não saneavam as suas dívidas 
fiscais. 
Tanto que, nas palavras de Tiago Albuquerque42, não havia meios de consolidar o débito 
tributário dentro de uma reestruturação de dívida no processo, já que o crédito tributário não 
era habilitado na Recuperação Judicial. Em verdade, as empresas até tinham a Recuperação 
Judicial como um meio para alcançar a superação da crise, mas ainda se esbarravam em um 
sistema sem mecanismos efetivos à renegociação do passivo tributário, fato este que contrariava 
 
41 Art. 57. Após a juntada aos autos do plano aprovado pela assembleia-geral de credores ou decorrido o prazo 
previsto no art. 55 desta Lei sem objeção de credores, o devedor apresentará certidões negativas de débitos 
tributários nos termos dos arts. 151, 205, 206 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 - Código Tributário 
Nacional. (Lei nº 11.101/05) 
42 ALBUQUERQUE, 2021. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%205.172-1966?OpenDocument
34 
 
 
 
por completo o sentido de preservação e, tão somente, contribuía para o acúmulo incessante de 
dívidas que, ignoradas, tornavam-se irrecuperáveis. 
Por tal cenário, a Fazenda Pública era deixada de lado por não ter uma existência efetiva 
na Recuperação Judicial. E, em boa parte das vezes, a dívida pública era o principal motivo da 
empresa se encontrar em estado de crise econômica, mas, em razão de ser sempre desprezada e 
o Fisco não conseguir exercer a influência necessária, não era possível alcançar, de fato, o 
objetivo do art. 47 da Lei em estudo, qual seja, a “viabilização da superação da situação de 
crise-econômica do devedor”. 
Em razão de toda essa conjuntura, a própria Lei nº 11.101/05 acabou por ser influenciada 
e, com isso, criavam-se desvios à eficiência da Recuperação Judicial e abriam-se brechas para 
o desenvolvimento de um dualismo entre o crédito tributário e as empresas recuperandas. 
Em outras palavras, o ordenamento jurídico, contrariando os princípios condizentes aos 
interesses dispostos na recuperação, impedia que os objetivos de maximizar ativos e distribuí-
los de forma igualitária entre os credores, sejam eles públicos ou privados, se concretizassem, 
prejudicando não só o cumprimento das obrigações estabelecidas, mas o próprio ideal de 
preservação da empresa. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
35 
 
 
 
3 DA INSTABILIDADE JURISPRUDENCIAL ACERCA DA (IN)EXIGIBILIDADE 
DE CERTIDÃO DE REGULARIDADE FISCAL NO ÂMBITO DA RECUPERAÇÃO 
JUDICIAL 
 
Consoante o que já foi adiantado no presente trabalho, esse citado distanciamento do 
crédito tributário no âmbito da Recuperação Judicial, não surgiu do nada. 
Nessa toada, não há dúvidas de que o nosso ordenamento jurídico está sujeito a 
mudanças, seja em razão da dinamicidade imposta pela sociedade, da alteração na realidade 
fática, de uma nova percepção do Direito ou, até mesmo, por uma necessidade de renovação e 
adequação do que deve ser considerado ético ou justo. 
Apesar disso, quando tratamos de empresas que se encontram em situação de crise, ou 
melhor, que já estão inseridas em um contexto de ruptura, desequilíbrio e de instabilidade, não 
há outra saída senão a busca por soluções estáveis, concretas, e que, realmente, contribuam para 
a superação do problema apresentado. 
Observe que a ninguém interessa um sistema inflexível e engessado, mas o que se busca 
é um modelo que, ao menos, proporcione o mínimo de segurança jurídica, principalmente, 
àqueles que se encontram em situação de desamparo e que carecem de apoio para alcançar o 
tão esperado soerguimento empresarial. 
 No entanto, não é essa a realidade que vem sendo oferecida às empresas em 
recuperação. Na verdade, o exercício independente da jurisdição tem motivado certa 
insegurança aos jurisdicionados, principalmente, em função da volatilidade dos entendimentos 
jurisprudenciais sobre temas relevantes à sociedade.43 
Seja no Superior Tribunal de Justiça, no STF ou nos demais Tribunais espalhados pelo 
país, a mudança constante de entendimentos, completamente antagônicos entre si, deixou de 
ser somente a exceção e vem se tornando, cada vez mais, a regra. 
Por exemplo, no próprio âmbito recuperacional, perduram-se questionamentos acerca 
da consonância da (in)exigibilidade de certidãode regularidade fiscal com os princípios 
correlatos à Recuperação Judicial e ao interesse do Fisco. 
E, se já havia dúvidas sobre a proximidade do crédito tributário e da Recuperação 
Judicial, estas se tornaram ainda maiores. Posto que, conforme será melhor demonstrado, a 
 
43 FRANÇA, Vinícius Rodrigues. Jurisprudência não pode mudar conforme a qualidade de quem litiga. 
Disponível em: https://www.conjur.com.br/2018-fev-19/mp-debate-jurisprudencia-nao-mudar-conforme-
qualidade-quem-litiga. Acesso em: 19 fev. 2018. 
36 
 
 
 
instabilidade de entendimentos passou a representar um elemento preponderante a justificar e 
incentivar a postergação da dívida fiscal, justamente, em função da sensação de impunidade 
proveniente da precariedade de entendimentos que sempre estavam sujeitos a alterações. 
Nas palavras do Ministro do Supremo Luís Roberto Barroso44, “é necessário reconhecer 
que a persistente divisão dos Tribunais, principalmente em questões revestidas de maior apelo 
político e social, tem produzido um quadro de grande instabilidade, insegurança e, até mesmo, 
de fragilização das suas reputações”. 
Logo, por toda a magnitude dos interesses alicerçados à Recuperação e ao crédito 
tributário, latente é a necessidade de pacificação e estabilidade dos entendimentos 
jurisprudenciais com eles relacionados. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
44 BARROSO, Luís Roberto; OSORIO, Aline. O Supremo Tribunal Federal em 2017: A República que ainda 
não foi. Disponível em: https://www.conjur.com.br/dl/retrospectiva-barroso-2017-parte.pdf. Acesso em: 19 
out. 2021. 
37 
 
 
 
3.1. A evolução de um dualismo perante o entendimento nos Tribunais Superiores 
 
Na visão defendida pelo credor fiscal, a Lei de Recuperação Judicial e Falência era 
suficiente para elidir qualquer sinal de incompatibilidade entre a Recuperação Judicial e o 
crédito tributário, haja vista que para restar preenchido o sentido de uma superação da crise, a 
recuperanda deveria, necessariamente, abarcar a equalização de seu passivo fiscal e quedar-se 
regularizada frente às suas responsabilidades. 
A partir desse entendimento, abre-se o questionamento: seguindo ipsis literis pelos 
dispositivos previstos na Lei nº 11.101/05, a homologação do plano de recuperação, vinculada 
à apresentação da certidão de regularidade fiscal, atenderia, a um só tempo, ao princípio da 
preservação da empresa e à função social que também passa pelo pagamento dos tributos?45 
Antes de responder tal indagação, é importante rememorar que a Recuperação Judicial 
não caminha de maneira unilateral, não estando bitolada a um único princípio. Tanto que, 
consoante a doutrina de Tomazette46, a Recuperação Judicial não pode se limitar a satisfazer o 
interesse do empresário envolto em dívidas, mas o seu soerguimento também deve estar 
fundado na função social que engloba ainda as vontades do Fisco, da comunidade e dos demais 
credores privados, todos inseridos nessa realidade: 
 
A atividade empresarial não pode ser desenvolvida apenas para o proveito do seu 
titular, isto é, ela tem uma função maior. Não interessam apenas os desejos do 
empresário individual, do titular da EIRELI ou dos sócios da sociedade empresária, 
vale dizer, é fundamental que a empresa seja exercida em atenção aos demais 
interesses que a circundam, como o interesse dos empregados, do fisco e da 
comunidade. 
 
E ainda prossegue: 
 
Na recuperação judicial, tal princípio servirá de base para a tomada de decisões e para 
a interpretação da vontade dos credores e do devedor. Em outras palavras, ao se 
trabalhar em uma recuperação judicial deve sempre ter em mente a sua função social. 
Se a empresa puder exercer muito bem sua função social, há uma justificativa para 
mais esforços no sentido da sua recuperação. Reitere--se que a recuperação é da 
atividade e não do seu titular. 
 
Em razão dessa pluralidade de interesses a serem considerados, inevitável é o desejo de 
se incentivar uma reaproximação do crédito tributário com a seara recuperacional. É por isso 
que, como já observado no presente trabalho, o legislador, mediante o art. 57 da LRJF, previu 
 
45 GONÇALVES; ZANFORLIN, 2021. 
46 TOMAZETTE, Marlon. Curso de direito empresarial: Teoria geral e direito societário. São Paulo: Atlas, 
2017. 
38 
 
 
 
expressamente a necessidade de que as empresas se encontrem em regularidade fiscal, desde 
que cumpridas as circunstâncias dispostas na própria lei. 
No entanto, tal obrigatoriedade não é um requisito sedimentado no ordenamento jurídico 
pátrio, visto que ora prevalece a inexigência da regularização fiscal e ora perdura a sua 
exigibilidade. 
E, ainda que se possa afirmar que os entendimentos dos Tribunais, pouco a pouco, 
estejam caminhando para afastar essa exigência de regularidade fiscal, a análise de tais decisões 
ainda nos mostra a presença de uma instabilidade jurisprudencial, perpetrada pela 
incongruência entre os fundamentos dispostos nos acórdãos sucedentes. É isto que se verá a 
seguir. 
Ab initio, o Superior Tribunal de Justiça, quando confrontado com tal conflito de 
interesses, perante o Recurso Especial nº 1.187.404/MT (julgado em 2013)47, norteando-se pelo 
sentido exarado no art. 47 da LRJF, reconheceu que a Recuperação Judicial não deve se limitar 
a uma egocêntrica busca em se tutelar, tão somente, os interesses dos empresários, em 
detrimento de outros “não legítimos”. 
É tanto que, nos termos da decisão, sendo tal instituto influenciado pelo valor primordial 
de proteção à ordem econômica, o que acontece, em certos casos, é que o próprio interesse 
individual do empresário é sacrificado, em deferência à preservação da empresa como unidade 
econômica de inegável utilidade social.48 
Nesse sentido, o Ministro Relator Luís Felipe Salomão49 evocou o entendimento de que 
“nenhuma interpretação poderia ser aceita se dela resulta circunstância inviabilizadora da 
superação da crise econômica ou alheia à preservação da empresa economicamente viável”. 
E, ao seu ver, a interpretação literal do art. 57 da LRF e do art. 191-A do CTN, abarca 
um sentido que inviabiliza toda e qualquer recuperação judicial, vez que conduz ao 
sepultamento por completo do instituto recuperacional. Em suas palavras, o Ministro conclui50: 
 
Assim, a exigência peremptória de regularidade fiscal dificulta, ou melhor, impede, o 
benfazejo procedimento da recuperação judicial, o que não satisfaz o interesse nem 
da empresa nem dos credores, incluindo aí o Fisco, uma vez que é somente com a 
manutenção da empresa economicamente viável que se realiza a arrecadação, seja 
com repasse tributário direto da pessoa jurídica à Fazenda Pública, seja indiretamente, 
 
47 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 1.187.404/MT (2010/0054048-4). Relator: 
Ministro Luís Felipe Salomão. Brasília, 19/06/2013. 
 
48 Ibid. 
49 Ibid. 
50 Ibid. 
39 
 
 
 
como, por exemplo, por intermédio dos tributos pagos pelos trabalhadores e das 
demais fontes de riquezas que orbitam uma empresa em atividade. 
 
Firmando-se em tais premissas, a Corte Superior de Justiça, por unanimidade, afastou a 
exigência de apresentação das certidões negativas, autorizando a concessão da recuperação 
judicial independentemente da apresentação da prova de regularidade fiscal. 
Entretanto, tal decisum, não parou por aí. E, ao interpretar a aplicação do art. 57 da LRJF 
à luz das diretrizes traçadas pelo legislador para as dívidas tributárias, não se olvidou do peso 
que a dívida tributária também exerce sobre as empresas em situação de crise, enxergando o 
parcelamento como um aliado ao incentivo e à equalização do passivo fiscal das recuperandas. 
Assim, ainda naquela oportunidade, o STJ entendeuque, em se tratando do 
parcelamento do crédito tributário de um benefício capaz de dar causa à suspensão da 
exigibilidade do crédito, deveria ele ser entendido como um direito fundamental a ser garantido 
às empresas em recuperação, mas que, pela falta de regulamentação legal, ainda não era capaz 
de ser conferido. 
Por tal realidade, a Fazenda Pública teria que conviver com a inexigibilidade da certidão 
negativa, ao menos até que o legislador instituísse o regime de parcelamento especial do 
devedor em recuperação judicial. 
Nessa toada, o Eminente Relator concluiu51: 
 
O parcelamento tributário, portanto, sendo causa de suspensão da exigibilidade do 
crédito, é hipótese suficiente para a consecução de certidões positivas com efeitos de 
negativas, nos termos do que dispõe o art. 206 do CTN; circunstância que permite ao 
contribuinte a observância plena do que dispõe o art. 57 da Lei n. 11.101/2005. (...) 
Assim, enquanto não for editada lei específica sobre o parcelamento dos créditos 
tributários de devedores em recuperação judicial, parece evidente a impossibilidade 
de aplicação do disposto no art. 57 da Lei 11.101/2005 e no art. 191-A do CTN no 
sentido de exigir a prova da suspensão da exigibilidade do crédito tributário. 
 
Em outras palavras, consignou-se o entendimento de que o descumprimento da 
exigência de regularidade fiscal somente poderia ser atribuído, ao menos naquele momento, à 
ausência de legislação específica que disciplinasse o parcelamento em sede de recuperação 
judicial. Assim, não podendo constituir ônus do contribuinte, enquanto omissa a legislação, a 
apresentação de certidões de regularidade fiscal para lhe ser concedida a recuperação. 
A partir disso, duas premissas puderam ser extraídas da jurisprudência firmada pelo STJ: 
a uma de que a aproximação do interesse fiscal com o interesse das recuperandas ainda pendia 
de mecanismos que possibilitassem a equalização de tais créditos tributários; a duas deixou em 
 
51 Ibid. 
40 
 
 
 
aberto que tal exigência elencada pelo art. 57, se tornaria uma realidade a partir do momento 
em que fosse promulgada uma lei que dispusesse sobre a regulamentação do instituto do 
parcelamento em sede de Recuperação Judicial. 
Vê-se, portanto, que este primeiro entendimento da Corte Superior, em que pese dotado 
de certo embasamento, não era de todo hermético e, por conseguinte, permitiu a constatação de 
brechas e da possibilidade do surgimento de decisões e motivações controversas. 
Dito e feito. Como era de se esperar, em 13 de novembro de 2014, entrou em vigor a 
Lei nº 13.043/14, visando regulamentar uma série de condições para que o empresário que 
houvesse pleiteado ou tivesse deferido o processamento de sua Recuperação Judicial, pudesse 
parcelar os seus débitos junto à Fazenda Nacional.52 
Por consequência disso, no próprio âmbito do Superior Tribunal de Justiça, tornou-se 
frequente uma instabilidade de entendimentos que, ora seguiam para um sentido e outrora 
permeavam por outros. 
Em sede do julgamento do Recurso Especial nº 1.480.559 — RS53, aquela Corte 
desvencilhou-se por um caminho, quase que completamente, diverso ao anteriormente exarado. 
A partir de uma nova análise, a 2ª Turma passou a entender que o sentido da 
Recuperação Judicial, em que pese seja norteado na preservação empresarial, não poderia ter a 
aprovação de seu plano limitado aos credores privados, visto que, por se tratar de um processo 
dotado de uma pluralidade de interesses, não seria justo que o mesmo fosse mantido às custas 
do credor fiscal. Conforme se observa54: 
 
Quer isto dizer que o legislador, embora tenha instituído um meio de promover a 
regularização das empresas em dificuldade, mediante aprovação de um plano que 
envolva apenas os credores privados (únicos participantes do aludido processo), não 
o fez às custas dos créditos de natureza fiscal. Dito de outro modo, as sociedades 
empresárias não podem pagar seus credores privados em detrimento das Fazendas 
Públicas. 
Não desconheço a orientação jurisprudencial da Segunda Seção do STJ, que 
flexibilizou a norma dos arts. 57 e 58 da Lei 11.101/2005 para autorizar a concessão 
da Recuperação Judicial independentemente da apresentação da prova de regularidade 
fiscal. Tal entendimento encontrou justificativa na demora do legislador em cumprir 
o disposto no art. 155-A, § 3º, do CTN – ou seja, instituir modalidade de parcelamento 
dos créditos fiscais específico para as empresas em Recuperação Judicial. 
 
 
52 OLIVEIRA, Rafael Taveira. A questão tributária na recuperação judicial e a autonomia do crédito 
tributário: análise da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. Disponível em: 
https://jus.com.br/artigos/47829/ a-recuperacao-judicial-e-a-autonomia-do-credito-tributario. Acesso em: 19 
out. 2021. 
53 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça (STJ). Recurso Especial nº 1.480.559 - RS (2014/0232501-7). Relator: 
Ministro Herman Benjamin. Brasília, 03/02/15. 
54 Ibid. 
41 
 
 
 
Em resumo, os interesses do credor público também deveriam ser colocados nas rédeas 
do instituto recuperacional. Mas não apenas isso, se o anterior entendimento firmado pelo STJ 
se fundamentava na omissão legislativa acerca da concessão do parcelamento às recuperandas, 
com a chegada da Lei nº 13.043/14, tal inefetividade do legislador não seria mais um argumento 
plausível. 
Logo, não haveria outra saída, senão o reconhecimento da legitimidade em se exigir a 
certidão de regularidade fiscal, a fim de abarcar, não apenas os interesses dos empresários, mas 
também as pretensões do Poder Público na relação em apreço. 
Nos dizeres do Ministro Relator Herman Benjamin55, a Recuperação Judicial não 
poderia ser enxergada de uma forma unilateral, haja vista que a mesma enseja uma gama de 
interesses e princípios correlatos, os quais impedem a sua limitação à mera finalidade de 
renegociação dos débitos pendentes, tão somente com os credores privados: 
 
Sucede que a lógica do microssistema de Recuperação Judicial prevê que tal medida 
só tem por finalidade a renegociação dos débitos do estabelecimento empresarial com 
credores privados. É por esta razão, aliás, que a concessão da Recuperação Judicial: 
a) não implica suspensão da Execução Fiscal (art. 6º, § 7º, da Lei 11.101/2005); e b) 
pressupõe, com base no art. 57 da Lei 11.101/2005, a apresentação da Certidão de 
Regularidade Fiscal (CND, ou Certidão Positiva com Efeito de Negativa). 
 
Ao seu ver, inevitável era a mudança de entendimento de modo a dar maior importância 
ao credor fiscal em sede de Recuperação Judicial, conforme bem salienta o Ministro56: 
 
Assim, a melhor técnica de exegese impõe a releitura da orientação jurisprudencial 
adotada pela Segunda Seção, que, salvo melhor juízo, analisou o tema apenas sob o 
enfoque das empresas em Recuperação Judicial. Dessa forma, deve-se adotar a 
seguinte linha de compreensão do tema: 
a) constatado que a concessão do Plano de Recuperação Judicial foi feita com estrita 
observância dos arts. 57 e 58 da Lei 11.101/2005 (ou seja, com prova de regularidade 
fiscal), a Execução Fiscal será suspensa em razão da presunção de que os créditos 
fiscais se encontram suspensos nos termos do art. 151 do CTN; 
 b) em caso contrário, isto é, se foi deferido, no juízo competente, o Plano de 
Recuperação judicial sem a apresentação da CND ou CPEN, incide a regra do art. 6º, 
§ 7º, da Lei 11.101/2005, de modo que a Execução Fiscal terá regular 
prosseguimento, pois não é legítimo concluir que a regularização do 
estabelecimento empresarial possa ser feita exclusivamente em relação aos seus 
credores privados, e, ainda assim, às custas dos créditos de natureza fiscal. (grifo 
nosso) 
 
 O novo entendimento, visando sopesar o conflito de interesses, passou a prever duas 
saídas57:55 Ibid. 
56 Ibid. 
57 Ibid. 
42 
 
 
 
1) Em sendo respeitados os arts. 57 e 58 da LRJF e apreciada a regularidade fiscal 
da empresa, nos termos do art. 151 do CTN, presumiriam-se suspensos os créditos 
fiscais e, por sua vez, também restaria paralisado o curso da execução fiscal. 
2) Já se o plano de recuperação for deferido sem a comprovação da regularidade 
fiscal, a execução fiscal deverá ter seu curso integralmente mantido, pela regra do art. 
6º, § 7º, da Lei 11.101/05, uma vez que não seria possível concluir que a regularização 
do estabelecimento empresarial possa ser feita exclusivamente em relação aos seus 
credores privados, em detrimento dos créditos de natureza fiscal. 
 
Por tal julgado, ao menos no plano federal, tendo sido regulamentada a instituição do 
parcelamento especial para devedores em recuperação judicial, a lacuna legislativa inicialmente 
sustentada pelo Superior Tribunal de Justiça, visando afastar a exigência da regularidade fiscal, 
teria sido suprida, de modo que restaria inevitável a apresentação das certidões negativas para 
a concessão da recuperação judicial, em conformidade à previsão legal disposta no art. 57 da 
Lei nº 11.101/2005. 
Contudo, não satisfeito, o STJ demonstrou a completa ausência de uniformidade em sua 
jurisprudência e, gerando ainda mais instabilidade na realidade das empresas em estado de crise, 
mais uma vez, alterou o seu entendimento. 
Em tal oportunidade, mediante a decisão proferida no REsp 1.864.625/SP58, apesar de 
retornar ao primeiro entendimento da Corte no sentido de declarar a inexigibilidade da certidão 
de regularidade fiscal para o processamento da Recuperação Judicial, optou por seguir em um 
posicionamento diametralmente oposto àquele ministrado alhures, condizendo com o status de 
insegurança jurídica defendida neste excerto. 
Isto porque, neste decisum, o STJ à luz do pronunciamento da Relatora Nancy Andrighi, 
em que pese tenha reconhecido que o antigo posicionamento condicionou a exigência da 
demonstração de regularidade tributária à regulamentação do parcelamento especial para as 
empresas em recuperação, fundamentou a inaplicabilidade do art. 57 da LRJF por um caminho 
diverso do já decidido anteriormente59. 
Para tanto, a Corte Superior de Justiça entendeu pela desproporcionalidade, dado que a 
exigência da demonstração da regularidade fiscal do devedor, que busca o benefício 
recuperatório, seria incompatível com os princípios e objetivos que estruturam e servem de 
 
58 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça (STJ). Recurso Especial nº 1.864.625 - SP (2019/0294631-9). Relatora: 
Ministra Nancy Andrighi, Brasília, 23/06/20. 
59 Ibid. 
43 
 
 
 
norte à operacionalização, além de, ao seu ver, trazer óbices ao recebimento do crédito tributário 
por parte do Poder Público. 
Na visão de Nancy60, tal medida compreenderia um efeito contrário à finalidade 
recuperacional, tendo em vista que geraria ainda mais dificuldades ao devedor em crise, além 
de ser desnecessário aos interesses do Fisco que ainda teria acesso a diversos meios próprios de 
cobrança e de fomento à equalização do passivo tributário, senão vejamos: 
 
De fato, caso se entenda que a ausência das certidões de regularidade fiscal do devedor 
impeça a concessão do benefício recuperatório, sua não apresentação teria como 
consequência a decretação da falência da sociedade empresária, o que, fatalmente, 
dificultaria o recebimento do crédito tributário, haja vista estarem eles 
classificados em terceiro lugar na ordem de preferências (art. 83, III, da LFRE). 
E mais, além de, nesse contexto, tratar-se de medida inadequada para atingir a 
finalidade pretendida pela norma, a exigência da regularidade fiscal do devedor não 
se revela necessária, pois, no atual sistema de recuperação de empresas, a Fazenda 
Pública não fica desprovida dos meios próprios para cobrança dos créditos de 
sua titularidade. (grifo do autor) 
 Assim, de se concluir que os motivos que fundamentam a norma do art. 57 da LFRE 
e do art. 191-A do CTN, assentados exclusivamente no privilégio do crédito tributário, 
não tem peso suficiente para preponderar sobre o direito do devedor de buscar no 
processo de soerguimento a superação da crise econômico-financeira, sobretudo 
diante das implicações negativas que a interrupção da atividade empresarial seria 
capaz de gerar, diretamente, nas relações de emprego e na cadeia produtiva e, 
indiretamente, na receita pública e na economia de modo geral. 
 
Nesse sentido, a Corte reforçou o entendimento de que a inexigibilidade das certidões 
de regularidade fiscal representa a melhor medida a todos os interessados, entre os quais 
também se inclui o credor fiscal, ex vi: 
 
Em primeiro lugar, a exigência das certidões não é apta para alcançar os fins 
colimados no processo de recuperação judicial ou os fins do próprio fisco no sentido 
de recebimento dos seus créditos, uma vez que na falência os créditos fiscais ficam 
até em terceiro lugar, correndo riscos maiores de não recebimento do que na 
continuação da atividade 
A exigência das certidões também não é necessária, na medida em que o fisco continua 
a ter meios próprios para o recebimento dos seus créditos. A eventual decretação da 
falência em razão da não obtenção da recuperação judicial é a medida mais gravosa, 
com menos benefícios gerados, por isso, também por este aspecto, não pode 
prevalecer. 
A obrigatoriedade de regularidade fiscal dificulta, ou melhor, impede, o benfazejo 
procedimento da recuperação judicial, o que não satisfaz o interesse nem da empresa 
nem dos credores, incluindo aí o Fisco, uma vez que é somente com a manutenção da 
empresa economicamente viável que se realiza a arrecadação, seja com repasse 
tributário direto da pessoa jurídica à Fazenda Pública, seja indiretamente, como, por 
exemplo, por intermédio dos tributos pagos pelos trabalhadores e das demais fontes 
de riquezas que orbitam uma empresa em atividade. 
 
 
60 Ibid. 
44 
 
 
 
 Fato intrigante é que o STJ, em que pese tenha apresentado os termos para guinar pela 
desnecessidade das certidões de regularidade, optou por ignorar o preceito anteriormente 
firmado. De tal modo, deixou de dar efetividade à condição predisposta em que, caso cumprido 
o requisito referente à edição de lei específica sobre o parcelamento dos créditos tributários de 
devedores em recuperação judicial, tornaria-se aplicável o disposto no art. 57 da Lei nº 
11.101/2005 e no art. 191-A do CTN, no sentido de exigir a prova da suspensão da exigibilidade 
do crédito tributário e da consequente negativa frente às pendências fiscais. 
Logo, percebe-se que o problema aqui não foi o fato de o Tribunal ter retornado ao 
entendimento passado no sentido de reconhecer a inexigibilidade das certidões negativas dos 
débitos tributários, mas, principalmente, a incongruência nos termos e fundamentos exarados, 
uma vez que contrariou expressamente aquilo que já havia decidido antes, fomentando ainda 
mais o estado de crise de instabilidade jurisprudencial na relação entre as empresas em 
Recuperação Judicial e o crédito tributário. 
 Ora, se, na prática, já restava evidente a dificuldade de garantir uma aproximação entre 
o crédito tributário e a situação das empresas em recuperação, como seria possível superar tal 
dualismo mediante a proliferação de diversas decisões conflitantes e controversas? 
 De toda forma, tendo se aflorado esse “efeito gangorra” das decisões firmadas pelo STJ, 
o Supremo Tribunal Federal finalmente se manifestou sobre todo esse embaraço, ocasião em 
que o Ministro Luiz Fux, Relator da Reclamação nº 43.169, proferiu decisão liminar no sentido 
de que61: 
 
A exigência de Certidão de Regularidade Fiscal para a homologação do plano de 
recuperação judicial faz parte de um sistema que impõe ao devedor, para além danegociação com credores privados, a regularização de sua situação fiscal, por meio do 
parcelamento de seus débitos junto ao Fisco. 
 
Nessa toada, o Ministro Fux determinou que não merecem prosperar as severas e 
draconianas previsões firmadas pelos Tribunais sob o pretexto de fundamentar a inexigibilidade 
da apresentação das certidões.62 
Nesse viés, a finalidade buscada pelo legislador era a de que, justamente, o devedor 
prezasse pela regularização de sua situação, para tanto: partiria do pedido de parcelamento, a 
fim de suspender a exigibilidade dos créditos tributários pendentes para, então, passar à 
 
61 BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF). Medida Cautelar na Reclamação nº 43.169. Ministro Luiz Fux. 
Brasília, 04/09/2020. 
62 Ibid. 
45 
 
 
 
expedição da certidão positiva com efeito de negativa e, com isso, atestar a sua regularidade 
fiscal e permitir a concessão da recuperação. 
De tal forma, em sentido contrário ao esposado na decisão de relatoria da Ministra 
Andrighi, Luiz Fux foi taxativo ao apontar como “necessária, adequada e proporcional, em 
sentido estrito, a exigência da certidão de regularidade fiscal, na medida em que a recuperação 
da empresa deve compreender todos os seus débitos, e não apenas aqueles que se submetem ao 
plano”.63 
Reforçando tal concepção, o Ministro colacionou ainda o entendimento dos 
Procuradores da Fazenda Pública Daniele Zanforlin e Gabriel Teixeira (2020 apud FUX, 2020), 
com o afã de evidenciar o problema que o estímulo à acumulação e irrecuperabilidade do 
passivo do Estado podem gerar, denotando a necessidade de novos caminhos que ampliem o 
acesso ao soerguimento empresarial e permitam uma participação mais efetiva do Fisco e da 
Procuradoria na relação em apreço64: 
 
Esse novo contexto vem a confirmar o papel crucial do equacionamento da dívida 
tributária para a efetiva recuperação da atividade econômica, a qual não se verifica se 
deixar como resultado do benefício judicial um passivo milionário com o Estado e a 
sociedade. 
Nesse sentido, não busca o Fisco e a PGFN o mero incremento da arrecadação 
tributária, mas uma participação efetiva e positiva no soerguimento da atividade 
empresarial, entendendo as dificuldades inerentes ao ciclo econômico, como é 
exemplo a regulamentação da transação extraordinária e a transação excepcional, com 
procedimento de adesão simplificado e rápido, e disposições que visam auxiliar a 
recuperação das empresas afetadas por essa crise decorrente da pandemia da COVID-
19. 
 
 Quer queira quer não, o Ministro também foi preciso ao rememorar a incongruência 
firmada pela cadeia decisória do Egrégio Superior Tribunal de Justiça, visto que o parcelamento 
a que alude o julgado desta Corte foi criado posteriormente à formação do acórdão, pela Lei nº 
13.043/14, o que afasta a mora legislativa mencionada na decisão e, por sua vez, abriria espaço 
para a plena efetivação.65 
 Esperava-se que, a partir dessa decisão, firmada pela Suprema Corte, o ordenamento 
jurídico caminhasse para uma situação de equilíbrio, justamente, a fim de suprir a necessidade 
de segurança jurídica decorrente da precária realidade em que se encontram diversas empresas 
que, encobertas pela crise, urgem por meios efetivos ao seu soerguimento. 
 
63 Ibid. 
64 Ibid. 
65 Ibid. 
46 
 
 
 
 Entretanto, o destino não poderia diferir, de modo que, em 3 de dezembro de 2020, o 
Ministro Dias Toffoli derrubou a liminar proferida por Fux, sob o pretexto de que a antinomia 
firmada entre as normas do art. 57 e do art. 47, ambas da LRJF, limitava-se ao âmbito 
infraconstitucional, não sendo dotadas de repercussão direta ao texto constitucional, o que 
afastaria a competência do Supremo Tribunal Federal para a sua apreciação.66 
 Com isso, a jurisprudência pátria retornava ao posicionamento da inexigibilidade da 
certidão de negativa dos débitos tributários para o processamento da Recuperação Judicial. 
 A instabilidade foi tanta que, para além disso, o credor fiscal e as empresas em 
recuperação judicial ainda tiveram que se preocupar com os novos posicionamentos referentes 
à constrição de bens patrimoniais envoltos por tais interesses. 
Pois, muito embora a Lei de Recuperação Judicial e Falência trouxesse o comando do 
art. 6º, §7º, da Lei nº 11.101/2005, determinando que o deferimento da Recuperação Judicial 
não afeta as execuções de natureza fiscal, o STJ afetou os REsp 1.694.261/SP e 1.694.316/SP 
à sistemática dos Recursos Repetitivos, submetendo a julgamento a “possibilidade da prática 
de atos constritivos, em face de empresa em recuperação judicial, em sede de execução fiscal 
de dívida tributária e não tributária” (Tema 987).67 
Basicamente, a Corte Superior de Justiça, pela sua Segunda Seção, passou a vigorar o 
entendimento de que os atos de constrição ou de alienação, destinados à satisfação de créditos 
fiscais, agora seriam confiados ao Juízo Universal, passando este a exercer o respectivo 
controle, aquilatando a essencialidade do bem envolvido à atividade empresarial e, por 
conseguinte, ao processo de soerguimento.68 
Assim, ao menos em tese, evitaria-se que fosse frustrada a Recuperação Judicial, a qual 
objetiva devolver à sociedade comercial as condições para voltar a desempenhar as suas 
atividades. Nas palavras da Ministra Isabel Gallotti, essa medida teria sido necessária para 
tutelar o escopo essencial da LRJF, qual seja, o princípio da Preservação da Empresa69: 
 
Os atos de alienação ou de constrição que comprometam o cumprimento do plano 
de reorganização da empresa somente serão efetivados após a ausência do Juízo 
da recuperação judicial, tendo em vista o objetivo maior da Lei n.11.101/2005, 
que é o da preservação da empresa, da sua função social e do estímulo à 
atividade econômica. (grifo nosso) 
 
66 BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF). Reclamação nº 43.169/SP. Relator: Ministro Dias Toffoli Luiz 
Fux. Brasília, 03/12/2020. 
67 BRASIL, Superior Tribunal de Justiça (STJ). Conflito de Competência nº 153.627/PE, Relatora: Ministra 
Maria Isabel Gallotti, 17/08/2017. 
68 Ibid. 
69 Ibid. 
47 
 
 
 
 
Entretanto, como era de se esperar de uma realidade jurisprudencial completamente 
submersa em instabilidade, tal posicionamento não foi unânime no Superior Tribunal de Justiça. 
De modo que o entendimento da Primeira Seção, ainda no ano de 2011, em sede de 
Agravo Regimental no Conflito de Competência 112.646/DF70, já havia ponderado em sentido 
diverso dos precedentes fixados pela Segunda Seção, declarando que salvo se o crédito 
tributário seja extinto ou tenha a sua exigibilidade suspensa, a execução fiscal deverá ter o seu 
regular processamento, preservando-se as faculdades e liberdade de atuação do juízo por ela 
responsável. 
Naquela oportunidade, incentivava-se que as empresas em recuperação judicial 
estivessem abertas para trilhar caminhos de renegociação e superação de sua dívida tributária. 
Por tal realidade, o sentido recuperacional não poderia se limitar a uma busca incessante pela 
preservação da empresa em completo detrimento do interesse do credor fiscal, mas deveria 
incentivar a utilização de mecanismos que extinguissem (transação) ou, ao menos, paralisassem 
(parcelamento) a cobrança do crédito tributário. 
Estando tal processo sob a sua relatoria, o Ministro Herman Benjamin concluiu que os 
esforços deverão focar na solução do problema e não em sua postergação, de modo a serem 
incentivadas saídas que também abarquem a equalização da dívida fiscal. Caso contrário, não 
seria justo reduzir o poder de influência do credor fiscal que, na prática, veria-se plenamente 
autorizado a adotar as prerrogativas de constrição patrimonial estabelecidas pelo ordenamento 
legal, senão vejamos71: 
 
Por essa razão, a fim de preservar a harmoniano ordenamento jurídico, assim como a 
vigência, na íntegra, do art. 6º, § 7º, da Lei 11.101/2005 e dos arts. 5º e 29 da LEF, a 
empresa que obtém a Recuperação Judicial deve se esforçar para obter o parcelamento 
dos créditos objeto de Execuções Fiscais, sob pena de o juízo competente pelo seu 
processamento encontrar-se plenamente autorizado a dar regular prosseguimento, 
com todas as medidas daí decorrentes. 
 
Independentemente da legitimidade dos diversos entendimentos firmados, 
incontroversa é a realidade de completa oscilação da jurisprudência pátria acerca da inter-
relação entre o crédito tributário e a Recuperação Judicial. 
 
70 BRASIL, Superior Tribunal de Justiça (STJ). AgRg no Conflito de Competência nº 112.646 - DF 
(2010/0112623-8). Relator: Ministro Herman Benjamin, 11/05/2011. 
71 BRASIL, Superior Tribunal de Justiça (STJ). AgRg no Conflito de Competência nº 112.646 - DF 
(2010/0112623-8). Relator: Ministro Herman Benjamin, 11/05/2011. 
48 
 
 
 
Tratamos aqui de empresas que já se encontram mergulhadas em crise, mas que ainda 
esperam oportunidades de superar tal momento difícil e de retornar à uma atividade econômica 
plena e sustentável. Ora, não comporta sentido combater uma instabilidade financeira com 
ainda mais insegurança. 
A consequência de tudo isso são empresas que se veem incentivadas a tão somente 
postergar aquelas dívidas que lhes são mais “cômodas”, ao invés de se abrirem às oportunidades 
que evidenciem a possibilidade de superação do problema. 
O receio ainda é latente, mas o que se questiona é: tais dívidas tributárias são mesmo 
irrecuperáveis? Ou elas tão somente estão sendo relegadas por um sistema volátil que contribui 
para o distanciamento entre o crédito público e as empresas em recuperação? 
Fato é que a realidade ainda nos mostra uma infinidade de processos recuperacionais e 
tributários, sem qualquer perspectiva de saneamento, por não terem os seus envolvidos a 
oportunidade de, ao menos, enxergarem a existência de meios hábeis a contribuir com a 
superação do seu estado de crise econômica e da equalização de sua responsabilidade fiscal. 
Interesses estes que, na prática, deveriam convergir para um sentido comum: a preservação e o 
cumprimento da função social. 
Ocorre que, por tal dualidade, o resultado extraído é de um passivo tributário afixado 
como uma figura meramente decorativa nos balanços financeiros empresariais, sendo um 
elemento a ser postergado, ao invés de resolvido. O que, de nenhuma forma, condiz com os 
princípios recuperacionais elencados em nosso ordenamento jurídico, mas que, na verdade, 
ampliam ainda mais o distanciamento entre o crédito tributário e a Recuperação Judicial, 
ocasionando a situação de dualismo ora estudada. 
Somado a esse ambiente de incertezas e de separação entre os institutos, importa-nos 
analisar a exigência da certidão de regularidade fiscal frente aos princípios colacionados pelo 
interesse do credor fiscal e das empresas recuperandas. 
 
 
 
 
 
 
49 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3.2. A análise da exigência da certidão de regularidade fiscal: o art. 57 da Lei nº 
11.101/05 e a função social do tributo versus a preservação da empresa? 
 
Os que defendem a exigibilidade da certidão de regularidade fiscal para o processamento 
do plano recuperacional partem dos preceitos firmados pelo próprio excerto legal para, só então, 
analisarem a sua aplicabilidade na prática. 
Pois bem, é inequívoco que a Lei de Recuperação Judicial e Falência, desde a sua 
origem, não foi completamente omissa frente ao dualismo que se construía entre as empresas 
recuperandas e o passivo fiscal. Tanto é verdade que, por reiteradas vezes, previu a 
essencialidade da dívida fiscal em seu texto, conforme já observado nos seus arts. 57, 58 e 68; 
acrescendo ainda ao Código Tributário Nacional a disposição do art. 191-A do CTN. 
Por tais vias, portanto, o legislador preocupou-se em harmonizar o instituto da 
Recuperação Judicial à sistemática da cobrança do crédito público, fixando, tanto na própria 
50 
 
 
 
Lei de Recuperação Judicial quanto no CTN, como uma premissa básica à concessão da 
recuperação, a busca pela regularização fiscal da empresa. 
Nas palavras de Alexandre Juocys, Procurador da Fazenda Nacional72: 
 
Tal requisito mostra-se importante em razão das garantias e privilégios do crédito 
tributário, que, por não estar sujeito à recuperação judicial, também não é 
contemplado no plano de recuperação da empresa. Cuida-se de uma simples 
interpretação literal, que não pode ser ignorada sob o frágil argumento de 
inviabilização da recuperação da empresa. Tese esta, aliás, que desconhece por 
completo o conceito de “recuperação”. 
 
O mesmo ainda reforça que o “objetivo da norma não é o de garantir a absoluta 
preservação da atividade empresarial, mas apenas proporcionar a recuperação daquelas 
empresas que, de fato, sejam economicamente viáveis". Por outro lado, na sua visão, o destino 
final, daquelas tidas como inviáveis, será apenas a falência.73 
Entretanto, enquanto defende os seus interesses, a Fazenda precisa agir com certa 
cautela, de modo a evitar que posições, dotadas de egocentrismo e severidade, venham a gerar 
consequências danosas à própria finalidade buscada pelo Poder Público. 
Fato é que a distinção entre empresas em situações efetivamente irremediáveis e as que 
somente aparentam se encontrar em um estado de suposta “irrecuperabilidade”, não é uma 
tarefa tão simples quanto parece. Posto que a insanabilidade de uma dívida, na realidade, tende 
à relativização, desde que as partes, esperando por encontrar uma saída que lhes traga um 
retorno condizente aos seus interesses, coloquem-se dispostas ao consenso e à negociação 
bilateral dos débitos pendentes. 
Ocorre que, muitas das vezes, as dívidas fiscais, por sustentarem valores vultuosos, 
trazem uma falsa sensação de serem inalcançáveis, mas, quando analisadas de maneira 
minuciosa, proporcionam uma “zona de escape” mediante possibilidades de torná-las 
condizentes com a realidade econômica daqueles que devem. 
Isso é tão verdade que, a título exemplificativo, a própria Fazenda Nacional apresenta 
alternativas para dívidas de créditos irrecuperáveis ou de difícil recuperação, qual seja, a 
transação tributária, que será analisada com mais afinco nos tópicos seguintes, não comportando 
sentido uma linha de pensamento que faça uma “peneira” entre as diferentes situações das 
empresas, a fim de tolhê-las, de certo modo, do cerne da preservação empresarial. 
 
72 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça (STJ). Recurso Especial nº 1.864.625 — SP (2019/0294631-9). 
Relatora: Ministra Nancy Andrighi, Brasília, 23/06/20. 
73 Ibid. 
51 
 
 
 
Afinal, o que antes era visto como impossível, agora vem se tornando cada vez mais 
palpável para o Fisco e para a realidade das empresas recuperandas. 
A tendência é que, para que se tenha uma relação harmônica e interespecífica entre a 
busca pela equalização do crédito tributário e pelo soerguimento da empresa em crise, sobreleva 
imperioso que ambos os interessados se associem e se beneficiem daquilo que essa interação 
pode proporcionar. 
Ora, se uma empresa quer alcançar a sua recuperação e, assim, preservar-se no mercado 
econômico, ela precisará estar aberta a negociar o seu passivo e encontrar saídas que tornem 
possível pagar aquilo que deve aos seus credores. 
Da mesma forma, tais credores, dentre os quais se inclui a Fazenda Nacional, também 
deverão providenciar alternativas, não só para auxiliar o soerguimento de empresas, mas para 
reduzir a dependência de litígios judiciais morosos e que, tão somente, levem à postergação do 
conjunto de interesses afeitos à realidade prática. 
Falamos aqui, em aspectos práticos, de uma dívida fiscal acumulada por empresas em 
recuperaçãojudicial, que considerando apenas valores paralisados desde 2018, já ultrapassa a 
casa dos 170 (cento e setenta) bilhões de reais, sendo, em boa parte das vezes, justamente esse 
passivo tributário, a principal causa da situação de calamidade financeira das recuperandas.74 
Em razão disso, não é surpresa que o Fisco, em que pese o avanço de alternativas 
negociais, continue taxativo ao defender que a exigência das certidões de regularidade fiscal 
permaneça como um requisito imprescindível ao processamento da Recuperação Judicial. 
E, da mesma forma, não restam dúvidas de que o legislador, ao menos quando 
influenciado pelo conjunto de interesses estabelecidos na época em que foi firmada a LRJF, 
objetivou dar maior enfoque ao débito fiscal, tanto que, mediante o art. 57 deste aparato 
normativo, foi claro ao prever a exigência dessas certidões no âmbito recuperacional. 
Entretanto, para além de ter sido elaborada por um órgão competente e ter passado por 
um processo legítimo à sua elaboração, a norma jurídica também precisa ter efetividade. 
Requisito este que se relaciona com a executoriedade da norma e com o cumprimento da lei por 
seus destinatários. 
 
74 BACELO, Joice. União poderá cobrar R$ 170 bi de empresas em recuperação, Valor Econômico. 
Disponível em: https://valor.globo.com/legislacao/noticia/2021/06/24/uniao-podera-cobrar-r-170-bi-de-
empresas-em-recuperacao.ghtml. Acesso em 16 nov. 2021. 
52 
 
 
 
Em outras palavras, a lei não pode simplesmente ignorar o arcabouço de interesses 
perante a qual se relaciona, mas precisa cumprir a sua finalidade para ver-se apta a produzir os 
efeitos que lhe são próprios e esperados. 
Nesses termos, Miguel Reale ensina que75: 
 
A validade formal ou vigência é, em suma, uma propriedade que diz respeito à 
competência dos órgãos e aos processos de produção e reconhecimento do Direito no 
plano normativo. A eficácia, ao contrário, tem um caráter experimental, porquanto se 
refere ao cumprimento efetivo do Direito por parte de uma sociedade, ao 
reconhecimento (Anerkennung) do Direito pela comunidade, no plano social, ou, 
mais particularizadamente aos efeitos sociais que uma regra suscita através de 
seu cumprimento. (grifo nosso) 
 
É por isso que, ao falarmos da aplicação de uma norma, não basta que a mesma seja 
interpretada pelo seu mero enfoque literal. Em verdade, é imprescindível que ela seja apreciada 
também segundo os princípios que regem os institutos afeitos à sua aplicação, caso contrário, 
não alcançará a aplicabilidade social esperada, restando a prática completamente alheia ao 
escopo inicialmente exarado pelo legislador. 
E, como já dito anteriormente, é preciso cuidado. Posto que uma legislação voltada ao 
saneamento financeiro de empresas no estado de crise não conseguiria assumir plenamente o 
seu papel. Assim, correria o risco de ser inócua e inefetiva, caso não contemplasse providências 
especiais para o crédito tributário e não lhe conferisse um tratamento harmônico com o sistema, 
vale dizer, solução que não exaspere a situação de crise empresarial no que concerne às dívidas 
para com o Fisco. 
Justamente por esse motivo, a corrente contrária entende que “a exigência peremptória 
de regularidade fiscal dificulta, ou melhor, impede, o benfazejo procedimento da Recuperação 
Judicial, o que não satisfaz o interesse nem da empresa, nem dos credores”76, dentre os quais 
também se inclui o credor fiscal, haja vista que apenas com a manutenção da empresa 
economicamente viável será possível a realização da arrecadação dos valores pendentes. 
De tal modo, a superação da controvérsia acerca da (in)exigibilidade das certidões 
negativas só fará sentido caso sopesada com respeito tanto à preservação das empresas em 
situação de crise quanto à função social que é atribuída ao crédito público. 
É o que também afirmam Luís Felipe Salomão e Paulo Penalva77: 
 
 
75 REALE, Miguel. Lições preliminares de Direito. 26 ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 114. 
76 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça (STJ). Recurso Especial nº 1.187.404/MT (2010/0054048-4). Relator: 
Ministro Luís Felipe Salomão. Brasília, 19/06/2013. 
77 SALOMÃO, 2012, p. 152. 
53 
 
 
 
Sem um equacionamento do passivo tributário, não é possível, na maioria dos casos, 
recuperar a sociedade empresária em dificuldades. Os fatos demonstram que a 
suspensão do pagamento de tributos no primeiro sinal de crise permite a sobrevivência 
da sociedade empresária por mais tempo, tendo em vista que a carga tributária atingiu 
patamares que desestimulam o investimento de risco em várias atividades produtivas. 
 
 Nos mesmos moldes, Hugo de Brito Machado adverte78: 
 
Sabemos todos que os que necessitam da recuperação judicial estão em dificuldades 
financeiras. Sabemos também que as empresas em dificuldade financeira geralmente 
devem tributos. É evidente, portanto, que colocar a concessão da recuperação 
judicial na dependência da prova de quitação de todos os tributos como prescreve 
o art. 191-A [...] é inviabilizar inteiramente o exercício do direito à recuperação 
judicial. Entre os credores do devedor em recuperação judicial o Estado é o que tem, 
indiscutivelmente, as mais fortes razões para viabilizar a preservação da empresa cuja 
recuperação judicial é requerida. Nada justifica, portanto, a colocação desse colossal 
obstáculo ao exercício do direito à recuperação judicial. É flagrante, portanto, a 
irrazoabilidade desse obstáculo configurado pela exigência da prova de quitação de 
todos os tributos. (grifo nosso) 
 
 Contudo, se o crédito público, nas palavras destes doutrinadores, é visto como o grande 
“vilão” das recuperandas, como será possível se falar em preservação de uma empresa, se elas 
apenas ignoram a principal causa de seu problema e, assim, não buscam caminhos para a 
equalização de seu passivo fiscal? 
 Ao passo em que evidenciamos diversas empresas afogadas em recessão econômica, a 
realidade também nos mostra a tendência para a cumulação de cada vez mais passivos fiscais 
milionários ou até bilionários nas perspectivas individuais. Postergar tal pagamento representa 
uma válvula de escape momentânea que, tão somente, mascara o real problema e, 
contrariamente ao sentido elencado no art. 47 da LRJF, não viabiliza a superação da crise 
econômica do devedor. 
 Os Tribunais podem até entender que a exigência de certidão de regularidade fiscal não 
representa o caminho mais viável. Entretanto, isso não significa que, em sendo latente um 
estado de calamidade entre as empresas em recuperação e o passivo fiscal por causa de valores 
cada vez mais exorbitantes, tal relação seja desprezada e, portanto, não seja dado o incentivo 
necessário à busca por saídas que abram portas à amortização das dívidas tributárias. 
 É imprescindível reconhecer ainda que, após longa discussão no Congresso Nacional, o 
legislador, mais uma vez, optou por manter a integridade e a vigência do art. 57, mesmo após a 
reforma da Lei de Recuperação Judicial e Falência. O que, apesar de tudo, não pode ser 
desconsiderado pelos operadores do Direito. 
 
78 MACHADO, Hugo de Brito. Dívida tributária e recuperação judicial da empresa. Revista Dialética de 
Direito Tributário 120/69-81. São Paulo: Dialética, 2005. 
54 
 
 
 
 Ocorre que, sobre a incessante preconização do princípio da preservação da empresa, 
parte da doutrina permanece em equívoco interpretativo acerca de tal dispositivo, o qual, 
realmente, não pode ser analisado de maneira meramente literal. 
No entanto, para além de sua literalidade, acaba que, em sendo mantida a exigibilidade, 
há alternativas que garantem a plena aproximação entre o interesse do Fisco, fundado na função 
social em que se preconiza o dever de pagar tributos, e o das empresas em recuperação, na busca 
pelacontinuidade de suas atividades econômicas, sem que deixem de considerar a importância 
da equalização de seu passivo fiscal. 
 Nessa toada, Hugo de Brito Machado ao citar que a exigibilidade das certidões negativas 
ensejaria, necessariamente, “a quitação de todos os débitos tributários”79, com a permissa vênia, 
também pecou por limitar-se a analisar apenas a literalidade desse dispositivo. 
Isto porque, ao observarmos as certidões previstas pelo art. 57 da Lei nº 11.101/2005 e 
pelo art. 191-A do CTN, percebe-se que elas não se resumem a apenas exigir o efetivo 
pagamento de todos os tributos já no início do processamento da Recuperação Judicial. 
Na verdade, tais certidões tanto podem ser negativas, quando o recuperando não possuir 
mais débitos perante as Fazendas Públicas, como podem ser positivas com efeitos de negativa 
(CPEN), nas quais o sujeito passivo, muito embora ainda possua dívidas tributárias, resta 
acobertado por uma situação que impede o Fisco de vir a exigir a cobrança delas, conforme 
previsão dos arts. 205 e 206 do CTN. 
Ou seja, para além das certidões negativas que demandem tal “quitação”, será ainda 
possível a expedição da Certidão Positiva com Efeitos de Negativa, nas seguintes hipóteses 
dispostas no art. 206 do Código Tributário Nacional80: 
 
a) Créditos que ainda não venceram e, portanto, não são dotados de exigibilidade; 
b) Créditos já cobrados mas que estejam garantidos mediante efetivada; 
c) Créditos com a exigibilidade suspensa, nos termos do art. 151 do CTN, que possui 
extenso rol de possibilidades em favor da empresa, dentre as quais incluem-se as 
modalidades de parcelamento. 
 
Com isso, a empresa dispõe de todas as formas legais constantes dos arts. 206 e 151 do 
CTN, para demonstrar sua intenção de sanar seu passivo tributário e entrar em processo de 
 
79 Ibid. 
80 Lei Complementar nº 5. 172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional). Art. 206. Tem os mesmos 
efeitos previstos no artigo anterior a certidão de que conste a existência de créditos não vencidos, em curso de 
cobrança executiva em que tenha sido efetivada a penhora, ou cuja exigibilidade esteja suspensa. 
55 
 
 
 
regularização. E, tudo isso, sem prejuízo das diversas formas de extinção do crédito tributário 
(art. 156 do CTN), dentre as quais também se inclui a transação tributária recentemente 
regulamentada pela Lei nº 13.988/2020. 
Ou melhor, caso prevaleça o entendimento concernente à exigibilidade de certidões, não 
necessariamente as empresas recuperandas terão que pagar, de imediato, aquilo que devem. Na 
verdade, tal medida não representa um meio coercitivo de cobrança, mas um mecanismo de 
incentivo que visa colocar o crédito tributário como uma dívida a ser também considerada por 
aqueles que passam pelo processo de recuperação. 
Como já dito, não podemos simplesmente fechar os nossos olhos à vontade do legislador 
que, tendo nova oportunidade de reformar o sistema recuperacional, optou por manter ativo o 
regramento da exigibilidade de certidões para o processamento da Recuperação Judicial. Ou 
seja, na visão do poder dotado pela função típica de legislar, tal previsão não deve ser enxergada 
como um privilégio do Fisco e, muito menos, como algo nocivo ao empresariado em crise. 
Nessa linha, consoante a concepção de Cristiana Zapellin81, é importante frisar que o 
princípio da preservação da empresa, previsto no art. 47 da Lei nº 11.101/2005, deve pressupor 
uma preservação lícita, isto é, em consonância com a sua função social e que tem sua 
legitimidade afirmada mediante o cumprimento de deveres, dentre os quais também se insere a 
responsabilidade fundamental de pagar os tributos. 
De tal modo, extrai-se que o art. 47 da LRJF, afeito à conservação da atividade 
empresarial, detém a mesma densidade normativa da regra prevista no art. 57 da mesma lei, 
sendo certo que, além de igual hierarquia, os comandos legais em questão são complementares 
e indissociáveis, porquanto ainda que visando resguardar valores jurídicos diversos, concorrem 
ambos para a harmonia e lógica interna do sistema traçado para as recuperações judiciais.82 
É inequívoco que a empresa, em situação de crise, para além de sanar as suas pendências 
frente aos credores privados, também deve dar enfoque ao credor público, a fim de ver mantida 
a essência da Recuperação Judicial. 
Instituto este que, inclusive, ingressou no nosso ordenamento jurídico como um meio 
de “negociação” de modo a proporcionar “a viabilização da superação da crise, a manutenção 
da fonte produtora, dos empregos e dos interesses dos credores, preservando a empresa, a sua 
 
81 ZAPELINI, Cristiano. O deferimento da recuperação judicial e a certidão negativa de débitos. Revista Jus 
Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 4121, 13 out. 2014. Disponível em: 
https://jus.com.br/artigos/29922. Acesso em: 25 out. 2021. 
82 Ibid. 
https://jus.com.br/artigos/29922/o-deferimento-da-recuperacao-judicial-e-a-certidao-negativa-de-debitos
https://jus.com.br/revista/edicoes/2014
https://jus.com.br/revista/edicoes/2014/10/13
https://jus.com.br/revista/edicoes/2014/10/13
https://jus.com.br/revista/edicoes/2014/10
https://jus.com.br/revista/edicoes/2014
56 
 
 
 
função social e estimulando a economia”83. Razão pela qual não pode ser enxergada como um 
mecanismo de postergação ou de “calote” aos cofres públicos e, muito menos, de completa 
prevalência aos credores privados. 
De todo modo, a realidade apresentada ainda é a de que a jurisprudência pátria se 
mantém em um status de total instabilidade, seja em virtude da volatilidade de seus 
entendimentos ou, até mesmo, da precariedade dos fundamentos que, por diversas vezes, 
chocam-se uns com os outros. E, ao que se observa, a tendência dos Tribunais permanece sendo 
a de afastar a exigência das certidões de regularidade fiscal. 
Para Zanforlin e Gonçalves, por tais inconsistências jurisprudenciais, o passivo 
tributário passou a sofrer com uma certa invisibilidade frente às empresas em recuperação 
judicial, na medida em que, aquilo que já era postergado pelas empresas recuperandas, tornou-
se ainda mais distante de ser cumprido, desencadeando uma situação de completa divergência 
entre dois institutos que, na realidade, deveriam caminhar para um mesmo sentido comum. In 
verbis84: 
 
Não obstante a clareza da LRJF, a exigência de regularidade fiscal acabou sendo 
afastada pouco a pouco pelos Tribunais pátrios. Este movimento tornou o passivo 
tributário figura meramente decorativa nos balanços contábeis de empresas em 
recuperação judicial, sem qualquer perspectiva de saneamento, fechando todas as 
portas na relação entre o crédito tributário e a recuperação judicial. 
 
Por essa razão, as recuperandas acabavam inseridas em um cenário ainda precário e 
lotado de processos morosos e sem perspectivas de soluções que englobassem a gama de 
interesses decorrentes dessa relação. 
 As consequências não poderiam ser outras: as empresas em crise ignoravam a dívida 
pública; acumulavam-se execuções fiscais, processos morosos e um passivo tributário que 
atingia parâmetros cada vez mais inalcançáveis, contribuindo para que o credor fiscal fosse 
deixado de lado e passasse a ser preterido em comparação aos demais cobradores privados. 
Ou seja, o estabelecimento de tais entendimentos controversos quedou por contribuir 
para uma crise da Execução Fiscal e para o enfraquecimento da posição do interesse do credor 
público em face de devedores em recuperação judicial. 
Em virtude disso, não bastava que o Fisco se mantivesse tão somente combativo nas 
disputas judiciais, objetivando reverter eventuais decisões que, na prática, não trariam qualquer 
 
83 Art. 47 da Lei de Recuperação Judicial e Falência (nº 11.101/2005). 
84 GONÇALVES; ZANFORLIN, 2021.57 
 
 
 
segurança aos litigantes. Era preciso mais: tornava-se necessário que o credor fiscal passasse a 
buscar novas saídas e alternativas que garantissem a recentralização de seu posicionamento na 
seara recuperacional e, por sua vez, contribuíssem para uma solução célere e efetiva ao 
processo. 
Na medida em que se enxerga inserido numa situação de injustiça frente à instabilidade 
jurisprudencial, o Fisco não tem outra saída senão assumir a posição de agente potencial de 
mudança, ou melhor, sujeito capaz de demonstrar um campo de segurança frente à 
vulnerabilidade de empresas em estado de crise. Com isso, sobreleva imperioso demonstrar que 
aquilo que tem a oferecer, além de reduzir os danos decorrentes de um moroso processo 
litigioso, também é capaz de tornar passível de saneamento o que antes era tido como 
absolutamente irrecuperável. 
Não há dúvidas de que esse distanciamento entre o crédito tributário e as empresas em 
recuperação judicial também foi consequência dessa crise de insegurança jurídica que se aflora 
em nossos Tribunais. 
Contudo, antes mesmo de sopesarmos pelas alternativas que possam dar ensejo à 
superação desse problema, é preciso entendermos, sob termos práticos, o que significa e quais 
são os efeitos desse dualismo na realidade na qual estamos inseridos. 
 
 
 
4 O DUALISMO ENTRE O CRÉDITO TRIBUTÁRIO E A RECUPERAÇÃO 
JUDICIAL 
 
4.1. Da incidência de um dualismo e a sua aplicação frente à relação em apreço 
 
 Ao longo da história, o termo dualismo assumiu diversas formas. Mas, no geral, tal 
concepção aparece quando há, dentro de uma mesma relação, a oposição entre dois institutos 
que se distanciam entre si, denotando a ideia de que ambos, ao menos em tese, são 
completamente antagônicos e, portanto, não podem convergir para um fim comum.85 
 
85 ROBINSON, Howard. Dualism. The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Fall 2020 Edition), Edward N. 
Zalta (ed.). Disponível em: <https://plato.stanford.edu/archives/fall2020/entries/dualism/>. Acesso em: 27 out. 
2021. 
58 
 
 
 
 Por tal conceito, seria simples afirmar que, no âmbito recuperacional, as empresas em 
recuperação judicial e o crédito tributário, afeito ao interesse do Fisco, nunca poderiam 
ingressar em uma situação de dualismo, não é mesmo? 
Afinal, como já tratado nesta Monografia, ambos os institutos são dotados de funções 
sociais constitucionalmente asseguradas e, cada qual na sua medida, visam alcançar fins que, 
na prática, são indissociáveis. 
Para ver superado o seu estado de crise e garantir a tutela da preservação empresarial, 
não pode o empresário, simplesmente, fingir que o credor fiscal, e parte também interessada na 
sua recuperação, não existe. 
Do mesmo modo, sob o escopo de garantir a eficiência da cobrança fiscal, não comporta 
sentido que o Estado se atenha a soluções lentas e burocráticas que, tão somente, agravem o 
estado calamitoso das recuperandas. E, muito menos, que tal credor tributário, ante a realidade 
de diversas empresas afogadas na dívida pública, seja preterido diante dos demais cobradores 
privados presentes no âmbito recuperacional. 
Nestes termos, José Anchieta da Silva, pleiteando a possibilidade de uma “recuperação 
fiscal” dentro da própria Recuperação Judicial, reforça a importância do credor estatal como 
agente influenciador que não pode manter-se silente frente à tal processo, denotando a 
inequívoca necessidade de aproximação e de reciprocidade entre os envolvidos86: 
 
Este silêncio, este mutismo sem razão, não pode ser utilizado em desfavor do processo 
que o devedor enfrenta e da comunidade que necessita ter ao seu alcance todas as 
informações acerca do negócio do devedor. O comparecimento do Estado para dizer 
o quantum, bem como para declinar a decomposição de seus créditos, é o mínimo que, 
desse credor privilegiado, deverá ser exigido. Afinal, sem que se tenha essa 
informação a própria consistência do ‘plano’ objeto do debate passa a suscitar 
dúvidas. 
Não parece sequer razoável acrescer às prerrogativas dos créditos públicos esse direito 
a um ocioso silêncio, quando todos os demais necessitam conhecer todas as verdades 
da azienda do devedor recuperando, na tentativa de construir, todos juntos, em um 
verdadeiro mutirão, uma proposta de ‘plano’ que reconduza a atividade empresarial 
ao leito da normalidade. 
 
Ora, não comporta sentido enxergar o credor fiscal como um inimigo das recuperandas, 
pois, na verdade, o Poder Público representa a parte mais interessada, dentro da relação 
recuperacional, que a empresa supere suas dificuldades. Pois, para além de cobrador de um 
débito pendente, também é gestor de uma sociedade que precisa manter-se fomentada por um 
 
86 SILVA, José Anchieta da. A ‘Recuperação Fiscal’ na Recuperação Judicial: proposta de uma recuperação 
fiscal dentro da ação de recuperação judicial. In: SOUZA JR., Francisco Satiro de, e TOLEDO, Paulo Fernando 
Campos Salles de (coords.). Direito das Empresas em Crise: Problemas e Soluções. São Paulo, Quartier Latin, 
2012. 
59 
 
 
 
giro econômico ativo que lhes traga o vigor necessário ao cumprimento de suas 
responsabilidades como agentes pagadores de tributos. 
Com isso, o Fisco reúne uma responsabilidade ainda maior, quando comparado aos 
credores privados, não podendo, simplesmente, ser desprezado pelas empresas em crise e, muito 
menos, colocado como um terceiro alheio ao processo recuperacional. É, justamente isso, o que 
defende Hugo de Brito Machado ao afirmar que “entre os credores de uma empresa o Estado é 
o que tem maior responsabilidade por sua recuperação, e que por isto mesmo é inegável o seu 
dever de contribuir significativamente para que isto aconteça”87. 
 A verdade é que o crédito tributário, o Fisco e as empresas recuperandas não podem 
assumir posições diametralmente opostas na balança de interesses, sendo, até mesmo, tal 
dualidade um elemento completamente adverso aos objetivos e finalidades de tais institutos. 
No entanto, a prática não respeitou essa incongruência e, infelizmente, o dualismo, aos 
poucos, foi se sedimentando nesta relação afeita ao âmbito recuperacional, até se tornar um fato 
extremamente nocivo a todas as partes interessadas, não apenas trazendo óbices ao 
cumprimento das dívidas pendentes, mas também à própria continuidade da atividade comercial 
das empresas em momentânea situação de crise. 
Somado a isso, a instabilidade jurisprudencial dos Tribunais pátrios, consoante já tratado 
em tópico anterior, vem gerando ainda mais receios dentro de uma realidade já precária. 
Empresas insolventes que buscam saídas diante das dificuldades apresentadas, restam presas a 
um futuro incerto e, ao menos ao que lhes parece, sem perspectivas de melhora, estando 
rendidas a um sistema tortuoso e que, na verdade, apenas serve de fomento à sua crise. 
As tentativas da doutrina e da vontade do legislador em trazer mais segurança e, assim, 
reaproximar o Fisco das recuperandas, tornaram-se apenas mais um dentre o “mar” de tantos 
outros entendimentos firmados pela jurisprudência que, ao invés de serem firmamento e 
alicerce à superação do problema, oscilam, sem fundamentos, entre a prevalência de interesses 
privados (e individuais) em desfavor dos públicos (e coletivos). 
Uma conjuntura de dualismo, que deveria ser suprimida e tida como uma aversão a 
qualquer ideal de prosperidade, encontrou brechas dentro de um sistema caótico e instável, 
passando a contaminá-lo, tornando ainda mais distante a relação entre o crédito tributário e as 
empresas em recuperação judicial. 
 
87 MACHADO, 2019. 
60 
 
 
 
A consequência não poderia ser outra. Incompatibilidades que antes eram tidas como 
meros erros de interpretação e que, brevemente, seriam superados em busca a garantir uma 
efetivaharmonia entre a preservação da empresa e a busca pela efetivação do crédito público, 
tornaram-se um transtorno quase que completamente descontrolado e que, por tal ausência de 
estabilidade, desencadearam uma série de outros problemas que não podem ser ignorados. 
A finalidade esperada pela Recuperação Judicial virou ao avesso. Isto porque o devedor 
em crise, que antes enxergava o adimplemento de suas responsabilidades como a melhor saída 
para se soerguer, agora passava a ser guarnecido por entendimentos jurisprudenciais 
controversos que tornavam tentadora a postergação da dívida tributária. 
O efeito disso era previsível. O Estado, parte interessada no soerguimento da empresa e 
no cumprimento de suas dívidas, acabou deixando de assumir um papel de efetivo credor da 
empresa em crise, para tornar-se mero financiador de uma Recuperação Judicial alheia aos seus 
princípios regentes e totalmente bitolada a, tão somente, satisfazer os interesses dos credores 
privados. 
Assim, na concepção de Zanforlin e Gonçalves88, quando se dava o encerramento da 
Recuperação Judicial ou, até mesmo, a sua convolação em falência, nada restava para que o 
Fisco recebesse o pagamento das dívidas tributárias, tornando sem efeito a preferência prevista 
no art. 186 do CTN.89 
Por dois motivos, a fragilidade jurisprudencial fomentou ainda mais o estabelecimento 
de um estado de “crise da Execução Fiscal” em face de devedores em situação de recuperação 
judicial. 
Primeiro, por ter prevalecido, até o momento, a não exigência de que as empresas 
colocassem a regularização de sua situação fiscal como um dos requisitos ao soerguimento de 
seu estado de crise; e, segundo, pelo fato de que, apesar de a lei determinar que não fossem 
suspensas as execuções fiscais, a jurisprudência passar a exercer óbice ao seu pleno 
processamento, mediante a inviabilização da constrição patrimonial dos devedores. 
Em razão disso, ao passo em que o Fisco perdia a sua força como agente proporcionador 
e incentivador da preservação das empresas, as dívidas tributárias, que deveriam ser negociadas 
e adimplidas, foram esquecidas e passaram a se acumular dentro de intermináveis processos 
judiciais até alcançarem valores de difícil recuperação ou irrecuperáveis. 
 
88 GONÇALVES; ZANFORLIN, 2021. 
89 BRASIL. Código Tributário Nacional. Lei nº 5.172. Art. 186. O crédito tributário prefere a qualquer outro, 
seja qual for sua natureza ou o tempo de sua constituição, ressalvados os créditos decorrentes da legislação do 
trabalho ou do acidente de trabalho. 
61 
 
 
 
A realidade pendeu para que o crédito tributário se tornasse cada vez mais distante de 
ser alcançado frente às empresas, excessivamente protegidas por um ideal de preservação 
completamente alheio à real função social que lhe é afeita. 
Por conta disso, a execução fiscal, procedimento no qual a Fazenda Pública cobra 
suposta quantia do contribuinte devedor, tornou-se o principal fator da morosidade do Poder 
Judiciário. 
Sob um modelo de desincentivo ao crédito público, as dívidas fiscais das empresas em 
crise somente chegavam ao poder jurisdicional com baixas probabilidades de recuperação, 
posto que já tinham sido frustradas as diversas tentativas de recuperação do crédito tributário 
ainda na via administrativa. Assim, gerando altos valores e a necessidade de novas alternativas 
que oportunizassem a renegociação e a superação da inefetividade de tais cobranças. 
No entanto, para demonstrar a real incidência desse dualismo, nada melhor do que 
analisar os dados e estatísticas referente à inter-relação entre a cobrança fiscal e a Recuperação 
Judicial. 
 
 
 
 
 
 
4.2. Da situação das empresas em recuperação em um cenário de distanciamento do 
crédito tributário 
 
Na prática, os contribuintes ainda tendem a se sentir inseridos em uma situação de 
injustiça frente a um fenômeno tributário dotado de altas cargas e, ao mesmo tempo, escasso 
em saídas que proporcionem o cumprimento das pendências fiscais. A sensação comum é a de 
que “pagam-se muitos tributos em troca de pouco retorno”. 
Essa realidade se torna ainda mais agravada quando analisada à luz da situação de 
empresas em crise. Em um momento de recessão econômica, a sensação de insegurança e 
desamparo toma conta dos contribuintes que, não enxergando oportunidades, passam a 
reorganizar as suas prioridades, reduzindo gastos e criando planejamentos para destinar as 
verbas que, embora escassas, ainda lhes restam. 
62 
 
 
 
Nesse caminho, diante da diversidade de credores e de dívidas pendentes, o acúmulo 
dos débitos fiscais parece ser o menor dos problemas a ser enfrentado por aqueles que se 
encontram em crise. Afinal, na visão deles, o Estado representa um instituto dotado de 
magnitude e plenamente capaz de suportar os atrasos de empresas que não possuem condições 
de pagar aquilo que lhe devem. 
Para além disso, qual seria a vantagem de levar em consideração um Estado-credor que 
nem sequer lhes entrega algo em troca? 
Frente a essa dura realidade, a tendência passou a ser de que o credor fiscal fosse 
colocado de lado na relação com seus devedores, os quais passaram a utilizar a verba que 
deveria ser destinada ao recolhimento dos seus impostos para cumprir com aqueles que lhes 
dessem um maior ar de urgência e imediatismo.90 
Essa mesma conjuntura tornou-se praxe na Recuperação Judicial. Influenciadas por um 
ambiente repleto de insegurança jurídica e menosprezo a uma dívida fiscal cada vez mais 
distante do processo a que estão inseridas, as recuperandas passaram a utilizar o Fisco como 
um financiador de seu estado de crise, postergando o cumprimento do crédito tributário ao passo 
em que negociavam e pagavam os seus credores privados. 
Ora, se a existência de uma elevada carga tributária é um fato notório na realidade 
vigente, a superação de uma crise financeira e o soerguimento empresarial também devem, ao 
menos, considerar aquele intitulado como o maior causador do problema. 
Mas não só isso, é importante salientar também que qualquer tentativa em normalizar 
um sistema de completa separação entre o crédito público e as empresas em recuperação, nada 
mais representa que compactuar com que, aqueles que se encontrem em dificuldade econômica, 
enriqueçam às custas do Poder Público, o qual também é parte interessada no processo de 
recuperação e na continuidade da atividade empresarial. 
Nas palavras de José Anchieta da Silva91, diante de tal realidade, é imperioso enxergar 
que nenhuma recuperação terá o êxito merecido e esperado, sem colocar como um de seus 
objetivos a resolução, ou até mesmo o encaminhamento, da questão afeita ao passivo tributário 
dos empresários que tomarem o caminho da ação de Recuperação Judicial. 
 
90 SILVA, José Anchieta da. A ‘Recuperação Fiscal’ na Recuperação Judicial: proposta de uma recuperação 
fiscal dentro da ação de recuperação judicial. In: SOUZA JR., Francisco Satiro de, e TOLEDO, Paulo 
Fernando Campos Salles de (coords.). Direito das Empresas em Crise: Problemas e Soluções. São Paulo, 
Quartier Latin, 2012. 
91 Ibid. 
63 
 
 
 
De todo modo, diversos são os fatores, internos ou externos, que geram a crise 
empresarial e a consequente necessidade da empresa em ingressar em um processo de 
Recuperação Judicial. 
A título explicativo, os fatores externos são aqueles provenientes de causas fora do 
interior da empresa, marcados pela influência do mercado, das relações empresariais, do risco 
comercial e da concorrência. Por sua vez, os internos são aqueles resultantes de atos praticados 
pelo próprio empresário e pelos demais responsáveis pela condução e administração da empresa 
e que, em boa parte das vezes, são consequência de uma má gestão ou da falta de planejamento 
frente ao surgimento de dificuldades inesperadas.92 
Nesse sentido, o Programa dePós-Doutorado da Universidade de São Paulo (USP), no 
relatório sobre a avaliação de resultados e efetividade nos processos de Recuperação Judicial, 
fez um levantamento e elencou as principais causas para a crise empresarial, conforme é 
possível observar das tabelas a seguir93: 
 
Fonte: Elaborado por Ivanildo Filho (2018). 
 
 
92 OLIVEIRA FILHO, Ivanildo de Figueiredo Andrade de. Relatório Final do projeto de pesquisa do 
Programa de pós-doutorado na Universidade de São Paulo - USP. Departamento de Direito Comercial da 
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, 2018. 
93 Ibid. 
Tabela 1- Fatores Internos ou causas endógenas 
64 
 
 
 
Fonte: Elaborado por Ivanildo Filho (2018). 
 
Como se pode ver, várias são as causas que influenciam no estado de crise das empresas 
até levá-las a precisar do processo de Recuperação Judicial. Sob tal perspectiva, não é uma 
tarefa fácil elencar um “único culpado” ou estabelecer o maior fator responsável por colocar a 
empresa em insolvência. 
 De todo modo, questão interessante é a de que, enquanto os fatores exógenos atingem 
todas as empresas existentes no mercado econômico, as causas endógenas são mais diretas e 
específicas a cada caso, devendo ter um maior enfoque dentro dessa análise. É, justamente neste 
sentido, o posicionamento de Leonardo Adriano Ribeiro Dias94 em sua obra Financiamento na 
Recuperação Judicial e Falência: 
 
Em suma, pode-se afirmar que existem fatores endógenos e exógenos que motivam a 
crise empresarial. Porém, o peso desses últimos como causa da crise deve ser 
relativizado, pois, se razões macroeconômicas foram predominantes para a crise, 
todas as empresas do setor terão sido afetadas e se tornarão, em grande parte, 
insolventes. Por outro lado, se apenas algumas empresas de determinado setor 
estiverem em crise, haverá suspeitas de que sua causa está ligada a fatores 
internos de gestão. (grifo nosso) 
 
Por isso que, independentemente de qualquer tentativa de fugir do problema ou de 
colocar a responsabilidade da crise nas contas de terceiros e do próprio Estado, é importante 
salientar que o início da empresa e, consequentemente, a continuidade de suas atividades 
 
94 DIAS, Leonardo Adriano Ribeiro. Financiamento na recuperação judicial e na falência. São Paulo: 
Quartier Latin, 2014. 
Tabela 2 - Fatores Externos ou causas exógenas 
65 
 
 
 
partem, preponderantemente, da vontade do empresário que assume o risco empresarial em 
busca do lucro. 
É em razão disso, que a maior parte das causas ligadas à crise empresarial estão 
relacionadas com a própria intenção ou decisão do empresário e de seus sócios, visto que estes 
são, na realidade, os principais responsáveis pela crise de sua empresa. 
A falta de organização não pode ser uma justificativa capaz de tutelar a impunidade das 
recuperandas frente ao pagamento dos tributos a que estão devendo. Afinal, é o empresário 
quem toma as tratativas em seu negócio, sendo ele também a parte capaz de propor, junto aos 
seus credores, a renegociação da dívida, antes mesmo de ingressar no processo recuperacional, 
não comportando sentido ver o credor fiscal como um financiador de sua negligência. 
É bem verdade que, em sendo o Estado e as empresas recuperandas partes diretamente 
ligadas por uma dívida que ainda está pendente, ambas também detêm o interesse em encontrar 
uma saída positiva e que se coadune com o interesse de todos os envolvidos, para que nenhum 
deles se sinta prejudicado. 
Destarte, sobreleva pontuar que, para além do Estado precisar ser parte ativa e capaz de 
propor soluções ao alto passivo tributário acumulado, as empresas também precisam reconhecer 
a sua grande parcela de culpa perante a crítica realidade a que estão sujeitas e, por conseguinte, 
devem estar abertas às soluções que não se limitem à satisfação de seus credores privados, mas 
também coloquem a dívida fiscal dentro do ambiente negocial a ser considerado. 
Contudo, a realidade ainda não condiz com a teoria e, na prática, o pagamento tributário 
quase nunca chega a ocorrer. No Brasil, conforme levantamento feito pelo Instituto Nacional 
de Recuperação Judicial entre os anos de 2017 e 2018, só de impostos, as empresas em 
recuperação judicial deviam mais de R$ 455 (quatrocentos e cinquenta e cinco) bilhões de reais, 
enquanto a dívida fiscal totalizava R$ 780 (setecentos e oitenta) bilhões, quase um trilhão de 
reais.95 
Ou seja, falamos aqui de valores essenciais ao exercício da política pública estatal, mas 
que o Fisco não tem nenhuma perspectiva de acesso, contentando-se em dar seguimento a 
morosos processos de Execução Fiscal que, em constante acumulação, também auxiliam para 
que essa dívida tributária continue aumentando cada vez mais. 
 
95 EMPRESAS em recuperação judicial devem R$ 455 bilhões em impostos. São Paulo, 2018. Disponível 
em: https://www.folhadaregiao.com.br/2018/09/30/Empresas-em-recuperacao-judicial-devem-R-455-bilhoes-
em-impostos/. Acesso em: 30 out. 2021. 
66 
 
 
 
Por tal distanciamento e dualismo entre o crédito tributário e as empresas em 
recuperação judicial, a conta pública, simplesmente, não fecha. 
Neste cenário, repleto de instabilidade e desinteresse fiscal, torna-se fácil para que as 
empresas recuperandas se sintam confortáveis a não recolherem os créditos fiscais devidos, haja 
vista que estes nem mesmo se sujeitam à Recuperação Judicial, resultando no não pagamento 
dos tributos. 
Na visão de Julia Andery Amorim96, “se o crédito não fosse extraconcursal e estivesse 
sujeito aos efeitos da recuperação, estaria incluso no plano e seria pago dentro da fiscalização 
da Recuperação, aumentando as chances de recebimento”. Há, a partir de tal perspectiva, um 
certo teor de urgência para que o credor fiscal seja, de alguma forma, recolocado em uma 
posição central no cerne da Recuperação Judicial. 
Para tal conclusão, Amorim97, em levantamento feito para a pesquisa sobre a “Análise 
do Pagamento Tributário durante o Processamento da Recuperação Judicial”, coletou 906 
processos de recuperações judiciais distribuídas na Comarca do Estado de São Paulo, dentre os 
quais 597 tiveram o processamento da recuperação deferido, enquanto 315 foram indeferidos, 
entre os anos de 2010 e 2018. 
Para tanto, a autora passou a analisar como essas empresas se comportam, em relação 
ao pagamento dos tributos estaduais e federais, a partir do processamento da Recuperação 
Judicial até o seu desfecho, seja com a concessão ou com a convolação em falência. 
Após um recorte dos principais casos, encontrou-se um padrão. Primeiro, os 
empresários, ainda em um estado de prosperidade, promovem um alto recolhimento voluntário 
de tributos de maneira diretamente proporcional ao seu faturamento; em seguida, demonstrando 
estar ingressando em um estado de crise, tal recolhimento passa por uma brusca queda até que, 
não tendo outra saída, ocorre o processamento da Recuperação Judicial, ocasião em que o 
pagamento dos tributos torna-se baixo (quase nulo). Por fim, as empresas que tiveram deferidas 
a recuperação, voltam a aumentar, em tímidas proporções, o seu recolhimento voluntário, 
enquanto os falidos encerram, uma vez por todas, tal pagamento de livre vontade.98 
A título de elucidação, passemos a analisar alguns dos gráficos elaborados por 
Amorim99 acerca de processos de Recuperação Judicial também por ela apreciados. 
 
96 AMORIM, Júlia. Análise do pagamento tributário durante o processamento da Recuperação Judicial. 
Revista da Faculdade de Direito da Universidade São Judas Tadeu, n. 8, p. 6-16, 01 set. 2020. 
97 Ibid. 
98 Ibid. 
99 Ibid. 
67 
 
 
 
No primeiro caso, observa-se que a empresa, até o ano em que requereu a Recuperação 
Judicial (2013) cumpria voluntariamentecom as suas responsabilidades frente aos credores 
fiscais federal e estadual. No entanto, assim que ingressou no processo recuperacional, viu-se 
incentivada a postergar o passivo tributário, levando a um desabamento das estatísticas. Tais 
pagamentos só voltaram a aumentar, ainda que em passos lentos, após o deferimento da 
Recuperação Judicial em 2017, tendo nova queda em 2018.Vejamos100: 
 
Gráfico 1 - Recolhimento Tributário (caso 01) 
 
 Fonte: Elaborado por Júlia Amorim (2020). 
 
No segundo (Caso 03), desta vez um caso de indeferimento, podemos observar que, 
mais uma vez, a empresa cumpria perfeitamente com suas responsabilidades e pagava 
voluntariamente os tributos ao Fisco. Contudo, antes mesmo de ingressar na Recuperação 
Judicial, o gráfico já demonstra uma queda em 2012, o que evidencia que a empresa já passava 
por dificuldades financeiras e, com isso, colocava a dívida fiscal como uma questão não 
prioritária e passível de ser relegada. 
Após ingressar na Recuperação Judicial em 2013, a tendência continuou sendo uma 
queda gradativa, ainda que com instabilidade, até chegar o ano do indeferimento do processo 
recuperacional (2017), oportunidade em que o pagamento voluntário, ao menos para os tributos 
estaduais, voltou a subir em passos lentos101: 
 
 
 
100 Ibid. 
101 Ibid. 
68 
 
 
 
Gráfico 2 - Recolhimento Tributário (caso 02) 
 
 Fonte: Elaborado por Júlia Amorim (2020). 
 
 Por fim, no último a ser aqui analisado (Caso 04), o padrão é o mesmo. Ao passo em 
que vai entrando em crise, a empresa também vai deixando de arcar com o voluntário 
recolhimento de seus tributos e, após ingressar na Recuperação Judicial entre 2013 e 2014, o 
gráfico entra em queda livre até tornar-se nulo com o deferimento em 2016. 
 
Gráfico 3 - Recolhimento Tributário (caso 04) 
 
 Fonte: Elaborado por Júlia Amorim (2020). 
 
 
Tal estudo é de extrema valia para constatar a veracidade da tese desenvolvida neste 
trabalho. Basicamente, estando inserida em uma relação de dualismo frente ao crédito 
69 
 
 
 
tributário, a Recuperação Judicial perdeu o seu significado basilar e, com isso, vem se afastando 
dos princípios correlatos ao seu processamento, tornando-se falha. 
As empresas que deveriam enxergar o processo recuperacional como um caminho 
catalisador de seu soerguimento comercial, passaram a tratá-la como um meio meramente 
justificador da postergação do passivo tributário e de desalojamento do credor fiscal, colocando 
este em estado de completo desamparo quando comparado com os demais interessados 
privados. 
Tudo isso não pode ser tratado como uma simples questão de má-fé e de oportunismo, 
mas como uma consequência de um modelo sufocado pela instabilidade jurisprudencial e por 
uma excessiva maximização de princípios que colocam a preservação da empresa como um 
alvo a ser alcançado, independentemente, do que for preciso abdicar para tanto. 
Em virtude disso, grande parte das empresas em crise, muito embora inseridas no 
processo de recuperação, não conseguem se reerguer. Isto porque ainda se deparam com uma 
infinidade de créditos tributários postergados, acumulados e que, na maioria das vezes, 
ultrapassam exorbitantemente as dívidas particulares, além de estarem inseridos em execuções 
fiscais morosas e sem qualquer potencial de, a curto e médio prazo, alcançarem uma solução 
benéfica à gama de interesses abrangidos. 
E, apesar de todo o estímulo que o legislador tentou trazer para que o crédito tributário 
pudesse se aproximar do processo de Recuperação Judicial, não restam dúvidas de que tal 
relação ainda é falha, abarcando uma série de fatores nocivos que demonstram a necessidade 
de novos mecanismos capazes de mitigar a irrecuperabilidade de tais débitos e, com isso, abrir 
caminhos ao saneamento do passivo fiscal e à superação da crise empresarial. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
70 
 
 
 
4.3. O acúmulo de execuções fiscais como gargalo do Poder Judiciário 
 
Consoante todo o exposto neste trabalho, não restam dúvidas de que, no âmbito do atual 
ordenamento jurídico brasileiro, sobram motivos para a expansão de um dualismo entre o 
crédito tributário e as empresas em recuperação judicial. 
Para além da instabilidade jurisprudencial dos Tribunais pátrios, o próprio sistema 
tributário é dotado de severa complexidade e litigiosidade, as quais contribuem para um modelo 
extremamente moroso, contencioso e averso à recuperabilidade das dívidas fiscais pendentes. 
Em razão disso, encontramos um empresariado desamparado e completamente 
descrente em um futuro de resolubilidade. As decisões mudam da noite para o dia, o Fisco não 
consegue ser um agente negociador capaz de incentivar o adimplemento e, assim, acumulam-
se processos lentos e escassos de alternativas eficazes e capazes de resolver o problema. 
O próprio contencioso tributário, quando analisado em uma perspectiva macro — 
considerando desde a seara administrativa —, não representa um elemento propício a satisfazer 
os interesses das partes envolvidas e, muito menos, para aproximar a relação de empresas em 
recuperação judicial com o crédito tributário. 
 É tanto que, conforme levantamento elaborado em 2020, pelo Instituto Brasileiro de 
Ética Concorrencial em parceria com a Ernst & Young102, o tempo médio do litígio tributário 
no Brasil caminha na faixa de inacreditáveis 18 (dezoito) anos: 
 
Gráfico 4 - Tempo médio de litígio tributário 
 
Fonte: Elaborado por ERNST & YOUNG, 2020. 
 
 
102 ERNST & YOUNG. Mais de meio PIB em contencioso tributário. Como reduzir o contencioso tributário 
brasileiro? As conclusões de um estudo do ETCO e da consultoria EY sobre o crescimento dos litígios fiscais, 
São Paulo, vol. 17, nº 25, p. 9-15, agosto, 2020. 
71 
 
 
 
Em outras palavras, para ter acesso à verba que lhe é de direito, o Fisco precisa passar 
por um tortuoso caminho de quase 20 (vinte) anos, o que macula por completo qualquer 
oportunidade de se alcançar uma eficácia na cobrança do débito tributário. Enquanto, por outro 
lado, as empresas, para pagar aquilo que devem, beneficiam-se de um sistema burocrático e 
construído para albergar o adiamento de suas responsabilidades. 
Isso é tão verdade que a própria execução fiscal somente surge após restarem infrutíferas 
as tentativas de se recuperar esse crédito tributário na esfera administrativa. Por conseguinte, 
quando tais dívidas, já antigas e com menores possibilidades de recuperação, chegam no 
Judiciário, a ação de Execução Fiscal, por não possuir outra saída, acaba por se resumir a repetir 
procedimentos já aplicados e, por tanto, insuficientes.103 
Por tal insuficiência, as execuções fiscais passaram a ser enxergadas como o principal 
fator da morosidade do Poder Judiciário. Tal realidade se tornou tão alarmante que, no relatório 
da “Justiça em números 2021”104, constatou-se que, hoje, se considerássemos somente tais 
processos, estaríamos falando quase que da metade do Judiciário brasileiro, uma vez que 
representam 36% (trinta e seis por cento) da totalidade de demandas em curso, enquanto que, 
em sede de execuções, alcançam o inacreditável patamar de 68% (sessenta e oito por cento). 
De um ano para cá, talvez em decorrência da menor procura durante o período de 
pandemia iniciado em 2020, até houve uma queda no número de execuções fiscais, mas a 
realidade permanece alarmante. É o que podemos extrair do gráfico abaixo105: 
 
103 REDAÇÃO INSAJ. Entenda por que a ação de execução fiscal representa um gargalo no judiciário. 
Disponível em: https://www.insaj.com.br/acao-execucao-fiscal-gargalo-judiciario/. Acesso em: 09 nov. 2021. 
104 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (CNJ). Conselho Nacional de Justiça 
Justiça em números 2021. Brasília: CNJ, 2021. 
105 Ibid. 
 
72 
 
 
 
 
Fonte:Elaborado pelo Conselho Nacional de Justiça, 2021. 
 
Como se pode auferir, não restam dúvidas da dominância das Execuções Fiscais no 
cenário atual, as quais ainda permanecem em constante acúmulo e tornam o Judiciário um 
ambiente propício para que as empresas esqueçam, por completo, a importância do 
cumprimento do crédito tributário. 
Mas não é só isso, com o aumento do número de processos em dimensões inversamente 
proporcionais ao surgimento de soluções eficazes ao problema, formou-se uma “bola de neve” 
dentro de um contencioso tributário completamente emaranhado e, o que já era lento, ficou 
ainda mais. Com isso, as morosas execuções fiscais, que deveriam tutelar o direito de cobrança 
do credor público, tornaram-se um gargalo ao Poder Judiciário. 
Ainda que sob a batina jurisdicional, o Fisco até tenta cobrar dos contribuintes, mas não 
consegue receber aquilo que lhe é devido. A dívida tributária que já vinha em crescimento, 
passa a ver-se tutelada por processos em constante acumulação e que caminham em passos 
extremamente lentos, contribuindo para que o débito fiscal entre em descontrole e assuma 
patamares de difícil recuperação. 
Gráfico 5 - Impacto da Execução Fiscal 
73 
 
 
 
As proporções são tão drásticas, que conforme relatório produzido pelo núcleo de 
Tributação do INSPER106, com atualização até janeiro do ano de 2021, estima-se que, ainda no 
ano de 2019, o estoque do contencioso tributário, considerando todas as esferas federativas e 
processuais, alcançou a inacreditável marca de R$ 5,44 trilhões, passando a representar 75% 
(setenta e cinco por cento) da soma de todos os bens e serviços finais produzidos pelo país, ou 
seja, do Produto Interno Bruto (PIB) daquele ano. Conforme se observa: 
 
Tabela 3 - Contencioso Tributário, por nível federativo e esfera processual 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Elaborado pelo INSPER, 2020. 
 
É bem verdade que, se algo está em litígio, é porque não houve um consenso entre os 
envolvidos, indicando que, parte desses valores cobrados, ainda são considerados injustos por 
aqueles que devem e, por isso, podem vir a ser determinados como ilegítimos nessas disputas. 
Contudo, a questão aqui não é tolher os envolvidos de discutirem tais dívidas, mas 
reconhecer que essa triste realidade, ano após ano, se tornou uma constante (vide gráficos 
abaixo), contribuindo para que o Fisco fique cada vez mais distante do crédito tributário a que 
faz jus, bem como para o acúmulo de um alto passivo tributário na seara das empresas em 
recuperação judicial.107 
 
 
106 INSPER. Contencioso tributário no Brasil: Relatório 2020 — Ano de referência 2019 (Dezembro de 2020, 
atualizado até janeiro de 2021). São Paulo, 2020. 
107 ERNST & YOUNG, 2020. 
 
74 
 
 
 
Gráfico 6 - Evolução do Estoque Contencioso 
 
Fonte: Ernst & Young, 2020. 
 
Gráfico 7 - Estoque do Contencioso (PIB) 
 
Fonte: Ernst & Young, 2020. 
 
Fato notório é que estamos presos à realidade de um sistema tributário complexo; de um 
Judiciário instável que demora a pacificar seus entendimentos e, assim, acumula temas 
controversos, bem como à triste situação de empresas que lucram com a inefetividade de um 
contencioso lento e com a postergação da dívida tributária. Por consequência disso, tais 
empresas, mesmo quando em crise, não enxergam a necessidade de também ter em mente o 
interesse fiscal em vista a ver efetivado o seu soerguimento e a continuidade de sua atividade 
empresarial. 
Não há dúvidas de que o quadro ainda é de dualismo entre o crédito tributário e as 
empresas em recuperação judicial. 
Nessa toada, certa é a necessidade de uniformização da jurisprudência, a fim de ver 
colhida a esperada segurança jurídica e a redução de litígios diante de empresas em quadros de 
75 
 
 
 
instabilidade econômica. Com decisões concretas, claras e fundamentadas, o ambiente de 
certeza auxilia na satisfação de interesses que ultrapassam a mera seara privada. 
Nas palavras da advogada Raquel Novaes108: 
 
A impressão de perda de imparcialidade tira a eficácia das decisões e direciona as 
disputas para a revisão pelo Poder Judiciário, notoriamente assoberbado. Esse 
movimento tende a agravar cada vez mais os números do contencioso e, em última 
análise, o próprio índice de recuperabilidade dos créditos tributários por parte da 
Fazenda Pública. 
 
Contudo, essa utopia em ver um Judiciário longe de qualquer instabilidade ainda não é 
palpável em uma realidade próxima, a praxe ainda nos mostra decisões conflitantes entre si e 
que desnorteiam os próprios embasamentos anteriormente perpetrados por um mesmo juízo. 
Frente a isso, as mudanças de posicionamento do legislador em vista a dar maior 
centralidade ao crédito fiscal e abarcar novos meios de soluções ao problema, hábeis a colocar 
o credor fiscal como parte negociadora na relação tributária afeita às empresas em recuperação 
judicial, precisam ser consideradas. 
Não há outra saída à superação do dualismo entre o crédito tributário e as recuperandas, 
senão enxergar os avanços que já foram trazidos com a recente reforma da Lei nº 11.101/05 — 
e que atestam o interesse do legislador em ver aproximados ambos os institutos —. 
Ademais, é preciso ainda incentivar mecanismos que abram espaço à negociação desses 
débitos, que reduzam a dependência de um litígio judicial e contencioso, e que mitiguem a 
irrecuperabilidade dessa dívida fiscal, a fim de que ela se torne possível e deixe de ser um 
obstáculo intransponível ao saneamento do passivo tributário e à consequente continuidade da 
atividade econômica das empresas. 
Sob tal perspectiva, passemos a dispor sobre os objetos que servirão, ou já servem, de 
alicerce para promover uma ação interventiva frente a essa triste realidade e, gradativamente, 
auxiliar na caminhada pela superação desse dualismo entre o crédito tributário e as empresas 
em recuperação judicial. 
 
 
 
 
 
 
108 ERNST & YOUNG, 2020. 
76 
 
 
 
5 NOVOS PARADIGMAS À REAPROXIMAÇÃO DOS INSTITUTOS 
 
Por toda essa conjuntura, não restam dúvidas de que se estabeleceu, em nosso 
ordenamento jurídico, um ambiente propício ao distanciamento entre o crédito tributário e as 
empresas recuperandas. 
Como se não bastasse a instabilidade econômica de tais empresas, o sistema 
recuperacional ainda precisava superar um quadro de insegurança jurisprudencial e de um 
estoque avassalador, e cada vez mais acumulado, de processos contenciosos tributários 
(administrativos e judiciais) extremamente lentos e sem perspectivas de alcançar a sua 
efetividade. 
O resultado não poderia ser outro. O Fisco, que deveria ser considerado, era deixado de 
lado; as empresas em recuperação não enxergavam saídas que harmonizassem a superação da 
sua crise econômica, a continuidade de sua atividade e o cumprimento de suas 
responsabilidades fiscais e a dívida tributária tornou-se a exceção à regra e, sendo sempre 
postergada, passou a atingir patamares irrecuperáveis (ou de difícil recuperação), destoando-se 
por completo da essência recuperacional. 
Diante desse quadro calamitoso, era preciso mais. A mera dependência às decisões 
voláteis dos Tribunais, a um contencioso paralisado e a um cenário de insuficiência do credor 
fiscal, não eram panoramas condizentes com aquilo que se esperava dos princípios basilares da 
Recuperação Judicial. 
Em sentido contrário a esse dualismo litigioso, o próprio Código de Processo Civil de 
2015, atento à cooperação entre os sujeitos processuais e visando dar maior agilidade à 
prestação jurisdicional, já privilegiava a autocomposição de suas partes e a busca por negócios 
jurídicos processuais. E, com a intenção de romper com tal distanciamento entre o crédito 
tributário e as empresas em recuperação judicial, urgia-se pela ampliação de espaços de diálogo 
e de negociação comos contribuintes incluídos em tal processo de preservação. 
Com isso, para que o Fisco não fosse mais desconsiderado e o crédito tributário pudesse 
tomar uma posição de maior equivalência perante as demais dívidas privadas do cerne 
recuperacional, foram surgindo novos paradigmas e modelos que passaram a servir de alicerce 
à superação do dualismo entre o Fisco (interessado na efetividade e no resultado da cobrança 
fiscal) e as empresas recuperandas (motivadas pela preservação e continuidade de suas 
atividades empresariais). 
 
77 
 
 
 
5.1. A transação tributária como objeto de alicerce 
 
Mesmo antes de ser regulamentada, a transação tributária já estava prevista como uma 
das modalidades de extinção do crédito tributário no próprio Código Tributário Nacional, o 
qual, no seu art. 171, abriu espaço para que a lei facultasse que os sujeitos ativos e passivos da 
obrigação tributária celebrassem, mediante concessões mútuas, acordos para determinação do 
litígio e a consequente extinção do crédito tributário. 
Em sua perspectiva principiológica, tal transação fiscal configura-se como ponte para a 
resolução autocompositiva entre o tributante e o contribuinte, instrumentalizando-se na busca 
pela eficiência e resultado da cobrança fiscal, na medida em que prevê um método alternativo 
de resolução do litígio e oportuniza que o devedor tributário cumpra com suas pendências 
mediante uma negociação com a Fazenda Pública. 
Contudo, apesar de prevista no CTN, tal medida extintiva ainda carecia de 
regulamentação em nosso ordenamento. E, no cerne recuperacional, ao passo em que cresciam 
as instabilidades e inseguranças decorrentes do dualismo afeito ao crédito tributário, expandia-
se um clamor dos envolvidos para ver validada a boa-fé e o restabelecimento de uma 
confiabilidade na relação entre o Fisco e as empresas em recuperação judicial.109 
Ao contrário do que se esperava para uma superação desse distanciamento, os 
mecanismos tradicionais ainda se voltavam à judicialização e ao incentivo de litígios 
contenciosos, permaneciam presos à incessante busca por uma preservação empresarial sem 
quaisquer precedentes, pecando por desconsiderar o arcabouço dos demais interesses afeitos à 
Recuperação Judicial.110 
Por outro lado, a transação passava a ser enxergada como um meio hábil a incentivar a 
bilateralidade e a efetiva cooperação entre as partes frente à dualidade apresentada. Com isso, 
deixaria o crédito tributário de ser um problema meramente postergável, para tornar-se uma 
realidade a ser considerada e ser cumprida pelas empresas em crise, guiando tal relação 
tributária, que antes era inundada por instabilidades, a uma evolução lastreada na reciprocidade, 
na segurança e na confiança. 
 
 
109 ARAÚJO, Thaís Silveira. Transação tributária excepcional e a evolução das relações tributárias: 
transação como medida de enfrentamento à crise e como instrumento de confiabilidade na relação entre o Fisco 
e o contribuinte. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/women-in-tax-
brazil/transacao-tributaria-excepcional-e-a-evolucao-das-relacoes-tributarias-07082020. Acesso em 07 nov. 
2021. 
110 Ibid. 
78 
 
 
 
5.1.1. Da recente regulamentação da Lei da Transação Tributária e suas nuances 
 
 Com esse dualismo afeito ao crédito tributário, tornou-se natural a impunidade dos 
devedores fiscais e a paralisação de um contencioso cada vez mais atolado por um estrondoso 
volume de créditos irrecuperáveis ou de difícil recuperação inscritos na dívida ativa estatal. 
 Ademais, o próprio Fisco, cansado de ser deixado de lado, passou a ansiar por novas 
alternativas que, incentivando a efetividade de suas cobranças, pudessem dar-lhe uma posição 
mais central na relação com o contribuinte e ampliar a negociação dentro de um ambiente 
recuperacional, até então bitolado ao distanciamento entre os interessados. 
 De tal modo, com a possibilidade de uma transação, surgiu um novo paradigma capaz 
de humanizar processos morosos e garantir uma maior democratização fiscal em uma relação 
que, antes, era nociva a todos aqueles que a compunham. 
Tanto que, na visão da Procuradora da Fazenda Nacional Rita Dias Nolasco111, mediante 
uma transação tributária pautada em concessões mútuas, o contribuinte passa a ter a 
oportunidade de obter descontos e parcelar a sua dívida, contribuindo para a recuperabilidade 
de débitos tidos como intangíveis e para mitigar um contencioso administrativo e judicial 
gravoso à celeridade jurisdicional e à efetividade da cobrança fiscal. 
A partir de então, tem-se um mecanismo adepto à capacidade contributiva e ao padrão 
de comportamento do contribuinte, embasando-se em um método consensual para resolver 
litígios tributários e, inclusive, servir de base para que empresas em recessão econômica possam 
sanear a totalidade dos seus débitos, incluindo o crédito público, e, de forma plena e efetiva, 
fazer valer a essência do princípio da preservação empresarial mediante o seu soerguimento. 
Foi justamente esse o objetivo da recente regulamentação desse instituto: tornar menos 
gravosa a cobrança de créditos inscritos na dívida pública, assegurando aos contribuintes em 
dificuldade financeiras uma nova oportunidade de retomar o cumprimento voluntário de suas 
obrigações tributárias pendentes.112 
 De tal forma, em 14 de abril de 2020, a Medida Provisória do Contribuinte Legal nº 
899/19, introdutória da efetiva implementação dessa modalidade de extinção, foi convertida na 
Lei nº 13.988/20, passando a regimentar em nosso ordenamento o instituto da Transação Fiscal 
ou Transação Tributária. 
 
111 ERNST & YOUNG, 2020. 
112 COELHO, Gabriela. PGFN regulamenta a transação na cobrança da dívida ativa. Disponível em: 
https://www.conjur.com.br/2019-nov-29/pgfn-regulamenta-transacao-cobranca-divida-ativa. Acesso em: 08 nov. 
2021. 
79 
 
 
 
 Por tal regulamentação, o ordenamento jurídico passou a preencher uma lacuna 
legislativa extremamente nociva ao Fisco e aos seus devedores, e a iniciar o enfrentamento de 
um triste cenário ainda repleto de impedimentos à efetiva recuperação dos créditos tributários 
inscritos em dívida ativa e ao alcance de resultados práticos dentro de uma desgastada 
litigiosidade tributária.113 
Consoante a Exposição de Motivos que justificaram a elaboração da MP nº 899, o 
Executivo, e mais para a frente o Legislativo, buscando romper com esse estado fiscal gravoso, 
basearam-se no preceito norte-americano do Offer in Compromise praticado pelo Fisco federal 
norte-americano, a fim de dar maior enfoque em tutelar o interesse público e prezar pela justiça 
fiscal, desprendendo-se do antigo sistema que considera exclusivamente o interesse privado.114 
 Basicamente, com o intuito de permitir o saneamento de débitos irrecuperáveis ou de 
difícil recuperação, parte-se da mensuração individualizada do potencial de pagamento.115 
Sob esse enfoque, o texto legal estabeleceu as modalidades e condições necessárias à 
celebração da transação fiscal perante a União. 
Em resumo, três foram as modalidades previstas: I) Transação por proposta individual 
ou por adesão, na cobrança de créditos inscritos na dívida ativa da União, de suas autarquias e 
fundações públicas, ou na cobrança de créditos que seja competência da Procuradoria-Geral da 
União; II) Transação por adesão, nos demais casos de contencioso judicial ou administrativo 
tributário (excepcional e extraordinária); e III) Transação por adesão, no contencioso tributário 
de pequeno valor.116 
No entanto, diferentemente do modelo estadunidense em que somente o contribuinte 
seria responsável pela primeira oferta das tratativas, a transação brasileira prezou por dar uma 
maior participatividade a ambas as partes interessadas, consoante as especificidades de cada 
uma das modalidades dispostas.Nas transações regidas pela via da adesão, preza-se por oferecer uma maior simplicidade 
e celeridade na superação da dívida fiscal. Para tanto, o próprio Fisco é quem estabelece a oferta 
e as condições que deverão ser seguidas pelo contribuinte e, em sendo essas aceitas e cumpridas, 
os referidos descontos já são aplicados diretamente no sistema, sendo facilmente gozados pelo 
devedor. 
 
113 EXPOSIÇÃO de Motivos da Medida Provisória 899/19, convertida na Lei 13.988/20. Disponível em> 
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/medpro/2019/medidaprovisoria-899-16-outubro-2019-789266-
exposicaodemotivos-159254-pe.html. Acesso em 09 nov. 2021. 
114 Ibid. 
115 Ibid. 
116 BRASIL. Lei da Transação Tributária (nº 13.988/20). Brasília, DF, 2020. 
80 
 
 
 
No que lhe concerne, a modalidade individual amplia expressamente o ambiente 
negocial entre o Fisco e o contribuinte, adequando-se às necessidades de cada um, vez que 
ambos terão a oportunidade de apresentar a proposta transacional. Em consequência disso, os 
descontos concedidos também variam conforme a capacidade financeira do contribuinte e o 
grau de recuperabilidade da dívida.117 
Assim, tanto a Fazenda Nacional, nos casos de adesão, após auferir as informações 
patrimoniais e o grau de recuperabilidade das dívidas, poderá apresentar a proposta inicial, 
quanto o contribuinte, pela modalidade individual, terá a oportunidade de juntar a sua oferta de 
negociação. Ou seja, por tal instituto, torna-se realmente viabilizada a realização de uma efetiva 
negociação capaz de extrair soluções benéficas tanto à empresa que precisa se livrar de suas 
pendências fiscais, quanto ao Fisco que busca ter acesso a dívidas antes vistas como 
irrecuperáveis.118 
Por tal via resolutiva e consensual, o contribuinte que antes se via bitolado a uma 
realidade instável e pautada na postergação, à luz do art. 11 da Lei da Transação Fiscal, agora 
passa a ter a oportunidade de contemplar a concessão de descontos nas multas, nos juros de 
mora e nos encargos legais relativos a créditos a serem transacionados que sejam classificados 
como irrecuperáveis ou de difícil recuperação. Além disso, começa a conviver com a disposição 
de prazos mais extensos e de acessíveis formas especiais de pagamento, incluídos o diferimento 
e a moratória, bem como da possibilidade ao oferecimento, substituição ou alienação de 
garantias e de constrições. 
Com isso, a transação tributária trouxe avanços significativos à relação entre o credor 
fiscal e o contribuinte tributário, tornando mais acessível o cumprimento de dívidas tributárias 
irrecuperáveis ou de difícil recuperação e ampliando o espaço negocial entre os interessados, 
tornando-se um instituto positivo aos envolvidos e que, como será visto, chegou para somar ao 
processo de Recuperação Judicial. 
Contudo, apesar de todo esse progresso, há alguns pontos negativos que ainda norteiam 
um ambiente de incertezas e que, por isso, merecem ser ponderados e sopesados perante a 
aplicabilidade desse instituto transacional. 
 
117 BORTOLUZZO, Flávia; TAVEIRA, Larissa. Transação: uma oportunidade para regularização de débitos 
tributários. Disponível em: http://lbzadvocacia.com.br/transacao-uma-oportunidade-para-regularizacao-de-
debitos-tributarios/. Acesso em: 07 nov. 2021. 
118 Ibid. 
81 
 
 
 
Uma das características essenciais à transação que traz certa hesitação acerca desse 
instituto está prevista no art. 11, § 2º, inciso IV, a qual determina ser vedada a utilização dessa 
modalidade de extinção perante créditos que não estejam inscritos em dívida ativa da União. 
Isto é, em que pese seja um instituto que aprecie a amplificação do ambiente de solução 
frente ao inadimplemento fiscal, ainda apresenta um certo distanciamento e restrição frente aos 
demais créditos que, embora também necessitem de saneamento, não se encontram inscritos na 
dívida ativa e, portanto, não possuem a oportunidade de serem transacionados. 
Neste sentido, Daniel Zugman, sócio do escritório paulista BVZ Advogados, esclarece 
de forma contundente119: 
 
Até o momento, as modalidades de transação cobrem tão somente os débitos já 
inscritos em dívida ativa, de responsabilidade da PGFN. E, muitas vezes, a gente 
esbarra em empecilhos práticos. Como débitos que o contribuinte quer transacionar, 
mas ainda não estão inscritos em dívida. Então, é preciso entrar com pedido na Receita 
para que se acelere a inscrição. E isso pode demorar. 
 
Outra limitação a ser considerada, acrescida pela Portaria PGFN nº 9.917/2020, é a de 
que as dívidas de até R$ 15 milhões só poderão ser parceladas pela modalidade de adesão, na 
qual o contribuinte precisará se sujeitar às condições determinadas pela Fazenda Nacional. 
Somente se o valor devido ultrapassar esse citado montante milionário, é que será possível a 
realização da transação individual que, sem sombra de dúvidas, abarca uma negociação mais 
ampla, dotada de maior liberdade e praticada diretamente com a PGFN.120 
Desse modo, embora as empresas e demais contribuintes já possam apreciar as diversas 
modalidades transacionais dispostas, estas ainda enveredam com certos óbices ao acesso de um 
instituto tão importante à continuidade da atividade empresarial. 
No entanto, é importante também levar em consideração o posicionamento da PGFN 
sobre tais nuances. Pois, não existe nenhum direito subjetivo à transação tributária, sendo esta 
uma modalidade extintiva que deve ser incentivada e buscada, mas que não indica qualquer 
necessidade de restar escancarada a qualquer indivíduo.121 
 
119 ZUGMAN, 2021 Daniel apud CERIONI, Clara. Para especialistas, transação é um bom caminho para 
empresas em recuperação judicial: instrumento tem sido aliado de empresas com dificuldades financeiras e 
benéfica também para a PGFN. Disponível em: https://www.jota.info/coberturas-especiais/contencioso-
tributario/para-especialistas-transacao-e-um-bom-caminho-para-empresas-em-recuperacao-judicial-30092021. 
Acesso em: 10 nov. 2021. 
120 BONFANTI, Cristiane. Contribuintes vão à justiça contra limite de R$ 15 milhões na transação 
individual. Disponível em: https://www.jota.info/tributos-e-empresas/tributario/contribuintes-vao-a-justica-
contra-limite-de-r-15-milhoes-na-transacao-individual-2309202. Acesso em: 10 nov. 2021. 
121 Ibid. 
82 
 
 
 
Tal limitação de valor encontra justificativa em razão da individualidade das 
negociações que serão realizadas, as quais demandam certo cuidado sobre o que está sendo 
tratado, além de gerar gastos e conduzir tratativas complexas que não podem, simplesmente, 
ser direcionadas a todos sem qualquer parâmetro, por uma questão de logística, efetividade e 
viabilidade.122 
Adentrando mais a fundo nessas peculiaridades, a Lei transacional ainda abarca outras 
incongruências legais que, embora tragam certa restrição à atuação da transação tributária junto 
ao contribuinte e ao crédito tributário, não esvaziam por completo a efetividade e a importância 
deste instituto, da forma como lista o advogado Odair de Moraes Jr.123: 
 
A transação tributária nasceu também com diversos vícios, dentre eles a obrigação de 
desistência de recursos administrativos ou judiciais dos passivos transacionados; a 
obrigatoriedade de se transacionar a totalidade do passivo (nos termos da Portaria da 
PGFN); a exigência de garantias para a realização do acordo. 
 
Além disso, toda essa regulamentação disposta pelo legislador e pela PGFN permanece 
limitada ao âmbito das dívidas e dos interesses federais. Contudo, tal amplitude não é suficiente 
para uma modalidade que chegou para fazer frente ao exacerbado acúmulo da dívida e do 
contencioso tributário. 
É preciso que essa nova relação também seja incentivada ao ponto de que possa estender 
os seus efeitos aos diversos estados e municípiosespalhados pelo país, a fim de tornar plena a 
sua magnitude e a efetivação de seus objetivos perante todos os entes federativos. 
De todo modo, independente desses embaraços legais e procedimentais, a 
regulamentação da transação tributária serviu de base à ampliação de saídas consensuais perante 
a dificuldade de acesso do Estado aos créditos tributários que, embora fossem legítimos, não 
possuíam perspectivas de cumprimento. 
E, influenciada pelas disposições adotadas pela reforma da Lei de Recuperação Judicial 
e Falência, trouxe vantagens às empresas em recuperação judicial, sempre ponderando a 
capacidade de pagamento e o nível de risco destas empresas que, embora estejam em situação 
de crise, passam a enxergar a transação tributária como um objeto de alicerce à superação do 
dualismo junto ao crédito tributário e de incentivo a uma preservação empresarial alinhada com 
o adimplemento das responsabilidades fiscais em curso. 
 
122 Ibid. 
123 MORAES JÚNIOR, Odair de. Transação tributária e negócio jurídico processual - A vez do Fisco na 
Recuperação Judicial. Migalhas jurídicas. Disponível em: 
https://www.migalhas.com.br/depeso/334817/transacao-tributaria-e-negocio-juridico-processual---a-vez-do-
fisco-na-recuperacao-judicial. Acesso em: 11 nov. 2021. 
83 
 
 
 
5.1.2. A viabilidade da transação como meio adequado à resolução dos conflitos entre a 
Fazenda e as recuperandas, e sua ampliação com a reforma da LRJF 
 
 Apesar das incongruências trazidas pela regulamentação da transação tributária, os 
efeitos da implementação deste instituto fiscal, no Brasil, foram extremamente positivos. 
De acordo com levantamento das Transações Tributárias feito pelo Núcleo de Pesquisa 
em Tributação do INSPER124, entre dezembro de 2019 (após a MP nº 899/19) e junho de 2021, 
dentre as firmadas por adesão, foram celebradas mais de 325 mil transações no país 
(deferimento e consolidação de 63,6%), abarcando um valor consolidado original aproximado 
de R$ 48,7 bilhões de reais. Conforme se observa da tabela disposta a seguir125: 
 
Tabela 4 - Número de Transações entre 2019/20 
 
Fonte: Elaborado pelo INSPER, 2021. 
 
 Por sua vez, as transações individuais, por serem dotadas de maiores restrições e 
conduzirem uma maior complexidade em suas tratativas, trouxeram números mais tímidos, mas 
não menos importantes. 
 Nessa toada, o próprio INSPER, tendo como base a data corte de 30 de junho de 2021, 
constatou que, por parte da PGFN, foram divulgadas a realização de 47 transações individuais 
 
124 INSPER. Núcleo de Pesquisa em tributação. Relatório de Pesquisa nº 03 do observatório de transações 
tributárias. Disponível em: https://www.insper.edu.br/wp-
content/uploads/2021/11/Apresenta%C3%A7%C3%A3o_Relat%C3%B3rio_Avan%C3%A7os-e-
N%C3%BAmeros-da-Transa%C3%A7%C3%A3o-Tribut%C3%A1ria-no-Brasil.pdf. Acesso em: 10 nov. 2021. 
125 Ibid. 
84 
 
 
 
— quase o dobro do montante de 27, extraído ainda em fevereiro deste ano —, denotando um 
total aproximado de R$ 4,8 bilhões de créditos transacionados — mais de três vezes do 
montante extraído no início do ano —, o que demonstra a tendência de um aumento contínuo 
da procura por tal modalidade transacional.126 
 
Tabela 5 - Número de transações individuais até 2021 
 
 Fonte: Elaborado pelo INSPER, 2021. 
 
Fato é que, em todas as modalidades, a tendência foi pelo aumento gradativo do número 
de transações, gerando, consequentemente, uma maior recuperação, por parte do Fisco, de 
valores que, antes eram tidos como irrecuperáveis ou de difícil recuperação. 
Ou seja, com a transação na dívida ativa, oportunizou-se que a Fazenda passasse a ter 
acesso a montantes, anteriormente, inalcançáveis e destinados ao esquecimento, surgindo assim 
a oportunidade de utilizá-los para o cumprimento de suas finalidades e para fazer valer a função 
social a que era necessária na relação fiscal ora tratada. 
Para além disso, outro fato interessante, e em completa harmonia ao teor deste trabalho, 
foi a conclusão de que 1/3 (um terço) dos contribuintes inseridos na transação individual, 
encontram-se inseridos no processo de Recuperação Judicial ou Falência. É o que se extrai da 
seguinte tabela127: 
 
Tabela 6 - Número de empresas em recuperação judicial/falência (transação) 
 
Fonte: Elaborado pelo INSPER, 2021. 
 
 
126 Ibid. 
127 Ibid. 
85 
 
 
 
Tal dado demonstra que, apesar de ter sido regulamentada recentemente, a transação 
tributária já é uma realidade considerada pelas empresas recuperandas que, frente a uma crise 
econômica e ao acúmulo de passivos tributários, agora encontram caminhos para promover a 
satisfação da sua dívida fiscal. Assim, tal medida extintiva do crédito tributário tornou-se um 
importante alicerce diante do cenário de incertezas a que estavam acostumadas as empresas em 
recuperação judicial. 
Isso é tão verdade que, alinhada aos ideais da preservação e do soerguimento 
empresarial dispostos no art. 47 da LRJF, a própria Portaria PGFN nº 9.917/2020 (e diversas 
outras), disciplina que a transação tributária tem como um de seus objetivos128: 
 
Viabilizar a superação da situação transitória de crise econômico-financeira do sujeito 
passivo, a fim de permitir a manutenção da fonte produtora e do emprego dos 
trabalhadores, promovendo, assim, a preservação da empresa, sua função social e o 
estímulo à atividade econômica. 
 
Destarte, observa-se a preocupação do agente regulamentador em enfatizar aquilo que 
foi exaustivamente defendido neste trabalho, qual seja, o posicionamento de que a superação 
da crise econômico-financeira caminha de maneira indissociável à equalização de seu passivo 
fiscal. 
A postergação e a impunidade são elementos que, tão somente, maquiam o problema e, 
por isso, não merecem sequer serem consideradas. Na verdade, o que a empresa em crise 
necessita é de cumprir com as suas responsabilidades e, assim, romper com as implicações 
negativas que sirvam de óbice à interrupção da sua atividade empresarial essencial à geração 
de empregos e à movimentação da cadeia produtiva, da qual também se insere a receita pública 
e a economia de um modo geral. 
O Fisco não pode ser um mero financiador de políticas de desincentivo ao crédito 
público. Muito pelo contrário, o que deve ser incentivada é a superação desse estudado dualismo 
entre o crédito tributário e as empresas em recuperação judicial, o que, como consequência, 
também norteará sérios avanços no combate a um contencioso tributário ineficaz e ao acúmulo 
da dívida pública às custas do Poder Público. 
Para isso, a transação tributária surgiu como elemento crucial também na garantia da 
preservação e da continuidade da atividade empresarial, tornando-se um norte a empresas que, 
antes, viam-se sem saída e sem qualquer esperança para uma futura restauração econômica, mas 
 
128 BRASIL. Portaria PGFN nº 9.917/2020. Brasília, DF, 2020. Disponível em: 
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-9.917-de-14-de-abril-de-2020-252722494. Acesso em: 09 nov. 
2021. 
86 
 
 
 
que passam agora a ter em suas mãos uma possibilidade de rever as suas dívidas com o Fisco 
de maneira colaborativa, serena e integrada. 
A Lei transacional, originariamente, já incluía, consoante o seu art. 11, § 5º, as dívidas 
acumuladas por empresas em processo de Recuperação Judicial, Liquidação Judicial (ou 
Extrajudicial) ou de Falência, dentre as consideradas como créditos irrecuperáveis ou de difícil 
recuperação.129 
No entanto, foi com a chegada da Lei Federal nº 14.112/20, reformuladora da Lei de 
Recuperação Judicial e Falências (nº 11.101/2005), que esse potencial de mudança, trazido pela 
transação tributária à realidade recuperacional, tomou proporções ainda maiores, na medida em 
queforam envergadas uma série de possibilidades para a superação do passivo fiscal das 
recuperandas, sob o incentivo das alterações na sistemática do parcelamento e pelos demais 
descontos afeitos ao cerne transacional.130 
Em primeiro lugar, a reforma, em conjunto com a Portaria da PGFN nº 2382/2021, 
ampliou o teto limite dos prazos afeitos aos descontos aplicados às recuperandas quando em 
comparação às demais empresas. 
Com isso, enquanto a norma geral fixava o máximo de 84 meses e limite de redução de 
50% (cinquenta por cento) do valor total, o empresário ou a sociedade empresária que tiver o 
processamento da Recuperação Judicial deferido poderá submeter à PGFN a proposta de 
transação relativa aos créditos inscritos em dívida ativa da União com um prazo máximo para 
quitação mais elástico de até 120 meses, com maiores reduções de até 70% (setenta por cento). 
 Ademais, evitando uma das maiores insatisfações das recuperandas frente à 
instabilidade decisória acerca da possibilidade de constrição patrimonial em virtude da 
cobrança fiscal, a reforma também foi clara ao determinar que a simples apresentação da 
proposta de transação suspenderá automaticamente o andamento das execuções fiscais 
(conforme determinação do art. 10-C, inciso VI, da reforma da LRJF).131 
 
129 BRASIL. Lei da Transação Tributária (nº 13.988/20). Brasília, DF, 2020: art. 11, § 5º - Incluem-se como 
créditos irrecuperáveis ou de difícil recuperação, para os fins do disposto no inciso I do caput deste artigo, aqueles 
devidos por empresas em processo de recuperação judicial, liquidação judicial, liquidação extrajudicial ou 
falência. 
130 CERIONI, Clara. Para especialistas, transação é um bom caminho para empresas em recuperação 
judicial: instrumento tem sido aliado de empresas com dificuldades financeiras e benéfica também para a 
PGFN. Disponível em: https://www.jota.info/coberturas-especiais/contencioso-tributario/para-especialistas-
transacao-e-um-bom-caminho-para-empresas-em-recuperacao-judicial-30092021. Acesso em: 11 nov. 2021. 
131 GONÇALVES, Gabriel Augusto Luís Teixeira. Parcelamento e transação tributária para as empresas 
em Recuperação Judicial: Os avanços obtidos na negociação da dívida com a Fazenda não podem ser 
ignorados. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/transacao-tributaria-empresas-
recuperacao-judicial-08032021. Acesso em: 11 nov. 2021. 
87 
 
 
 
Nesse sentido, o Procurador da Fazenda Nacional e coordenador do Núcleo de Falências 
e Recuperações Judiciais em São Paulo, Gabriel Augusto Luís Teixeira Gonçalves, bem coloca 
que, por tal mudança, serão evitadas as tão temidas penhoras aos bens da empresa durante o 
período suspensivo, fato que incentivará o soerguimento fiscal das empresas que não irão querer 
que a execução fiscal volte a estar em curso, como bem se observa de suas colocações132: 
 
A mera apresentação da proposta de transação por parte da recuperanda já suspende o 
andamento das execuções fiscais (inciso VI, do art. 10-C), o que evita que sejam 
penhorados bens da empresa nesse período (como autoriza o §7º-B do art. 6º da LRJF). 
Trata-se de uma norma que busca induzir as recuperandas a buscarem a regularização 
de seu passivo fiscal o quanto antes, além de incentivar que os próprios credores 
cobrem isso das recuperandas, sob pena de as execuções fiscais terem 
prosseguimento. 
 
 Sob o mesmo pretexto, a reforma ainda trouxe certos compromissos adicionais a serem 
cumpridos pelas empresas transacionantes, dispondo em seu art. 10-C, inciso V, de que é dever 
das recuperandas manterem-se em regularidade fiscal perante a União e demonstrarem o seu 
comprometimento com suas responsabilidades frente ao credor. 
Tal determinação se coaduna diretamente com a ideia, inicialmente trazida pela 
exigência de certidões de regularidade fiscal, acerca de que a superação da crise empresarial só 
faz sentido com o cumprimento de todos os débitos pendentes, dentre os quais também se 
incluem a dívida tributária. 
Outrossim, o legislativo acertou também ao promover o aumento da quantidade de 
parcelas em atraso possíveis até que seja rescindida a transação. Desse modo, o contribuinte em 
recuperação, à luz do art. 10-C, inciso VII, poderá faltar com o pagamento de até 06 (seis) 
parcelas consecutivas ou de até 09 (nove) parcelas alternativas, sem que corra o risco de perder 
um benefício tão importante quanto a transação tributária.133 
Com isso, ampliou-se a possibilidade das empresas recuperandas, apesar das 
dificuldades, adequarem os pagamentos das parcelas pendentes, sem que vejam rescindida a 
transação tributária por um atraso completamente inesperado, ainda mais dentro de um cenário 
tão instável quanto o já discutido do dualismo em apreço. 
 
132 Ibid. 
133 GONÇALVES, Gabriel Augusto Luís Teixeira. Parcelamento e transação tributária para as empresas em 
Recuperação Judicial: Reforma da lei n. 11.101/05 trouxe novas opções ao saneamento do passivo fiscal. 
Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/parcelamento-e-transacao-tributaria-para-
empresas-em-recuperacao-judicial-01032021. Acesso em: 11 nov. 2021. 
 
 
88 
 
 
 
Superando ainda outro problema retratado no teor originário da transação tributária, a 
reforma rompeu com a antiga limitação da possibilidade dessa modalidade extintiva apenas ao 
âmbito da União, passando a autorizar, em seu art. 10-C, §4º, que os Estados, o Distrito Federal 
e os Municípios permitam, mediante lei própria, a utilização desse instituto transacional perante 
os seus créditos.134 
A partir disso, o que antes era bitolado ao cenário federal, passou a ter maior abrangência 
em todo o país, tornando-se, tal modalidade extintiva, importante aliada na reaproximação entre 
o crédito tributário e as empresas em recuperação judicial. 
Importa ainda abrir a ressalva de que, nos termos dos benefícios supracitados e inseridos 
no cerne recuperacional, a proposta de transação só poderá ser apresentada até o momento da 
homologação do plano de Recuperação Judicial. Após concedida, as recuperandas terão que 
seguir as regras gerais, ou seja, ainda que com diferentes peculiaridades, permanecerão com a 
oportunidade de utilizarem da transação tributária para reaver seus créditos e, assim, 
renegociarem suas dívidas com o Fisco. 
É necessário, portanto, eficiência, organização e celeridade, por parte das empresas que 
estão em crise ou inseridas na recuperação, a fim de gozarem dos vastos benefícios acrescidos 
pela reforma legal e, assim, evitarem a continuidade das Execuções Fiscais. 
Frise-se que, até o final de abril do ano de 2021, a PGFN, aceitou que as empresas, com 
Recuperação Judicial concedida, utilizassem dos novos parâmetros, com o fito de criar um lapso 
de transição à nova realidade ora exposta aos interessados. Além disso, inúmeras são as 
modalidades de transação à disposição das empresas recuperandas. 
De modo geral, a Fazenda vem ganhando força e retomando o seu espaço como agente 
proporcionador e incentivador da preservação empresarial. E, em simultâneo, torna-se parte 
ativa na busca pela eficiência da cobrança tributária e na renegociação de dívidas que, desde 
muito tempo, deveriam ter sido pagas, mas que, influenciadas por uma conjuntura de dualismo 
e distanciamento das recuperandas e do crédito tributário, eram esquecidas e acumuladas, 
dentro de intermináveis processos judiciais, até atingirem o status de, quase que completa, 
irrecuperabilidade. 
Condição esta que, para além do que já foi retratado, restou ainda mais ampliada com a 
reforma da Lei de Recuperação Judicial e Falência (com a chegada da Lei nº 14.112/20). 
 
 
134 GONÇALVES, 2021. 
89 
 
 
 
5.2. A reforma da LRJF e suas principais alterações na realidade do crédito tributáriofrente às empresas em recuperação judicial 
 
 Diante de todo esse cenário de dualismo entre o crédito tributário e as empresas em 
recuperação judicial, diversos foram os motivos que levaram à reforma da Lei nº 11.101/05. 
 A preservação da empresa, embora já retratada como um princípio basilar desde a sua 
origem, não podia ser confundida com a ideia de uma busca desenfreada pela continuidade da 
atividade econômica sem que, no entanto, fossem apreciados os diversos interesses 
colacionados por esse soerguimento. 
Além disso, a tendência ainda era de um ordenamento pouco pautado na proteção aos 
credores em comparação à realidade disposta aos devedores (em recuperação ou falência), 
essencialmente, quando enxergado o posicionamento do Fisco até então. 
Como consequência disso, baixa era a expectativa para a recuperação dos valores e, 
simultaneamente, latente era a necessidade de mecanismos legais — como a já citada transação 
tributária — que evitassem um comportamento desleal dos devedores. Estes que, aproveitando-
se da boa vontade do legislador, contribuíam para o acréscimo do prejuízo social e à postergação 
de responsabilidades cruciais ao cumprimento de suas funções sociais que, como já dito, 
também perpassam pelo pagamento de seus tributos. 
Sob tal perspectiva, ainda em janeiro de 2021, entrou em vigor a Lei nº 14.112/2020, 
aperfeiçoando uma lei recuperacional que, por mais de 15 anos, urgia por uma atualização capaz 
de dar maior celeridade e eficiência aos seus institutos e que, ao mesmo tempo, fizesse frente à 
triste realidade de distanciamento retratado neste trabalho, alterando a situação do interesse 
fiscal e do crédito tributário frente às empresas em recuperação judicial. 
Para além de dar todo o suporte e estabilidade à fixação da transação tributária no cerne 
recuperacional, a reforma passou também a permitir que as empresas, após o ajuizamento ou 
deferimento de sua Recuperação Judicial, possam parcelar a integralidade de seus débitos 
(tributários ou não) com a Fazenda, mesmo que não inscritos em dívida ativa, sob o prazo de 
120 prestações mensais.135 
Com isso, para além de tornar fácil e gradativa a satisfação do crédito tributário, 
proporcionou-se um maior fôlego às empresas em crise que, mediante essa nova alternativa, 
 
135 ALVES, Wesley Santos. Novas regras trazem muitos avanços para a recuperação judicial. Disponível 
em:https://www.conjur.com.br/2021-mar-21/alves-novas-regras-trazem-avancos-recuperacao-judicial#author. 
Acesso em: 14 nov. 2021. 
90 
 
 
 
podem cumprir com as suas responsabilidades e, de fato, seguir naquilo que realmente 
representa o ideal da preservação empresarial, qual seja, o retorno de suas atividades 
econômicas, com geração de renda para honrar seus compromissos, sem a necessidade de 
supressão de certos credores em detrimento dos outros. 
 Prorrogou-se o prazo do stay period (suspensão das execuções e atos de constrição 
contra o devedor por credores sujeitos ao processo recuperacional), podendo ser ampliado, uma 
única vez, pelo mesmo período de 180 dias. No entanto, o § 7º-B do art. 6º, manteve a antiga 
regra de não suspensão das execuções de natureza fiscal pelo deferimento da Recuperação 
Judicial. 
Todavia, positivando a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça, fora 
reafirmada a universalidade do juízo recuperacional, estabelecendo-se a competência do juízo 
da Recuperação Judicial para determinar a substituição dos atos de constrição que recaiam sobre 
bens de capital essenciais à manutenção da atividade empresarial até o encerramento desse 
processo. 
Na visão da Fazenda, quando não suspensa a execução ou a exigibilidade do crédito 
tributário, caberá ao juízo universal, em cooperação com o juízo fiscal, promover a substituição 
da constrição relativa aos bens de capital imprescindíveis à manutenção da atividade 
empresarial e, por consequência, ao cumprimento do plano de recuperação.136 
Ainda, sob a influência de um Código de Processo Civil cada vez mais pautado em 
privilegiar a autocomposição das partes, a reforma também estimulou o uso da conciliação e da 
mediação antecedentes e incidentais no processo de Recuperação Judicial e Falência. 
Nesse sentido, Felipe Porfírio Granito e Thiago Regis F. Donato esclarecem137: 
 
Criou-se a possibilidade da suspensão de execuções contra o devedor por 60 dias, a 
fim de fomentar sua composição com os credores, podendo as negociações serem 
acertadas no centro de conciliações dos Tribunais estaduais (Cejusc) ou em câmaras 
de conciliação e arbitragem. 
 
 
136 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Primeira Seção cancela repetitivo sobre constrição de empresa em 
recuperação judicial no âmbito de execução fiscal. Disponível em: 
https://www.stj.jus.br/sites/portalp/Paginas/Comunicacao/Noticias/30062021-Primeira-Secao-cancela-repetitivo-
sobre-constricao-de-empresa-em-recuperacao-judicial-no-ambito-de-execucao-fiscal.aspx. Acesso em: 15 nov. 
2021. 
137 DONATO, Thiago Regis F.; GRANITO, Felipe Porfírio. Nova lei de recuperação e falência deve 
aumentar sucesso de recuperações. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2021-mar-19/opiniao-
modernizacao-lei-recuperacao-falencia. Acesso em: 14 nov. 2021. 
91 
 
 
 
Restou ampliada a busca por saídas negociais e capazes de inserir os interessados nos 
espaços de discussão, para que possa ser efetivada uma solução afeita ao bem comum, ao 
interesse público e ao cerne da preservação empresarial. 
Nunca é demais lembrar que o Fisco, até então, via-se bitolado a participar de uma 
execução fiscal autônoma e completamente alheia ao curso do processo recuperacional, ocasião 
em que não tinha capacidade de ser um agente capaz de influir, diretamente, na efetivação de 
sua cobrança fiscal e, muito menos, garantir que fosse alcançada a preservação empresarial de 
empresas em crise. 
 Sem falar do completo estado de instabilidade referente à relação entre esse crédito 
tributário e as empresas recuperandas, dada a constância de entendimentos no sentido da 
inexigibilidade das certidões negativas de débitos tributários. Fato é que a jurisprudência 
fechava os olhos ao expresso e inequívoco interesse do legislador em ver também considerada 
a satisfação da cobrança tributária para que, só assim, possa se falar em um soerguimento 
empresarial. 
 No entanto, inequívoca e direta foi a proposta da reforma em superar tais divergências 
acerca da importância de ver o crédito tributário como um objeto central no âmbito 
recuperacional. Para tanto, mais uma vez, manteve o regramento do art. 57 e, assim, consolidou 
a plena exigibilidade da regularização dos débitos junto ao Fisco para a concessão da 
Recuperação Judicial, o que não pode mais ser ignorado pelo Judiciário, sob o claro risco de 
ultrapassar suas competências constitucionais e acabar por legislar ao invés de julgar. 
Nesse mesmo sentido, a reforma trouxe significativos avanços ao ampliar a 
aplicabilidade de institutos negociais e de superação da dívida tributária, como a transação e o 
parcelamento dos débitos fiscais. 
Não que a dívida tributária seja mais importante do que as de interesse privado, muito 
pelo contrário. O ideal da preservação empresarial só faz sentido com a efetiva superação da 
crise, a qual denota a necessidade de que as empresas considerem como primordial o 
cumprimento de todas as suas responsabilidades, das quais não se excluem as pendências junto 
ao Fisco. 
Incentivando ainda mais o adimplemento e a busca por prezar por uma maior 
centralidade ao crédito tributário, a reforma ainda trouxe no inciso IV, do §4º-A do novo art. 
10-A da Lei nº 10.522/02, a possibilidade de que a Fazenda solicite a convolação da 
Recuperação Judicial em Falência, nos casos em que a recuperanda não cumprir com as suas 
responsabilidades no parcelamento concedido.92 
 
 
 
Com isso, o legislador não visou punir — até porque a Falência não pode ser vista como 
uma sanção, mas como um ato natural plenamente sujeito a uma sociedade comercial e 
concorrencial. 
Na visão de Gabriel Augusto Gonçalves138, tal medida incentiva ainda mais a 
aproximação do crédito tributário e do interesse público com os devedores em recuperação 
judicial que passam agora a enxergar o cumprimento de suas responsabilidades como um 
degrau aos seus efetivos soerguimentos: 
 
Muito clara a importância que o legislador deu ao credor tributário na reforma da 
LRJF, entendendo que não há efetiva recuperação judicial se não for saneado o 
passivo fiscal. Com esse objetivo, enfrentou diversos dos gargalos que havia para que 
a recuperanda pudesse renegociar suas dívidas com a Fazenda Pública, além de editar 
normas que induzem essa aproximação entre o devedor e o Fisco. 
 
Nesse ínterim, naturais são as tentativas da Fazenda de albergar alternativas e soluções 
que compreendam a efetividade da cobrança fiscal, mas também que tragam a tão sonhada 
equiparação da dívida fiscal com os interesses direcionados aos credores privados que também 
se encontram no cerne recuperacional. 
Dessa forma, assim como a Falência é uma consequência ocasionada junto ao 
descumprimento perante os demais credores concursais privados, igualitária era a necessidade 
de que o mesmo ocorresse nos casos de inadimplemento de acordos com o credor público.139 
Portanto, inequívocas foram as contribuições e avanços trazidos pela reforma frente ao 
crédito tributário relacionado às empresas em recuperação judicial, prezando por dar maior 
eficiência aos processos em curso, coibir fraudes e descumprimentos e, principalmente, afastar 
a antiga concepção de que a Recuperação Judicial representa, meramente, um meio para a 
postergação e o não pagamento de tributos. 
Não há dúvidas de que o Fisco foi favorecido por todas essas mudanças decorrentes da 
reforma e da regulamentação da transação tributária. No entanto, tudo isso partiu da necessidade 
de trazer maiores certezas a um cenário completamente afogado em volatilidade de 
entendimentos e em um dualismo que peca em influenciar no distanciamento entre o credor 
tributário e as empresas em recuperação judicial. 
 
138 GONÇALVES, Gabriel Augusto Luís Teixeira. Parcelamento e transação tributária para as empresas em 
Recuperação Judicial: A possibilidade do Fisco pedir a convolação da recuperação judicial em falência. 
Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/parcelamento-e-transacao-tributaria-para-
empresas-em-recuperacao-judicial-2-15032021. Acesso em: 13 nov. 2021. 
139 Ibid. 
93 
 
 
 
De maneira geral, as novas mudanças vêm tentando romper com um sistema que, na 
prática, era nocivo a todos os envolvidos e que servia para acobertar uma realidade de 
ignorância, morosidade e irresponsabilidade. 
Por essas novas conjunturas de reforma e de transação tributária, os contribuintes já 
possuem a oportunidade de escalonar os seus pagamentos e, assim, adequá-los às suas 
necessidades dentro de cada caso, podendo alcançar a superação de sua crise e garantir o 
cumprimento de seus débitos sem que precisem enxergar o Fisco como um inimigo a ser 
evitado. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
94 
 
 
 
5.3. Da nova conjuntura formada pela reforma e pela regulamentação da transação 
tributária: houve uma efetiva superação do dualismo? 
 
Diferentemente de um dualismo nocivo a todos os envolvidos e interessados na relação 
recuperacional, a nova conjuntura formada pela inserção de métodos negociais e, de fato, 
preocupados na efetivação da cobrança tributária, abriu espaço para o desenvolvimento de uma 
situação de prosperidade e de esperança àqueles que estavam completamente desamparados. 
Antes, as empresas em recuperação judicial não possuíam alternativas e nem 
instrumentos à disposição para solucionar as suas dívidas fiscais. Na verdade, estavam sujeitas 
a um ambiente de incertezas e de insegurança jurídica, na qual precisavam se ater a 
entendimentos jurisprudenciais voláteis e guiados por uma desarrazoada necessidade de focar 
em um ideal de preservação empresarial. Sem que, para tanto, considerassem a contribuição 
dos diversos outros princípios também essenciais à condução da empresa ao retorno de sua 
atividade econômica. 
Como já tratado, a Recuperação Judicial tem como claro objetivo viabilizar a superação 
do estado de crise, não sendo de seu interesse afundar as empresas em ainda mais instabilidade 
e descrença, mediante o incentivo à postergação de suas responsabilidades e ao acúmulo de 
dívidas e de processos capazes de afastá-las ainda mais do seu soerguimento. 
E, a partir dos novos paradigmas trazidos pela transação tributária e pela reforma da Lei 
nº 11.101/05, não é mais preciso que a única saída das recuperandas seja esperar por definições 
de um Judiciário falho, lento e desacreditado. Dentro dessa nova conjuntura, as empresas em 
crise agora podem mais, passando a ocupar uma importância ativa na reaproximação de seus 
interesses com o cumprimento de suas dívidas fiscais, de modo a ver realmente estabelecido o 
sentido real da preservação empresarial. 
Desse mesmo modo, o credor fiscal agora passa a ter uma posição mais central dentro 
de uma relação que sustenta um ambiente pautado pela negociação e pela consensualidade, ao 
passo em que, demonstrando o seu interesse pela continuação da atividade econômica, consegue 
oferecer melhores condições ao que, anteriormente, era taxado como irrecuperável ou de difícil 
recuperação. 
Na visão de Zanforlin e Gonçalves140, não restam dúvidas de que essas mudanças 
serviram de importante incentivo ao princípio da preservação da empresa, ao passo em que 
 
140 GONÇALVES; ZANFORLIN, 2021. 
 
95 
 
 
 
trouxeram diversas condições benéficas, amplas e com características especiais àqueles que se 
encontram em estado de crise e que, por isso, necessitam de maior auxílio para alcançar o 
soerguimento de sua condição de instabilidade econômica. 
Neste mesmo sentido, tanto a reforma quanto a recém regulamentada modalidade de 
extinção do crédito tributário deixam bem claro que a efetividade da superação dessas 
dificuldades está intimamente ligada à proteção dos credores, dentre os quais se inclui o Fisco. 
Para tanto, tais institutos romperam com a antiga hierarquização de princípios 
relacionados à Recuperação Judicial e com a nociva naturalidade em ter um Poder Público sem 
qualquer protagonismo ou poder de influência em um processo recuperacional que, até então, 
era dominado pelo acúmulo de dívidas e processos tributários relacionados, ou seja, 
intimamente ligados ao interesse fiscal. 
Por tais medidas, deu-se um novo vigor à cobrança da dívida tributária, a qual passou a 
ser enxergada em completa consonância com o ideal de preservação empresarial defendido pelo 
próprio legislador constituinte da realidade recuperacional. 
Mas não só isso. Por essa nova realidade, o Fisco deixa de ser visto como um inimigo 
dos interesses privados afeitos às recuperandas, passando a ser um aliado dessa superação que 
também precisará perpassar pelo cumprimento das dívidas tributárias. 
É óbvio que, em se comparando com o antigo contexto em que não havia a necessidade 
de pagar qualquer tributo, mas tão somente de postergá-lo ao máximo, nenhuma alternativa vai 
ser enxergada como “perfeita” aos olhos das empresas que estão em crise. 
No entanto, não se pode ignorar os inequívocos avanços trazidos pela implementação 
da transação tributária e pela regulamentação do ordenamento legal afeito às empresas em 
recuperação judicial. O que antes era bitolado à defesa unilateral dos interesses privados, agora 
torna-se benéfico a todos os envolvidos no âmbito recuperacional.Com isso, a busca pela ponderação entre a cobrança do crédito tributário e a situação 
das empresas acometidas por momentânea dificuldade econômica, torna-se efetiva a partir da 
sua inserção em um ambiente cooperativo capaz de se desvencilhar pelo amplo jogo de 
interesses correlatos e, ao mesmo tempo, dar maior voz e participatividade às partes inseridas 
nessa nova realidade negocial. 
Fato é que o ordenamento legal já preza pela compatibilidade do interesse público, 
relacionado à arrecadação das verbas tributárias necessárias ao custeio da máquina pública, com 
a finalidade da Recuperação Judicial, na medida em que já dispõe de corpo suficiente para 
ofertar os instrumentos imprescindíveis à superação de sua crise empresarial. 
96 
 
 
 
Por tal virada de sentido, Rodrigo Falcão Queiroz141, Mestre em Direito Constitucional 
pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte, enfatiza que a nova conjuntura negocial 
logrou êxito ao concatenar princípios e valores jurídicos salutares, quais sejam, o interesse 
público e a preservação da empresa, alinhando as recuperações judiciais com o Estado 
Constitucional Democrático de Direito. 
A existência e aplicabilidade de um princípio não importa, necessariamente, na anulação 
ou invalidação de um, ou de outro, pois todos, desde que adequados ao caso concreto, podem 
conviver em harmonia. Permitindo-se a simultaneidade entre a busca pela efetivação do crédito 
tributário e pela preservação da empresa, ambas tuteladas à luz do princípio da menor 
onerosidade, com o intuito de ver superado o dualismo entre o crédito tributário e a Recuperação 
Judicial. 
É evidente que a guinada legislativa trazida pela reforma e a inovação negocial acrescida 
pela transação tributária foram essenciais para que o soerguimento empresarial das 
recuperandas se desenvolvesse em pleno alinhamento com suas funções sociais. Isto é, 
mediante um entendimento capaz de eliminar a ausência de compromissos com o interesse 
público e com o dever fundamental determinado pelo pagamento dos tributos. 
Na perspectiva de Queiroz142, a partir da nova realidade formada, não haveria mais o 
“risco de subversão da via recuperacional como um instrumento à frustração de pretensões 
fiscais legítimas”, caso contrário, estaríamos presenciando um inequívoco abuso de direito pelo 
desvio das finalidades institucionais e principiológicas extraídas da Recuperação Judicial. 
Por essa nova conjuntura, a questão que surge é: Já houve uma efetiva superação do 
dualismo entre o crédito tributário e a Recuperação Judicial? 
E a resposta, por incrível que pareça, é não. 
Em primeiro lugar, sobreleva notar que a solução para se alcançar a superação ao 
distanciamento já foi encontrada, estando expressamente demonstrada neste trabalho, e sendo, 
cada vez mais, colocada em prática em nosso ordenamento. 
Por isso, também é verdade que o caminho da interação entre as empresas recuperandas 
e os créditos tributários já está direcionado a essa superação, vez que os próprios números 
 
141 QUEIROZ, Rodrigo Cesar Falcão Cunha Lima de. O prosseguimento da cobrança fiscal no contexto da 
recuperação judicial. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/advocacia-publica-em-
estudo/o-prosseguimento-da-cobranca-fiscal-no-contexto-da-recuperacao-judicial-01072021. Acesso em: 15 
nov. 2021. 
142 Ibid. 
97 
 
 
 
estatísticos demonstram um crescimento, ainda que tímido, da aplicação da transação e dos 
efeitos da reforma para o cumprimento da dívida tributária. 
No entanto, apesar de as notícias serem positivas, ainda não podemos falar de uma 
efetiva superação desse dualismo, essencialmente, em seus aspectos práticos e jurisprudenciais 
que ainda precisam se colocar em consonância a todas essas medidas disruptivas trazidas pelo 
legislador ao ordenamento recuperacional. 
Não há dúvidas de que a reforma da lei recuperacional e a regulamentação da transação 
tributária representam importantes alicerces na harmonização dos interesses do Fisco e das 
empresas recuperandas. 
Contudo, não será por decisões instáveis e meramente voláteis aos anseios de cada caso, 
que se alcançará a superação de uma crise de distanciamento, justamente, oriunda desse próprio 
quadro de vulnerabilidade. É preciso mais. 
Isto porque o Judiciário ainda precisa entender e fazer valer o seu papel como poder 
garantidor do cumprimento dos direitos e deveres fundamentais, dando uniformidade e 
segurança jurídica a um entendimento que esteja em consonância aos diversos interesses 
relacionados ao cerne recuperacional. E, nessa perspectiva, inclui-se o reconhecimento da 
imprescindibilidade do cumprimento das responsabilidades, afeitas ao pagamento dos tributos 
e das pendências fiscais, ao pretexto de efetivar a essência da preservação da empresa e de sua 
continuidade. 
Portanto, completamente contrário aos preceitos constitucionais, estão entendimentos 
que se desvirtuam do escopo expressamente evocado pelo legislador e ratificado na reforma 
legal. Tal vontade não pode continuar a ser relativizada ou mesmo ignorada, sendo latente a 
necessidade de decisões que reconheçam toda essa necessidade de dar maior centralidade ao 
credor fiscal e de tornar efetiva a exigibilidade das certidões de regularidade fiscal dentro do 
processo de Recuperação Judicial. 
Outrossim, as empresas, visando segurança ao adentrar no “desconhecido”, precisam ter 
livre acesso à realidade das mudanças e dos benefícios trazidos pela reforma e pela 
regulamentação transacional ao cerne recuperacional, com a devida transparência e publicidade. 
Do mesmo modo, adequando-se às renovações legislativas ora dispostas, deve o credor 
público assumir o papel de influenciador e agente ativo na busca pela eficiência da cobrança 
tributária e na renegociação de dívidas. As quais, desde muito tempo, deveriam ter sido pagas, 
mas que, influenciadas por uma inércia administrativa e por um sistema ainda dominado pelo 
98 
 
 
 
dualismo, eram esquecidas e acumuladas dentro de intermináveis processos judiciais, até 
atingirem o status de, quase que completa, irrecuperabilidade. 
Ademais, é preciso que as empresas, atualmente inseridas em contextos de recessão 
econômica, tenham uma reação positiva e busquem cumprir com as suas responsabilidades 
frente ao crédito tributário, passando a reconhecer os incessantes esforços do credor fiscal em 
tornar palpável uma recuperação antes tida como impossível.143 
E, para isso, elas não podem se limitar a esperar e aguardar por posicionamentos e 
atitudes de terceiros, sendo preciso eficiência, organização e celeridade, a fim de gozarem dos 
vastos benefícios acrescidos pela reforma legal e, assim, contribuírem para a redução de suas 
dívidas e dos vagarosos processos pendentes. 
Em suma, fica claro que a desconfiança mútua entre o contribuinte e a administração 
tributária vem sendo reduzida por essa nova conjuntura firmada, mas que ainda não pode ser 
dita como, de fato, superada. 
 Isto porque, na prática, ainda presenciamos a pendência de uma dívida tributária 
trilionária que precisa ser inserida em um ambiente negocial, cooperativo e pautado nos novos 
mecanismos assegurados pelo legislador, com o propósito de que ocorra um verdadeiro triunfo 
sobre o calamitoso estado de dualismo entre o crédito tributário e as empresas recuperandas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
143 GONÇALVES; ZANFORLIN, 2021. 
99 
 
 
 
6 CONCLUSÃO 
 
Em sede conclusiva, fica claro o esforço desta Monografia em, partindo da construção 
do sentido recuperacional e do arcabouço de princípios que norteiam a sua relação junto à 
imprescindibilidade do crédito tributário, estabelecer a influência que a inconsistência de um 
sistema pode ter frente ao distanciamento entre elementos que deveriam ser indissociáveis. 
A vigência deum quadro de dualismo entre o crédito tributário e as empresas em 
recuperação judicial, para além da presença de um sentimento de inutilidade dos tributos, 
tornou-se evidente a partir da instabilidade de decisões que, na tentativa de dar um 
direcionamento diante da adversidade, deixaram sem norte aqueles que já estavam 
desamparados. 
Os Tribunais carecem de harmonia em seus próprios entendimentos e as tentativas, até 
então adotadas pelo legislador, não eram suficientes ao que a realidade prática exigia. Em outras 
palavras, a crise passou a ser fomentada por soluções inseguras que, ao invés de contribuírem 
para a superação do problema, tornavam-se mecanismos de incentivo à postergação do dever 
fundamental de pagar tributos e à preterição do interesse fiscal frente aos demais credores 
privados inseridos no âmbito da Recuperação Judicial. 
Colocados em lados opostos da balança, as empresas recuperandas afogavam-se no 
receio de cumprir com responsabilidades facilmente postergáveis e se tornavam devedoras 
contumazes de um passivo tributário em constante acumulação; enquanto o credor fiscal 
permanecia impossibilitado de exercer a cobrança de um crédito que caminhava à 
irrecuperabilidade e, sem qualquer perspectiva negocial, tinha como única saída sujeitar-se a 
um processo burocrático, lento e, como tratado neste trabalho, ineficaz. 
Fato é que o Fisco não pode se dar ao luxo de ser um mero financiador de empresas em 
estado de crise e que, na prática, se encontram completamente desinteressadas no cumprimento 
daquilo que é a finalidade primordial do credor público, qual seja, a satisfação das pendências 
tributárias necessárias ao enchimento dos cofres estatais. 
De todo modo, o embate entre entendimentos legislativos, jurisprudenciais e 
doutrinários, não afastam a certeza de que o soerguimento das empresas em crise deve estar 
alinhado à equalização de seu passivo fiscal. Caso contrário, sem sentido estaria o próprio cerne 
defendido pelo princípio da preservação empresarial. 
Nessa toada, o presente trabalho foi claro ao evidenciar a nocividade do dualismo, não 
apenas para a efetividade de um crédito tributário relegado, mas também à recuperação das 
100 
 
 
 
empresas em recessão econômica que, muitas das vezes, têm como principal motivo de seu 
estado calamitoso a própria pendência junto ao Fisco. 
E, diante do prejuízo trazido por esse estado de separação entre o interesse das empresas 
recuperandas e a necessidade de cumprimento do crédito tributário, depreende-se também a 
imprescindibilidade de medidas e ações negociais que permitam uma reestruturação desse 
contexto mediante um envolvimento mais ativo dos interessados e que, consequentemente, 
tragam maior segurança e perspectiva em se combater esse dualismo. 
Foi alcançando essa nova perspectiva que a regulamentação da transação tributária 
apareceu como elemento crucial à superação do problema invocado neste trabalho. 
Para tanto, tal modalidade de extinção do crédito surgiu como um alicerce capaz de 
lastrear a preservação e a continuidade da atividade empresarial, atuando em duas vertentes: 
primeiro, ao adotar condições mais condizentes à realidade de empresas recuperandas, tornando 
possível o cumprimento de dívidas antes tidas como irrecuperáveis ou de difícil recuperação; 
segundo, por, ao mesmo tempo em que torna alcançável o recebimento de um crédito 
considerado inatingível, criar um ambiente colaborativo e capaz de recolocar o Fisco como um 
agente ativo na relação negocial disposta. 
Potencializando ainda mais essa ruptura, a reforma legal, para além de servir de amparo 
e auxílio ao estabelecimento dessa transação tributária, foi eloquente diante dos benefícios 
assegurados às recuperandas, ao estabelecer uma maior efetividade processual e, 
principalmente, ao tornar a Recuperação Judicial um ambiente em que o cumprimento da 
responsabilidade tributária não fosse somente uma exceção, mas um elemento crucial a ser 
seguido no cerne recuperacional. 
Tais instrumentos passaram a contemplar incentivos adequados que, para além de tornar 
mais presente o credor fiscal no cerne recuperacional, expandiram-se de maneira compatível à 
capacidade contributiva daqueles que estão abalados pela crise econômica e que necessitam de 
ao menos um lapso de certeza, diante de tanta instabilidade, a fim de alavancar o seu retorno à 
prosperidade e a um sistema produtivo tão competitivo. 
Apesar dos avanços, os dados trazidos são claros ao evidenciar que o dualismo ainda é 
uma realidade em nosso ordenamento, haja vista que: (1) as empresas em recuperação judicial, 
só de impostos, devem mais de 455 bilhões de reais; (2) as Execuções Fiscais são o gargalo de 
um Judiciário cada vez mais lento e que contribui para a acumulação das dívidas tributárias; (3) 
o estoque do contencioso tributário segue em constante crescimento, tomando proporções 
trilionárias e que ultrapassam a metade do valor do PIB nacional. 
101 
 
 
 
O quadro atual ainda é crítico. No entanto, apesar de demandar certa urgência, a 
superação do dualismo entre o crédito tributário e as empresas em recuperação judicial é, sem 
sombra de dúvidas, uma pauta que já está em progresso, mas que, pelo curso natural de uma 
nova realidade a ser inserida, ainda caminha em passos gradativos. 
Essas novas mudanças, apesar de suficientes, ainda carecem de clareza e transparência 
àqueles que são principais interessados na sua aplicação. É tanto que, muito embora as empresas 
recuperandas representem 1/3 dos sujeitos atingidos pela transação tributária (ao menos em sua 
modalidade individual), os números e percentuais decorrentes dessa modalidade extintiva ainda 
são tímidos e, por sua vez, não comportam toda a potencialidade e capacidade resolutiva que 
essa inovação detém frente à reaproximação e ao próprio cumprimento do crédito tributário. 
 A solução já está regulamentada, mas ainda precisa sair do papel. É salutar que o Fisco, 
reconhecendo o seu papel como agente também interessado no soerguimento empresarial, 
fomente a solução negociada dos conflitos, apresente com clareza as condições e benefícios 
possíveis, tornando tanto o ambiente transacional quanto o cenário de incentivos oriundos da 
reforma confortáveis às empresas recuperandas que precisam ser voz viva nas tratativas. 
 No mesmo vigor, as empresas recuperandas precisam enxergar aquilo que está claro e 
evidente: a superação da crise significa voltar ao estado de harmonia que também perpassa pelo 
cumprimento de suas pendências junto ao credor fiscal. E, inconformadas pelo cenário de 
instabilidade afeito ao dualismo, devem prezar pelo caminho mais fácil para o seu soerguimento 
e para a quitação da dívida fiscal, de modo a gozar dos benefícios concedidos pelo Poder 
Público e exercer esse poder negocial que lhe está sendo colocado à disposição, em vista a ver 
afastada a nocividade de toda essa dicotomia em estudo. 
 Desse modo, com uma solução consensual e alinhada aos interesses daqueles que 
pactuam, evitam-se soluções retrógradas e custosas, na mesma medida em que os envolvidos 
se tornam agentes responsáveis pela solução dos seus próprios problemas. 
É evidente que não mais comporta sentido a vigência de um ambiente em que tais 
interessados continuem sendo reféns de um Judiciário contencioso, lento e que, infelizmente, 
não goza de estabilidade em seus entendimentos. 
As novas alternativas estão aí para, justamente, romper com essa inefetividade e abrir 
portas para saídas que se alinhem à cooperatividade e coloquem em evidência a atuação 
diligente dos envolvidos nos espaços negociais propostos. 
Por todo o exposto no presente trabalho, conclui-se que os dias da vigência desse 
dualismo estão contados. Mas, para a sua superação, não basta a oferta de mecanismos 
102 
 
 
 
reparatórios, é preciso que os interessados, prejudicados por esse distanciamento, utilizem 
dessas saídas que lhes estãosendo disponibilizadas e, assim, contribuam efetivamente para a 
supressão do problema, o que demandará um certo tempo até o alcance da sua integral 
efetivação. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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