Livro_GRD-0283 FINANCAS PUBLICAS

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Finanças Públicas
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S192f Sampaio, Anderson.
Finanças públicas / Anderson Sampaio. – Duque de Caxias, RJ: UNIGRANRIO, 
2019. 
182 p.: il.; 23 cm.
Inclui bibliografia 
1. Finanças públicas - Brasil. I. Título.
CDD – 343.8103
Produção: Fábrica de Soluções Unigranrio Desenvolvimento do material: Anderson Sampaio
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(PROPEX)
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Sumário
Fundamentos da Teoria do Estado
Objetivos ........................................................................................... 09
Introdução ......................................................................................... 11
1. Fundamentos da Teoria do Estado ........................................... 13
1.1 O Peso do Estado ................................................................. 13
1.2 Os Serviços Públicos ............................................................. 14
1.3 Concessão Pública ................................................................. 15
1.4 Permissão Pública ................................................................. 16
1.5 Prestação de Serviço Mista .................................................... 17
2. Atribuições Econômicas do Estado ........................................... 18
2.1 Função Alocativa .................................................................. 19
2.2 Função Distributiva ............................................................... 20
2.3 Função Estabilizadora ............................................................ 21
Síntese .......................................................................................... 23
Referências ........................................................................................ 25
Estrutura Conceitual para Elaboração e Divulgação de Informação 
Contábil de Propósito Geral pelas Entidades do Setor Público
Objetivos ........................................................................................... 27
Introdução ......................................................................................... 29
1. Classificação das Despesas Públicas ......................................... 31
1.1 Classificação Institucional ....................................................... 31
1.2 Classificação Funcional .......................................................... 32
1.3 Classificação por Programas ................................................... 33
1.4 Classificação Segundo a Natureza ........................................... 39
Síntese .......................................................................................... 43
Referências ....................................................................................... 44
Estrutura Funcional das Despesas Federais
Objetivos ........................................................................................... 47
Introdução ......................................................................................... 49
1. A Estrutura das Despesas Federais: Classificação de Despesas 
 Segundo a Norma Federal ..................................................... 51
2. Contratos Administrativos ....................................................... 56
3. Concessão de Serviço Público ................................................. 64
Síntese ............................................................................................ 71
Referências ....................................................................................... 73
Natureza dos Bens Públicos
Objetivos ........................................................................................... 77
Introdução ......................................................................................... 79
1. Natureza dos Bens Públicos .................................................... 81
2. Bens Semipúblicos ................................................................ 85
3. Externalidades ..................................................................... 86
Síntese ............................................................................................ 91
Referências ....................................................................................... 93
Financiamento dos Gastos
Objetivos ........................................................................................... 95
Introdução ......................................................................................... 97
1. Conceitos e Estrutura das Receitas Públicas .............................. 99
1.1 Estágios ............................................................................. 99
2. Receitas Orçamentárias ......................................................... 105
2.1 Classificação por Natureza de Receita ...................................... 106
2.2 Classificação por Identificador de Resultado Primário .................. 109
2.3 Classificação por Fonte/Destinação de Recursos ....................... 110
2.4 Classificação por Esfera Orçamentária ...................................... 110
3. Principais Categorias de Tributo ............................................... 111
Síntese .......................................................................................... 117
Referências ....................................................................................... 119
Orçamento Público
Objetivos ........................................................................................... 121
Introdução ......................................................................................... 123
1. Princípios Orçamentários ....................................................... 125
1.1 Princípio da Unidade ............................................................. 125
1.2 Princípio do Universalidade ..................................................... 127
1.3 Princípio da Anualidade .......................................................... 128
1.4 Princípio do Orçamento Bruto ................................................. 130
1.5 Princípio da não Afetação das Receitas .................................... 132
1.6 Princípio da Discriminação ou Especialização ............................. 134
1.7 Princípio da Exclusividade ...................................................... 134
1.8 Princípio do Equilíbrio ............................................................ 135
1.9 Princípio da Clareza .............................................................. 135
1.10 Princípio da Publicidade ......................................................... 136
1.11 Princípio da Exatidão ............................................................. 136
2. Conceitos e Classificação ....................................................... 136
2.1 Planejamento Orçamentário ................................................... 136
3. Processo Orçamentário no Brasil ............................................. 142
Síntese ............................................................................................145
Referências ....................................................................................... 147
Princípios Teóricos de Tributação 
Objetivo ............................................................................................ 151
Introdução ......................................................................................... 153
1 Teoria da Tributação no Brasil ................................................. 155
1.1 Princípios Teóricos de Tributação .............................................. 155
2 Política Fiscal ....................................................................... 159
2.1 Efeitos da Política Fiscal na Economia ...................................... 163
3 Déficit e Dívida Pública .......................................................... 164
3.1 Déficit Público ...................................................................... 164
3.2 Dívida Pública ...................................................................... 165
Síntese .......................................................................................... 167
Referências ........................................................................................ 169
Distribuição de Renda
Objetivo ............................................................................................ 171
Introdução ......................................................................................... 173
1. Distribuição de Renda ............................................................ 175
1.1 Grau de Progressividade ....................................................... 175
1.2 Despesas Públicas ................................................................. 177
2. Federalismo Fiscal ................................................................ 179
2.1 Características ...................................................................... 181
2.2 Problemas do Federalismo Fiscal ............................................ 184
Síntese ............................................................................................ 185
Referências ........................................................................................ 187
Fundamentos da Teoria do Estado
Objetivos
Ao final desta unidade de aprendizagem, você será capaz de:
 ▪ Compreender os fundamentos da Teoria do Estado;
 ▪ Compreender os tipos de serviços públicos;
 ▪ Entender as atribuições econômicas do Estado.
9Finanças Públicas
Introdução
Entender as origens e as razões dos gastos públicos é extremamente 
importante para ter um entendimento completo sobre as finanças públicas. 
Veremos que alguns serviços e bens apenas podem ser providos pelo Estado, 
enquanto outros podem ser providos também pela iniciativa privada. Veremos 
também a importância das funções dele.
11Finanças Públicas
1. Fundamentos da Teoria do Estado
Vivemos em uma economia mista, em que as atividades econômicas 
são exercidas pela iniciativa privada e pelo Estado. A presença do Estado no 
dia a dia dos cidadãos é constante. Ao longo do material, analisaremos o peso 
do Estado, os serviços públicos que dependem de concessão ou permissão 
pública, a prestação de serviço mista e as atribuições econômicas do Estado.
1.1 O Peso do Estado
Em uma sociedade existem 
necessidades a serem providas, mas 
que, por causa de suas características, 
acabam sendo atribuídas a uma 
instituição que espelhe os interesses 
da sociedade: o Estado. Assim, nos 
lugares onde é possível escolher os 
representantes, são realizadas eleições, 
em que a maioria escolhe quem melhor 
atenderá aos seus anseios.
Originalmente, essas necessidades 
giravam em torno da administração 
da justiça, da ordem interna e da 
segurança externa. No entanto, por 
diversas questões, essas atribuições foram 
ampliadas para o âmbito da educação, 
saúde, desenvolvimento, previdência 
e outros. 
Dentre as razões apontadas pelos acadêmicos para tal crescimento 
estão: 
 ▪ O aumento das atividades relacionadas à segurança e à administração; 
 ▪ Da demanda por maior bem-estar social; 
Figura 1: Escultura representando a justiça e o povo, de 
Jens Galschiot. Fonte: Lemos (2015). 
13Finanças Públicas
 ▪ Maior intromissão no processo produtivo; 
 ▪ Maior possibilidade de obtenção de recursos; 
 ▪ Guerras; 
 ▪ Crises econômicas; 
 ▪ Crescimento da população.
Essas necessidades são chamadas de meritórias, pela importância, e 
são providas pela autoridade pública mesmo que o mercado já as ofereça.
O que será provido e o tamanho dessas atribuições vai depender do 
momento e do lugar. Há países onde a presença do Estado era maior no 
passado e foi reduzindo com o tempo. Em outros, tal presença se fez, e 
se faz ainda, muito necessária, em virtude da forma como a sociedade está 
organizada e de sua cultura.
Nos Estados Unidos, os gastos do governo subiram de 6,5% do 
Produto Nacional Bruto (PNB), em 1890, para 40%, na década de 1990 
(MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980). No Brasil, a participação dos gastos do 
governo na economia chegou próximo aos 40% do Produto Nacional Bruto 
(PIB), no início da década de 1980. 
1.2 Os Serviços Públicos 
Veja, a seguir, um trecho da Constituição, no que se refere aos 
direitos sociais:
Art. 6º: São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o 
trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência 
social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos 
desamparados, na forma desta Constituição.
Segundo o conceito, serviços públicos são fruto da junção de bens 
e serviços fornecidos a todos com a finalidade de promover o bem-estar 
social. A incumbência de garantir tais serviços recai sobre o Estado, já que 
14 Finanças Públicas
é a instituição que espelha os interesses da sociedade e tem a finalidade de 
promover necessidades.
O provimento das necessidades de uma sociedade envolve serviços 
públicos, que podem ser exercidos exclusivamente pelo Estado, e aqueles 
considerados “serviços de utilidade pública”, que são delegados por ele via 
concessão ou permissão. É importante dizer que, para essa delegação são 
impostas regras e condições que visam ao regozijo dos cidadãos.
Algumas atividades são exercidas, sem intermediários, pelo Estado, 
pelo fato de exigirem centralização e exclusividade. Tais tarefas precisam ser 
assumidas por ele, pois geram benefícios tais que não seriam atingidos se 
fossem exercidas outras figuras.
São exemplos de serviços prestados exclusivamente pelo Estado: defesa 
do território nacional, diplomacia, emissão de moeda, justiça, elaboração de 
normas, desenvolvimento econômico e diplomacia com outras nações.
Dada a permanência e coletividade das demandas que os serviços 
públicos satisfazem, a Constituição pode prever certas imposições aos 
cidadãos, que são, muitas vezes, incontestáveis.
Os serviços de utilidade pública são as atividades delegadas pela Administração Pública, por 
meio de concessão ou permissão. Para tal, são impostas condições e obrigações derivadas 
das noções de boa-fé para com a população. O objetivo principal é que suas necessidades e 
anseios sejam atendidos, e, não, um benefício àqueles que prestam os serviços.
Em razão da importância desses serviços ao bem-estar do povo, é proibido ao prestador de 
serviços de utilidade pública obter lucro ou vantagem em prejuízo da sociedade. 
1.3 Concessão Pública
A concessão pública dá ao concessionário o cargo de explorar o serviço 
em questão. A delegação do serviço se dá via contratual e o contemplado pode 
ser uma figura pessoa jurídica ou física, que terá uma série de obrigações. 
Importante
15Finanças Públicas
Apesar disso, ele não obtém a propriedade do serviço público, e as condições 
da exploração são enumeradas no edital que definiu as condições do serviço.
O atendimento a diversas condições é necessário para a seleção do 
concessionário. Elas envolvem a competência financeira da empresaem 
suportar a operação que deseja assumir, capacidade técnica e integridade 
moral. Depois de vencida a licitação, essa concessão não poderá ser transferida 
para terceiros, nem ao menos parcialmente.
Cabe ao Poder Público a fiscalização e a regulamentação da concessão. 
E se houver o entendimento de que as condições não estão sendo cumpridas, 
a concessão pode ser suspensa. 
Além disso, as condições do serviço podem ser alteradas caso seja do 
interesse geral. Porém, caso essas alterações coloquem em risco o equilíbrio 
financeiro da empresa concessionária, cabe ao Estado ressarci-la. Já que o 
lucro é o objetivo final daqueles que buscam assumir uma concessão e a 
manutenção deste é a forma encontrada pela Autoridade Pública de manter a 
qualidade dos serviços que são prestados à população.
São exemplos de serviços de utilidade pública que envolvem concessão: 
fornecimento de energia elétrica, água, esgoto, gás, telecomunicações e 
exploração de reservas minerais. 
1.4 Permissão Pública
Assim como ocorre com a concessão, a permissão pública pode ser 
concedida tanto à pessoa física quanto jurídica. Nesse caso, elas passam a ser 
chamadas de permissionárias e, no caso da Autoridade Pública, de autoridade 
permitente. 
As condições impostas ao permissionário para a sua seleção são mais 
flexíveis quando comparadas com as concessões. Isso porque a delegação de 
um serviço público via permissão tem caráter precário. Assim, a autoridade 
permitente se reserva ao direito de revogar a permissão quando achar 
conveniente, sem ter de ressarcir o permissionário. Por isso, este busca 
16 Finanças Públicas
desembolsar o mínimo possível, já que essa permissão pode ser retirada a 
qualquer momento. Como exemplos, podemos citar a colocação de bancas 
de jornais em vias públicas e a permissão a serviços de transporte coletivo, 
quando não ocorre via concessão.
1.5 Prestação de Serviço Mista
Veja um trecho da Constituição a respeito da prestação de serviços por 
instituições privadas.
Art. 199: A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.
 § 1º – As instituições privadas poderão participar de forma 
complementar do Sistema Único de Saúde, segundo diretrizes deste, 
mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência 
as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.
Certos serviços considerados públicos, por serem providos pelo 
Estado, também podem ser prestados pela iniciativa privada, sem que haja 
necessidade das formalidades vistas anteriormente. Ao contrário dos serviços 
de utilidade pública, em que a prestação deve ser concedida via concessão ou 
permissão por parte da Autoridade Pública.
A prestação de serviço mista ocorre quando a Constituição estabelece 
que determinado serviço deve ser prestado pelo Estado, mas não estabele 
proibição à prestação do mesmo por parte de pessoas físicas ou jurídicas. 
Não sendo necessária a delegação por parte da figura pública. Entretanto, no 
caso de alguns serviços, como os ligados à educação, a própria Constituição 
determina a autorização para o funcionamento.
Dentro desse contexto, em que existem serviços prestados pela figura 
pública ou pela iniciativa privada, se faz necessário observar que, quando um 
serviço é prestado pelo Estado, configura-se um serviço público. Já quando 
este é fornecido na esfera privada, os serviços são privados.
Como exemplo de serviço de prestação mista, há os relacionados à 
saúde, em que a Autoridade Pública é obrigada a prestá-lo, mas que, ao 
17Finanças Públicas
mesmo tempo, são oferecidos pela iniciativa privada. Outro caso são os serviços 
relacionados à educação, que a Constituição determina como uma obrigação 
do Estado, mas que também pode ser ofertada por figuras particulares, desde 
que sejam obedecidas determinadas condições.
2. Atribuições Econômicas do Estado
Figura 2: Desempregados na fila da sopa. Fonte: Miniweb Educação.
Para a escola econômica clássica (dentre os representantes está 
Adam Smith), o papel do Estado nas economias capitalistas deveria ser 
restrito a poucas questões. Essas ideias se desenvolveram do século XVIII 
até o XIX, para então perderem força diante de inúmeras crises que se 
sucederam no seu transcorrer. 
O ponto fulminante ocorreu com a Grande Depressão da década de 
1930, quando o próprio modo de produção capitalista se viu ameaçado. Nesse 
contexto, surgem as ideias do economista inglês John Maynard Keynes.
Para Keynes, o liberalismo econômico da escola básica – que se baseia na oferta, na 
demanda e no preço – tinha mais espaço. Assim, o Estado deveria assumir dos fatores que 
afetam o nível de emprego. 
Importante
18 Finanças Públicas
Com base em suas ideias, governos adotaram uma postura mais intervencionista em suas 
economias, com o intuito de tirar seus países da grande crise que assolava o mundo. Desde 
então, esse papel mais robusto do Estado ganhou espaço. Tal papel divide-se em: função 
alocativa, função distributiva e função estabilizadora.
2.1 Função Alocativa
A função alocativa é justificada nos casos em que o mercado não 
consegue fornecer certos bens e serviços de forma considerada eficiente. As 
razões para tal pode estar na dificuldade em conseguir estipular a cobrança a 
até mesmo na baixa atratividade econômica, como investimento para o capital 
privado (MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980).
Essa dificuldade em estipular a cobrança, com base em três 
características, ocorre no caso de serviços como iluminação pública ou 
segurança nacional. De maneira geral, não é possível limitar o usufruto desses 
a uma pessoa específica; não há rivalidade no consumo desses serviços, ou 
seja, quando uma pessoa o consome, não reduz a quantidade disponível para 
o restante das pessoas. Caso alguém deixe de pagar, não é possível excluí-lo 
do acesso ao serviço.
Além da dificuldade de fazer a cobrança de certos serviços ou bens, 
também existem os casos nos quais o mercado é ineficiente no fornecimento 
desses por causa de fatores econômicos. Isso porque, no caso de investimentos 
em infraestrutura, são necessários altos investimentos, cujos retornos não são 
atraentes e apresentam prazo de maturação muito alto. 
São exemplos de investimentos em infraestrutura: energia, água, 
esgoto, comunicações, ferrovias, rodovias etc.
Ao eleger seus representantes nos poderes executivo e legislativo, a 
sociedade, de certa forma, está também escolhendo o direcionamento que os 
seus tributos deve tomar. Dentro desse contexto, o Estado provisiona bens e 
serviços, mesmo que esses já sejam produzidos pelo mercado configurando 
os bens mistos.
Isto ocorre porque certos bens contêm tal importância para o bem-
estar da sociedade que acabam sendo fornecidos tanto na esfera pública quanto 
19Finanças Públicas
na privada. São chamados de bens meritórios, como é o caso dos serviços de 
saúde, os quais, mesmo que sejam fornecidos pela iniciativa privada, também 
são providos pelo sistema público, dada a importância do cuidado com a saúde 
da população, com o bem-estar e o desenvolvimento da nação.
2.2 Função Distributiva
A função distributiva se justifica para corrigir a má distribuição de 
renda causada pelas imperfeições de mercado. Isso implica a necessidade 
de abandonar o “Ideal de Pareto” (MALANOS, 1969), de forma que, para 
reduzir as disparidades da distribuição de renda, cobra-se mais das classes de 
maior renda.
Nesse sentido, a forma ideal seria tributar a renda de forma progressiva. 
Ou seja, quanto maior a renda, maior a carga tributária. Outra forma de fazer 
isso é por meio de impostos sobre bens que são consumidos pelas classes 
sociais de maior poder aquisitivo. 
Dessa forma, ao fazer recair obrigações sobre as classes sociais com 
renda mais elevada, o Estado poderia reduzir o desequilíbrio na distribuição 
de riqueza, ao beneficiar os mais pobres na forma como aplica seu orçamento. 
Seja adotando políticas de distribuição direta de renda como o “bolsa família” 
ou até mesmo ao fornecer serviços como educação e capacitação profissionalpara desempregados sem efetuar cobrança.
Para reflexão: é correto afirmar que o Estado fornece educação e 
saúde de graça?
Bolsa Família
O programa é reconhecido e premiado mundialmente. Apesar disso, 
sofre muitas críticas por falta de informação ou informações erradas. 
Acesse o material indicado veja mais detalhes sobre este programa.
Saiba Mais
Leia mais
20 Finanças Públicas
http://www.caixa.gov.br/programas-sociais/bolsa-familia/Paginas/default.aspx
2.3 Função Estabilizadora
A função estabilizadora ganhou projeção na crise de 1930 com os 
governos realizando ações que buscavam contornar seus efeitos perversos. 
Desde então, tem sido amplamente utilizada como forma de manter o 
equilíbrio na economia do país.
A terceira das três funções possui quatro objetivos, todos de cunho 
macroeconômico: estabilização dos preços, equilíbrio das contas externas, 
manutenção do nível de emprego e do crescimento da economia. Sua ideia central 
gira em torno da concepção de que os gastos dos atores econômicos (empresas, 
famílias e governo) são determinantes para os níveis de preço e de emprego. 
Cabe ressaltar que as diferentes escolas de pensamento econômico 
possuem entendimentos diferentes sobre alguns dos aspectos dessa relação. 
Isso significa que, quanto mais esses agentes gastarem, maior será o estímulo 
à economia; consequentemente, haverá uma tendência à geração de empregos, 
assim como também tenderá a subir o nível dos preços apurados, a depender 
no nível de capacidade da produção do país. Por outro lado, se a demanda 
estiver abaixo da capacidade de produção, haverá redução no nível de emprego 
e tendência de queda no nível geral de preços, podendo, inclusive, desencadear 
uma recessão econômica no país.
Uma das principais formas de influenciar a demanda é por meio 
dos instrumentos monetários que o banco central opera. Os bancos centrais 
operam de acordo com seus mandatos ou objetivos que variam de país. Nos 
Estados Unidos, o mandato do banco central americano (Federal Reserve) 
estabelece que o emprego deve ser o máximo, os preços devem ser estáveis 
e deve haver moderação das taxas de juros. Já no Brasil, o banco central não 
tem um mandato fixo, mas busca manter a estabilidade dos preços via sistema 
de metas da inflação.
Por conta da função que o nível da quantidade de dinheiro tem 
sobre as variáveis econômicas, o banco central busca controlar a oferta 
monetária de acordo com os níveis que julga adequados ao que a economia 
necessita. As principais ferramentas de política monetária utilizadas pelo 
banco central são: as operações de mercado aberto (open market), depósito 
compulsório e redesconto.
21Finanças Públicas
As operações de mercado aberto são a principal ferramenta utilizada 
pelo banco central para controlar o nível de moeda que circula na economia. 
Por meio de operações que realiza diretamente no mercado com os chamados 
“dealers”, o banco central coloca e retira moeda de circulação. 
Os dealers são instituições financeiras credenciadas pelo Tesouro Nacional com o objetivo 
de promover o desenvolvimento dos mercados primário e secundário de títulos públicos. 
Eles atuam tanto nas emissões primárias de títulos públicos federais como na negociação no 
mercado secundário desses títulos. Atualmente, o Tesouro Nacional possui 12 dealers, dos 
quais nove são bancos e três são corretoras ou distribuidoras independentes. 
Fonte: Tesouro Nacional.
O depósito compulsório representa um percentual dos depósitos 
à vista dos correntistas que os bancos são obrigados a manter junto ao 
banco central. Dessa forma, limita-se a capacidade que os bancos têm de 
emprestar dinheiro. 
Já as taxas de redesconto são aquelas praticadas pelo banco central 
para emprestar dinheiro ao mercado. Essa modalidade foi utilizada na crise 
de 2008, quando houve escassez de divisas no mercado.
É importante destacar o papel de protagonismo desempenhado pelo 
orçamento público na função estabilizadora, seja por conta do impacto das 
despesas ou das receitas. Isso ocorre porque seus gastos afetam a demanda 
agregada da economia. 
Em épocas de crise, o governo pode aumentar seus gastos de forma a 
manter a demanda aquecida e estimular a criação de empregos na economia, 
bem como pode cortá-los caso observe que os preços estão subindo demais. 
Entretanto, em épocas em que a economia está em retração, a arrecadação de 
impostos pode cair substancialmente, podendo comprometer as metas para as 
quais os representantes do governo foram eleitos pela população.
Essas possibilidades evocam importantes questões quando se trata de 
promessas de campanhas eleitorais: O nível de orçamento do governo tem 
capacidade para cobrir tudo o que está sendo prometido? No caso de não ter 
essa capacidade, será necessário cobrar mais impostos para cumprir o que está 
sendo prometido ou vai precisar aumentar a dívida pública?
Glossário
22 Finanças Públicas
Síntese
Ao longo desta unidade de aprendizagem, foram apresentados os 
conceitos que levam à necessidade do Estado. Além disso, vimos os tipos 
de serviços que ele presta, os que ele delega a terceiros (via concessão ou 
permissão) e os que são prestados de forma mista.
Por fim, apresentamos as três atribuições econômicas do Estado – 
alocativa, distributiva e estabilizadora –, bem como as justificativas para que 
ele exerça tais papéis e a importância da sua atuação em diversas áreas.
23Finanças Públicas
Referências
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do 
Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.
CAIXA. Bolsa Família. Disponível em: <www.caixa.gov.br/programas-
sociais/bolsa-familia/Paginas/default.aspx>. Acesso em: 17 ago. 2018.
MALANOS, George. Teoria econômica. Rio de Janeiro: Fórum Editora, 
1969.
MUSGRAVE, Richard; MUSGRAVE, Peggy. Finanças públicas: teoria e 
prática. Rio de Janeiro: Campus, 1980.
MINIWEB EDUCAÇÃO. A Crise de 1929 e a Grande Depressão. Disponível 
em: < http://www.miniweb.com.br/historia/artigos/i_contemporanea/
crise_29.html>. Acesso em: 17 ago. 2018.
TESOURO NACIONAL. Dealers. Disponível em: <www.tesouro.fazenda.
gov.br/dealers>. Acesso em: 13 ago. 2018.
25Finanças Públicas
http://www.miniweb.com.br/historia/artigos/i_contemporanea/crise_29.html
http://www.miniweb.com.br/historia/artigos/i_contemporanea/crise_29.html
Estrutura Conceitual para Elaboração 
e Divulgação de Informação Contábil 
de Propósito Geral pelas Entidades do Setor Público
Objetivos
Ao final desta unidade de aprendizagem, você será capaz de:
 ▪ Classificar a estrutura das despesas e gastos públicos.
27Finanças Públicas
Introdução
Nesta unidade de aprendizagem, apresentaremos as classificações 
utilizadas na elaboração dos orçamentos, bem como as suas metodologias 
e razões.
As classificações das despesas públicas possuem as seguintes 
classificações: institucional, funcional, por programas e segundo a natureza. 
Conhecendo o funcionamento dessas classificações, os cidadãos poderão 
avaliar como os políticos pretendem utilizar o dinheiro público.
29Finanças Públicas
1. Classificação das Despesas Públicas
A classificação das contas do orçamento é muito importante, pois a 
forma como elas são escolhidas e estruturadas pode sensibilizar as informações 
analisadas e, por conseguinte, as conclusões aferidas.
Além disso, existe certa variedade de objetivos que a classificação 
orçamentária deve atender e eles se traduzem em múltiplos critérios a serem 
utilizados. Para Burkhead (1971, p.146-147), as contas do orçamento devem:
 ▪ Facilitar a formulação de programas;
 ▪ Contribuir para a efetiva execução do orçamento;
 ▪ Servir ao objetivo da prestação de contas;
 ▪ Viabilizar a análise dos efeitos econômicos das atividades 
governamentais.
1.1 Classificação Institucional
A classificação institucional tem por objetivo mostrar os órgãos 
responsáveis pelo gasto do orçamento. Ela permite não apenas delinear as 
incumbências desses destes órgãos, mas também avaliá-los posteriormente.Segundo os artigos 13 e 14 da Lei 4.320/64, a classificação institucional 
possui duas categorias: órgão e unidade orçamentária. A primeira diz 
respeito ao órgão do governo, e a segunda à qual parte do órgão se destinará o 
orçamento. É a unidade orçamentária que planeja, elabora, executa e controla 
a sua parcela correspondente do orçamento.
Art. 14. Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços 
subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas 
dotações próprias. (BRASIL, 1964)
Esse modelo é seguido para a elaboração dos orçamentos do Distrito 
Federal, estados, municípios e também pela administração indireta (autarquias, 
empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas).
31Finanças Públicas
Um exemplo da classificação institucional é o Colégio Pedro II, do 
Rio do Janeiro, que representa uma unidade orçamentária do Ministério da 
Educação, que, por sua vez, faz parte do Poder Executivo.
Orçamento Público 
Assista ao vídeo indicado para aprender mais sobre o orçamento 
público, o seu papel e a sua estrutura. 
1.2 Classificação Funcional
A classificação funcional tem o propósito de apontar como o orçamento 
está sendo gasto, de acordo com os segmentos em que o Estado atua. Assim, 
são consideradas 29 funções, divididas em 109 subfunções, essa forma de 
classificação possibilita que os eleitores saibam em quais áreas o governo 
eleito está gastando mais.
Por exemplo, ao analisar a função 12 (educação) é possível diferençar 
se o Ensino Fundamental está recebendo mais recursos que o Ensino Médio. 
Na função 10, referente à saúde, pode-se verificar se a subfunção “Alimentação 
e Saúde” realmente está recebendo o investimento prometido.
Veja, a seguir, o Anexo da Portaria nº 42 - Funções do Governo:
1. Legislativa 031 – Ação legislativa
2. Judiciária 061 – Ação judiciária
3. Essencial à justiça 091 – Defesa da ordem jurídica
4. Administração
5. Defesa nacional
6. Segurança pública
7. Relações Exteriores 211 – Relações Diplomáticas
8. Assistência social
9. Previdência Social
10. Saúde
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11. Trabalho
12. Educação
13. Cultura 391 – Patrimônio histórico, artístico e arqueológico
14. Direitos da cidadania
15. Urbanismo
16. Habitação 481 – Habitação rural
17. Saneamento 511 – Saneamento básico rural
18. Gestão ambiental
19. Ciência e tecnologia
20. Agricultura
21. Organização agrária 631 – Reforma agrária
22. Indústria
23. Comércio e serviços
24. Comunicações 721 – Comunicações postais
25. Energia
26. Transporte
27. Desporto e lazer
28. Encargos especiais
(BRASIL, 1999).
1.3 Classificação por Programas
O objetivo da classificação por programa é verificar os feitos do governo 
em favor da sociedade. Segundo o art. 2º da Portaria 42/1999, ela se divide 
em quatro categorias:
a. Programa: instrumento de organização da ação governamental 
visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado 
por indicadores estabelecidos no plano plurianual;
b. Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de 
um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no 
tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão 
ou o aperfeiçoamento da ação de governo;
33Finanças Públicas
c. Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo 
de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se 
realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um 
produto necessário à manutenção da ação de governo;
d. Operações especiais: as despesas que não contribuem para a 
manutenção das ações de governo, das quais não resulta um 
produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de 
bens ou serviços;
A categoria mais importante é o programa, pois ele é organizado de forma a atingir 
os objetivos pretendidos pela administração pública. 
Para o Plano Plurianual (PPA), o programa é tido como o seu elemento de 
organização mais importante. Contudo, antes de falar dessa importância, é preciso 
definir o que é o PPA. O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento previsto no art. 
165 da Constituição Federal. 
Por meio desse instrumento, o governo declara o seu conjunto de políticas públicas 
e os caminhos que devem ser trilhados para alcançar as metas previstas que farão 
cumprir os objetivos que a sociedade anseia. Ele deve ser encaminhado ao Congresso 
pelo Executivo até o dia 31 de agosto do primeiro ano de cada governo, para ter 
vigência a partir do ano seguinte até o primeiro ano do próximo governo. Dessa 
forma, é possível ter continuidade administrativa e permite que o novo governo avalie 
a continuidade das partes do plano anterior.
Assim, segundo o Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008-2011, 
temos a importância do projeto:
O elemento organizativo central do PPA é o Programa, entendido 
como um conjunto articulado de ações orçamentárias, na forma de projetos, 
atividades e operações especiais, e ações não-orçamentárias, com intuito de 
alcançar um objetivo específico. Os programas estruturam o planejamento 
da ação governamental para promover mudanças em uma realidade concreta, 
sobre a qual o Programa intervém, ou para evitar que situações ocorram de 
modo a gerar resultados sociais indesejáveis. Os programas também funcionam 
como unidades de integração entre o planejamento e o orçamento. O fato de 
que todos os eventos do ciclo de gestão do Governo Federal estão ligados a 
Importante
34 Finanças Públicas
programas garante maior eficácia à gestão pública. Os programas funcionam 
como elementos integradores do processo de planejamento e orçamento, ao 
estabelecerem uma linguagem comum para o PPA, a definição de prioridades 
e metas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a elaboração dos 
Orçamentos Anuais e a programação orçamentária e financeira. O êxito na 
execução do Plano é expresso pela evolução de indicadores, que possibilitam 
a avaliação da atuação governamental em cada programa, e do conjunto de 
programas por meio dos indicadores associados aos objetivos de governo. 
Dessa forma, pretende-se assegurar a convergência dos meios na 
direção dos objetivos a alcançar.
Art. 3o São prioridades da administração pública federal para o 
período 2016- 2019:
Art. 3o São prioridades da administração pública federal para o 
período 2016- 2019:
I - as metas inscritas no Plano Nacional de Educação (Lei no 
13.005, de 25 de junho de 2014);
II - o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, identificado 
nas leis orçamentárias anuais por meio de atributo específico; e
III - o Plano Brasil sem Miséria - PBSM, identificado nas leis 
orçamentárias anuais por meio de atributo específico.
A partir do Projeto de Lei Plurianual 2012-2015, algumas mudanças 
foram adotadas e ele passou a ter tipos de programa:
 ▪ Programa Temático (antes chamado de finalístico): onde constam 
os objetivos do governo relacionados às políticas públicas que 
irão orientar a ação do governo para que ele possa entregar bens e 
serviços à sociedade;
 ▪ Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: expressa 
o conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção 
da atuação governamental.
Segundo o art. 6º do Projeto de Lei do Plano Plurianual da União 
para o período de 2016 a 2019, a composição do programa temático se dá da 
seguinte forma: Objetivos, Indicadores, Valor Global e Valor de Referência.
35Finanças Públicas
Programa: 2021 – Ciência, Tecnologia e Inovação
Indicadores Unidade de medida
Valor 2017 (mil R$) Valor 2017-2019 (mil R$)
Data Índice
Dispêndio nacional em Ciência e 
Tecnologia (C&T) em relação ao 
Produto Interno Bruto (PIB)
% 31/12/2014 1,6700
Dispêndio nacional em pesquisa e 
desenvolvimento (P&D) em relação ao 
Produto Interno Bruto (PIB)
% 31/12/2014 1,2700
Número de pedidos de patentes 
depositados no Instituto Nacional 
da propriedade industrial (INPI) por 
residentes no paísUnidade 
por ano 31/12/2014 7.247,0000
Participação das regiões Norte, 
Nordeste e Centro-Oeste no total de 
pessoal ocupado técnico-científico
% 31/12/2014 20.8600
Participação das regiões Norte, Nordeste e 
Centro-Oeste no total de pessoal ocupado 
técnico-científico
Participação do Brasil em relação ao total 
mundial em número de artigos publicados 
em periódicos indexados pela Scopus
% 31/12/2014 2,5700
Participação do pessoal ocupado 
técnico-científico no total de ocupações % 31/12/2014 1,4400
Participação do setor empresarial nos 
dispêndios nacionais em Pesquisa e 
Desenvolvimento (P&D)
% 31/12/2014 47,1000
Percentual de empresas industriais com 
mais de 500 pessoas ocupadas que 
inovaram- média móvel dos últimos 
quatro trimestres
% 31/12/2014 47,5800
36 Finanças Públicas
Recursos do Fundo Nacional de 
Desenvolvimento Científico e 
tecnológico (FNDCT) investidos nas 
regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste
% 31/12/2014 27,1000
Tabela 1: Programa 2021 - Ciência, Tecnologia e Inovação. Fonte: Anexo I do PPA 2016-2019.
O Objetivo expressa as realizações almejadas pela intervenção 
governamental.
a. Órgão Responsável: aquele cujas atribuições mais contribuem 
para a implementação do Objetivo ou da Meta;
b. Meta: mede o alcance do Objetivo, podendo ser de natureza 
quantitativa ou qualitativa; e
c. Iniciativa: onde é feita a declaração dos meios e mecanismos de 
gestão que viabilizem os Objetivos e suas Metas, explicitando a 
lógica da intervenção.
Iniciativas
04LO - Promoção da formação e captação de recursos humanos nas 
Engenharias e demais áreas tecnológicas, com ênfase no processo 
de parcerias CNPq/Empresas.
O Indicador representa uma referência que permite identificar e aferir, 
periodicamente, aspectos relacionados a um Programa, auxiliando a avaliação 
dos seus resultados.
Esfera Valor 2016 (mil R$)
Valor 2017 
(mil R$)
Valor 2017-2019 
(mil R$)
Orçamentos fiscal e da seguridade social
Despesas correntes
Despesas de capital
3.110.161
2.676.833
433.328
3.673.591
3.064.933
608.658
7.750.734
6.466.556
1.284.178
Recursos extraorçamentários
Créditos e demais fontes
Gastos tributários
17.325.419
8.372.000
8.953.419
13.343.459
3.867.000
9.476.459
29.611.576
8.317.931
21.293.645
37Finanças Públicas
Valores globais
20.435.580 17.017.050 37.362.310
74.814.940
Tabela 2: Indicador. Fonte: Anexo I do PPA 2016-2019.
O Valor Global do Programa aponta a uma estimativa dos recursos 
orçamentários e extra orçamentários previstos para a consecução dos 
Objetivos, apresentando segregação nas esferas Fiscal e da Seguridade Social e 
na esfera de Investimento das Empresas Estatais, com as respectivas categorias 
econômicas (Anexo I do PPA 2016-2019).
Objetivo: 0497 – promover a formação, capacitação e fixação de 
recursos humanos qualificados voltadosà ciência, tecnologia e inovação
Orgão responsável: Ministério da ciência tecnologia, inovações 
e comunicações
Metas 2016-2019
 ▪ 019Y – conceder anualmente 17.000 bolsas-ano de produtividade 
em pesquisa pelo conselho nacional de desenvolvimento científico 
e tecnológico (CNPq) no país. 
Orgão responsável: Ministério da ciência tecnologia, inovações 
e comunicações.
 ▪ 019Z – alcançar o número de 22.000 bolsas de mestrado e 
doutorado concedidas pelo conselho nacional de desenvolvimento 
científico e tecnológico (CNPq) no país. 
Orgão responsável: Ministério da ciência tecnologia, inovações 
e comunicações.
 ▪ 01A0 – conceder 5.100 bolsas voltadas para a internacionalização 
do ensino superior e da ciência tecnologia e inovação brasileira 
pelo conselho nacional de desenvolvimento científico e tecnológico 
(CNPq) prioritariamente pelo programa ciência sem fronteiras 
Orgão responsável: Ministério da ciência tecnologia, inovações 
e comunicações.
38 Finanças Públicas
 ▪ 01A1 – conceder anualmente 41.000 bolsas-ano voltadas para a 
pesquisa pelo conselho nacional de desenvolvimento científico e 
tecnológico (CNPq) no país. 
Orgão responsável: Ministério da ciência tecnologia, inovações 
e comunicações.
Enquanto que o Valor de Referência, que é o parâmetro financeiro 
utilizado para fins de individualização de empreendimento, estabelecido por 
Programa Temático e especificado para as esferas Fiscal e da Seguridade Social 
e para a esfera de Investimento das Empresas Estatais.
Valor de referência para individualização de mpreendimentos como iniciativas (mil R$)
Orçamentos fiscal e da seguridade social 50.000
Tabela 3: Valor de Referência. Fonte: Anexo I do PPA 2016-2019.
Panorama Ipea - O novo PPA (2016 - 2019) 
Conheça mais sobre esse documento, que estabelece um conjunto de 
metas e desafios para as políticas públicas do governo em um 
período de quatro anos. . 
1.4 Classificação Segundo a Natureza
A classificação segundo a natureza está dividida em categorias 
econômicas, grupos, modalidades de aplicação e elementos.
A classificação por categorias econômicas foi fortemente difundida 
pela ONU e visa elucidar as consequências do dispêndio público sobre 
a economia. Isso porque, para o cálculo do Produto Interno Bruto 
(PIB), são levadas em consideração as receitas, despesas e investimentos 
do governo. O cálculo do PIB pode ser feito sob três óticas diferentes: 
produção, renda e despesa.
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39Finanças Públicas
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A ótica da produção para o cálculo do PIB leva em consideração o 
valor gerado pelos três ramos da atividade econômica: agricultura, indústria 
e serviços. Na ótica da renda são consideradas as remunerações pagas aos 
fatores de produção como aluguéis, salários, dividendos, lucros, juros etc. 
Já a ótica da despesa considera-se o consumo das famílias e do governo e o 
investimento feito por esses agentes mais as empresas.
Assim, podemos mensurar a contribuição que o governo deu à renda 
nacional e se ele tem papel relevante na formação de capital da nação. É muito 
importante, no caso brasileiro, saber o papel do governo no comportamento 
da inflação. Para facilitar essa identificação, existem duas categorias dentro 
da classificação econômica: despesas correntes – relacionadas ao consumo do 
governo sob a ótica da despesa do PIB – e despesas de capital.
Segundo a Lei 4.320, as primeiras se referem ao fornecimento de bens 
e serviços correntes e se subdividem em:
 ▪ Despesas de custeio: dotações para manutenção de serviços 
anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de 
conservação e adaptação de bens imóveis;
 ▪ Transferências correntes: dotações para despesas às quais não 
corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive 
para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação 
de outras entidades de direito público ou privado.
Já as despesas de capital referem-se às ligadas a bens de capital, 
concessões de empréstimos e amortizações de dívidas.
Segundo a Portaria Interministerial nº 163/2001, dentro das duas 
categorias econômicas, encontram-se três grupos em cada uma. Nas despesas 
correntes, estão: pessoal e encargos sociais; juros e encargos da dívida e, 
outras despesas correntes. Já nas despesas de capital, temos: investimentos; 
inversões financeiras e amortização da dívida.
 ▪ Pessoal e encargos sociais: despesas orçamentárias com pessoal 
ativo, inativo e pensionistas, relativas a mandatos eletivos, 
cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de 
40 Finanças Públicas
Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, por exemplo, 
vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos 
da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, 
gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer 
natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas 
pelo ente às entidades de previdência, conforme estabelece o 
caput do art. 18 da Lei Complementar 101, de 2000.
 ▪ Juros e encargos da dívida: despesasorçamentárias com 
pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações 
de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida 
pública mobiliária.
 ▪ Outras despesas correntes: despesas orçamentárias com aquisição 
de material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, 
subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de 
outras despesas da categoria econômica “Despesas Correntes” 
não classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa.
 ▪ Investimentos: despesas orçamentárias com softwares e com o 
planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição 
de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, 
e com a aquisição de instalações, equipamentos e material 
permanente. 
 ▪ Inversões financeiras: despesas orçamentárias com a aquisição 
de imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de 
títulos representativos do capital de empresas ou entidades de 
qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe 
aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital 
de empresas, além de outras despesas classificáveis nesse grupo.
 ▪ Amortização da dívida: despesas orçamentárias com pagamento 
e/ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou 
cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.
A terceira categoria referente à classificação segundo a natureza são 
as modalidades de aplicação. Como o próprio nome indica, as modalidades 
mostram como a aplicação dos recursos acontecerá, e sua principal função 
é eliminar a dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados. 
Ela pode ocorrer: 
41Finanças Públicas
I. via transferência financeira:
a. a outras esferas de governo, seus órgãos, fundos ou entidades; 
b. a entidades privadas sem fins lucrativos e outras instituições; 
II. diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário, ou 
por outro órgão ou entidade no âmbito do mesmo nível de Governo. 
Nas leis orçamentárias a especificação da modalidade observa, no 
mínimo, o seguinte detalhamento: 
I. governo estadual – modalidade 30; 
II. administração municipal - 40; 
III. entidade privada sem fins lucrativos - 50; 
IV. consórcios públicos - 71; 
V. aplicação direta - 90; 
VI. aplicação direta decorrente de operação entre órgãos, fundos e 
entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade 
Social - 91.
As outras modalidades de aplicação podem ser consultadas no Anexo 
II da Portaria Interministerial nº 163/2001.
O último nível da classificação segundo a natureza corresponde aos 
elementos. Eles têm o fim de elucidar o conteúdo das despesas. É o nível 
mais detalhado do orçamento. Podemos encontrar elementos, como: auxílio-
fardamento, serviços de consultoria, auxílio-transporte e outros.
Apesar da Lei º 4.320/64 estabelecer que a discriminação da despesa 
far-se-á, no mínimo por elementos, a Portaria Interministerial nº 163/2001 
determina que o nível mínimo da discriminação se dará por categoria 
econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicação. 
Assim, segundo a Secretaria do Tesouro Nacional o detalhamento por 
elemento na lei orçamentária passou a ser opcional. Estando presente apenas 
no momento da sua execução.
42 Finanças Públicas
Síntese
Nesta unidade de aprendizagem, apresentamos as classificações 
utilizadas na elaboração dos orçamentos, as suas metodologias e razões.
Além disso, você conheceu as seguintes classificações das despesas 
públicas: institucional, funcional, por programas e segundo a natureza. Tendo 
o conhecimento de como funcionam as classificações, temos o dever cívico 
de avaliar como os políticos pretendem usar dinheiro do povo e propagar tal 
conhecimento.
43Finanças Públicas
Referências 
BRASIL. Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional 
de Educação - PNE e dá outras providências. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Lei/L13005.htm>. Acesso 
em: 21 ago. 2018.
______. Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016. Dispõe sobre o Plano 
Plurianual para o período 2016-2019. Diário Oficial [da República Federativa 
do Brasil], Brasília, 14 de janeiro de 2016. Disponível em: <http://www2.
camara.leg.br/legin/fed/lei/2016/lei-13249-13-janeiro-2016-782255-veto-
149213-pl.html>. Acesso em: 21 ago. 2018.
______. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de 
Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços 
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível 
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L4320.htm>. Acesso 
em: 21 ago. 2018.
______. Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999. Atualiza a discriminação da 
despesa por funções de que tratam o inciso I do § 1o do art. 2o e § 2o do art. 
8o, ambos da Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece os conceitos 
de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e 
dá outras providências. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.
br/assuntos/orcamento-1/legislacao/legislacao/portaria-mog-42_1999_
atualizada_23jul2012-1.doc/view>. Acesso em: 21 ago. 2018.
BURKHEAD, Jesse. Orçamento público. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio 
Vargas, 1971.
44 Finanças Públicas
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Lei/L13005.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Lei/L13005.htm
http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2016/lei-13249-13-janeiro-2016-782255-veto-149213-pl.html
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L4320.htm
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/legislacao/legislacao/portaria-mog-42_1999_atualizada_23jul2012-1.doc/view
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/legislacao/legislacao/portaria-mog-42_1999_atualizada_23jul2012-1.doc/view
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/legislacao/legislacao/portaria-mog-42_1999_atualizada_23jul2012-1.doc/view
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Panorama 
Ipea - o novo PPA (2016‐2019). Disponível em: <https://www.youtube.
com/watch?v=jaEsPYXBSH4>. Acesso em: 21 ago. 2018.
OTAVIO NEVES. Orçamento Público. Disponível em: <https://www.
youtube.com/watch?v=--9gXNJtZWM>. Acesso em: 21 ago. 2018.
45Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=jaEsPYXBSH4
https://www.youtube.com/watch?v=jaEsPYXBSH4
https://www.youtube.com/watch?v=--9gXNJtZWM
https://www.youtube.com/watch?v=--9gXNJtZWM
Estrutura Funcional 
das Despesas Federais
Objetivos
 ▪ Definir a estrutura de despesas federais;
 ▪ Definir contratos públicos;
 ▪ Definir concessões.
47Finanças Públicas
Introdução
Nesta unidade de aprendizagem, conheceremos os identificadores de 
uso (IDUSO), além de apresentarmos sua importância. Em seguida, veremos 
os identificadores de resultado primário e o seu papel na apuração do resultado 
das contas do governo. 
Veremos, também, a importância do Plano Orçamentário ao viabilizar 
o acompanhamento gerencial mais detalhado das contas públicas.
Por fim, estudaremos os contratos públicos sob a ótica da Lei nº 
8.666/93 e abordaremos remuneração, licitações e extinção de concessões dos 
contratos de concessão pública, segundo a Lei nº 8.987.
49Finanças Públicas
1. A Estrutura das Despesas Federais: Classificação 
de Despesas Segundo a Norma Federal
Vamos iniciar este tópico apresentando a estrutura das despesas federais.
Identificador de Uso (IDUSO)
Segundo a norma federal, a lei orçamentária precisar completar 
a informação sobre a aplicação dos recursos com o Identificador de Uso 
(IDUSO). Ele vai indicar se os recursos vão compor a contrapartida de 
empréstimos, as doações ou de outras aplicações. Logo, por meio dele, 
sabemos se certa dotação é um complemento a uma verba cedida por um 
organismo internacional. 
 ▪ Os tipos de identificador de uso são: 
 ▪ Recursosnão destinados à contrapartida; 
 ▪ Contrapartida de empréstimos do BIRD (Banco Internacional para 
a Reconstrução e o Desenvolvimento); 
 ▪ Contrapartida de empréstimos do BID (Banco Interamericano de 
Desenvolvimento); 
 ▪ Contrapartida de empréstimos com enfoque setorial amplo; 
 ▪ Contrapartida de outros empréstimos;
 ▪ Contrapartida de doações;
 ▪ Cursos não destinados à contrapartida, para identificação dos 
recursos destinados à aplicação mínima em ações e serviços 
públicos de saúde.
Identificador de Resultado Primário (RP)
O identificador de resultado primário (RP) tem caráter indicativo, 
seu objetivo é ajudar no cálculo do resultado primário que consta no 
exercício. O resultado primário é calculado subtraindo-se certas despesas 
das receitas fiscais.
51Finanças Públicas
Esse identificador foi instituído em 1999, com a adoção do regime 
de metas para a inflação, em conjunto com o regime de câmbio flutuante, 
constituíram o chamado tripé da política macroeconômica. Basicamente, é 
uma meta fiscal pela qual é possível avaliar se o nível de gastos do governo 
está maior que o arrecadado. 
No Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2018, a designação 
referente aos indicadores de RP são: 
I. financeira (RP 0);
II. primária e considerada na apuração do resultado primário para 
cumprimento da meta, sendo:
a. obrigatória, cujo rol deverá constar do Anexo III (RP 1);
b. discricionária não abrangida pelas demais alíneas deste inciso 
(RP 2);
c. discricionária abrangida pelo Programa de Aceleração do 
Crescimento - PAC (RP 3); ou
d. discricionária decorrente de programações incluídas ou acrescidas 
por emendas individuais e de execução obrigatória nos termos do 
art. 166, § 9º e § 11, da Constituição (RP 6); ou
III.primária constante do Orçamento de Investimento e não considerada 
na apuração do resultado primário para cumprimento da meta, sendo:
a. discricionária e não abrangida pelo PAC (RP 4); ou
b. discricionária e abrangida pelo PAC (RP 5).
É possível acompanhar o resultado primário do governo, por meio do 
site da Secretaria Nacional do Tesouro. Mensalmente, são divulgadas 
informações sobre Receita Total, Transferências, Despesas e Resultado 
Primário. Para ver mais detalhes, acesse o conteúdo indicado.
Saiba Mais
Leia mais
52 Finanças Públicas
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/home
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/home
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/home
Subtítulos: Localização geográfica
A função dos subtítulos é informar a localização geográfica de onde 
o orçamento será gasto. Apesar de não constar na norma geral, os subtítulos 
constam na lei orçamentária como a quinta e última categoria da classificação 
feita por programas. Isso porque a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
determina que a lei orçamentária apresente essa categoria.
Os subtítulos representam a menor categoria da classificação por 
programa, e as ações que constam dentro do programa (atividades, projetos e 
operações especiais) são detalhadas segundo sua localização física.
Segundo o Manual Técnico de Orçamento (2016), essa localização 
poderá ser no âmbito nacional, no exterior, por região (Sul, Sudeste, Nordeste, 
Centro Oeste, Norte), estado, município ou por um critério específico, em 
casos excepcionais. As formas pelas quais o subtítulo deverá ser utilizado para 
evidenciar a localização geográfica são:
1. Projetos: localização (de preferência, município) onde ocorrerá a 
construção, no caso de obra física, como obras de engenharia; nos 
demais casos, o local onde o projeto será desenvolvido;
2. Atividades: localização dos beneficiários/público-alvo da ação, o 
que for mais específico (normalmente, são os beneficiários); 
3. Operações especiais: localização do recebedor dos recursos 
previstos na transferência, compensação, contribuição etc., sempre 
que for possível identificá-lo.
Os códigos numéricos de identificação dos subtítulos são:
Nacional: 0001;
Exterior: 0002;
Regiões (múltiplos de 10): 0010 a 0050;
Estados e DF: 0011 a 0054 e
Municípios: 0101 a 5999; 
Recortes geográficos: 6000 a 6499;
Localizadores de gasto não padronizados: 6500 a 9999.
53Finanças Públicas
Plano Orçamentário – PO
O Plano Orçamentário é uma identificação orçamentária que 
viabiliza o acompanhamento e a elaboração do orçamento em um nível mais 
aprofundado que o subtítulo. Ele aparece no nível gerencial e faz parte da 
ação do programa da unidade orçamentária. 
Nível
Legal
(LOA)
Unidade Orçamentária A
Ação 1.1 (com POs)
Programa 1
Unidade Orçamentária B
Ação 2.1 (Sem POs)
Programa 2
Nível
Gerencial
(SIOP
& SIAFI)
POs
0001
0002
0003
A.1.1.1 + 0001 
= PTRES 1
A.1.1.1 + 0002 
= PTRES 2
A.1.1.1 + 0003 
= PTRES 3
A.1.1.1 + 0002 
= PTRES 5
Não se aplica
A.1.1.1 + 0001 
= PTRES 4
Subtítulo
A.1.1.1
Subtítulo
A.1.1.2
Subtítulo
B.2.1.1
Subtítulo
B.2.1.2
B.2.1.2 + 0000 
= PTRES 7
B.2.1.1 + 0000 
= PTRES 6
Figura 1: Plano Orçamentário. Fonte: Adaptado de Manual Técnico de Orçamento MTO (2016).
A ação pode não ter POs vinculados, mas quando há vínculos, eles 
estarão ligados aos subtítulos. Assim, o valor orçamentário que o subtítulo 
receberá será a soma dos POs associados a ele. A seguir, veja as quatro 
maneiras pelas quais o PO pode se apresentar:
a. Produção pública intermediária: identifica a geração de produtos 
ou serviços intermediários ou a aquisição de insumos utilizados na 
geração do bem ou serviço final da ação orçamentária;
Estrutura Ação: 20VY - Apoio à Implementação da Política Nacional de Educação Ambiental
PO 0001: Gestão Compartilhada da Educação Ambiental.
PO 0002: Formação de Educadores Ambientais.
54 Finanças Públicas
PO 0003: Produção e Difusão de Informação Ambiental de caráter Educativo.
PO 0004: Apoio a Ações de Formação e Capacitação, Presenciais e a Distância.
Quadro 1: Produção pública intermediária. Fonte: Do autor.
b. Etapas de projeto: representa fase de um projeto, cujo andamento 
se pretende acompanhar mais aprofundadamente. Não há a 
obrigação de detalhar todos os projetos em POs.
Ação 1A79 - Instalação da Hemeroteca Nacional
PO 0001: Projeto Inicial
PO 0002: Materiais e Serviços
PO 0003: Instalações
PO 0004: Reformas
PO 0005: Aquisição de Mobiliário e Equipamentos de Informática
Quadro 2: Etapas de projeto. Fonte: Do autor.
c. Mecanismo de acompanhamento intensivo: é utilizado para 
acompanhar um segmento específico da ação orçamentária.
Ação: 12QC- Implantação de Obras e Equipamentos para Oferta de Água
PO 0001: Oferta de Água (Plano Brasil sem Miséria)
PO 0002: Oferta de água (Demais)
Quadro 3: Mecanismo de acompanhamento intensivo. Fonte: Do autor.
d. Funcionamento de estruturas administrativas descentralizadas: é 
utilizado para identificar, desde a proposta orçamentária, os recursos 
destinados para as despesas de manutenção e funcionamento das 
unidades descentralizadas.
55Finanças Públicas
Órgão: 32263 - Departamento Nacional de Produção Mineral
Ação: 2000 - Administração da Unidade
PO 0004: Administração da Superintendência das Alagoas
PO 0008: Administração da Superintendência do Ceará
PO 000A: Administração da Superintendência das Goiás
PO 000C: Administração da Superintendência de Minas Gerais
PO 000N: Administração da Superintendência do Rio de Janeiro
Quadro 4: Funcionamento de estruturas administrativas descentralizadas. Fonte: Do autor.
2. Contratos Administrativos
Os contratos administrativos obedecem à Lei nº 8.666. Ao longo 
deste tópico, veremos as cláusulas necessárias, as cláusulas exorbitantes e as 
suas formas extinção.
Conceito e previsão legal
Segundo o art. 2º da Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993: 
“Contrato administrativo é todo, e qualquer ajuste entre órgãos ou 
entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um 
acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de 
obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.”
A renomada jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2002, p.337) 
leciona que a expressão “contratosda Administração” diz respeito a todo 
contrato firmado com a Administração Pública, enquanto a expressão 
“contrato administrativo é reservada tão somente para designar os ajustes 
que a Administração pública, nessa qualidade, celebra com pessoas físicas 
ou jurídicas, para a consecução de fins públicos, segundo regime jurídico 
de direito público.”
56 Finanças Públicas
No vídeo indicado, o professor Lucas Furtado detalha os processos de 
licitações e contratos administrativos. Com a experiência de Procurador-
Geral do TCU, orienta sobre pontos da legislação que não podem ser 
ignorados na hora da contratação de bens e serviços.
 
Tal distinção se faz importante porque a administração pública pode celebrar 
contratos de direito privado e de direito público, entretanto, somente estes 
dois últimos são considerados contratos administrativos.
 São exemplos de contratos de direito privado celebrados pela 
administração pública, comodato, compra e venda, locação etc. Para esses 
casos, aplicam-se as regras de direito privado. Em contrapartida, são 
exemplos de contratos administrativos a concessão de serviço público, a 
concessão de obra pública etc, e para esses contratos, aplicam-se as regras 
de direito público.
 Nos contratos administrativos, os contratantes são os entes da 
administração direta e indireta, e os contratados podem ser qualquer pessoa 
(física ou jurídica).
Para seu melhor entendimento, destacamos algumas cláusulas.
 ▪ Cláusulas Necessárias
O art. 55 da Lei nº 8.666/93 dispõe sobre as cláusulas necessárias nos 
contratos administrativos, são elas:
I. O objeto e seus elementos característicos; 
II. O regime de execução ou a forma de fornecimento;
III. O preço e as condições de pagamento, os critérios, data-
base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios 
de atualização monetária entre a data do adimplemento das 
obrigações e a do efetivo pagamento;
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57Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=sNy-3bhXnQM
https://www.youtube.com/watch?v=sNy-3bhXnQM
https://www.youtube.com/watch?v=sNy-3bhXnQM
Todos os valores, preços e custos utilizados nos contratos 
administrativos têm como expressão monetária a moeda corrente nacional, 
exceto, para as concorrências de âmbito internacional, devendo cada unidade 
da administração, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento 
de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer, 
para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das 
datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de 
interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, 
devidamente publicada.
Nas concorrências de âmbito internacional, o edital deverá ajustar-se 
às diretrizes da política monetária e do comércio exterior, além de atender às 
exigências dos órgãos competentes.
O pagamento da correção monetária é realizado junto com o principal 
e corre à conta das mesmas dotações orçamentárias que atenderam aos créditos 
a que se referem.
No que diz respeito aos reajustes, desde o Plano Real, eles somente 
são permitidos após o período de 12 meses e com reflexos futuros.
O critério de reajuste, previsto no contrato, deve retratar a variação 
efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou 
setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta apresentada no 
edital de licitação, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data 
do adimplemento de cada parcela.
A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços 
previsto no próprio contrato, as atualizações, compensações ou penalizações 
financeiras decorrentes das condições de pagamento nele previstas, bem como 
o empenho de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu 
valor corrigido, não caracterizam a sua alteração, podendo ser registrados por 
simples apostila, dispensando a celebração de aditamento.
IV. Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, 
de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso;
Tal regra atende à necessidade de planejamento da administração pública.
58 Finanças Públicas
A duração dos contratos administrativos fica adstrita à vigência dos 
respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos: 
a. Aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas 
estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados 
se houver interesse da administração; 
b. À prestação de serviços a serem executados de forma contínua, 
que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos 
períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais 
vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses; 
c. Ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de 
informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 
(quarenta e oito) meses após o início da vigência do contrato;
d. Os casos de dispensa da licitação previstas no art. 24, IX, XIX, 
XXVIII e XXXI da Lei nº 8.666/93.
Toda prorrogação de prazo do contrato administrativo deve ser 
justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente 
para celebrar o contrato, sendo vedado o contrato com prazo de vigência 
indeterminado.
V. O crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da 
classificação funcional programática e da categoria econômica;
Antes da realização de qualquer contrato administrativo que demande 
despesas por parte da Administração Pública, é necessário que já tenha sido 
retido o recurso orçamentário necessário para pagamento de tais despesas. 
VI. As garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando 
exigidas;
O art. 56, §1º da Lei 8.666/93 prevê que poderá ser exigida prestação 
de garantia nas contratações de obras, serviços e compras, que serão escolhidas 
pelo contratado, dentre as seguintes opções: 
a. Caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, devendo estes 
terem sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro em 
59Finanças Públicas
sistema centralizado de liquidação e de custódia autorizado pelo 
Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores econômicos, 
conforme definido pelo Ministério da Fazenda; 
b. Seguro-garantia; 
c. Fiança bancária. 
Tais garantias não poderão exceder a 5% do valor do contrato, e terão 
seu valor atualizado nas mesmas condições daquele, exceto para obras, serviços 
e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade técnica e riscos 
financeiros consideráveis em que serão permitidos, quando a garantia poderá 
ser elevada para até 10% do valor do contrato.
A garantia prestada pelo contratado será liberada ou restituída após 
a execução do contrato e, quando em dinheiro, atualizada monetariamente.
VII. Os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades 
cabíveis e os valores das multas;
VIII. Os casos de rescisão;
IX. O reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de 
rescisão administrativa prevista no art. 77 da Lei;
X. As condições de importação, a data e a taxa de câmbio para 
conversão, quando for o caso;
XI. A vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou 
ou a inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor;
XII. A legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos 
casos omissos;
XIII. A obrigação do contratado de manter, durante toda a execução 
do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele 
assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação 
exigidas na licitação.
Ainda no art. 58 da Lei nº 8.666/93, temos, também, as cláusulas 
exorbitantes, que podem oferecer vantagens à Administração pública.
 ▪ Cláusulas Exorbitantes
60 Finanças Públicas
Entende-se como cláusula exorbitante aquela que ultrapassa o padrão 
comum dos contratos, em geral, com o objetivo de beneficiar a administração 
pública, que, enquanto contratante de contrato administrativo, tem como 
pedra de toque a supremacia dointeresse público sobre o privado.
Em um contrato não administrativo, tais cláusulas seriam consideradas 
abusivas, porém, em se tratando de contrato administrativo, elas não só são 
aceitas como necessárias para garantir a supremacia do interesse público.
Tais cláusulas encontram-se previstas no art. 58 da Lei 8.666/93, 
são elas:
I. Possibilidade de modificar os contratos administrativos, 
unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse 
público, respeitados os direitos do contratado;
Tal alteração ocorrerá quando houver modificação do projeto 
ou das especificações, para melhor adequação técnica aos objetivos da 
administração pública e quando necessária a alteração do valor contratual 
em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos 
limites permitidos pela lei. 
O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, 
os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 
25% do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma 
de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% para os seus acréscimos.
Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder tais limites, exceto as 
supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.
No caso de supressão de obras, bens ou serviços, se o contratado já 
houver adquirido os materiais e eles estiverem postos no local dos trabalhos, 
estes deverão ser pagos pela administração, pelos custos de aquisição, 
regularmente, comprovados e monetariamente corrigidos, podendo caber 
indenização por outros danos, eventualmente, decorrentes da supressão, desde 
que regularmente comprovados.
61Finanças Públicas
Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a 
superveniência de disposições legais, quando ocorridas após a data da apresentação 
da proposta no edital da licitação, de comprovada repercussão nos preços contratados, 
implicará na revisão destes para mais ou para menos, conforme o caso. 
Todas essas alterações nunca poderão aumentar os encargos do 
contratado, caso isso ocorra, a administração deverá restabelecer, por 
aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial.
II. Possibilidade de rescindir os contratos administrativos, 
unilateralmente, pelo não cumprimento de cláusulas contratuais, 
especificações, projetos ou prazos; por razões de interesse 
público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e 
determinadas pela máxima autoridade da esfera administrativa 
a que está subordinado o contratante e exaradas no processo 
administrativo a que se refere o contrato; em situações de caso 
fortuito ou de força maior, regularmente comprovada, impeditiva 
da execução do contrato;
A rescisão unilateral do contrato pela administração pública acarreta 
as seguintes consequências: 
a. Assunção imediata do objeto do contrato, no estado e local em 
que se encontrar, por ato próprio da administração; 
b. Ocupação e utilização do local, instalações, equipamentos, material 
e pessoal empregados na execução do contrato, necessários à sua 
continuidade;
c. Execução da garantia contratual, para ressarcimento da 
administração, e dos valores das multas e indenizações a ela 
devidos; 
d. Retenção dos créditos decorrentes do contrato, até o limite dos 
prejuízos causados à administração.
Importante
62 Finanças Públicas
III.  Possibilidade de fiscalização da execução do contrato; 
A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 
um representante da administração especialmente designado, 
permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-
lo de informações pertinentes a essa atribuição.
O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou 
substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em 
que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou 
de materiais empregados.
IV.  Possibilidade de aplicação de sanções motivadas pela inexecução 
total ou parcial do ajuste;
V. Nos casos de serviços essenciais, possibilidade de ocupação 
provisória de bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados 
ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar 
apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, 
bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo.
Formas de Extinção
O contrato administrativo extingue-se pelo seu cumprimento nos 
termos em que foi pactuado, bem como pelos seguintes motivos: 
I. Rescisão unilateral e escrito pela Administração, quando não 
cumprida as cláusulas contratuais, especificações, projetos ou 
prazos; por razões de interesse público, de alta relevância e amplo 
conhecimento, justificadas e determinadas pela máxima autoridade 
da esfera administrativa a que está subordinado o contratante e 
exaradas no processo administrativo a que se refere o contrato; 
em situações de caso fortuito ou de força maior, regularmente 
comprovada, impeditiva da execução do contrato;
II. Amigável, por acordo entre as partes, desde que haja conveniência 
para a administração;
III. Judicial.
63Finanças Públicas
Esse tipo de terminação contratual é provocado pelo contratado, 
quando a administração pública suprime dele obras, serviços ou compras, 
acarretando modificação do valor inicial do contrato, além do limite permitido 
pela Lei e/ou não libera área, local ou objeto para execução de obra, serviço 
ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das fontes de materiais 
naturais especificadas no projeto.
3. Concessão de Serviço Público
Neste tópico, estudaremos as concessões de serviço público segundo 
a Lei nº 8.987, na qual veremos os seus conceitos, formas de remuneração, e 
cláusulas de extinção da concessão.
Conceito e Previsão Legal
Segundo a Constituição Federal, em seu artigo 175, “incumbe ao 
Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou 
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.
Além de prevista na Constituição, conforme visto acima, a concessão 
do serviço público, exceto os de radiodifusão sonora e de imagens, encontra-se 
regulada pela Lei nº 8.987 de 13 de fevereiro de 1995, que em seu artigo 2º dispõe:
 Art. 2° para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
I. Poder concedente: a União, o Estado, o Distrito Federal ou o 
Município, em cuja competência se encontre o serviço público, 
precedido ou não da execução de obra pública, objeto de concessão 
ou permissão;
II. Concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, 
feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade 
de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que 
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco 
e por prazo determinado.
O renomado jurista Celso Antônio Bandeira de Mello (2015, 725-
726) apresenta a seguinte definição para concessão do serviço público:
64 Finanças Públicas
Concessão de serviço público é o instituto através do qual o Estado 
atribui o exercício de um serviço público a alguém que aceita prestá-
lo em nome próprio, por sua conta e risco, nas condições fixadas 
e alteráveis unilateralmente pelo Poder Público, mas sob garantia 
contratual de um equilíbrio econômico-financeiro, remunerando-se 
pela própria exploração do serviço, em geral e basicamente mediante 
tarifas cobradas diretamente dos usuários do serviço.
Dessa forma, a concessão é uma forma de prestação indireta do 
serviço público, feita por meios de delegação contratual, tratando-se de 
típico contrato administrativo. Ressalte-se que o poder público delega para 
o particular apenas a possibilidade de execução dos serviços, e não a sua 
titularidade em si, razão pela qual o mesmo pode retomar o serviço público 
delegado, sempre que for importante para o interesse público.
A delegação em questão só pode ser em favor de pessoa jurídica ou 
consórcio de empresas, denominados concessionários de serviço público, 
sendo vedada a concessão de serviço público para pessoa