UmaContribuicaoaModelagem-Santos-2020

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DAVI SANTANA SANTOS 
 
 
 
 
 
 
UMA CONTRIBUIÇÃO À MODELAGEM DE LICITAÇÃO DE 
TRANSPORTE PÚBLICO URBANO EM NATAL/RN 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NATAL-RN 
2020
 
 
 
 
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE 
CENTRO DE TECNOLOGIA 
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL 
 
Davi Santana Santos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Uma contribuição à modelagem de licitação de transporte público urbano em Natal/RN 
 
 
 
 
Trabalho de Conclusão de Curso na modalidade 
Monografia, submetido ao Departamento de 
Engenharia Civil da Universidade Federal do Rio 
Grande do Norte como parte dos requisitos 
necessários para obtenção do Título de Bacharel em 
Engenharia Civil. 
 
Orientador: Prof. Dr. Rubens Eugênio Barreto 
Ramos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Natal-RN 
2020 
 
Santos, Davi Santana.
 Uma contribuição à modelagem de licitação de transporte
público urbano em Natal/RN / Davi Santana Santos. - 2020.
 78 f.: il.
 Monografia (Graduação) - Universidade Federal do Rio Grande
do Norte, Centro de Tecnologia, Curso de Engenharia Civil,
Natal, RN, 2020.
 Orientador: Prof. Dr. Rubens Eugênio Barreto Ramos.
 1. Transporte Público - Monografia. 2. Ônibus - Monografia.
3. Licitação - Monografia. 4. Concessão - Monografia. I. Ramos,
Rubens Eugênio Barreto. II. Título.
RN/UF/BCZM CDU 656.1:624
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Central Zila Mamede
Elaborado por FERNANDA DE MEDEIROS FERREIRA AQUINO - CRB-15/301
Davi Santana Santos 
 
Uma contribuição à modelagem de licitação de transporte público urbano em Natal/RN 
 
 
Trabalho de conclusão de curso na modalidade 
Monografia, submetido ao Departamento de 
Engenharia Civil da Universidade Federal do Rio 
Grande do Norte como parte dos requisitos 
necessários para obtenção do título de Bacharel em 
Engenharia Civil. 
 
 
 
 
Aprovado em 16 de dezembro de 2020: 
 
 
 
 
 
 
 
Natal-RN 
 2020 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Àquele que me concedeu incontestavelmente a 
vida eterna e a fé salvífica sem que eu houvesse 
vencido nenhuma concorrência. 
AGRADECIMENTOS 
 
O trabalho aqui exposto traz em si o empenho e a dedicação de mais pessoas além de 
seu autor. Portanto, faz-se necessário reconhecer os seus respectivos méritos e, deste modo, 
demonstrar minha sincera gratidão pelas suas contribuições: 
A Iasmim, meu tesouro, por sua enorme compreensão e apoio, fundamentais nos 
momentos mais difíceis da escrita deste trabalho. 
Aos meus pais, que, como meus verdadeiros mecenas e com grande amor filial, deram-
me o fundamento necessário para desenvolver minhas atividades intelectuais na Universidade. 
A Mariane, que, com abundante generosidade, auxiliou-me na escrita deste texto com 
lições valiosas acerca de como realizar e se expressar numa pesquisa científica. 
Ao Departamento de Engenharia Civil da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, 
em especial o seu corpo docente, que me propiciou esta jornada pelos conhecimentos da 
Engenharia Civil nos últimos cinco anos. 
E, por fim, ao meu orientador, Prof. Dr. Rubens Ramos, que, antes de tudo, provocou 
em mim a curiosidade e o interesse pela Engenharia dos Transportes, e, neste Trabalho de 
Conclusão de Curso, mostrou-me diligentemente o caminho a percorrer e forneceu-me as 
ferramentas necessárias para a realização desta monografia. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RESUMO 
 
Uma contribuição à modelagem de licitação de transporte público urbano em Natal/RN 
 
A prestação dos serviços de transporte público urbano por ônibus através de processo licitatório 
tem enfrentado dificuldades para seu efetivo funcionamento nas capitais brasileiras. Em 2020, 
quatro capitais ainda prestam o serviço por meio empresas não licitadas. Uma destas cidades, 
Natal, teve duas licitações sem concorrentes e os operadores atuais alegam dificuldades para a 
prestação do serviço devido ao modelo de concessão praticado. Nesse contexto, esta pesquisa 
objetiva analisar as experiências de concessão de serviços públicos no Brasil realizadas desde 
a edição da Lei 8.897/1995, tanto no transporte público urbano, como em outros setores, a fim 
de contribuir para a discussão de um novo modelo de concessão do transporte público urbano 
por ônibus, tendo por contexto a cidade de Natal/RN. Através de elementos baseados na Teoria 
dos Mercados Contestáveis e em estudos sobre regulação do transporte público urbano, foi 
realizada uma análise de seis casos de serviços públicos no Brasil: transporte aéreo público 
doméstico, telefonia fixa comutada, distribuição de energia elétrica no Rio Grande do Norte e 
o transporte público urbano por ônibus em Curitiba, São Paulo e Natal. O estudo concluiu que 
podem ser observadas diferenças entre os modelos de concessão nos casos estudados, de modo 
que tais variações podem fornecer alternativas úteis para mudanças substanciais e 
aprimoramentos nos modelos praticados em Natal e no Brasil. 
 
Palavras-chave: Transporte Público. Ônibus. Licitação. Concessão 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ABSTRACT 
 
A contribution to competitive tendering modeling of urban public transport in Natal/RN 
 
The provision of urban public transport services by bus through a bidding process has faced 
difficulties for its effective functioning in Brazilian capitals. In 2020, four capitals still provide 
the service through non-bidding companies. One of these capitals, Natal, had two bidding 
processes without competitors and the current operators claim difficulties in providing the 
service due to the concession model practiced. In this context, this research aims to analyze the 
experiences of public service concession in Brazil implemented since the enactment of Law 
8,897/1995, both in urban public transport and in other sectors, to contribute to the discussion 
of a new concession model of urban public transport by bus, with the city of Natal as context. 
Using elements based on the Theory of Contestable Markets and studies on the regulation of 
urban public transport, an analysis of six public service cases in Brazil was carried out: domestic 
air transport, landline telephone, electric power distribution in the state of Rio Grande do Norte 
and urban public transport by bus in Curitiba, São Paulo, and Natal. The study concluded that 
differences between the concession models can be observed among the cases in study, and such 
variations can provide useful alternatives for substantial changes and improvements in the 
models practiced in Natal and in Brazil. 
 
Keywords: Public Transport. Bus. Bidding Process. Concession Agreement. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 14 
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO ................................................................................................ 14 
1.2 OBJETIVO .................................................................................................................. 17 
1.3 ESTRUTURA DO TRABALHO ....................................................................................... 18 
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA .................................................................................... 19 
2.1 TEORIA DOS MERCADOS CONTESTÁVEIS ................................................................... 19 
2.1.1 Definição ....................................................................................................................... 19 
2.1.2 Monopólio natural ......................................................................................................... 21 
2.1.3 Custo fixos e custos irrecuperáveis (sunk costs) ........................................................... 22 
2.1.4 Livre entrada................................................................................................................. 23 
2.1.5 Contestabilidade do transporte coletivo por ônibus ...................................................... 25 
2.2 ASPECTOS REGULATÓRIOS DO TRANSPORTE COLETIVO URBANO POR ÔNIBUS ............ 26 
2.2.1 Justificativas econômicas para a regulação ................................................................... 27 
2.2.2 Elementos essenciais de uma concessão do transporte coletivo urbano por ônibus ..... 29 
2.2.3 Desafios regulatórios para as concessões dos ônibus urbanos ...................................... 30 
3. METODOLOGIA .............................................................................................................. 32 
3.1 TIPOLOGIA DA PESQUISA ........................................................................................... 32 
3.2 A ESCOLHA DOS CASOS .............................................................................................. 32 
3.3 ESTRUTURA DE ANÁLISE ........................................................................................... 33 
3.3.1 Estrutura regulatória ...................................................................................................... 34 
3.3.2 Organização Industrial .................................................................................................. 34 
3.3.3 Gestão da Concessão ..................................................................................................... 34 
4. RESULTADOS E DISCUSSÕES ..................................................................................... 36 
4.1 TRANSPORTE AÉREO PÚBLICO DOMÉSTICO ................................................................ 36 
4.1.1 Estrutura regulatória ...................................................................................................... 36 
4.1.1.1 Autoridade regulatória ............................................................................. 36 
4.1.1.2 Tipo de outorga ......................................................................................... 36 
4.1.1.3 Prazo dos contratos .................................................................................. 36 
4.1.1.4 Critérios para a entrada ........................................................................... 37 
4.1.1.5 Característica dos contratos ..................................................................... 37 
4.1.1.6 Restrições legais ....................................................................................... 37 
4.1.2 Organização industrial ................................................................................................... 37 
4.1.2.1 Estrutura de mercado ............................................................................... 37 
4.1.2.2 Investimento em capital ............................................................................ 38 
4.1.2.3 Natureza de capital ................................................................................... 38 
4.1.2.4 Tipologia societária .................................................................................. 38 
4.1.2.5 Origem do capital ..................................................................................... 39 
4.1.3 Gestão da concessão ...................................................................................................... 39 
4.1.3.1 Responsabilidade pelo planejamento ....................................................... 39 
4.1.3.2 Responsabilidade pela gestão ................................................................... 39 
4.1.3.3 Tipo de receita .......................................................................................... 39 
4.1.3.4 Características de precificação ................................................................ 40 
4.1.3.5 Reajuste e revisão tarifária ....................................................................... 40 
4.1.3.6 Liberdade empresarial .............................................................................. 40 
4.2 TELEFONIA FIXA COMUTADA .................................................................................... 40 
4.2.1 Estrutura regulatória ...................................................................................................... 41 
4.2.1.1 Autoridade regulatória ............................................................................. 41 
4.2.1.2 Tipo de outorga ......................................................................................... 41 
4.2.1.3 Prazo dos contratos .................................................................................. 41 
4.2.1.4 Critérios para a entrada ........................................................................... 41 
4.2.1.5 Característica do contrato ........................................................................ 42 
4.2.1.6 Restrições legais ....................................................................................... 42 
4.2.2 Organização industrial ................................................................................................... 43 
4.2.2.1 Estrutura de mercado ............................................................................... 43 
4.2.2.2 Investimento em capital ............................................................................ 43 
4.2.2.3 Natureza de capital ................................................................................... 44 
4.2.2.4 Tipologia societária .................................................................................. 44 
4.2.2.5 Origem do capital ..................................................................................... 44 
4.2.3 Gestão da concessão ...................................................................................................... 45 
4.2.3.1 Responsabilidade pelo planejamento ....................................................... 45 
4.2.3.2 Responsabilidade pela gestão ................................................................... 45 
4.2.3.3 Tipo de receita .......................................................................................... 45 
4.2.3.4 Características de precificação ................................................................ 45 
4.2.3.5 Reajuste e revisão tarifária ....................................................................... 46 
4.2.3.6 Liberdade empresarial .............................................................................. 46 
4.3 DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA NO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE ......... 46 
4.3.1 Estrutura regulatória ...................................................................................................... 47 
4.3.1.1 Autoridade regulatória ............................................................................. 47 
4.3.1.2 Tipo de outorga ......................................................................................... 47 
4.3.1.3 Prazo dos contratos .................................................................................. 47 
4.3.1.4 Critérios para a entrada ........................................................................... 47 
4.3.1.5 Característica do contrato ........................................................................ 48 
4.3.1.6 Restrições legais ....................................................................................... 48 
4.3.2 Organização industrial ................................................................................................... 48 
4.3.2.1 Estrutura de mercado ............................................................................... 48 
4.3.2.2 Investimento em capital ............................................................................ 48 
4.3.2.3 Natureza de capital ................................................................................... 49 
4.3.2.4 Tipologia societária ..................................................................................49 
4.3.2.5 Origem do capital ..................................................................................... 49 
4.3.3 Gestão da concessão ...................................................................................................... 49 
4.3.3.1 Responsabilidade pelo planejamento ....................................................... 49 
4.3.3.2 Responsabilidade pela gestão ................................................................... 50 
4.3.3.3 Tipo de receita .......................................................................................... 50 
4.3.3.4 Características de precificação ................................................................ 50 
4.3.3.5 Reajuste e revisão tarifária ....................................................................... 51 
4.3.3.6 Liberdade empresarial .............................................................................. 51 
4.4 TRANSPORTE COLETIVO URBANO POR ÔNIBUS DE CURITIBA ..................................... 51 
4.4.1 Estrutura regulatória ...................................................................................................... 51 
4.4.1.1 Autoridade regulatória ............................................................................. 51 
4.4.1.2 Tipo de outorga ......................................................................................... 51 
4.4.1.3 Prazo dos contratos .................................................................................. 52 
4.4.1.4 Critérios para a entrada ........................................................................... 52 
4.4.1.5 Característica do contrato ........................................................................ 52 
4.4.1.6 Restrições legais ....................................................................................... 52 
4.4.2 Organização industrial ................................................................................................... 53 
4.4.2.1 Estrutura de mercado ............................................................................... 53 
4.4.2.2 Investimento em capital ............................................................................ 53 
4.4.2.3 Natureza de capital ................................................................................... 53 
4.4.2.4 Tipologia societária .................................................................................. 54 
4.4.2.5 Origem do capital ..................................................................................... 54 
4.4.3 Gestão da concessão ...................................................................................................... 54 
4.4.3.1 Responsabilidade pelo planejamento ....................................................... 54 
4.4.3.2 Responsabilidade pela gestão ................................................................... 54 
4.4.3.3 Tipo de receita .......................................................................................... 55 
4.4.3.4 Características de precificação ................................................................ 55 
4.4.3.5 Reajuste e revisão tarifária ....................................................................... 55 
4.4.3.6 Liberdade empresarial .............................................................................. 55 
4.5 TRANSPORTE COLETIVO URBANO POR ÔNIBUS DE SÃO PAULO .................................. 56 
4.5.1 Estrutura regulatória ...................................................................................................... 56 
4.5.1.1 Autoridade regulatória ............................................................................. 56 
4.5.1.2 Tipo de outorga ......................................................................................... 56 
4.5.1.3 Prazo dos contratos .................................................................................. 56 
4.5.1.4 Critérios para a entrada ........................................................................... 57 
4.5.1.5 Característica do contrato ........................................................................ 57 
4.5.1.6 Restrições legais ....................................................................................... 57 
4.5.2 Organização industrial ................................................................................................... 58 
4.5.2.1 Estrutura de mercado ............................................................................... 58 
4.5.2.2 Investimento em capital ............................................................................ 58 
4.5.2.3 Natureza de capital ................................................................................... 58 
4.5.2.4 Tipologia societária .................................................................................. 58 
4.5.2.5 Origem do capital ..................................................................................... 58 
4.5.3 Gestão da concessão ...................................................................................................... 59 
4.5.3.1 Responsabilidade pelo planejamento ....................................................... 59 
4.5.3.2 Responsabilidade pela gestão ................................................................... 59 
4.5.3.3 Tipo de receita .......................................................................................... 59 
4.5.3.4 Características de precificação ................................................................ 59 
4.5.3.5 Reajuste e revisão tarifária ....................................................................... 59 
4.5.3.6 Liberdade empresarial .............................................................................. 60 
4.6 TRANSPORTE COLETIVO URBANO POR ÔNIBUS DE NATAL .......................................... 60 
4.6.1 Estrutura regulatória ...................................................................................................... 60 
4.6.1.1 Autoridade regulatória ............................................................................. 60 
4.6.1.2 Tipo de outorga ......................................................................................... 61 
4.6.1.3 Prazo dos contratos .................................................................................. 61 
4.6.1.4 Critérios para a entrada ........................................................................... 61 
4.6.1.5 Característica do contrato ........................................................................ 62 
4.6.1.6 Restrições legais ....................................................................................... 62 
4.6.2 Organização industrial ................................................................................................... 62 
4.6.2.1 Estrutura de mercado ............................................................................... 62 
4.6.2.2 Investimento em capital ............................................................................ 63 
4.6.2.3 Natureza de capital ................................................................................... 63 
4.6.2.4 Tipologia societária .................................................................................. 63 
4.6.2.5 Origem do capital ..................................................................................... 63 
4.6.3 Gestão da concessão ...................................................................................................... 63 
4.6.3.1 Responsabilidade pelo planejamento ....................................................... 63 
4.6.3.2 Responsabilidade pela gestão ................................................................... 64 
4.6.3.3 Tipo de receita .......................................................................................... 64 
4.6.3.4 Características de precificação ................................................................ 64 
4.6.3.5Reajuste e revisão tarifária ....................................................................... 64 
4.6.3.6 Liberdade empresarial .............................................................................. 65 
4.7 SÍNTESE DOS RESULTADOS ........................................................................................ 65 
5. CONCLUSÃO .................................................................................................................... 68 
5.1 PRINCIPAIS RESULTADOS ........................................................................................... 68 
5.1.1 Estrutura regulatória ...................................................................................................... 68 
5.1.2 Organização industrial ................................................................................................... 68 
5.1.3 Gestão da concessão ...................................................................................................... 68 
5.2 LIMITAÇÕES DO ESTUDO ............................................................................................ 69 
5.3 RECOMENDAÇÕES À CONCESSÃO DE NATAL ............................................................. 69 
REFERÊNCIAS.............................................................................................................71 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE FIGURAS, TABELAS E EQUAÇÕES 
 
 
Figura 1 – Situação legal dos municípios brasileiros com sistema de transporte coletivo por 
ônibus ....................................................................................................................................... 15 
Figura 2 – Parcela de mercado do transporte aéreo doméstico ................................................ 38 
 
TABELAS 
 
Tabela 1 – Regulação do sistema de transporte coletivo por ônibus das capitais brasileiras que 
ainda não realizaram a licitação do serviço .............................................................................. 15 
Tabela 2 – Descrição dos elementos de análise da dimensão Estrutura Regulatória ............... 34 
Tabela 3 – Descrição dos elementos de análise da dimensão Organização Industrial ............. 34 
Tabela 4 – Descrição dos elementos de análise da dimensão Gestão da Concessão................ 35 
Tabela 5 – Market share da telefonia fixa comutada no Brasil em outubro de 2020 ............... 43 
Tabela 6 – Síntese dos resultados na dimensão Estrutura Regulatória..................................... 66 
Tabela 7 – Síntese dos resultados na dimensão Organização Industrial .................................. 66 
Tabela 8 – Síntese dos resultados na dimensão Gestão da Concessão ..................................... 67 
 
EQUAÇÕES 
 
Equação 1 – Produção total de uma indústria com k empresas ................................................ 21 
Equação 2 – Definição de subaditividade de custos ................................................................. 21 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FIGURAS PÁGINA 
14 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
1.1 Contextualização 
 
A Constituição Federal (CF), em seu artigo 30, inciso V, atribui aos municípios a 
competência de “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os 
serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial” 
(BRASIL, 1988). 
Porém, a Política Nacional de Mobilidade Urbana – Lei Federal 12.587/2012 –, 
estabelece as atribuições dos estados da seguinte forma: 
Art. 17. São atribuições dos Estados: 
I - prestar, diretamente ou por delegação ou gestão associada, os serviços de transporte 
público coletivo intermunicipais de caráter urbano, em conformidade com o § 1º do 
art. 25 da Constituição Federal ; 
II - propor política tributária específica e de incentivos para a implantação da Política 
Nacional de Mobilidade Urbana; e 
III - garantir o apoio e promover a integração dos serviços nas áreas que ultrapassem 
os limites de um Município, em conformidade com o § 3º do art. 25 da Constituição 
Federal. 
Parágrafo único. Os Estados poderão delegar aos Municípios a organização e a 
prestação dos serviços de transporte público coletivo intermunicipal de caráter urbano, 
desde que constituído consórcio público ou convênio de cooperação para tal fim. 
(BRASIL, 2012) 
As formas de concessão1 e permissão2, previstas no artigo 175 da Constituição, tem suas 
regras dispostas na Lei 8.897/1995. O artigo 14 desta lei determina que o Poder Público deve 
sempre realizar licitação3 em toda concessão de serviço público (BRASIL, 1995a). 
O transporte público coletivo pode ser classificado em três grupos: por ônibus, sobre 
trilhos e outros sistemas (barcas, teleféricos, aeromóveis etc.). No contexto das cidades 
brasileiras, destaca-se o transporte público coletivo por ônibus como mais utilizado (SUMMIT 
MOBILIDADE URBANA, 2020). De acordo com Associação Nacional de Transportes 
Públicos – ANTP (2020, p. 7), 85% das viagens diárias de transporte coletivo nas cidades com 
mais de 60 mil habitantes são feitas por ônibus. 
No entanto, em 2017, após 29 anos da CF/88 e 22 anos da Lei 8.897/1995, 39% dos 
municípios brasileiros dotados de um sistema de transporte coletivo por ônibus intramunicipal 
ainda não haviam realizado a licitação do serviço (ver Figura 1), como revelou a Pesquisa de 
Informações Básicas Municipais (MUNIC), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e 
Estatística (IBGE). 
Dentre as 27 capitais brasileiras, até 2020, 4 ainda não tiveram sucesso em realizar a 
licitação: Aracaju, Belém, Macapá e Natal. Belém e Natal operam por meio de permissão sem 
15 
 
licitação, já Aracaju e Macapá por autorização. A Tabela 1 a seguir detalha a modalidade de 
regulação praticada por estas cidades. 
 
Figura 1 – Situação legal dos municípios brasileiros com sistema de transporte 
coletivo por ônibus 
 
Fonte: Adaptado de IBGE (2017) 
 
Tabela 1 – Regulação do sistema de transporte coletivo por ônibus das capitais brasileiras que ainda não realizaram 
a licitação do serviço 
Município 
Caracterização 
do órgão gestor 
Concessão Permissão 
Permitida 
através de 
licitação 
Autorização 
Não 
regulamentado 
Aracaju 
Secretaria 
exclusiva 
Não Não - Sim Não 
Belém 
Órgão da 
administração 
indireta 
Não Sim Não Não Não 
Macapá 
Órgão da 
administração 
indireta 
Não Não - Sim Não 
Natal 
Secretaria em 
conjunto com 
outras políticas 
setoriais 
Não Sim Não Não Não 
Fonte: Adaptado de IBGE (2017) 
 
Segundo Cunha (2009, p. 1), os efeitos da falta de licitação nos contratos do transporte 
público coletivo vão além da irregularidade. O processo licitatório proporciona a isonomia, 
incentiva a eficiência, estabelece a competição, define direitos, obrigações, responsabilidades e 
riscos entre o ente público e a empresa prestadora de serviço. Além disso, a licitação 
16 
 
proporciona um ambiente de participação dos usuários desde a sua elaboração, bem como na 
fiscalização e avaliação dos serviços. 
No caso de Natal, o sistema atual da cidade se mantém com seis empresas que operam 
80 linhas: Guanabara, Nossa Senhora da Conceição, Cidade do Natal, Reunidas, Santa Maria e 
Transflor (ViaSul). Estas seis também compõem atualmente o Sindicato das Empresas de 
Transportes Urbanos de Passageiros do Município de Natal, conhecido como SETURN 
(SETURN, 2020). 
Segundo o Portal da Transparência da Mobilidade Urbana de Natal, mantido pela 
Secretaria Municipal de Mobilidade Urbana (STTU), órgão gestor do sistema, todas as seis 
empresas são permissionárias, sendo as permissões distribuídas por linha. As primeiras obtidas 
pelas empresas são de 01 de julho de 1983, data anterior às legislações citadas anteriormente, 
numa época que se prescindia de licitação para a prestação do serviço de transporte público 
(STTU, 2020). 
 De acordo com matéria do jornal Tribuna do Norte (2020a), os estudos da Prefeitura 
para uma licitaçãodo transporte público remontam a 2006, porém uma decisão judicial 
prorrogou os contratos então vigentes até 2010. Somente em 2013, os estudos para um edital 
foram retomados, resultando na Lei Complementar nº 149 de 2015, que é o marco legal para o 
transporte coletivo urbano de passageiros em Natal. Em seu artigo 4º, determinou-se um prazo 
de 18 meses, a partir da publicação da lei, para que um novo sistema de transporte coletivo por 
ônibus devidamente licitado fosse implantado. Apesar disso, os editais lançados em 2016 e 
2017 resultaram em licitações desertas, isto é, não houve propostas por parte de empresas 
interessadas. O último edital encaminhado pelo Executivo, lançado em 2019, foi devolvido pela 
Câmara Municipal para adequações. Um novo edital, previsto para março de 2020, foi adiado 
devido às alterações na demanda causadas pela pandemia do COVID-19 no transporte coletivo. 
No entanto, os adiamentos e insucessos para a realização da licitação do ônibus da 
cidade é apenas parte do problema, tendo em vista que a indefinição contratual derivada desta 
situação causa outros efeitos colaterais negativos no sistema, como, por exemplo, a aversão à 
realização de novos investimentos para melhoria do serviço e o desequilíbrio econômico-
financeiro provocado pelo modelo de concessão4 pensado para a realidade de Natal nos anos 
1980. 
Em relação à dificuldade para investimentos por parte das empresas, em 
pronunciamento à Tribuna do Norte (2019b), o consultor técnico do SETURN, Nilson 
Queiroga, declarou acerca dos adiamentos para a publicação do novo edital de licitação que “é 
17 
 
no edital que vão estar todas as regras e requisitos que vamos precisar cumprir, portanto, não 
podemos fazer uma renovação da frota, por exemplo, sem que o edital tenha sido lançado”. 
Quanto ao modelo de concessão vigente, o diretor da Federação das Empresas de 
Transporte do Nordeste (FETRONOR) criticou a forma de financiamento praticada, de receita 
privada, onde todo o risco ocasionado pela demanda incide sobre as empresas: “Da forma como 
está hoje, não se sustenta. E não há nenhum lugar no mundo com um transporte de qualidade 
que se sustente nesse modelo” (TRIBUNA DO NORTE, 2020b). 
Entretanto, a realização do processo licitatório não garante por si próprio um sistema de 
transporte público econômica e financeiramente equilibrado. Uma modelagem de licitação que 
não tenha uma adequada base na teoria econômica e na realidade da operação da tecnologia 
adotada pode levar ao seu posterior insucesso, inutilizando o trabalho realizado pela 
concorrência. Em São Paulo, maior sistema de ônibus urbano do país, onde havia concessão do 
ônibus desde 2003, lidou desde o seu término, em 2013, com a necessidade de firmar contratos 
emergenciais com as operadoras até a nova licitação, em 2019 (BAZANI, 2019). Em Salvador, 
capital mais populosa da região Nordeste, em 2018, as empresas vencedoras da licitação em 
2014 quiseram devolver a responsabilidade pelo serviço ao Poder Público, alegando a 
insustentabilidade da operação devido ao desequilíbrio econômico-financeiro do sistema 
(PELEGI, 2018). 
Nesse contexto, a necessidade da celebração de um novo contrato entre a Prefeitura e os 
operadores privados gera uma oportunidade singular nos últimos 37 anos: realizar mudanças na 
realidade do transporte público coletivo por ônibus de Natal através de um modelo de concessão 
que concilie os interesses do ente público concedente e de empresas do setor. As experiências 
de modelos de concessão oriundas de outros sistemas de transporte público, e até mesmo de 
outros serviços públicos, podem fornecer importantes subsídios para o caso em estudo. 
 
1.2 Objetivo 
 
Este trabalho tem por objetivo analisar as novas experiências de concessão de serviços 
públicos no Brasil realizadas desde a edição da Lei 8.897/1995, tanto no transporte público 
urbano, como em outros setores, a fim de contribuir para a discussão de um novo modelo de 
concessão do transporte público urbano por ônibus tendo por contexto a cidade de Natal/RN. 
 
 
 
18 
 
1.3 Estrutura do trabalho 
 
O presente estudo se encontra subdividido em cinco capítulos. Sendo o presente o 
primeiro deles, possui a intenção de situar o leitor acerca do objeto de estudo e da problemática 
sobre a qual o trabalho se debruça. 
Em seguida, o capítulo 2 apresenta de forma concisa as teorias que subsidiam as análises 
realizadas, a saber: a Teoria dos Mercados Contestáveis e os estudos acerca da regulação do 
transporte público urbano. 
Logo após, o capítulo 3 aborda a metodologia empregada para a realização da pesquisa, 
esclarece os critérios utilizados para seleção dos modelos de concessão pública analisados, 
fornece informações sobre os casos em estudo e explica os procedimentos de análise e 
interpretação praticados. 
O capítulo 4 se propõe a exibir os resultados obtidos pela análise dos contratos de 
concessão pública selecionados e legislações setoriais. Ao final do capítulo, há um resumo das 
alternativas encontradas. 
Por fim, o capítulo 5 conclui o trabalho, apresentando comentários acerca dos resultados 
encontrados, sugestões de encaminhamentos para trabalhos posteriores e considerações finais 
acerca da pesquisa. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
19 
 
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 
 
 Para atingir os objetivos desta pesquisa, é necessário compreender os aspectos teóricos 
de trabalhos anteriores que fundamentarão o estudo posterior dos modelos de concessão. A 
Teoria dos Mercados Contestáveis, que inicia este capítulo, fez contribuições para o aumento 
da eficiência de indústrias com poucas empresas (oligopólio) ou até mesmo uma empresa 
(monopólio), trazendo lições para os gestores de políticas públicas. Em seguida, os estudos 
sobre a regulação, no contexto das concessões do serviço público de ônibus urbano, situam o 
leitor acerca do motivo de sua existência, sua composição básica e os principais desafios 
elencados pelos especialistas para sua eficácia. 
 
2.1 Teoria dos Mercados Contestáveis 
 
 A Teoria dos Mercados Contestáveis surge através dos estudos acerca das estruturas 
industriais realizados por um grupo de economistas encabeçado por William J. Baumol. As 
publicações realizadas pelo grupo serviram de base para o livro “Contestable Market and the 
Theory of Industry Structure”5 (“Mercado Contestável e a Teoria da Estrutura Industrial”), em 
1982, sendo considerado um marco inicial desta teoria. 
Ganhou destaque por afirmar ter dois méritos importantes: primeiro, obter uma 
generalização dos resultados obtidos pelos mercados perfeitamente competitivos6 para incluir 
também os oligopólios e monopólios; e, segundo, tornar possível identificar endogenamente 
qual estrutura certa indústria irá possuir quando estiver em equilíbrio (MARTIN, 2000, p. 5). 
 
2.1.1 Definição 
 
O termo “contestable” (“contestável” em inglês) é um adjetivo relacionado 
semanticamente ao substantivo “contest”, definido como “uma disputa por superioridade ou 
vitória”. (MERRIAM-WEBSTER, 2020) 
Sendo assim, um mercado contestável é um mercado que permite a disputa com chances 
reais de vitória das empresas já estabelecidas (incumbentes) com as empresas que tenham o 
interesse em entrar no mercado (entrantes). No caso da teoria em estudo, o conceito que subsidia 
todas as análises e os resultados obtidos é o de “mercado perfeitamente contestável”. Baumol 
(1982, p. 3-4, tradução nossa) define mercado contestável e suas condições necessárias da 
seguinte maneira: 
20 
 
“Um mercado contestável é aquele no qual a entrada é absolutamente livre, e a saída 
é absolutamente sem custos. Nós utilizamos “liberdade de entrada” […] não 
significando que ela é sem custos ou fácil, mas que o entrante não possui nenhuma 
desvantagem em termos de técnicas de produção ou percepção da qualidade do 
produto em relação às incumbentes, e que os entrantes em potencial acham apropriadoavaliar a lucratividade da entrada de acordo com os preços pré-entrada das empresas 
incumbentes” 
 Em suma, tal mercado coloca as empresas entrantes em condições de igualdade 
competitiva com aquelas que já estão estabelecidas. As empresas incumbentes não gozariam de 
nenhum privilégio devido ao seu status. Nessa situação, apenas a possibilidade de entrada de 
uma nova empresa já criaria um ambiente semelhante a um mercado competitivo. É neste 
sentido que Baumol (1982, p. 2) afirma que a teoria produz uma generalização do conceito de 
mercado perfeitamente competitivo para uma ampla variedade de estruturas industriais, 
trazendo consigo os resultados econômicos da concorrência perfeita. 
 A semelhança entre os efeitos da competição e da contestabilidade fica mais evidente 
quando se observa que a junção de liberdade de entrada com a saída sem custos possibilita que 
uma empresa, ao observar uma oportunidade de lucro – mesmo que temporária –, entre no 
mercado e, antes que as outras empresas respondam, abaixando os seus preços, a entrante saia 
gratuitamente, assegurando seus ganhos. Esta estratégia, conhecida como hit-and-run, torna 
qualquer empresa que obtenha lucro econômico maior que zero, vulnerável à entrada de um 
novo competidor lucrativo. O mesmo raciocínio pode ser utilizado para o caso de empresas 
incumbentes que produzam ineficientemente (BAUMOL, 1982, p. 4). Portanto, a 
vulnerabilidade ao hit-and-run teria um efeito disciplinador sobre a indústria como um todo. 
 Estes resultados são de especial interesse para setores onde há forte regulação estatal, 
baseada na ideia de que os monopólios e oligopólios (abundantes nos serviços públicos) são 
inerentemente ineficientes ou onerosos. O objetivo das políticas regulatórias passaria então a 
se concentrar no aumento da contestabilidade destes mercados. 
 No entanto, as condições para que um mercado seja considerado perfeitamente 
contestável são restritivas e difíceis de se obter na realidade. Baumol (1982, p. 3, tradução 
nossa) reconhece que “mercados reais são raramente, se muito, perfeitamente contestáveis. 
Contestabilidade é meramente um ideal mais amplo, um benchmark de aplicabilidade mais 
abrangente que a concorrência perfeita”. 
 Para aprofundar a compreensão acerca dos mercados contestáveis, será discutido a 
seguir conceitos fundamentais para a teoria e de interesse para esta pesquisa: monopólio natural, 
custos fixos e irrecuperáveis, barreiras de entrada e de saída. Ao fim, discute-se a pertinência 
da contestabilidade ao setor do transporte coletivo por ônibus. 
 
21 
 
2.1.2 Monopólio natural 
 
 Um conceito conciso e geral acerca dos monopólios naturais é uma das contribuições 
de Baumol (1977). Por “monopólio natural”, entende-se que uma empresa (ao invés de duas ou 
mais) é capaz de produzir a demanda necessária a um custo social menor. A concepção naquele 
momento tinha como fundamento as economias de escala como condição suficiente e necessária 
para identificar uma indústria como monopólio natural. Este paradigma foi então refutado (as 
economias de escala são uma característica suficiente, porém não necessária) e o conceito de 
“subaditividade de custos” surgiu como uma característica intrínseca aos monopólios naturais. 
 De acordo com a definição dada por Baumol, Panzar e Willig (1982, p. 17), uma dada 
função custo C(y) de uma indústria é considerada estritamente subaditiva em y, sendo este 
último definido como: 
 
 
𝑦 = 𝑦 
(Eq. 1) 
 
 
Se para qualquer e todas as quantidades de produção y1, ... , yk; yj ≠ y; j = 1, ... , k, 
tivermos: 
 
 
𝐶(𝑦) < 𝐶(𝑦 ) 
(Eq. 2) 
 
 
 Em suma, nesta indústria, para tal função custo, é mais barato que uma única empresa 
produza toda a quantidade y do que o conjunto de duas ou mais. Produzir em partes custa mais 
que produzir o total. A partir dessa conclusão, a relação entre este conceito e o monopólio 
natural se torna evidente. O monopólio natural é então definido como uma indústria na qual, 
para todo intervalo relevante de produção, a função custo é subaditiva. (BAUMOL; PANZAR; 
WILLIG, 1982, p. 17). 
 Os monopólios naturais podem ser encontrados na realidade. Setores fiscalizados por 
agências reguladoras e com alto investimento em infraestrutura, geralmente, são monopólios 
naturais. No entanto, esta análise da estrutura da indústria não possui um caráter 
comportamental, mas sim normativo. Ela define qual será a estrutura mais eficiente em dada 
circunstância (BAUMOL, 1982, p. 7). Não obstante, pode haver monopólios naturais que 
funcionem como oligopólios, por exemplo. 
22 
 
 Quanto ao transporte público por ônibus, Evans (1991) levantou a hipótese de que o 
setor seria um monopólio natural e realizou estudos com base nos serviços de ônibus urbano 
prestados no Reino Unido, que, na época, vivia um momento de desregulamentação e incentivo 
à competição. A pesquisa chegou à conclusão de que, no nível de rota, o transporte coletivo por 
ônibus é, de fato, um monopólio natural. 
 
2.1.3 Custo fixos e custos irrecuperáveis (sunk costs) 
 
 Os custos fixos e os custos irrecuperáveis (ou enterrados, “sunk cost”) são duas 
componentes do custo total de produção que podem ser facilmente confundidas, ainda assim, 
suas diferenças possuem efeitos importantes na contestabilidade de uma indústria. Portanto, é 
necessário conhecer suas definições e as distinções entre eles a fim de identificá-los. 
 Baumol e Willig (1981, p. 406, tradução nossa) definem os custos fixos como “aqueles 
custos que não são reduzidos, nem mesmo no longo prazo7, por decréscimo na produção, desde 
que ela não seja descontinuada completamente”. Ou seja, apenas a paralisação completa da 
produção é capaz de zerar os custos fixos. 
 Já os custos irrecuperáveis, por outro lado, são custos que, exceto no longo prazo, não 
podem ser recuperados nem mesmo através da interrupção completa da produção. No entanto, 
no longo prazo, por definição, este tipo de custo é igual a zero (BAUMOL; WILLIG, 1981, p. 
406). 
Para aclarar ainda mais esta distinção, Baumol e Willig (1981, p. 407, tradução nossa) 
dão dois exemplos esclarecedores: 
“[…] compare as operações de uma ferrovia e uma linha de montagem 
automobilística. Se o preço do petróleo subir de tal maneira a restar apenas um 
mercado para poucas centenas de carros por ano [...] Carros poderiam ser montados 
manualmente, mesmo a um custo maior por veículo, e o custo total dos equipamentos 
seriam reduzidos drasticamente. Portanto, o custo do equipamento de uma linha de 
montagem pode até ser irrecuperável, mas não é fixo. Por outro lado, se uma ferrovia 
opera entre Nova York e Chicago, há uma despesa mínima devido ao uso da ferrovia 
que incorre mesmo se os vagões viajarem virtualmente vazios. [...]. Mas mesmo no 
longuíssimo prazo, o custo da ferrovia não pode ser reduzido para um nível 
insignificante se a quantidade de serviço for positiva. Portanto, custos irrecuperáveis 
não precisam ser fixos. E, ainda mais importante, custos fixos não precisam ser 
irrecuperáveis.” 
Porém, a importância desta separação é explicada pela caracterização dos custos 
irrecuperáveis como uma barreira de entrada em potencial e, portanto, um obstáculo à perfeita 
contestabilidade. A necessidade de “enterrar” capital causa um aumento no risco associado à 
entrada no mercado e um comprometimento do entrante com a indústria, sendo assim uma 
barreira de saída. Portanto, a existência de custos irrecuperáveis impede o hit-and-run. Já por 
23 
 
outro lado, os custos fixos não se configuram como uma barreira de entrada, já que afetam 
semelhantemente as empresas incumbentes e as entrantes em um mercado perfeitamente 
contestável; no caso da saída, a paralisação da produção zera os custos fixos, não impedindo a 
saída sem custos (BAUMOL; WILLIG, 1981, p. 425). 
Estes resultados geram aplicações para as políticas regulatórias de serviços públicos. 
Bailey (1981, p. 179)afirma que setores com alta proporção de custos irrecuperáveis são 
problemáticos apenas se as empresas incumbentes tiverem acesso permanente e exclusivo ao 
capital. As soluções para o problema desses custos seriam então: o poder público ou um 
consórcio privado assumi-los, ou ainda, promover contratualmente instrumentos que facilitem 
a transferência dos custos irrecuperáveis. Já no caso de alta proporção de custos fixos, tais 
setores possuem uma tendência natural a serem bens públicos e monopólios naturais, como 
mostram Baumol e Willig (1981, p. 424-425). 
No caso do transporte público, os veículos, que são o principal equipamento de produção 
e exigem um alto investimento, consistem no que é conhecido como “capital sobre rodas” e 
podem ser transferidos facilmente para outro mercado por meio de venda, desse modo, 
recuperando o valor investido, mesmo que não totalmente por causa das esperadas perdas por 
desvalorização e uso do capital (BAUMOL; PANZAR; WILLIG, 1982, p. 281-282). Sendo 
assim, o setor de ônibus urbano faz parte de uma indústria onde os custos irrecuperáveis podem 
ser significativamente reduzidos. No caso da infraestrutura de terminais, garagens e sistemas 
de bilhetagem; que são potencialmente fontes de custos irrecuperáveis, a solução mais utilizada 
tem sido a propriedade por parte do ente governamental (ANTP, 2015, p. 39). 
 A exigência de que os custos irrecuperáveis sejam ausentes num mercado contestável é 
uma fonte de crítica à aplicabilidade da teoria. Shepherd (1984, p. 577) afirma que toda 
atividade produtiva necessita de recursos específicos intransferíveis como pesquisa e 
desenvolvimento, propaganda, consultorias técnicas etc. Martin (2000, p. 19), num mesmo tom, 
caracteriza os custos irrecuperáveis como onipresentes nas empresas do mundo real. Desse 
modo, a eliminação completa desses custos serve mais como um objetivo do que como uma 
realidade. 
 
2.1.4 Livre entrada 
 
 As condições de livre entrada são tão proeminentes nos mercados contestáveis, que 
Shepherd (1984, p. 572-573), num tom crítico à teoria, afirma que “ultra livre entrada” é um 
termo mais adequado do que “contestável”. Em última análise, todas as condições para se obter 
24 
 
a perfeita contestabilidade podem ser reduzidas, de alguma forma, à livre entrada. A seção 
anterior sobre sunk costs serve como um primeiro exemplo. 
 A livre entrada pode ser impedida pela presença de barreiras de entrada. No livro-texto 
da teoria, Baumol, Panzar e Willig (1982, p. 5) destacam duas definições relevantes para as 
barreiras de entrada. A primeira delas caracteriza as barreiras de entrada como a diferença de 
custos entre um entrante e uma empresa incumbente. Essa definição é também chamada de 
custos de entrada. Já a segunda define barreira de entrada como um impedimento ao fluxo de 
recursos numa indústria como consequência de proteção social excessiva às incumbentes. Num 
mercado perfeitamente contestável, a ausência de custos de entrada também eliminaria as outras 
barreiras de entrada no sentido da segunda definição. 
 No entanto, Shepherd (1984, p. 581) destaca alguns exemplos clássicos de barreiras de 
entrada: diferenciação de produto, economias de escala, vantagens de custo, patentes, pesquisa 
e desenvolvimento, integração vertical, redes de venda etc. A abundância de fontes de barreiras 
de entrada torna a sua quantificação complexa e, consequentemente, sua completa eliminação 
difícil. O conceito de barreira de saída é definido por Caves e Porter (1976) como fatores 
estruturais, estratégicos e gerenciais que mantêm as empresas num mercado mesmo quando 
elas obtêm lucros baixos ou negativos. No entanto, esse conceito carrega consigo também a 
mesma complexidade das barreiras de entrada. As barreiras de saída têm o potencial em impedir 
uma entrada livre num sentido mais amplo (BAUMOL, 1982, p. 4). O risco de adentrar numa 
indústria em que uma saída difícil é esperada pode ser encarado como uma barreira de entrada. 
Mas uma característica de livre entrada contestada por críticos é a suposição feita acerca 
da reação das empresas incumbentes a um entrante. Baumol (1982, p.4) define como uma 
característica de um mercado contestável que as empresas entrantes avaliam suas oportunidades 
de lucro como se o resultado de uma ocasional entrada não fosse capaz de alterar os preços, 
seja por aumento da oferta ou por resposta das concorrentes. Martin (2000, p. 10-12) explica 
que este tipo de suposição é uma herança direta da teoria dos mercados competitivos e é 
plausível apenas para o caso de empresas pequenas o suficiente para que as alterações na 
demanda e nos preços causadas pela sua entrada sejam tão pequenas que possam ser 
desprezadas. No entanto, para uma teoria que pretende atender setores monopolistas, tal 
suposição não parece adequada. Uma forma encontrada por Baumol, Panzar e Willig (1983, p. 
493) para vencer esta dificuldade teórica foi definir que os entrantes não precisariam dar os 
preços do mercado como fixos permanentemente, mas somente durante a sua permanência no 
mercado. Mesmo assim, em mercados onde as empresas podem fazer reajustes de preços 
rapidamente, um novo entrante pode não ter lucro ainda que o hit-and-run seja possível8. 
25 
 
Contratos de longo prazo ou regras que dificultem a mudança de preços podem servir 
como proteção aos entrantes e resolver o imbróglio citado (BAUMOL; PANZAR; WILLIG, 
1983, p. 493). Entretanto, o desafio passaria a ser a manutenção da possibilidade de entrada 
reversível (ou saída sem custos) nos termos destes contratos. Tal situação é possível dentro do 
contexto brasileiro do transporte público por ônibus, tendo em vista que contratos de longo 
prazo já são uma prática corrente. Além disso, os princípios da isonomia, igualdade, 
impessoalidade e julgamento objetivo presentes na Lei 8.666/93 (BRASIL, 1992, Art. 3º) 
dificultam a resposta em tempo hábil das empresas incumbentes às ofertas dos entrantes. 
 
2.1.5 Contestabilidade do transporte coletivo por ônibus 
 
 Gagnepain, Ivaldi e Vibes (2011, p. 15) listam as seguintes condições para um mercado 
ser perfeitamente contestável: 
 Livre entrada; 
 Ausência de custos irrecuperáveis; 
 Um entrante deve ter acesso às mesmas tecnologias que as empresas incumbentes; 
 O entrante tem acesso a todos os clientes de um mercado tanto quanto as incumbentes, 
ou seja, não existe diferença na percepção do produto do entrante em relação às 
incumbentes; 
Apesar de não ser possível pensar em um mercado perfeitamente contestável no 
transporte, pelas dificuldades já expostas à sua concretização, o setor possui características 
vantajosas para a contestabilidade. O mercado para ônibus usados é significativo; as tecnologias 
utilizadas na operação não são, geralmente, exclusivas a poucas empresas; o usuário tende a 
escolher o primeiro ônibus a chegar na parada a despeito de outras características, como 
qualidade, conforto e empresa; e a regulação no setor proporciona espaços de tempo entre a 
decisão de mudança de preço até sua efetivação no mercado, permitindo que outras empresas 
possam decidir sair do mercado (hit-and-run). 
No cenário do Reino Unido, Landridge e Sealey (2000) concluíram que as 
desregulamentações ocorridas no serviço de ônibus urbano em todo o país nos anos 1980 
promoveram resultados condizentes com as expectativas de um mercado contestável apenas no 
curto prazo, porém, no longo prazo, movimentos estratégicos das empresas incumbentes 
levantaram barreiras de entrada e a contestabilidade foi perdida. Cowie (2011) estudou a 
contestabilidade do serviço de ônibus em um cenário regulado, onde a competição ocorre “para 
a entrada no mercado” e não “no mercado”. Através da análise de 90 mercados britânicos nos 
26 
 
aspectos de nível de tarifa, margem de lucro e eficiência técnica, o estudo chegou à conclusão 
de que há evidências da existência de contestabilidade. Dewey,Muñoz e Paget-Seekins (2015, 
p. 427,435), num estudo sobre a regulação dos serviços de ônibus na América Latina, 
destacaram a importância de produzir e manter a contestabilidade como a preocupação principal 
na formulação das políticas regulatórias e na intervenção governamental do setor. 
No contexto brasileiro, Ramos (1997, p. 54-55), através de revisão bibliográfica de 
estudos acerca da desregulamentação do transporte público por ônibus, afirma que apesar da 
imperfeição na contestabilidade deste setor, ações baseadas na teoria contribuíram para o 
aumento da competitividade do mercado. Já Nitzke, Nodari e Senna (2015, p. 3) destacam a 
franchising, que serve de fundamento teórico para as licitações brasileiras, como respaldado 
pela Teoria dos Mercados Contestáveis. Portanto, o estudo da contestabilidade ocupa um lugar 
eminente no arcabouço teórico necessário para um desenho regulatório eficiente das concessões 
do transporte coletivo. 
 
2.2 Aspectos regulatórios do transporte coletivo urbano por ônibus 
 
O serviço de ônibus urbano tem passado por mudanças ao longo dos últimos 50 anos 
quanto ao papel do governo e das empresas na sua realização. Até os anos 70, os serviços de 
transporte público urbano eram normalmente disponibilizados através de empresas públicas que 
possuíam o monopólio sobre o mercado, mas as crises do petróleo (1973 e 1979) promoveram 
desequilíbrios econômico-financeiros, de modo que, a partir dos anos 1980, a liberalização e a 
privatização apareceram como uma solução. Entretanto, este modelo rendeu problemas de 
segurança, ambientais e sociais, acompanhados do encarecimento das tarifas. Dos anos 1990 
até o momento, passou a imperar um modelo híbrido, onde o ente público e o privado 
compartilham responsabilidades (ESTACHE; GOMÉZ-LOBO, 2005, p. 139). A concessão 
pública discutida neste estudo aparece como um exemplo de configuração híbrida para a 
provisão do serviço. 
 Nas seções a seguir, serão explicitados os motivos que tornam a intervenção 
governamental necessária no setor, as características que compõem a concessão deste serviço e 
os principais desafios regulatórios enfrentados pelos gestores da mobilidade urbana. 
 
 
 
 
27 
 
2.2.1 Justificativas econômicas para a regulação 
 
A regulação de um serviço surge como uma resposta à incapacidade do mercado de 
provê-lo de modo a maximizar o bem-estar social, resultado esperado para um mercado 
perfeitamente competitivo. Os fatores que causam este desvirtuamento são denominados “falha 
de mercado” e requerem uma intervenção externa, normalmente governamental, para anular – 
ou ao menos mitigar – estas falhas (CARVALHO; GOMIDE, 2016, p. 8). 
O transporte coletivo urbano por ônibus possui falhas de mercado. Estache e Gómez-
Lobo (2005) e Carvalho e Gomide (2016) citam: a falta de direitos de propriedade sobre os 
meios-fios, os incentivos contratuais dados aos motoristas, as externalidades, a entrada 
excessiva ocasionada pela competição nas ruas e as economias de densidade. 
A falta de direitos de propriedade sobre os meios-fios é uma limitação à competição por 
conta da necessidade de se induzir a demanda numa nova parada quando um sistema de ônibus 
urbano é implantado. Essa indução da demanda, isto é, a oferta de um serviço contínuo e 
suficientemente confiável, é um investimento feito pelo operador e normalmente deficitário no 
seu começo. O problema ocorre então pela possibilidade de um outro competidor se aproveitar 
da demanda criada e aproveitar-se do investimento realizado anteriormente por outro 
concorrente por causa do uso público dos meios-fios. Por consequência, ao não se recuperar o 
investimento realizado, o operador deixa de ofertar o serviço e a demanda é então perdida. A 
concessão governamental de direitos exclusivos sobre as paradas tem sido a solução utilizada 
para evitar esta falha (ESTACHE; GÓMEZ-LOBO, 2005, p. 143). 
Em relação aos contratos dos motoristas, no caso de um cenário desregulamentado, 
normalmente, a remuneração é relacionada unicamente ao número de passageiros. Sendo assim, 
os proprietários estão propensos a agregarem na remuneração dos motoristas algum bônus por 
desempenho atrelado ao número de passageiros atendidos. Este tipo de incentivo, no entanto, 
se configura como uma falha devido à tendência de os motoristas agirem de forma insegura no 
trânsito ao disputar o passageiro na parada com um concorrente e realizar paradas excessivas 
para embarque, afetando a eficiência do serviço. A solução seria dissociar a remuneração dos 
motoristas ao número de passageiros transportados, porém num cenário de livre concorrência, 
isto não seria natural. Em última análise, apenas uma mudança na forma de remuneração 
poderia desestimular tal prática, o que demandaria um sistema independente para coleta da 
receita e posterior distribuição entre os operadores (ANTP, 2015, p. 31-32). 
A entrada excessiva é uma falha que ocorre em decorrência da falta de regulação da 
tarifa. Gagnepain, Ivaldi e Vibes (2011, p. 18-19) discutem sobre o fato de não haver lealdade 
28 
 
do consumidor a um operador no transporte coletivo urbano, o passageiro tende a embarcar no 
primeiro ônibus que chega na sua parada e que vá em direção ao seu destino, sendo pouco 
sensível a diferenças de empresa, qualidade e, em certo nível, até em preço. Ceteris paribus, 
um ônibus que irá chegar em dez minutos numa parada não é um perfeito substituto para um 
ônibus que chegará em um minuto. Desse modo, a competição nas ruas, no contexto do ônibus, 
costuma ser em termos de frequência e não em preço. Sendo assim, as empresas são 
pressionadas a aumentar a oferta para conquistar mais clientes, ao mesmo tempo que oneram a 
tarifa devido ao maior custo por passageiro transportado. A regulação entraria então com a 
função de limitar a oferta a uma quantidade ótima por meio da restrição do nível da tarifa. 
A entrada acima dos níveis sociais adequados gera efeitos negativos na cidade, como 
congestionamentos e poluição, que são identificados como “externalidades”. As externalidades 
ocorrem “quando uma atividade causa efeitos negativos ou positivos para outrem, mas não 
internaliza os custos ou os benefícios gerados por ela. No caso de custos, ter-se-ia 
externalidades negativas; no caso de benefícios, externalidades positivas” (CARVALHO; 
GOMIDE, 2016, p. 10). A redução do uso de veículos individuais particulares ocasionados pelo 
transporte coletivo, em termos de diminuição de congestionamentos e poluição, é um exemplo 
de externalidade positiva. A falha ocorre pelo fato de o preço da tarifa não refletir 
adequadamente os custos e benefícios gerados pelo serviço de ônibus. Como os benefícios 
ocasionados pelo transporte público atingem toda a sociedade, é razoável que subsídios 
governamentais ajustem a tarifa ao seu verdadeiro preço para o usuário direto. Por outro lado, 
especificações tecnológicas e de qualidade da frota precisam ser definidas de modo a atenuar 
os custos decorrentes de externalidade negativas (CARVALHO; GOMIDE, 2016, p. 10). 
Por fim, as economias de densidade (também conhecidas como economias de rede), 
diferentemente das economias de escala, que são relacionadas ao decréscimo do custo médio 
de produção com o aumento do volume produzido, dizem respeito à diminuição do custo 
unitário do serviço pelo aumento da capacidade de uma estrutura de rede (GAGNEPAIN; 
IVALDI; VIBES, 2011, p. 4). Sendo assim, quanto maior a densidade de uma rede, menor será 
o custo por passageiro e maior será a oferta. Por esse motivo, a criação de uma rede integrada 
e densa é uma solução para a melhoria do serviço. No entanto, a falha de mercado decorre do 
fato que, num cenário desregulamentado, os operadores competem nas ruas pelos passageiros 
com linhas sobrepostas e horários coincidentes nas mesmas áreas. Outra consequência negativa 
é a restrição do alcance da rede a regiões que são rentáveis financeiramente,excluindo áreas de 
pouca densidade populacional e periféricas. Neste cenário competitivo, as economias de 
densidade seriam desperdiçadas às expensas do usuário. A intervenção governamental surge 
29 
 
então para estabelecer uma rede capaz de absorver essas economias de densidade, de modo a 
promover um sistema racionalizado, integrado e acessível à toda população (CARVALHO; 
GOMIDE, 2016, p. 8-9). 
 De maneira geral, a substituição da competição no mercado por uma competição pelo 
mercado tem sido a solução adotada para manter, até certo nível, as características de um 
mercado competitivo sem deixar o setor vulnerável às falhas de mercado. A licitação por 
concorrência é o instrumento legal utilizado no Brasil para promover a competição das 
empresas para a entrada no mercado. 
 
2.2.2 Elementos essenciais de uma concessão do transporte público urbano por ônibus 
 
De acordo com a Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei 12.587/2012), os 
contratos de outorga do serviço público de transporte público urbano devem seguir as seguintes 
diretrizes: 
Art. 10. A contratação dos serviços de transporte público coletivo será precedida de 
licitação e deverá observar as seguintes diretrizes: 
I - fixação de metas de qualidade e desempenho a serem atingidas e seus instrumentos 
de controle e avaliação; 
II - definição dos incentivos e das penalidades aplicáveis vinculadas à consecução ou 
não das metas; 
III - alocação dos riscos econômicos e financeiros entre os contratados e o poder 
concedente; 
IV - estabelecimento das condições e meios para a prestação de informações 
operacionais, contábeis e financeiras ao poder concedente; e 
V - identificação de eventuais fontes de receitas alternativas, complementares, 
acessórias ou de projetos associados, bem como da parcela destinada à modicidade 
tarifária (BRASIL, 2012). 
Carvalho e Gomide (2016, p. 11) estabeleceram, baseados em literatura especializada, 
oito variáveis regulatórias que resumem as características de um modelo de concessão de 
transporte público e servem de guia para a sua análise: critérios para a entrada no mercado, 
prazos dos contratos, organização da oferta, modelo de remuneração do operador, forma de 
fixação da tarifa para os usuários, incentivos à qualidade e produtividade dos serviços, 
financiamento da operação, e participação e controle social. 
 Nitzke, Nodari e Senna (2015, p. 9-10), em adição às variáveis citadas, também citam o 
fator “incerteza e risco”. Esse fator diz respeito à divisão dos riscos inerentes ao negócio entre 
o ente público e o ente privado. Estes riscos podem ser descritos como: risco de especificação 
do produto, risco de construção e cronograma, risco de operação, risco de demanda, risco de 
mudanças de preferências e risco de regulação. Os contratos de concessão devem então ser 
desenhados de modo a eliminar o máximo possível estes riscos (ANTP, 2015, p. 41). 
30 
 
 O primeiro tipo de risco diz respeito à possibilidade de o produto (nesse caso, o serviço 
de ônibus urbano) não ser especificado corretamente no contrato, afetando a precisão das 
obrigações contratuais. Já o risco de construção e cronograma é relacionado à variação de 
preços dos insumos e mão-de-obra, atraso na liberação de licenças e autorizações, e práticas 
aquém da eficiência técnica que podem afetar os custos de produção e atrasar o retorno dos 
investimentos realizados. Quanto ao risco de operação, os elementos causadores acarretam 
alterações na entrega do serviço em quantidade ou qualidade acordadas. O risco de demanda 
decorre da possibilidade de variação na quantidade requerida do serviço, o que pode afetar a 
remuneração das concessionárias a ponto de tornar o serviço inviável. O risco de mudanças de 
preferências tem relação com a possibilidade de ser necessário realizar alterações nas 
especificações do serviço devido a novas preferências dos usuários. Por último, o risco de 
regulação surge da possibilidade de mudanças não previstas na legislação que regula o serviço 
prestado, afetando o cenário previsto pelas concessionárias (IOSSA; SPAGNOLO; VELLEZ, 
2007 apud ANTP, 2015). 
 Os objetivos do contrato de concessão devem então, segundo Iossa, Spagnolo e Vellez 
(2007 apud ANTP, 2015) fornecer os incentivos necessários para que as partes ajam 
eficientemente, mesmo quando não sejam observáveis, e fornecer salvaguardas para a parte 
mais avessa ao risco. 
ANTP (2015, p. 41) elenca dois princípios norteadores para a alocação de riscos: se as 
partes tiverem uma aversão ao risco similar, então o risco deve ser alocado para a parte que 
possui mais controle sobre suas causas; e, inversamente, se o controle sobre as causas do risco 
é similar entre os envolvidos, o risco deve ficar sob responsabilidade daquele que tem menor 
aversão a ele. Um exemplo notável no caso do ônibus urbano é o risco de demanda. Para 
incentivar ações eficientes por parte dos operadores, a sua remuneração deveria ser relacionada 
à demanda. No entanto, alterações na demanda causadas por fatores exógenos e fora de controle 
das concessionárias advogam pela via contrária, tendo em vista que o poder público possui 
menor aversão a esse tipo de risco. Os incentivos econômicos contratuais, portanto, possuem 
um papel relevante no processo de distribuição do risco. 
 
2.2.3 Desafios regulatórios para as concessões dos ônibus urbanos 
 
 Apesar de todos os benefícios ao transporte coletivo apresentados, o sistema de 
concessão pode se tornar ineficiente. Após o fim da concorrência e estabelecimento da 
operação, há pouco incentivos no curto prazo para manter as concessionárias em nível 
31 
 
competitivo. Por outro lado, o poder concedente tem grande interesse em mantê-las, tendo em 
vista que o processo licitatório e de mudança na concessão é dispendioso politicamente. Sendo 
assim, as empresas possuem uma vantagem em termos de poder de barganha para renegociar 
contratos ao seu favor. A exploração da possibilidade de renegociação dos contratos enfraquece 
as características positivas da licitação (ESTACHE; GOMÉZ-LOBO, 2005, p. 151). O órgão 
regulador, portanto, deve proteger a contestabilidade do mercado ao facilitar e instrumentalizar 
a organização de novas licitações (DEWEY; MUÑOZ; PAGET-SEEKINS, p. 435). 
 A assimetria de informações, isto é, quando uma das partes possui melhores 
informações do que a outra, é um obstáculo ao sucesso dos contratos de concessão. Uma opção 
disponível para lidar com esta barreira seria produzir mais de uma alternativa de contrato, 
formando assim um “cardápio” de contratos, onde os concorrentes poderiam escolher aquele 
que mais se adeque aos seus interesses ao se levar em conta as informações assimétricas 
(ESTACHE; GOMÉZ-LOBO, 2005, p. 152). 
 Por fim, ANTP (2015, p. 41-42) destaca a importância do desafio regulatório em torno 
da criação de incentivos contratuais que conduzam os operadores aos objetivos pretendidos pelo 
órgão concedente. As variáveis levadas em conta para a formulação destes incentivos são: 
atendimento à demanda, frequência e regularidade do serviço, segurança da operação, risco de 
receita e acesso ao setor financeiro, e capacidade de planejamento e monitoramento. As 
complicações surgem na busca pelo equilíbrio entre essas variáveis num único modelo de 
concessão. Deste modo, os decisores políticos se veem diante do trabalho de compor contratos 
que estimulem uma performance competitiva de modo a gerar um melhor custo-benefício para 
a sociedade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
32 
 
3. METODOLOGIA 
 
3.1 Tipologia da pesquisa 
 
A metodologia consiste nas “atividades sistemáticas e racionais que, com maior 
segurança e economia, permite alcançar o objetivo de produzir conhecimentos válidos e 
verdadeiros” (LAKATOS; MARCONI, p. 83). Com este fim, será realizado uma investigação 
de abordagem qualitativa, de método comparativo e de natureza exploratória. Isso significa, 
primeiramente,que o estudo se deterá a aspectos que não podem ser quantificáveis, nos 
remetendo ao universo dos valores e significados (MINAYO, 2001). A metodologia qualitativa 
é amplamente usada nas ciências sociais, sendo, portanto, útil para um estudo que intenta 
investigar fenômenos complexos, de difícil separação entre causas e motivações isoladas e 
exclusivas (MARTINS, 2004, v.30, p. 291), como são os modelos de contratos de concessão 
pública. Em segundo lugar, pode-se compreender que o trabalho irá se valer da comparação a 
fim de “verificar similitudes e explicar divergências” (LAKATOS; MARCONI, p. 107). Por 
último, significa também que será desenvolvida um tipo de pesquisa (exploratória) que tem 
"como objetivo proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo mais 
explícito ou construir hipóteses" (GIL, 2002, p. 41). 
Dadas as características específicas do estudo, escolhemos como procedimento 
metodológico a pesquisa documental. Conforme aponta Gil (2002, p. 46), essa pesquisa 
“apresenta uma série de vantagens. [...] Há que se considerar que os documentos constituem 
fonte rica e estável de dados”. Os documentos utilizados são as legislações que criam as 
autoridades regulatórias e regulamentações das atividades, além de editais de licitação e 
contratos firmados entre o Poder Público e as empresas. 
 
3.2 A escolha dos casos 
 
A pesquisa documental propriamente dita, por sua vez, terá como amostra seis casos de 
concessão pública no Brasil: o transporte aéreo público doméstico, a telefonia fixa comutada, a 
distribuição de energia elétrica no Rio Grande do Norte, o transporte público urbano por ônibus 
em São Paulo, em Curitiba e em Natal. 
O transporte público aéreo doméstico é de interesse deste trabalho por, apesar de se 
tratar também de um setor de transporte de passageiros (ainda que aéreo), ter diferenças no 
modelo de concessão empregado, principalmente no grau de liberdade das empresas e na 
33 
 
estrutura de mercado. O enfoque no tipo doméstico se deve ao fato desta ocorrer exclusivamente 
no território nacional, o que elimina a influência da operação de transporte em outros países, 
que está além do objetivo deste trabalho. 
O estudo do serviço de telefonia fixa comutada se dá pela experiência do setor com a 
abertura gradual do mercado para a livre concorrência. A restrição a somente o serviço de 
telefonia fixa comutada ocorre devido ao seu caráter de serviço de interesse coletivo e oferta 
em regime público (isto é, com metas de universalização e continuidade do serviço). 
A distribuição de energia elétrica no estado do Rio Grande do Norte foi escolhida para 
estudo devido ao fato de ser um setor sob concessão pública que atende a mesma população 
que o sistema de transporte público urbano de Natal. 
Já em relação ao sistema de transporte público urbano por ônibus de Curitiba, a sua rede, 
conhecida como Rede Integrada de Transportes (RIT), é um case de relevância internacional 
em transporte público de qualidade, servindo de inspiração para outros sistemas, como o de São 
Paulo e o de Bogotá, este último mais conhecido como Transmilênio (VASCONCELLOS, 
2019, p. 9). Portanto, seu estudo neste trabalho é justificado pela experiência positiva de 
Curitiba no âmbito do transporte público urbano. 
Quanto ao sistema de transporte público urbano por ônibus de São Paulo, a inclusão 
neste estudo tem relação com o seu status de maior rede de ônibus municipal do Brasil, tanto 
em número de passageiros, quanto em quilômetros rodados por ano, bem como em quantidade 
de veículos (ANTP, 2014). Sendo então uma rede tão extensa, sua maior complexidade pode 
fornecer subsídios para a modelagem de licitações. 
Por fim, o caso do transporte público urbano por ônibus de Natal, como contexto desta 
pesquisa, é um caso escolhido pela sua pertinência ao objetivo desta pesquisa. Portanto, o estado 
atual de seu funcionamento e as propostas para o sistema a partir da última tentativa de licitação 
são de interesse para esta análise 
 
3.3 Estrutura de Análise 
 
A partir da pesquisa documental serão identificadas alternativas entre as variáveis 
escolhidas para a análise. As variáveis escolhidas possuem relação com a Teoria dos Mercados 
Contestáveis e com os estudos acerca da regulação do transporte público urbano, porém restritas 
ao sentido organizacional. Portanto, as variáveis que dizem respeito a rede e a tecnologia não 
serão abordadas por estarem além do escopo do trabalho. Os elementos da análise a serem 
34 
 
estudados foram classificados em três dimensões: estrutura regulatória, organização industrial 
e gestão da concessão. 
 
3.3.1 Estrutura regulatória 
 
A Tabela 2 abaixo dará detalhes acerca dos elementos da análise e sua descrição. 
 
Tabela 2 – Descrição dos elementos de análise da dimensão Estrutura Regulatória 
 
3.3.2 Organização Industrial 
 
Os elementos a serem estudados no grupo Organização Industrial são detalhados na 
Tabela 3 abaixo: 
 
Tabela 3 – Descrição dos elementos de análise da dimensão Organização Industrial 
Identificação Conceito 
Estrutura de Mercado Forma de organização do mercado: monopólio, oligopólio, duopólio etc. 
Investimento em 
Capital (CAPEX) 
Despesas com capital requeridos a partir do momento de entrada no setor. 
Natureza de capital Definição acerca do caráter público ou privado do capital. 
Tipologia Societária 
Classificação das empresas do setor quanto ao seu tipo de sociedade (S/A, LTDA 
etc.). 
Origem do Capital Abrangência da procedência da composição societária das empresas. 
 
3.3.3 Gestão da Concessão 
 
O estudo dos elementos referentes ao grupo Gestão da Concessão se dará de acordo com 
o descrito a seguir pela Tabela 4: 
 
Identificação Conceito 
Autoridade 
Reguladora 
Responsabilidade pela regulação e fiscalização do sistema. 
Tipo de Outorga 
Definição acerca da forma de prestação do serviço (por concessão, permissão, 
autorização ou mais de um tipo). 
Prazo dos Contratos Duração prevista para os contratos. 
Critérios para entrada Condições necessárias para a participação no mercado. 
Característica dos 
contratos 
Principais atributos dos contratos e editais de licitação. 
Restrições legais Impedimentos à participação no mercado. 
35 
 
Tabela 4 – Descrição dos elementos de análise da dimensão Gestão da Concessão 
Identificação Conceito 
Responsabilidade pelo 
Planejamento 
Entidade com as competências de realizar o planejamento do sistema. 
Responsabilidade pela 
Gestão 
Entidade com as competências de realizar a gestão do sistema. 
Tipo de Receita 
Se a arrecadação é direcionada diretamente às empresas (receita privada) ou se 
algum órgão ligado ao Poder Público centraliza as receitas e faz sua distribuição 
(receita pública). 
Características da 
Precificação 
Formas de definição dos preços e da remuneração das empresas. 
Reajuste e Revisão 
Tarifária 
Formas e prazos para a alteração da remuneração das empresas. 
Liberdade Empresarial Abrangência da autonomia das empresas na sua atividade. 
 
Por fim, será realizada uma síntese das alternativas encontradas, seguida pelas 
discussões pertinentes a uma visão geral sobre a análise. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
36 
 
4. RESULTADOS E DISCUSSÕES 
 
4.1 Transporte aéreo público doméstico 
 
De acordo com a Lei Federal nº 7.565/1986, os serviços aéreos podem ser privados ou 
públicos. Os serviços aéreos privados não são remunerados pelo seu uso e ocorrem em benefício 
do próprio operador, diferentemente dos serviços aéreos públicos. Quanto a estes últimos, 
abrangem os serviços aéreos especializados públicos e os serviços de transporte aéreo público 
de passageiros, carga ou mala postal, regular ou não regular, doméstico ou internacional. O caso 
em estudo será o serviço aéreo público doméstico, isto é, aquele em que os pontos de partida, 
intermediários e de destino estejam situados em Território Nacional