LIVRO Rodovias, Serviços e Qualidade - Uma proposta de avaliação

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Para	quem,	segurando	minha	mão,	conduzia-me	até	a	escola.
Aos	meus	pais,	Nelso	(in	memoriam)	e	Lucia,
e	à	minha	avó	Carolina	(in	memoriam);
DEDICO.
AGRADECIMENTOS
As	palavras	aqui	registradas	são	derivadas	dos	meus	sentimentos	durante	a
jornada	acadêmica	que	serviu	de	base	para	a	publicação	deste	livro.
Neste	sentido,	os	meus	sinceros	agradecimentos	são	para...
Michelle,	minha	amada	e	linda	esposa,	com	especial	carinho	e	reconhecimento
por	toda	paciência,	ajuda	e	suporte,	confiança,	além	do	exemplo	profissional	e
de	todo	amor;
Lucia,	minha	“lutadora	supermãe”,	assim	como	familiares	e	amigos,	que	de
alguma	forma	contribuíram	para	a	realização	do	livro;
a	Prof.ª	Marilita	Gnecco	de	Camargo	Braga,	Ph.D.,	que	pacientemente	me
orientou	no	desenvolvimento	da	pesquisa	e	elaboração	do	texto
acadêmico,	e	para	os	professores	e	colaboradores	do	curso	de	Mestrado	em
Engenharia	de	Transportes	(PET)	da	COPPE/UFRJ,	por	todo
conhecimento	compartilhado	e	apoio	sempre	fraternal;
o	amigo	Wallace	A.	Santos,	que	ombreou	comigo	na	realização	das	atividades
regulatórias	durante	todo	o	período	de	minha	pesquisa	e	redação,	e	que	me
presenteou	com	suas	palavras	no	prefácio	desta	obra;
os	demais	colegas	e	colaboradores	da	hoje	extinta	ASEP-RJ,	que	seguiram	a
diante	na	AGETRANSP	e	AGENERSA,	e	que	me	deram	força	e	apoio	durante	a
minha	jornada	acadêmica;
a	equipe	da	Editora	Dialética,	que	valorizou	o	meu	trabalho	acadêmico	e
apresentou	a	oportunidade	e	meios	para	a	publicação	do	livro.
APRESENTAÇÃO
A	primeira	coisa	que	me	vem	à	mente	ao	pretender	apresentar	este	livro	para
você	é	o	fato	de	que	o	recebimento	do	convite	vindo	da	editora	Dialética	para
sua	publicação	foi	para	mim	uma	enorme	surpresa.	Foi	uma	surpresa	não	por	eu
considerar	o	tema	nele	abordado	pouco	relevante	ou	desinteressante,	algo	que	de
fato	não	considero.	Mas	porque	o	trabalho	acadêmico	que	originou	o	convite
data	de	2006,	quatorze	anos	já	passados	até	o	momento	que	escrevo	estas
palavras.
E	neste	sentido,	questionei-me	se	o	seu	conteúdo	poderia	ser	considerado
desatualizado	e	por	isso	menos	relevante	neste	momento	em	que	é	trazido	até
você.	E	pensando	dessa	maneira,	entendi	que	para	aceitar	a	empreitada	proposta,
necessitaria	pesquisar	a	situação	atual	de	tudo	aquilo	que	serviu	de	base	para	o
trabalho	de	pesquisa	passado,	para	certificar-me	que	as	informações,	análises	e
conclusões	nele	apresentadas	permanecem	válidas,	relevantes	e,	portanto,	úteis
para	sua	leitura	e	estudo	no	cenário	atual.
É	interessante	também	mencionar	que	entre	os	anos	de	2002	e	2007	estive
diretamente	envolvido	com	a	regulação	de	serviços	de	transporte	público	no
estado	do	Rio	de	Janeiro,	realizando	atividades	relacionadas	aos	modais	de
transporte	rodoviário,	ferroviário,	metroviário	e	aquaviário,	e	mais	efetivamente
com	os	serviços	prestados	por	empresas	concessionárias	de	rodovias,	e	assim
com	a	avaliação	da	qualidade	de	seus	serviços.
Essas	atividades	práticas	profissionais	me	motivaram	a	pesquisar,	e	assim
elaborar	trabalhos	acadêmicos	com	vistas	ao	aperfeiçoamento	do	processo
regulatório	no	qual	participava	da	elaboração	e	realização.	E	agora,	com	uma
nova	motivação,	a	de	poder	trazer	para	você	as	informações	que	acessei,	analisei
e	que	considerei	aplicáveis	aos	processos	para	avaliação	da	qualidade	de
serviços	prestados	nas	rodovias,	busquei	revisitar	as	fontes	que	utilizei	na
pesquisa	acadêmica,	visando	a	levantar	as	informações	e	dados	atuais	para
realizar	uma	análise	comparativa	entre	estes	e	aqueles	contidos	na	pesquisa
original.
Conforme	fora	inicialmente	apontado	no	texto	de	2006,	a	limitação	histórica	e
cumulativa	de	investimento	por	parte	dos	vários	níveis	de	governo	e,	portanto,	a
falta	de	recursos	destinados	à	manutenção	e	expansão	do	sistema	rodoviário	no
Brasil,	teve	como	maior	consequência	a	deterioração	da	qualidade	das	rodovias.
Infelizmente,	ao	se	buscar	uma	“fotografia”	da	situação	atual,	verifica-se	que
aquele	processo	teve	continuidade	e,	por	isso,	ainda	se	constata	a	necessidade	de
se	encontrar	solução	definitiva	para	a	condição	precária	do	sistema	rodoviário
brasileiro.	Esforços	são	verificados	neste	exato	momento,	mas	a	situação
econômica	e	fiscal	do	país	são	entraves	ainda	presentes.
Conforme	a	23ª	edição	da	Pesquisa	CNT	de	Rodovias,	a	mais	recente,	realizada
em	2019	(CNT,	2019),	“a	falta	de	investimentos	implica	piores	condições	das
rodovias,	o	que,	combinada	ao	crescente	volume	de	tráfego,	favorece	o	aumento
do	número	de	acidentes,	com	impactos	preocupantes	para	a	sociedade	e	para	o
poder	público”.	Nessa	pesquisa,	onde	foram	avaliados	108.863	quilômetros	de
rodovias	pavimentadas,	relativos	à	“totalidade	das	rodovias	federais	e	trechos
estaduais	considerados	estratégicos	para	a	movimentação	de	cargas	e	passageiros
pelo	território	brasileiro”,	é	informado	que	entre	as	rodovias	federais,	desde
2009,	houve	crescimento	de	6,7%	da	extensão	pavimentada,	porém	ao	longo	dos
anos	“as	condições	das	rodovias	pavimentadas	avaliadas	não	se	encontram
satisfatórias.	Tal	fato	reflete	no	resultado	do	ranking	de	competitividade	global
do	Fórum	Econômico	Mundial”,	onde	“o	Brasil	foi	classificado	na	93ª	posição,
entre	141	países,	com	relação	à	variável	Rodovias,	ficando	atrás	de	outros	países
da	América	Latina”	(CNT,	2019).
Quanto	à	caracterização	da	malha	rodoviária	brasileira,	os	números	sofreram
algumas	alterações	desde	2006.	Apesar	de	ainda	somar	pouco	mais	de	1,7
milhões	de	quilômetros	de	extensão,	conta	agora	com	213.453	quilômetros	de
rodovias	pavimentados,	correspondentes	a	algo	em	torno	de	12,4%	da	extensão
total.	Mas,	voltando	a	comparar	essas	extensões	entre	si	e	com	o	índice	de
pavimentação	de	outros	países	de	extensão	territorial	semelhante	ou	mesmo	com
a	de	outros	países	da	América	Latina,	os	números	das	rodovias	nacionais
permanecem	pouco	relevantes.	Vejamos,	considerando	a	“densidade	da	malha
rodoviária	pavimentada	(valores	em	km/1.000	km2)”	de	cada	país	a	seguir:
China	–	452,1;	Estados	Unidos	–	437,8;	Rússia	–	54,3;	Uruguai	–	43,9;
Argentina	–	42,3;	Canadá	–	41,6;	Equador	–	28,8;	e	Brasil	–	25,1.
E	além	do	baixo	índice	de	pavimentação,	segundo	a	última	pesquisa	realizada
pela	Confederação	Nacional	de	Transportes	(CNT,	2019),	59%	dos	quase	109
mil	quilômetros	de	rodovias	brasileiras	analisados	foram	considerados
inadequados	segundo	o	“Modelo	CNT	de	Classificação”.	Essa	grandeza	não	é
nada	alentadora,	porém,	passados	quinze	anos,	significa	ter	havido	melhora	em
relação	aos	74,7%	de	110	mil	quilômetros	de	rodovias	analisados	em	2004,
então	considerados	em	condições	deficientes,	ruins	ou	péssimas	(CNT,	2004).
Em	2006	foi	salientado	que,	visando	a	solucionar	o	problema	das	rodovias
brasileiras,	“a	proposição	adotada	pela	União	e	por	diversos	estados,	desde	a
década	de	1990,	foi	a	concessão	à	iniciativa	privada	dos	serviços	de	recuperação,
operação	e	manutenção	das	rodovias”.	Verifica-se	que	este	tipo	de	estratégia	de
gestão	pública	ganhou	corpo	e	é	mantido	ainda	hoje,	uma	vez	que,	segundo
dados	da	pesquisa	da	Confederação	Nacional	de	Transportes	(CNT,	2019),	no
modal	rodoviário,	que	é	responsável	pelo	transporte	de	aproximadamente	61%
das	mercadorias	e	95%	dos	passageiros,	“as	concessões	garantem	a	realização	de
investimentos	contínuos	e	um	nível	de	serviço	adequado	aos	usuários”.
Na	Pesquisa	CNT	de	Rodovias	(2019)	é	destacado	que	“os	trechos	concedidos
têm	apresentado,	continuamente,	melhores	resultados	na	avaliação”,
comprovando	“a	efetividade	de	se	investir	na	manutenção	e	na	adequação	da
capacidade	das	vias”.	A	Confederação	Nacional	de	Transportes	ainda	adverte
que,	no	contexto	geral	onde	se	vê	a	“redução	da	qualidade	das	rodovias
brasileiras	e	diante	de	uma	significativa	restrição	orçamentária	dos	entes
públicos,	(...)	a	solução	para	os	problemas	logísticos	nacionais	passa,
necessariamente,	pela	maior	participação	da	iniciativa	privada	na	oferta	dos
serviços	de	infraestrutura	rodoviária.	Todavia,	ressalva	a	necessidade	de	uma
revisão	do	modelo	de	concessões	com	incremento	de	rigor	técnico	de	modo	a
garantir	a	viabilidadefinanceira	e	a	exequibilidade	dos	contratos	sem,	entretanto,
comprometer	a	qualidade	da	rodovia”	(CNT,	2019).
Não	à	toa	podem	ser	constatados	processos	de	leilões	do	governo	federal	para
concessão	de	trechos	rodoviários	exatamente	enquanto	estas	palavras	são
redigidas,	como	por	exemplo:	BR-101,	no	trecho	entre	Paulo	Lopes	(SC)	e	a
divisa	com	o	estado	do	Rio	Grande	do	Sul;	BR-163,	no	trecho	de	970	km,	de
Sinop	(MT)	a	Miritituba	(PA);	BRs-153/080/414,	no	trecho	de	852	km	entre
Anápolis	(GO)	e	Aliança	do	Tocantins	(TO);	BR-116/493	no	trecho	de	711	km
do	Rio	de	Janeiro	(RJ),	passando	por	Além	Paraíba	(MG)	até	Governador
Valadares	(MG);	BR-040/495	no	trecho	de	180	km	de	Juiz	de	Fora	(MG)	ao	Rio
de	Janeiro	(RJ);	BR-381/262,	no	trecho	de	672	km,	de	Belo	Horizonte	(MG),
passando	por	Governador	Valadares	(MG)	e	indo	até	Viana	(ES);	além	da
concessão	da	Nova	Dutra	(BR-116/465/101),	que	deve	ser	o	ativo	que	mais	vai
despertar	o	interesse	dos	investidores,	segundo	a	Agência	Brasil	(2020).
Neste	mesmo	diapasão,	o	governo	do	estado	de	São	Paulo	acaba	de	assinar	o	que
declara	ser	o	“maior	contrato	de	concessão	de	rodovias	do	país,	entre	Piracicaba
e	Panorama”,	abrangendo	1.273	quilômetros	de	rodovias	que	serão	assumidos
pelo	Consórcio	Infraestrutura	Brasil,	num	investimento	de	R$	14	bilhões,	e	que
ainda	propõe	gerar	sete	mil	empregos.	A	extensão	abrange	12	rodovias,	passando
por	62	municípios	do	estado	(Governo	do	estado	de	São	Paulo,	2020).	E	assim	se
tem	verificado	também	em	outros	estados	ao	longo	dos	últimos	quinze	anos.
Segundo	a	Associação	Brasileira	de	Concessionárias	de	Rodovias	–	ABCR
(2018),	entidade	representativa	das	empresas	do	setor	de	concessões	de	rodovias,
em	dezembro	de	2018	eram	58	empresas	privadas	associadas	a	ela,	e	que
administravam	20.745	quilômetros	de	rodovias	em	12	Estados	(BA,	ES,	GO,
MG,	MS,	MT,	PE,	PR,	RJ,	RS,	SC	e	SP)	e	no	Distrito	Federal,	sendo	20
concessionárias	federais,	36	estaduais	e	2	municipais	(ABCR,	2018).
Interessante	aqui	pontuar	que	em	2006	havia	36	contratos	de	concessão	firmados
pelos	estados	ou	pela	União,	responsáveis	pela	administração	privada	de	uma
extensão	que	apenas	se	aproximava	de	10	mil	quilômetros	de	rodovias,
envolvendo	a	União	e	somente	5	estados	(ES,	PR,	RJ,	RS	e	SP).
Para	dar	suporte	aos	processos	de	concessão,	a	Lei	Federal	nº	8.666/93,	chamada
lei	das	licitações,	a	Lei	Federal	nº	8.987/95,	chamada	lei	das	concessões,	e	a	Lei
Federal	nº	9.074/95,	que	estabelece	normas	para	outorgas	e	prorrogações	das
concessões	e	permissões	de	serviços	públicos,	continuam	constituindo	o
arcabouço	jurídico.	A	principal	delas,	a	Lei	de	Concessões	(8.987/95),	em	seu
Capítulo	II,	aborda	o	“serviço	adequado”,	garantindo	a	participação	dos
“clientes”	das	concessionárias	no	processo	de	avaliação	da	qualidade	dos
serviços	prestados.	Seu	texto	estabelece	as	normas	para	a	prestação	do	serviço
adequado,	cujos	contornos	são	definidos	por	sua	regularidade,	continuidade,
eficiência,	segurança,	atualidade,	generalidade,	cortesia	e	modicidade	das	tarifas,
que	serão	detalhados	neste	livro.	Além	disso,	no	Capítulo	III	desta	lei,	onde	são
abordados	os	direitos	e	obrigações	dos	usuários,	verifica-se	que	o	usuário	pode
ser	entendido	como	um	parceiro	na	boa	prestação	dos	serviços	não	só	através	da
utilização	adequada	dos	recursos	que	lhes	são	disponibilizados,	mas	também
através	de	sua	própria	fiscalização	e	manifestação	sobre	a	qualidade	dos	serviços
recebidos	das	concessionárias.
Nesses	quinze	anos,	desde	a	elaboração	do	texto	original	que	originou	este	livro,
essas	leis	naturalmente	sofreram	alterações	pontuais	pelo	Legislativo,	no	entanto
sem	ferir	em	nada	o	cerne	do	Art.	6º	da	Lei	Federal	Nº	8.987/95	(Capítulo	II,	Do
Serviço	Adequado)	e	do	Art.	7º	(Capítulo	III,	Dos	Direitos	e	Obrigações	dos
Usuários),	que	fundamentam	os	pilares	jurídicos	desta	obra.	Cabe	ainda	ressaltar
que	nenhuma	alteração	promovida	na	Lei	Federal	Nº	9.074/95	durante	o	mesmo
interregno	interfere	em	quaisquer	aspectos	abordados	na	presente	abordagem
(Portal	“gov.br”,	2020).	Editais	de	concorrência	para	concessão	de	serviços
públicos,	incluindo-se	rodovias,	portanto,	continuam	sendo	publicados	nos
“diários	oficiais”,	e	trazendo	em	suas	fundamentações	jurídicas	as	referidas	leis
federias	ou	congêneres	estaduais.
Tal	como	se	observa	o	desenvolvimento	da	atividade	econômica	realizada	por
empresas	concessionárias	de	serviços	públicos,	também	se	constata	o
desenvolvimento	das	atividades	das	agências	reguladoras	federais	e	dos	estados,
seja	em	função	do	estabelecimento	de	novas	agências	como	pela	experiência
adquirida	ao	longo	desses	quinze	anos	e	ações	evolutivas	verificadas	no	trato	do
interesse	público	nos	setores	econômicos	onde	diretamente	atuam.
A	atividade	reguladora	continua	tendo	por	objetivos	basilares:	a	proteção	dos
interesses	do	usuário/consumidor	no	tocante	a	preços	e	qualidade	dos	serviços;	a
busca	pela	eficiência	e	autofinanciamento	das	empresas	concessionárias;	a
eficiência	dos	mercados	regulados;	o	cumprimento	das	políticas	públicas
setoriais;	e	a	garantia	de	que	todo	o	regime	alcance	robustez	e	sustentabilidade.
Tal	como	FLORISSI	e	NOSVITZ	(2003)	destacaram	anos	atrás.
Em	2006,	segundo	a	Associação	Brasileira	de	Agências	de	Regulação	–	ABAR
(2006),	existiam	30	agências	de	regulação	em	atividade	no	Brasil.	Atualmente,
segundo	a	mesma	ABAR	(2020),	são	associadas	à	entidade	quatro	agências
federais,	vinte	e	oito	agências	estaduais,	seis	agências	intermunicipais	e	vinte	e
uma	agências	municipais.	Apenas	entre	as	agências	associadas	a	Abar,
verificamos	que	em	2020	há	cinquenta	e	nove	agências	reguladoras	em
exercício.	E	a	este	número	ainda	podemos	somar	outras	agências	ou	entidades
públicas	que	exercem	regulações	e	que	não	são	associadas	a	Abar,	como	é	o	caso
da	própria	Agência	Nacional	de	Transportes	Terrestres	–	ANTT,	responsável
pela	regulação	e	fiscalização	das	rodovias	federais	brasileiras	e	principal
referência	no	setor	de	agências	reguladoras	de	rodovias	no	país.	Também
verificamos	a	Agência	Nacional	de	Aviação	Civil	–	Anac,	que	em	função	da	sua
atuação	estar	diretamente	ligada	a	atividades	e	mercados	de	caráter	internacional,
é	associada	a	diversas	entidades	internacionais	de	aviação	civil.	Ou	seja,
constatamos	que	o	número	de	agências	reguladoras	brasileiras	literalmente	mais
que	dobrou	desde	2006	até	hoje.
Durante	a	pesquisa	em	2006,	também	foi	verificado	que	entre	as	trinta	agências
então	existentes,	cinco	delas	possuíam	competências	para	regular	serviços
prestados	por	concessionárias	de	rodovias.	Essas	cinco	agências	mantém	ainda
hoje	as	mesmas	atividades,	sendo	elas	a	federal	Agência	Nacional	de	Transportes
Terrestres	–	ANTT,	e	as	estaduais:	Agência	Estadual	de	Regulação	de	Serviços
Públicos	de	Energia,	Transportes	e	Comunicação	da	Bahia	–	Agerba;	Agência
Estadual	de	Regulação	dos	Serviços	Públicos	Delegados	do	Rio	Grande	do	Sul	–
Agergs;	Agência	Reguladora	de	Serviços	Públicos	Delegados	de	Transporte	do
estado	de	São	Paulo	–	Artesp;	e	Agência	Reguladora	de	Serviços	Públicos
Concedidos	de	Transportes	Aquaviários,	Ferroviários	e	Metroviários	e	de
Rodovias	do	Estado	do	Rio	de	Janeiro	–	Agetransp.
Atualmente,	segundo	a	ABAR	(2020),	somam-se	àquelas	cinco,	outras	oito
agências	estaduais,	totalizando	treze	estados	brasileiros	com	agências	voltadas
para	as	rodovias.	Estas	novas	oito	são:	Agrespi	–	Agência	Reguladora	dos
Serviços	Públicos	Delegados	do	Estado	do	Piauí;	MOB	–	Agência	Estadual	de
Mobilidade	Urbana	e	Serviços	Públicos;	Agrese	–	Agência	Reguladora	de
Serviços	Públicos	do	Estado	de	Sergipe;	Agepar	–	Agência	Reguladora	de
Serviços	Públicos	Delegados	de	Infraestrutura	do	Paraná;	ARSP	–	Agência	de
Regulação	de	Serviços	Públicos	do	Espírito	Santo;	Arpe	–	Agência	de
Regulação	dos	Serviços	Públicos	Delegados	do	Estado	de	Pernambuco;	Agepan
–	Agência	Estadual	de	Regulação	de	Serviços	Públicos	de	Mato	Grosso	do	Sul;	e
Ager	–	Agência	Estadual	de	Regulação	dos	Serviços	Públicos	Delegados	do
Estado	do	Mato	Grosso.
Na	oportunidade	em	que	realizei	a	minha	pesquisa,	tive	acesso	ao	trabalhode
ROCHA	(2002),	que	apontava	que	naqueles	poucos	anos	de	existência	de
agências	reguladoras	de	rodovias	no	Brasil,	havia	cinco	diferentes	processos	de
aferição	da	qualidade	dos	serviços	prestados	por	concessionárias.	Verificou-se
também	que	aqueles	processos	contavam	com	procedimentos	e	métodos	para
atenderem	suas	necessidades	particulares,	não	existindo	um	padrão	que
permitisse	que	os	resultados	pudessem	ser	objetivamente	comparados.	Esta
questão,	inclusive,	abordei	em	minhas	conclusões	na	época,	pois	a	existência	de
um	modelo	de	avaliação	que	pudesse	gerar	resultados	comparáveis	no	tempo	e
entre	as	diversas	pesquisas	realizadas	nas	mesmas	rodovias	permitiria	a
construção	de	rankings	entre	as	operadoras	e	visualização	de	seus	desempenhos
comparados	no	transcorrer	dos	seus	contratos.
Ainda	hoje	não	consegui	encontrar	qualquer	referência	de	que	o	quadro
verificado	há	quatorze	anos	tenha	sido	alterado	no	sentido	de	podermos	contar
com	avaliações	sistemáticas	e	com	base	em	metodologia	que	nos	permita
realizar	as	citadas	comparações.	Verifiquei,	no	entanto,	que	o	volume	de
trabalhos	acadêmicos	sobre	o	assunto,	inclusive	em	nível	mais	tenro	na	fase	de
graduação,	aumentou,	mas	sem	se	refletir	em	aplicações	efetivas	quando	da
realização	de	avaliações	da	qualidade	em	rodovias	pelos	entes	reguladores.
Observo	que	agências	que	já	prezavam	e	se	equipavam	com	recursos	para
desenvolverem	pesquisas	de	satisfação	e	avaliação	da	qualidade	dos	serviços	em
rodovias	continuaram	em	seus	cursos	e	se	aprimoraram	ao	longo	desses	anos.	É
o	caso	da	Artesp,	que	segundo	o	portal	ESTRADAS.COM.BR	(2019	a),
“técnicos	da	Artesp	elaboraram	uma	metodologia	que	leva	em	consideração	32
indicadores,	entre	eles,	a	opinião	dos	usuários	e	a	segurança	rodoviária.	Para
cada	categoria	há	um	sistema	de	indicadores	que	avaliaram	a	regularidade,	a
eficiência	e	a	continuidade	dos	serviços	prestados	pelas	concessionárias	aos
usuários.	Os	dados	foram	monitorados	ao	longo	de	2018	pelo	Centro	de	Controle
de	Informações	(CCI)	da	Artesp,	além	das	fiscalizações	e	vistorias	feitas	em
campo.	O	acompanhamento	mensal	dos	indicadores	foi	feito	por	uma	comissão
composta	por	representantes	das	diretorias	da	Agência”.
No	mesmo	portal	de	notícias,	consta	que	por	demanda	do	Tribunal	de	Contas	da
União	–	TCU,	“uma	auditoria	no	âmbito	do	Programa	de	Concessões
Rodoviárias	Federais	(Procrofe)	avaliou	o	desempenho	dos	serviços	públicos
disponibilizados	pelas	concessionárias”.	“O	estudo	teve	como	foco	a	qualidade,
a	segurança	e	a	tempestividade	dos	investimentos	nas	estradas,	(...)	e	apesar	da
insuficiência	de	dados,	foi	possível	verificar	uma	tendência	de	aumento	no
desgaste	do	asfalto	e	de	queda	na	qualidade	das	rodovias”.	Ainda	é	citado	que	“o
resultado	da	auditoria	auxiliará	as	verificações	dos	processos	de	desestatização
em	curso	no	TCU	e	casos	futuros”,	o	que	vem	reforçar	a	importância	da
realização	de	acompanhamento	regular	das	rodovias,	por	meio	de	pesquisas	e
avaliações	da	satisfação	dos	usuários	e	qualidade	dos	serviços.	Cabe	ainda
destacar	que	na	mesma	matéria	consta	manifestação	da	Associação	Brasileira	de
Concessionárias	de	Rodovias	(ABCR),	que	baseando-se	em	“pesquisa	técnica
realizada	anualmente	pela	Confederação	Nacional	do	Transporte	(CNT)”,	é
apontado	que	“32	das	50	melhores	rodovias	do	Brasil	são	concedidas”,	e	que	“as
21	primeiras	do	ranking	são	operadas	por	concessionárias	privadas”.	Ou	seja,
não	havendo	uniformidade	nos	trabalhos	referenciados,	há	imensa	dificuldade
em	se	avaliar	o	peso	de	uma	ou	outra	posição	(ESTRADAS.COM.BR,	2019	b).
Neste	sentido,	se	mantém	a	hipótese	que	até	o	presente	momento	não	há	em	uso
no	Brasil	procedimentos	padronizados	e	que	façam	uso	concomitante	dos
diferentes	recursos	metodológicos	para	indicar	a	percepção	da	qualidade	pelos
diferentes	tipos	de	“clientes”	das	concessionárias.	Isso	forneceria	resultados	que
permitiriam	identificar	soluções	mais	precisas	para	os	problemas	na	qualidade
dos	serviços	prestados,	e	possibilitaria	a	implementação	de	benchmarking	no
setor	de	rodovias	concedidas	no	país.
Como	se	vê,	o	cerne	para	a	diferenciação	e	classificação	dos	serviços	prestados
nas	rodovias	é	a	“qualidade”,	um	conceito	complexo,	segundo	ESTACHE	e	RUS
(2000),	que	apontam	que	no	caso	dos	serviços	rodoviários	envolve	segurança,
conforto,	confiabilidade	e	características	nos	acessos,	bem	como	o	tipo	de
relacionamento	entre	os	operadores	e	os	usuários,	incluindo	questões
relacionadas	ao	meio	ambiente	e	à	sua	preservação.
E	não	menos	complexos	são	os	indicadores	de	satisfação	dos	usuários	com
relação	à	qualidade	dos	serviços	prestados,	os	quais	devem	traduzir	o	olhar	sobre
os	valores	das	tarifas,	situação	dos	pavimentos	e	da	sinalização	vertical	e
horizontal.	Dada	sua	complexidade	e	relevância,	CAPELETTO	e	GASTALDO
(2000)	apontam	que	os	indicadores	devem	ser	obtidos	por	meio	de	pesquisas	de
opinião	abrangentes	o	suficiente	para	se	conseguir	filtrar	e	extrair	as	informações
válidas	para	o	julgamento	e	classificação	da	qualidade	de	cada	serviço	analisado.
Com	vistas	à	elaboração	das	pesquisas	de	opinião	dos	usuários,	verificou-se	no
passado	e	confirma-se	ainda	hoje	que	a	maioria	dos	autores	pesquisados	indicam
o	modelo	elaborado	por	Parasuraman,	Zeithaml	e	Berry	em	1990,	o	qual	propõe
medir	as	expectativas	e	percepções	dos	clientes	quanto	à	qualidade	de	um
serviço.	Segundo	este	modelo,	a	diferença	entre	a	percepção	verificada	e	a
expectativa	existente	da	qualidade	do	serviço	oferece	meios	para	definição	de
uma	pontuação	passível	de	ser	aferida	com	a	aplicação	de	questionários	usando	a
escala	Likert.	Para	isso,	os	quesitos	devem	incluir	aspectos	relacionados	com
cada	uma	das	chamadas	“dimensões	da	qualidade”	que	são	consideradas	pelos
clientes	entrevistados,	sendo	elas:	confiabilidade,	segurança,	empatia,	garantia	e
aspectos	tangíveis.	Assim,	entende-se	que	a	adequada	elaboração	de	quesitos
relacionados	aos	serviços	prestados	pelas	concessionárias	de	rodovias,	conforme
as	orientações	para	construção	da	escala	proposta	por	aqueles	autores,	possa
conduzir	à	formatação	de	um	questionário	específico	para	aplicação	nesta	área
de	prestação	de	serviços.
Sem	dúvida,	em	um	mercado	heterogêneo	e	amplo	territorialmente	como	é	o
caso	brasileiro,	a	adoção	de	uma	regulação	comum	para	todo	o	sistema	de
transporte	rodoviário	é	de	difícil	aplicabilidade,	mas	isso	não	deve	permitir	o
esmorecimento	dos	reguladores	pela	busca	de	procedimentos	de	avaliação	os
mais	“padronizados”	possível.	O	resultado	de	esforço	dessa	natureza	certamente
conduzirá	as	empresas	prestadoras	dos	serviços	a	buscarem	constante	melhoria
na	qualidade,	tendo	em	vista	a	simulação	de	um	ambiente	competitivo.	A
tendência	verificada	atualmente	sugere	a	adoção	de	modelos	híbridos,	flexíveis
e,	de	certa	maneira,	individualizados	para	cada	caso	específico,	mas	que	reflitam
homogeneidade	suficiente	para	possibilitar	aplicação	do	benchmarking	regional
e	nacional.	Como	consta	apresentado	no	capítulo	7,	iniciativa	assemelhada	já	foi
proposta	pela	OECD,	há	mais	de	quinze	anos,	para	que	seus	países-membros
adotassem	os	procedimentos	propostos	pela	organização,	porém	guardando-se	as
diferenças	de	cada	um	quando	das	avaliações	da	qualidade	e	desempenho.
Sejam	quais	forem	as	características	dos	procedimentos	adotados,	fato	é	que
esses	deverão	sempre	considerar	as	questões	básicas	mercadológicas,	assim
como	os	conceitos	de	eficiência,	produtividade,	qualidade	e	segurança	dos
serviços	públicos	prestados	para	a	população.
E	com	o	sentimento	de	quem	buscou	conhecer	cada	detalhe	acerca	do	problema
que	decidiu	estudar	para	o	entender	e	propor	uma	solução	aplicável	ao	caso
concreto,	desejo	sinceramente	que	o	resultado	deste	trabalho	de	caráter
acadêmico	e	destinação	profissional	lhe	seja	útil	e	mesmo	agradável.	A	pesquisa
e	seu	texto	dissertado	não	foram	desenvolvidos	visando	a	atingir	público	não
específico,	externo	ao	contexto	acadêmico	e	profissional	voltado	ao	negócio	das
rodovias	concedidas	no	país,	mesmo	assim	ele	foi	identificado	pelos	experts	da
editora	Dialéticacomo	tendo	potencial	para	a	sua	publicação.	E	este	fato	traz
grande	alegria	para	este	autor,	pois	mostra	que	por	detrás	dos	números,	gráficos
e	textos	legais	examinados	e	traduzidos	em	proposta	técnica,	há	uma	pessoa	que
escreve	para	pessoas,	com	vistas	a	melhorar	a	vida	de	ainda	mais	pessoas.	E	com
este	sentimento	verdadeiramente	fraternal,	desejo	produtiva	e	prazerosa	leitura.
PREFÁCIO
OS	IDOS	DE	MARÇO
Dez	de	março	de	2004.	Um	dia	marcante	na	minha	vida.	Entrava	no	mundo	da
regulação.	Era	meu	primeiro	dia	de	trabalho	na	prematuramente	extinta	ASEP-
RJ,	a	Agência	Reguladora	de	Serviços	Públicos	Concedidos	do	Estado	do	Rio	de
Janeiro.	Ao	alcance,	concessões	de	serviços	públicos	de	amplo	espectro:	trem,
metrô,	gás	natural,	saneamento	básico,	barcas	e	rodovias.
Saíra	de	um	bem	sucedido	emprego	público	na	Companhia	de	Engenharia	de
Tráfego	da	Cidade	do	Rio	de	Janeiro	(CET	Rio)	para	me	lançar	no	admirável
mundo	novo	da	regulação,	atraído	e	motivado	pelas	mudanças	que	sacudiam	o
país	desde	1993	com	a	venda	da	CSN	(Companhia	Siderúrgica	Nacional)	no
governo	Itamar	Franco.	Transformações,	essas,	aditivadas	pelo	processo	de
desestatização	levado	a	efeito	no	governo	Fernando	Henrique	Cardoso.
Profissionalmente	foi	um	salto	de	trapézio	–	no	escuro	e	sem	rede	de	segurança.
Deixar	uma	estável	e	estruturada	administração	municipal	para	uma
administração	estadual	amadora	que	já	dava	os	primeiros	–	e	firmes	–	passos	em
direção	ao	fundo	do	poço,	representado	por	uma	inimaginável	crise	financeira-
policial	(embora,	no	momento	que	escrevo,	me	assola	uma	forte	dúvida	se,	de
fato,	já	chegamos	ao	fundo).
Voltando	aos	idos	de	março	2004,	estava	dominado	por	uma	boa	energia	gerada
pela	expectativa	de	enfrentar	inéditos	desafios	em	um	ambiente	totalmente
desconhecido.	Poucas	emoções	superam	a	excitação	que	toma	conta	de	cada	um
de	nós	quando	nos	tornamos	um	Amundsen	ou	um	Hillary	de	nossa	história
pessoal.	Pouquíssimas.
Entretanto,	a	minha	euforia	foi	a	nocaute	após	duas	horas	de	conversa	com
Marcelo	Marinho!
Explico.
Não	é	possível	falar	sobre	meu	querido	amigo	e	sua	obra	sem	citar	o	dia	10	de
março	de	2004	–	dia	em	que	tive	o	prazer	de	ver	nascer	um	“irmão	mais	velho”.
Um	memorável	acontecimento	pessoal	e,	simultaneamente,	um	dos	momentos
mais	devastadores	da	minha	vida	profissional.
Fui	designado	para	a	assessoria	do	então	Conselheiro-presidente	da	Asep-RJ,
João	Paulo	D.	Andrade,	onde	conheci	Marcelo	Marinho.	Na	verdade,	foi	o
primeiro	companheiro	de	trabalho	com	quem	tive	contato.	Naquele	dia	em
particular,	os	demais	assessores	estavam	em	atividades	externas,	cabendo	a
Marinho	a	missão	de	me	apresentar	à	casa.
Engenheiro	inteligente,	comunicativo,	bem	humorado...	o	diálogo	se	estabeleceu
facilmente.	Conversamos	sobre	as	tarefas	da	assessoria	e	nossas	obrigações.
Como	foi	primeira	pessoa	com	quem	conversei,	lá	pelas	tantas,	fiz	a	inocente,
porém,	fatal	pergunta:	como	as	coisas	funcionam	aqui?
Nocaute!
Quem	conhece	Marinho,	já	foi	vitimado	(ou	conhece	alguém	que	foi)	por	duas
de	suas	melhores	qualidades:	honestidade	e	franqueza.
Perguntei,	ele	respondeu.	Qual	um	touro	indomável,	Marinho	brindou-me	com
duas	horas	de	um	sólido	e	exuberante	relato	sobre	a	agência	e	o	meio	ambiente
regulatório	no	qual	estávamos	inseridos.
Tomara	posse	em	2002	e,	portanto,	golpeou-me	com	a	experiência	acumulada,
sem	aliviar.	Ao	término	da	primeira	hora	já	estava	pensando	em	como	requerer	a
anulação	da	minha	demissão	prévia,	e	ao	término	da	segunda,	tinha	formado
convicção	de	que	não	colocar	a	rede	de	segurança	no	picadeiro	foi	um	grave
erro.
Em	pânico,	vi	uma	pintura	realista	ser	elaborada	–	cores	vivas,	nuas	e	cruas.
Hoje	tenho	esse	quadro	na	minha	galeria	particular	como	um	dos	preferidos.
Olho	para	o	quadro	com	indisfarçável	satisfação.	Graças	ao	meu	“tardio	irmão”
(sou	filho	único),	não	fui	iludido	ou	entorpecido	por	pompas	e	circunstâncias.
Valeu!
Obras	técnicas	costumam	ser	impessoais,	mas	os	leitores	terão	oportunidade	de
perceber	ao	longo	deste	livro,	e	outros	que	certamente	virão,	a	honestidade	de
caráter	e	de	propósito	que	caracterizam	a	vida	e	o	trabalho	de	Marinho.
Acompanhei	a	gênese	deste	trabalho,	agora	transformado	em	livro,	e	atesto	que
mantém	o	frescor	e	a	jovialidade	daqueles	tempos.	Nasceu	um	clássico.	Deriva
da	conjugação	perfeita	da	experiência	adquirida	em	campo	e	refino
metodológico	da	academia.
Ainda	nos	primórdios	de	Asep-RJ,	Marinho	foi	nomeado	para	participar	de	um
grupo	de	trabalho	responsável	por	avaliar	periodicamente	a	qualidade	dos
serviços	prestados	pela	concessionária	Rota	116	(na	verdade	uma	comissão
tripartite	composta	por	representantes	da	Asep-RJ,	da	concessão	da	rodovia	RJ
116	e	dos	usuários	da	rodovia).
Não	devemos	perder	de	vista	que	estávamos	nos	primórdios	da	regulação	no
Brasil.	Muitas	das	agências	reguladoras	hoje	existentes	sequer	estavam	em
gestação	e,	por	consequência,	muitos	procedimentos	hoje	consagrados	também
não	existiam.
Fiel	ao	princípio	“missão	dada	é	missão	cumprida”,	nosso	intrépido	analista	de
regulação	foi	buscar	no	Daesp	(Departamento	Aeroviário	do	Estado	de	São
Paulo)	a	inspiração	para	a	elaboração	dos	procedimentos	de	avaliação	da
qualidade	da	prestação	de	serviço	público	rodoviário	fluminense.
Entretanto,	em	harmonia	com	seu	temperamento,	inconformado	com	os
resultados	então	obtidos,	buscou	meios	para	aprofundar	e	aperfeiçoar	os
procedimentos	por	ele	desenvolvidos.	Acreditava	ser	possível	obter	indicadores
(tema	incipiente	na	ocasião)	para	promover	ações	que	incrementassem	a
segurança	viária.
A	oportunidade	e	os	meios	se	materializaram	com	a	entrada	na	Coppe	(Instituto
Alberto	Luiz	Coimbra	de	Pós-Graduação	e	Pesquisa	de	Engenharia,	da
Universidade	Federal	do	Rio	de	Janeiro),	fruto	de	esforço	pessoal	e	dedicação
ímpar	aos	estudos.	Sem	recorrer	a	interpretações	elásticas	da	lei,	cada	hora
dedicada	à	causa	acadêmica	era	rigorosamente	compensada	com	uma	hora	extra.
Uma	demonstração	de	disciplina	consciente	que	poucas	vezes	vi.
No	mestrado,	solidificou	a	ideia	de	tratar	os	dados	obtidos	empiricamente	pela
comissão	tripartite,	gerando	instrumentos	mais	adequados	para	avaliação	da
qualidade	dos	serviços	oferecidos	por	concessionárias	de	rodovias.
Os	atuais	e	os	futuros	colegas	reguladores	encontrarão	nesta	obra	uma
ferramenta	para	avaliação	da	qualidade	de	serviços	prestados	por	empresas
concessionárias	de	rodovias	concedidas	por	um	dos	possíveis	poderes
concedentes	(municipal,	estadual,	distrital	ou	federal).	Encontrarão	base	ou
inspiração	para	suas	próprias	obras	que,	certamente,	aperfeiçoarão	a	atividade
regulatória	nos	transportes.
Ao	citar	a	honestidade	de	caráter	e	de	propósito	do	autor,	espero	retransmitir
uma	lição	recebida	e	aprendida	em	10	de	março	de	2004.	Nós,	reguladores,
devemos	sempre	nos	manter	equidistantes	de	Concedente,	Concessionária	e
Cliente/Usuários.
Esta	obra	leva	em	consideração	a	percepção	do	usuário	(sobre	o	que	é
qualificado	como	uma	boa	prestação	de	serviço	público	rodoviário)	e	a
percepção	do	Poder	Concedente	(sempre	focado	no	atendimento	às	obrigações
contratuais)	para	atingir	o	que	de	melhor	a	concessionária	pode	entregar	ou,	na
visão	do	criador,	estabelecer	um	meio	de	avaliação	que	traduza	a	visão	desses
dois	tipos	de	“clientes”	sobre	os	serviços	oferecidos.
Desfrutem	do	conhecimento!
Falei	aos	leitores,	agora	falo	ao	amigo.	Muito	obrigado	pela	honra	que	você	me
concedeu.	Sei	que	esta	obra	traduz	vontade,	raça,	dedicação,	profissionalismo,
sofrimento,	ausências,	alegrias	e	um	inabalável	desejo	de	fazer	a	diferença	em
prol	da	nossa	sociedade.
Lamento	tê-lo	incentivado	a	fazer	concurso	para	a	Anac.	Perdi	a	convivência
diária,	os	papos	sempre	instigantes,	o	parceiro	do	cafezinho	e	da	livraria.	Os
fluminenses	perderam,	mas	os	brasileiros	ganharam.
Ser	seu	amigo	tem	sido	um	privilégio	nesses	dezesseis	anos.
Obrigado	pelo	10	de	março.
Wallace	A.	Santos
Mestre	em	Sistemas	de	Engenharia
Engenheiro	Industrial	Elétrico
Analista	de	Regulação	Engenheiro
SUMÁRIO
Capa
Folha	de	Rosto
Créditos
CAPÍTULO	1
INTRODUÇÃO1.1	ESTRUTURA	DO	LIVRO
CAPÍTULO	2
DAS	CRISES	À	REFORMA	ADMINISTRATIVA	NOS	ANOS	90
2.1	CRISES	ECONÔMICAS	DO	MODELO	SOCIAL	E	O
NEOLIBERALISMO
2.2	ORIGEM	DA	PRIVATIZAÇÃO	E	A	GLOBALIZAÇÃO
2.3	REFORMA	ADMINISTRATIVA	BRASILEIRA	E	ESTADO-REGULADOR
2.4	A	FUNÇÃO	DA	REGULAÇÃO
2.5	CONSIDERAÇÕES	FINAIS
CAPÍTULO	3
ASPECTOS	GERAIS	DO	INSTITUTO	DAS	CONCESSÕES	E	A
PRESTAÇÃO	DE	SERVIÇOS	PÚBLICOS
3.1	ASPECTOS	POLÍTICO-INSTITUCIONAIS	E	ECONÔMICOS
3.2	ASPECTOS	JURÍDICOS
3.3	ASPECTOS	DO	DESEMPENHO	EMPRESARIAL
3.4	CONSIDERAÇÕES	FINAIS
CAPÍTULO	4
QUALIDADE	DAS	RODOVIAS	ANTES	E	DEPOIS	DOS	PROGRAMAS	DE
CONCESSÃO
4.1	INTRODUÇÃO
4.2	ANTECEDENTES
4.3	OS	ATUAIS	PROGRAMAS	DE	CONCESSÃO	DE	RODOVIAS	NO
BRASIL
4.3.1	O	Programa	Federal	de	Concessão	de	Rodovias
4.3.2	Os	principais	programas	de	concessões	estaduais
4.4	OS	CUSTOS	DOS	SERVIÇOS	NAS	CONCESSÕES
4.5	CONSIDERAÇÕES	FINAIS
CAPÍTULO	5
BASES	PARA	A	AVALIAÇÃO	DA	QUALIDADE	NAS	RODOVIAS
FLUMINENSES
5.1	INTRODUÇÃO
5.2	DEFINIÇÃO	DE	SERVIÇO	ADEQUADO	NOS	CONTRATOS	DE
CONCESSÃO	DE	RODOVIAS	DO	ESTADO	DO	RIO	DE	JANEIRO
5.3	UMA	ANÁLISE	DOS	CONTRATOS	DE	CONCESSÃO	FLUMINENSES
5.4	CONSIDERAÇÕES	FINAIS
CAPÍTULO	6
AVALIAÇÃO	DA	QUALIDADE	DOS	SERVIÇOS	E	DESEMPENHO	DAS
EMPRESAS	CONCESSIONÁRIAS
6.1	INTRODUÇÃO
6.2	ASPECTOS	DA	QUALIDADE	NA	AVALIAÇÃO	REGULATÓRIA
6.2.1	A	qualidade	técnica	das	rodovias
6.2.2	A	qualidade	da	operação	dos	serviços	rodoviários
6.2.3	A	monitoração	dos	aspectos	de	segurança
6.2.4	A	monitoração	dos	aspectos	ambientais
6.2.5	A	importância	das	pesquisas	de	opinião	dos	usuários
6.2.6	Indicadores	de	desempenho	e	informações	necessárias	para	a	avaliação	das
concessionárias
6.3	FISCALIZAÇÃO	REGULATÓRIA	PARA	AVALIAÇÃO	DA	QUALIDADE
DOS	SERVIÇOS
6.4	MODELAGEM	POR	MULTICRITÉRIOS	COMO	INSTRUMENTO	PARA
AVALIAÇÃO
6.4.1	Identificação	dos	pontos	fortes	e	pontos	fracos	das	empresas
6.4.2	A	Criação	de	um	ranking	das	empresas	reguladas
6.4.3	Os	modelos	de	multicritérios	como	metodologia	de	apoio	à	decisão
6.4.3.1	Aspectos	relativos	ao	conjunto	de	informações	(dados	de	análise)
6.5	CONSIDERAÇÕES	FINAIS
CAPÍTULO	7
AVALIAÇÃO	E	MEDIÇÃO	DA	QUALIDADE	DOS	SERVIÇOS	EM
SISTEMAS	RODOVIÁRIOS	NO	EXTERIOR
7.1	INTRODUÇÃO
7.2	AVALIAÇÃO	E	MEDIÇÃO	DA	QUALIDADE	EM	RODOVIAS
ESTRANGEIRAS
7.2.1	Estados	Unidos	da	América
7.2.2	França
7.2.3	Bélgica
7.2.4	Espanha
7.2.5	Portugal
7.2.6	Itália
7.2.7	Nova	Zelândia
7.2.8	Proposta	da	OECD	para	os	seus	países-membros
7.3	CONSIDERAÇÕES	FINAIS
CAPÍTULO	8
AVALIAÇÃO	DA	QUALIDADE	DOS	SERVIÇOS	DAS	RODOVIAS	NOS
PROGRAMAS	DE	CONCESSÃO	NO	BRASIL
8.1	INTRODUÇÃO
8.2	AS	AVALIAÇÕES	DE	DESEMPENHO	EM	PROGRAMAS	DE
CONCESSÃO	BRASILEIROS
8.2.1	As	avaliações	da	qualidade	em	Programas	de	Concessão	nos	estados
8.2.1.1	São	Paulo
8.2.1.2	Rio	Grande	do	Sul
8.2.1.3	Paraná
8.2.1.4	Rio	de	Janeiro
8.3	ANÁLISE	COMPARATIVA	DAS	METODOLOGIAS	DE	AVALIAÇÃO
EMPREGADAS	NO	BRASIL
8.4	CONSIDERAÇÕES	FINAIS
CAPÍTULO	9
ELEMENTOS	PARA	PROCEDIMENTOS	DE	AVALIAÇÃO	DA
QUALIDADE	EM	SERVIÇOS	RODOVIÁRIOS
9.1	ASPECTOS	OBSERVADOS	PELAS	AGÊNCIAS	REGULADORAS
9.1.2	Aspectos	técnicos	e	operacionais
9.2	DEFINIÇÕES	SOBRE	SERVIÇOS	E	QUALIDADE	EM	SERVIÇOS
9.2.1	Características	básicas	dos	serviços
9.2.2	Qualidade	em	serviços
9.3	AVALIAÇÃO	COMO	META	DAS	EMPRESAS
9.4	MODELOS	DE	MARKETING	PARA	AVALIAÇÃO	DA	QUALIDADE	EM
SERVIÇOS
9.4.1	Modelo	da	qualidade	em	serviços	de	Parasuraman,	Zeithaml	e	Berry
9.5	CONSIDERAÇÕES	FINAIS
CAPÍTULO	10
TÉCNICAS	PARA	CONSTRUÇÃO	DO	QUESTIONÁRIO	DE	AVALIAÇÃO
DE	SATISFAÇÃO	E	QUALIDADE	EM	SERVIÇOS
10.1	ELABORAÇÃO	DE	PESQUISAS	E	CONSTRUÇÃO	DE
QUESTIONÁRIOS
10.1.1	Determinação	das	necessidades	dos	clientes	ou	dimensões	da	qualidade
10.1.2	Aspectos	que	devem	ser	observados	para	a	elaboração	de	questionários
10.1.2.1	Confiabilidade
10.1.2.2	Validade
10.1.3	Elaboração	do	questionário	de	satisfação	do	cliente
10.1.3.1	Determinação	das	perguntas	(itens)
10.1.4	Escalas	tipo	Likert
10.1.5	Determinação	do	conteúdo	do	questionário	definitivo
10.1.6	Importância	da	aplicação	de	Pré-teste
10.1.7	Amostragem	na	pesquisa	de	qualidade
10.3	CONSIDERAÇÕES	FINAIS
CAPÍTULO	11
PROCEDIMENTOS	PROPOSTOS	PARA	CONCESSIONÁRIAS	DE
RODOVIAS	FLUMINENSES
11.1	INTRODUÇÃO
11.2	ASPECTOS	RELACIONADOS	AOS	SERVIÇOS	OPERACIONAIS
PRESTADOS	PELAS	CONCESSIONÁRIAS	DE	RODOVIAS
FLUMINENSES
11.2.1	Sistema	de	monitoração	de	tráfego,	comunicação	e	transmissão	de	dados
11.2.2	Operação	do	sistema	de	pedágio
11.2.3	Sistema	de	Pesagem
11.2.4	Guarda	e	vigilância	patrimonial
11.2.5	Apoio	à	fiscalização	de	trânsito
11.2.6	Operação	do	sistema	viário
11.2.7	Segurança	do	sistema	viário
11.2.8	Sistema	de	informações
11.2.9	Outros	sistemas	ou	procedimentos
11.3	DESENVOLVIMENTO	DE	QUESTIONÁRIOS
11.3.1	Versão	a	ser	aplicada	junto	ao	Poder	Concedente
11.3.1.1	Relação	de	itens	do	Questionário	Final	do	Poder	Concedente
11.3.2	Versão	a	ser	aplicada	junto	aos	usuários
11.3.2.1	Relação	de	itens	do	Questionário	Final	dos	Usuários
11.3.3	A	ponderação	dos	atributos	de	qualidade
11.4	CONSIDERAÇÕES	FINAIS
CAPÍTULO	12
CONCLUSÕES	E	RECOMENDAÇÕES
12.1	RECOMENDAÇÕES
REFERÊNCIAS	BIBLIOGRÁFICAS
ANEXO	A
LISTAGEM	INICIAL	DOS	ITENS	PARA	OS	QUESTIONÁRIOS	DE
AVALIAÇÃO	DA	QUALIDADE	DOS	SERVIÇOS	OPERACIONAIS
ANEXO	B
PLANILHA	DE	INSPEÇÃO	DE	CAMPO	UTILIZADA	PELO	PODER
CONCEDENTE
ANEXO	C
FORMULÁRIO	DE	PESQUISA	COM	O	PODER	CONCEDENTE
ANEXO	D
FORMULÁRIO	DE	PESQUISA	COM	OS	USUÁRIOS
Landmarks
Capa
Folha	de	Rosto
Página	de	Créditos
Sumário
Bibliografia
CAPÍTULO	1
INTRODUÇÃO
A	presente	obra	trata	do	desenvolvimento	de	procedimentos	para	a	utilização	de
métodos	de	avaliação	de	qualidade	por	reguladores	e	administradores	públicos
brasileiros,	tendo	em	vista	a	fiscalização	sobre	os	serviços	prestados	por
operadores	privados	de	infraestruturas	rodoviárias	concedidas	pelos	entes
federativos.	É	levado	em	consideração	o	período	posterior	à	reforma
administrativa	iniciada	em	meados	da	década	de	1990	e	o	consequente	processo
de	concessões	e	privatizações	verificado	no	cenário	nacional	desde	então.
A	justificativa	para	a	efetivação	deste	trabalho	remonta	à	busca	pelos	objetivos
dos	programas	brasileiros	de	concessões	e	privatizações	de	serviços	públicos,
que	são,	invariavelmente,	vinculados	à	escassez	de	recursos	provenientes	do
erário	público	para	financiar	os	investimentos	necessários,	como	também	ao
interesse	dos	gestores	da	Administração	Pública	na	captação	de	competências	do
setor	privado	em	termos	de	qualidade	e	eficiência	na	prestação	de	serviços.
De	acordo	com	SCHUMAHER	(2001),	a	permanente	limitação	da	capacidade	de
investimento	dos	vários	níveis	de	governo	levou	a	União,	os	estados	e
municípios	a	diminuir	drasticamente	os	recursos	destinados	à	manutenção	e	à
expansão	do	sistema	rodoviário	no	Brasil.	Nesse	sentido,	segundo	a	autora,	a
maior	consequência	foi	uma	crescente	deterioração	da	qualidade	das	rodovias,
seguida,	em	alguns	casos	por	uma	limitação	de	sua	capacidade	em	relação	à
demanda	crescente	por	seu	uso.	Assim,	aponta	que	a	insuficiência	de	recursos
orçamentários	e	as	dificuldades	administrativas	na	gestão	dos	recursos	e	na
operação	das	rodovias	foram	os	principais	entraves	encontrados	pelos	estados	e
União	para	enfrentar	o	problema	de	degradação	da	malha	rodoviária	nacional.	E
com	isso,	a	necessidade	de	se	encontrar	novos	meios	de	equacionamento	de
fundos	para	a	recuperação	e	expansão	da	infraestrutura	tornou-se	prioritária.
Cabe	observar,	neste	sentido,	que	o	Brasil	é	um	país	de	dimensões	continentais	e
que	tem	nas	rodovias	a	sua	principal	infraestrutura	logística	de	transporte.
Segundo	CASTRO	(2000),	a	malha	rodoviária	brasileira	é	a	segunda	maior	do
mundo,	com	mais	de	1,7	milhões	de	quilômetros	de	extensão,	o	que	não	chega	a
ser	motivo	de	satisfação,	já	que	apenas	8%	possui	pavimento	asfáltico.
Comparado	com	o	índice	de	pavimentação	de	outros	países,	o	das	rodovias
nacionais	é	ínfimo.	Nos	Estados	Unidos,	por	exemplo,	este	índice	é	de	61%;	no
México,	é	de	36%	e,	na	Argentina,	de	27%.	Aliado	ao	baixo	índice	de
pavimentaçãodas	rodovias	nacionais	acrescente-se	seu	precário	estado	de
conservação.	Segundo	pesquisa	realizada	pela	Confederação	Nacional	de
Transportes	(CNT,	2004)	74,7%	dos	110	mil	quilômetros	de	rodovias	brasileiras
analisados	estão	em	condições	deficientes,	ruins	ou	péssimas.
Este	conjunto	de	fatores	encerra	um	desafio	a	ser	enfrentado	com	a	máxima
urgência,	já	que	este	anacrônico	sistema	de	infraestrutura	rodoviária	repercute
diretamente	em	outras	atividades	econômicas,	produzindo,	inclusive,	reflexos
sociais.	Com	efeito,	cerca	de	63%	da	carga	transportada	no	Brasil,
necessariamente,	passa	por	rodovias	e,	segundo	MACHADO	(2002),	as	rodovias
com	deficiente	manutenção	e	conservação	causam	aumento	de	57%	no	consumo
de	combustível,	de	37%	nos	custos	operacionais	e	de	cerca	de	50%	no	número
de	acidentes.	Estes	custos	acabam,	no	mais	das	vezes,	sendo	repassados	ao
consumidor	final.
Estes	custos	adicionais	de	transporte	–	embutidos	nos	preços	finais	de	bens	e
serviços	–	contribuem	para	a	ineficiência	econômica	das	empresas,	compondo	o
chamado	“Custo	Brasil”	e	reduzindo	sobremaneira	a	competitividade	do	país	nos
cenários	nacional	e	internacional.	O	investimento	em	infraestrutura	rodoviária,
portanto,	é	fundamental	para	o	desenvolvimento	adequado	do	país	e	a	retomada
do	crescimento	econômico,	cumprindo,	assim,	os	objetivos	fundamentais
traçados	no	artigo	3º,	incisos	II	e	III,	da	Constituição	Federal,	de	garantir	o
desenvolvimento	nacional	e	de	reduzir	as	desigualdades	sociais	e	regionais.
A	situação	das	rodovias,	tendo	sido	considerada	caótica,	conduziu	a	União	a
lançar,	em	janeiro	de	2006,	o	Programa	Emergencial	de	Trafegabilidade	e
Segurança	nas	Estradas.	Neste	programa,	é	prevista	a	recuperação	de	26,5	mil
quilômetros	de	rodovias	federais	e	estaduais,	em	25	estados.	Estão	programadas
operações	“tapa-buracos”,	recuperação	de	pavimentos,	sinalização	e	pontes,	a
um	custo	estimado	de	cerca	de	440	milhões	de	reais	(aproximadamente	US$	200
milhões	em	valores	de	maio	de	2006).
Para	tentar	reverter	este	quadro	de	deficiências,	no	entanto,	cabe	citar	que	a
proposição	adotada	pela	União	e	por	diversos	estados,	desde	a	década	de	1990,
foi	a	concessão	à	iniciativa	privada	dos	serviços	de	recuperação,	operação	e
manutenção	das	rodovias.	As	empresas	concessionárias	se	obrigam	a	prestar
esses	serviços,	e,	na	maior	parte	dos	casos,	a	ampliar	a	capacidade	das	rodovias,
em	troca	da	arrecadação	do	pedágio.	A	ideia	é	transferir	a	responsabilidade	para
agentes	com	maior	capacidade	de	investimento	e	maior	capacidade
administrativa	nesse	ramo	de	atividade	do	que	o	Estado.
Segundo	SCHUMAHER	(2001),	o	termo	concessão	deriva	do	latim	concessio,
de	concedere,	e	designa	o	ato	de	conceder.	No	Direito	Administrativo	indica	o
contrato,	em	virtude	do	qual	o	Poder	Público	confere	à	pessoa	ou	empresta	o
direito	de	explorar	determinada	ordem	de	serviços,	ditos	públicos	ou
simplesmente	de	utilidade	pública,	ou	de	negócios.	Neste	sentido,	então,	mais
propriamente	se	diz	concessão	pública	ou	concessão	administrativa.	A	concessão
administrativa,	contrato	bilateral	e	comutativo,	que	se	forma	entre	os
contratantes,	cria	obrigações	recíprocas	entre	o	Poder	Público	e	o
concessionário,	os	quais	não	podem	impunemente	a	ela	fugir,	salvo	quando
razões	jurídicas	possam	determinar	a	rescisão	do	contrato.	É	que	aí	o	Poder
Público	outorgou	um	direito,	em	virtude	do	qual,	embora	assuma	também
obrigações,	o	concessionário	pode	exigir	que,	como	parte	cumpra	as	cláusulas
contratuais,	responsabilizando-o	por	perdas	e	danos,	quando	não	sejam
cumpridas.
CHIARA	(apud	SCHUMAHER,	2001)	cita	que	a	concessão	do	ponto	de	vista
jurídico	e	econômico	é	o	exercício	de	um	direito	delegado	pelo	Estado,	que
permite	a	uma	empresa,	pública	ou	privada,	a	prestação	de	um	serviço	público
por	prazo	determinado	e	que	tem	como	contrapartida	econômica	o	recebimento
de	tarifa.
A	delegação	desse	direito	é	definida	num	contrato	administrativo,	que	gera
obrigações	e	direitos,	não	encontrados	normalmente	nos	contratos	privados.	O
empresário	ou	grupo	interessado	em	investir	na	área	de	concessões	deve:	(i)
participar	das	licitações	isoladamente	ou	em	consórcio;	(ii)	constituir-se	em
empresa	concessionária	quando	obter	sucesso,	e	(iii)	observar	as	exigências	da
lei	e	dos	contratos	para	essa	constituição.
Em	verdade,	este	processo	de	descentralização	das	rodovias	nacionais	integra
uma	profunda	remodelação	do	Estado	brasileiro	ocorrida	nos	últimos	anos,	e	que
alcança	desde	a	flexibilização	de	monopólios	estatais	até	o	amplo	processo
conhecido	como	desestatização,	que	se	deu,	principalmente,	por	meio	das
privatizações	de	empresas	estatais	que	atuavam	em	segmentos	econômicos
reservados	ao	setor	privado	e	das	concessões	e	permissões	mediante	as	quais	a
iniciativa	privada	assumiu	a	execução	de	alguns	serviços	antes	prestados
diretamente	pelo	Poder	Público.
Foi	o	que	aconteceu	com	as	rodovias	que	ostentavam	volume	de	tráfego
suficiente	para	permitir	a	sua	exploração	pela	iniciativa	privada.	Com	um	aporte
inicial	de	investimentos	para	recuperar	e	colocar	a	rodovia	em	boas	condições,	o
concessionário,	após	período	definido	no	contrato	de	concessão,	dava	início	à
cobrança	de	pedágio.	Destarte,	tem	sido	verificada	sensível	melhoria	nas
condições	das	rodovias	concedidas,	disponibilizando-se	ao	usuário	não	apenas
uma	estrada	mais	conservada,	mas	também	uma	série	de	serviços,	como
assistência	médica,	socorro	mecânico	e	guincho,	antes	inexistentes	nas	rodovias
geridas	e	administradas	pelos	entes	públicos.
A	Lei	Federal	Nº	8.666/93,	chamada	lei	das	licitações,	contribuiu	para	o
embasamento	jurídico	do	projeto	de	concessão	da	exploração	das	rodovias	já
existentes,	por	meio	da	possibilidade	da	cobrança	de	pedágio.	Dois	anos	depois
foram	aprovadas	a	Lei	Federal	Nº	8.987/95,	chamada	lei	das	concessões,	que
dispõe	sobre	o	regime	de	concessão	e	permissão	da	prestação	de	serviços
públicos	e	a	Lei	Federal	Nº	9.074/95,	que	estabelece	normas	para	outorgas	e
prorrogações	das	concessões	e	permissões	de	serviços	públicos.	Também	foi
promulgada	a	Lei	Federal	Nº	9.277/96,	que	permite	a	delegação	de	rodovias	da
União	para	estados,	Distrito	Federal	e	municípios,	que	poderão	explorar
diretamente	os	trechos	de	seu	interesse	ou,	através	de	concorrência	pública,
transferir	a	concessão	para	o	setor	privado.	E,	para	concluir	este	resumo	sobre	o
arcabouço	jurídico	das	concessões	rodoviárias,	o	Decreto	Federal	Nº	2.444/97
incluiu	no	Programa	Nacional	de	Desestatização	as	rodovias	federais.
Desta	feita,	SCHUMAHER	(2001)	aponta	que	a	adoção	deste	processo	de
desenvolvimento	da	infraestrutura	tem	objetivos	bem	definidos:
•	O	governo,	em	seus	diferentes	níveis,	liberado	da	necessidade	de	manutenção
das	rodovias	em	condições	mínimas	de	operação,	disponibiliza	recursos,	que
estavam	comprometidos	com	tais	atribuições,	para	o	financiamento	de	outras
atividades	como	construção	de	escolas,	pagamento	de	funcionários,	saneamento
básico	etc.
•	Melhora	significativa	na	eficiência	e	na	qualidade	na	operação	do
empreendimento	ou	na	prestação	do	serviço,	sem	que	isso	implique	na	cobrança
de	pedágios	substancialmente	mais	elevados	do	que	aqueles	que	já	estavam
sendo	praticados	pelo	setor	público	em	algumas	rodovias.
Deve-se	destacar	que	as	empresas	concessionárias,	dentre	as	quais	a	pesquisa
foca	as	operadoras	de	rodovias,	estão	subordinadas	a	contratos	de	concessão	de
longo	prazo	com	diversas	obrigações	e	metas	de	desempenho	pré-definidas,
condicionadas	à	exploração	de	uma	atividade	em	regime	de	monopólio	e	com
demanda	com	tendência	a	inelasticidade.	Desta	forma,	os	órgãos	fiscalizadores
enfrentam	o	desafio	em	promover	com	que	as	concessionárias	encontrem
motivações	para	se	aperfeiçoarem,	além	dos	limites	que	estão	inexoravelmente
impostos	por	seus	contratos	de	concessão.	Esta	missão	se	configurará	inviável	se
houver	ausência	de	informações	seguras	sobre	os	respectivos	desempenhos
operacionais	e	empresariais,	bem	como	se	a	qualidade	dos	serviços	oferecidos
não	possuir	quaisquer	indicadores	que	a	retratem	como	é	percebida	pelosseus
diferentes	clientes.
A	concessão	de	rodovias	à	iniciativa	privada,	portanto,	parece	ser	um	caminho
bem	sucedido	e	sem	volta,	pelo	menos,	quanto	ao	benefício	público	que	se
espera	ver	proporcionado.	Mas	é	muito	importante	que	este	caminho	se	mostre
sustentável,	ou	seja,	consistente	e	seguro	ao	longo	dos	anos.	Para	que	isto	ocorra
é	fundamental	que	os	interesses	das	três	partes	envolvidas	no	processo,	quais
sejam	o	Poder	Concedente	(União	ou	estados),	concessionárias	e	usuários,
estejam	garantidos	em	um	ambiente	de	equilíbrio	mútuo.
No	que	tange	à	busca	em	se	conhecer	tais	aspectos	relevantes,	foi	verificado	em
recente	trabalho	de	pesquisa	realizado	no	Brasil,	a	citação	da	existência	de	cinco
diferentes	processos	de	aferição	da	qualidade	dos	serviços	prestados	por
concessionárias	de	rodovias.	Tal	fato,	portanto,	vem	reforçar	a	tese	sobre	a
necessidade	e	interesse	dos	responsáveis	pela	regulação	sobre	a	avaliação	dos
serviços	públicos	concedidos,	notadamente	as	agências	reguladoras.	Realizar
avaliações	para	se	conhecerem	as	reais	condições	dos	serviços	e	alcançarem	a
qualidade	pretendida	para	cada	tipo	de	serviço	público,	portanto,	configura-se
como	essencial.	Verificou-se	também	que	estes	órgãos	de	regulação	buscam
desenvolver	procedimentos	e	métodos	que	atendam	às	suas	necessidades,	porém,
ainda	não	de	maneira	padronizada,	o	que	produz	resultados	que	são	avaliados
isoladamente.	Este	fato	traz	dificuldades	para	a	avaliação	do	conjunto	de
concessões,	haja	vista	que	nem	sempre	os	dados	obtidos	poderão	ser	“cruzados”.
Como	um	exemplo	da	busca	pela	melhoria	da	qualidade	nas	rodovias
concedidas,	a	Agência	Reguladora	de	Serviços	Públicos	Delegados	de
Transportes	do	Estado	de	São	Paulo	(ARTESP)	executa	pesquisas	anuais	de
satisfação	junto	aos	usuários	de	cada	lote	concedido.	Foi	verificado	que,	em
2004,	o	Programa	de	Concessões	Rodoviárias	paulista	obteve	95%	de	aprovação
pelos	seus	usuários,	o	maior	índice	até	então	registrado.	Em	2002,	o	índice	de
aprovação	foi	de	87%	e	em	2003	de	90%.	A	pesquisa	cobriu	3,5	mil	quilômetros
de	rodovias	e	verificou	que	entre	os	aspectos	julgados	mais	importantes	pelos
motoristas	estão,	em	primeiro	lugar,	a	segurança	viária,	seguida	de	sinalização,
conservação	das	rodovias,	obras	de	ampliação	e	serviço	de	atendimento	aos
usuários.	O	aspecto	negativo	apontado	foi	que	os	usuários	consideram	alto	ou
muito	alto	o	valor	das	tarifas	de	pedágios,	aspecto	que,	no	entanto,	apresentou
queda	percentual	de	6%	entre	as	pesquisas	realizadas	em	2003	(84%)	e	2004
(78%),	devido	a	maior	conscientização	dos	usuários	sobre	a	vinculação	dos
preços	aos	custos	das	obras	previstas,	serviços	prestados,	distância	percorrida	e
equipamentos	de	segurança.
Assim	como	ocorre	em	outros	tipos	de	serviços	públicos	concedidos	à	iniciativa
privada,	observa-se	que	as	concessionárias	de	rodovias	estão	impostas	a	um
acompanhamento	da	qualidade	dos	serviços	que	prestam	segundo	duas	óticas:	a
do	usuário	e	a	do	Poder	Concedente.	Enquanto	o	usuário	foca	em	aspectos	de
caráter	mais	subjetivo	nos	serviços	prestados,	como	conforto,	segurança	e
cordialidade,	o	Poder	Concedente	centra	suas	exigências	no	atendimento	às
obrigações	contratuais.	O	fato	das	concessionárias	possuírem	dois	tipos	de
clientes,	que	demandam	dois	tipos	diferentes	de	enfoques	quanto	à	preocupação
que	têm	com	a	qualidade,	não	representa	uma	contradição	ou	um	desafio,	apenas
demanda	a	necessidade	de	uma	percepção	precisa	para	formulação	de	uma
metodologia	de	pesquisa	de	qualidade	que	abranja	os	dois	clientes	que	devem	ser
atendidos.
Na	chamada	Lei	das	Concessões	(Lei	Federal	Nº	8.987/95),	o	texto	do	seu
capítulo	II	trata	do	“serviço	adequado”,	deixando	clara	a	previsão	da
participação	dos	dois	clientes	das	concessionárias	no	processo	de	avaliação	da
qualidade	dos	serviços	prestados.	O	texto,	que	provém	da	vontade	do	legislativo
federal,	estabelece	as	normas	gerais	para	a	prestação	do	serviço	adequado	ao
pleno	atendimento	do	usuário,	especificamente	nos	quesitos	regularidade,
continuidade,	eficiência,	segurança,	atualidade,	generalidade,	cortesia	e
modicidade	das	tarifas,	que	serão	definidos	adiante.	Além	disso,	no	capítulo	III
da	mesma	lei,	onde	é	tratado	dos	direitos	e	obrigações	dos	usuários,	o	usuário
pode	ser	entendido	como	um	parceiro	na	boa	prestação	dos	serviços,	não	só
através	da	utilização	adequada	dos	recursos	que	lhes	são	disponibilizados,	mas
também	através	da	sua	própria	fiscalização	e	manifestação	sobre	a	qualidade	dos
serviços	prestados	pelas	concessionárias.
Conforme	evidenciado,	existe	a	necessidade	de	serem	desenvolvidas	e	utilizadas
metodologias	e	procedimentos	adequados	para	avaliação	dos	serviços	públicos
concedidos,	de	forma	a	possibilitar	o	alcance	da	desejada	qualidade	nos	serviços
prestados	pelas	concessionárias.	A	importância	de	se	possuírem	indicadores
provenientes	de	pesquisas	fundamentadas	em	metodologias	adequadas,	com
ênfase	sobre	o	conhecimento	das	percepções	dos	clientes	também	pode	aumentar
em	muito	as	possibilidades	das	empresas	tomarem	melhores	decisões.
Assevera-se	que	para	as	empresas	poderem	tirar	proveito	do	conhecimento	sobre
as	percepções	e	reações	de	seus	clientes,	estas	devem,	antes	de	tudo,	fazer	uso	de
meios	de	avaliação	precisos.	Porém,	a	busca	desses	indicadores	voluntariamente
por	parte	das	empresas	se	dá	de	forma	natural	em	meio	a	mercados	competitivos,
onde	os	fornecedores	de	produtos	e	serviços	guerreiam	entre	si,	para	melhor
alcançarem	a	satisfação	das	necessidades	dos	clientes	e,	com	isso,	galgarem
maior	participação	nos	mercados.	Deve-se	atentar,	contudo,	que	este	fenômeno
competitivo	não	está	presente	nos	mercados	monopolistas	em	que	se	inserem	as
concessionárias	de	rodovias,	cabendo	ser	obtido	através	da	ação	regulatória
pelos	gestores	públicos.
Como	conclusão	da	avaliação	dos	fatos	ora	citados,	verifica-se	que	o
estabelecimento	de	referenciais	para	a	qualidade	dos	serviços,	construídos
através	das	avaliações	dos	mesmos,	tende	a	se	constituir	também	em	um
instrumento	de	estímulo	ao	planejamento	empresarial,	elaboração	de	processos
contínuos	de	melhoria	sobre	os	padrões	de	qualidade	dos	serviços	prestados	e
sobre	o	desempenho	das	concessionárias,	o	que	se	vislumbra	tornar-se	possível
com	a	efetivação	da	padronização	dos	procedimentos	metodológicos	para	a
avaliação	da	qualidade	nas	concessões	rodoviárias.
O	problema	verificado,	portanto,	é	que	os	recém	adotados	procedimentos	e
métodos	de	avaliação	da	qualidade	dos	serviços	públicos	prestados	pelas
concessionárias	privadas	de	rodovias	brasileiras	apresentam	grandes	diferenças
estruturais	e	divergências	quanto	à	fonte	das	suas	informações.	Normalmente,	os
respondentes	ou	são	representantes	do	Concedente	ou	são	dos	usuários,	ou
utilizam	uma	técnica	com	maior	número	de	questionários	em	pesquisas	junto	aos
usuários	ou	uma	quantidade	reduzida	de	formulários	respondidos	por
especialistas.	Não	há	consenso.
Neste	sentido,	aflora	como	hipótese	que	até	o	presente	momento	não	há	em	uso
no	Brasil	procedimentos	padronizados,	que	se	utilizem	concomitantemente	dos
diferentes	recursos	metodológicos	que	possam	indicar	a	percepção	da	qualidade
pelos	diferentes	tipos	de	“clientes”	das	concessionárias	(os	usuários	e	Poder
Concedente),	visando	fornecer	resultados	que	permitam	identificar	soluções
mais	precisas	para	os	problemas	na	qualidade	dos	serviços	prestados,	além	de
possibilitar	a	implementação	de	seguras	atividades	de	benchmarking	no	setor	de
rodovias	concedidas	no	país.
O	principal	objetivo	neste	trabalho	de	pesquisa,	portanto,	é	levantar	e	analisar	os
métodos	e	procedimentos	utilizados	na	avaliação	da	qualidade	dos	serviços
prestados	pelos	operadores	privados	de	infraestruturas	rodoviárias	concedidas	no
Brasil	e	no	exterior.	Também	é	visada	a	elaboração	de	uma	proposta	de
procedimento	metodológico	com	igual	finalidade	para	emprego	no	atual
contexto	da	Administração	Pública	no	Estado	do	Rio	de	Janeiro.	A	pesquisa	foi
desenvolvida	observando-se	o	atual	cenário	empresarial	brasileiro,	no	qual,	ao
longo	dos	últimos	anos,	as	concessionáriasprivadas	de	serviços	públicos	vêm	se
consolidando	como	empresas	cada	vez	mais	presentes.
1.1	ESTRUTURA	DO	LIVRO
Considerando	a	sua	estrutura,	a	presente	obra	está	organizada	em	12	capítulos,
que	são	sintetizados	a	seguir:
•	O	primeiro	capítulo,	que	se	refere	a	presente	introdução,	expõe	a	justificativa
do	trabalho,	sua	importância	no	contexto	brasileiro,	seus	principais	objetivos	e,
por	fim,	a	estruturação	do	livro.
•	O	segundo	capítulo	apresenta	considerações	acerca	das	crises	econômicas
vividas	no	mundo	durante	o	século	passado	até	ser	atingida	a	recente	reforma
administrativa	verificada	a	partir	dos	anos	de	1990,	ou	seja,	o	surgimento
chamado	de	neoliberal.
•	O	terceiro	capítulo	aponta	os	aspectos	que	estão	relacionados	com	o	processo
de	formação	do	arcabouço	que	orienta	para	a	exigência	de	melhores	níveis	de
qualidade	nos	serviços	públicos.	Primeiramente,	apresenta	os	aspectos
relacionados	ao	ambiente	político-institucional,	seguido	dos	aspectos	relativos
ao	ambiente	jurídico	e,	por	fim,	os	comentários	acerca	das	questões	que
envolvem	os	aspectos	relacionados	com	o	desempenho	das	empresas.
•	O	quarto	capítulo	apresenta	uma	visão	sobre	os	problemas	das	rodovias
brasileiras,	da	política	rodoviarista	implementada	a	partir,	principalmente,	da
década	de	1950,	e	a	grave	situação	em	que	se	encontra	a	infraestrutura	da	malha
rodoviária	do	país.
•	O	quinto	capítulo	apresenta	os	aspectos	que	norteiam	a	caracterização	do
serviço	considerado	adequado.	É	observado	que	os	contratos	de	concessão
brasileiros	seguem	“à	risca”	os	ditames	da	Lei	Geral	das	Concessões	brasileira.
•	O	sexto	capítulo	trata	dos	aspectos	da	qualidade	em	serviços	considerados	na
avaliação	regulatória.	Verifica	que	esta	questão	abarca,	no	caso	das	rodovias,	a
sua	qualidade	técnica,	operacional,	administrativa,	financeira,	entre	tantas	outras,
inclusive	quanto	aos	aspectos	ambientais.	Além	disso,	é	comentado	sobre	a
importância	das	pesquisas	de	opinião	para	a	avaliação	das	percepções	dos
clientes	quanto	à	qualidade	dos	serviços.
•	O	sétimo	capítulo	descreve	o	cenário	internacional,	quanto	aos	serviços	em
rodovias	e	sua	qualidade.	Mostra	que,	assim	como	no	Brasil,	diversas	nações
estrangeiras	possuem	ou	buscam	construir	métodos	de	avaliação	da	qualidade
em	serviços.
•	O	oitavo	capítulo	verifica	que	o	modelo	de	concessões	brasileiro	busca	o
aumento	da	qualidade	dos	serviços,	por	meio	da	agregação	da	expertise	dos
operadores	privados,	bem	como	a	desoneração	dos	cofres	públicos.	É
apresentada	uma	pesquisa	sobre	como	os	reguladores	brasileiros	estão
procedendo	para	atenderem	as	suas	demandas	regulatórias	quanto	à	avaliação	da
qualidade	dos	serviços.
•	O	nono	capítulo	apresenta	elementos	para	a	fundamentação	teórica,	visando	à
elaboração	dos	procedimentos	para	avaliação	dos	serviços	operacionais
prestados	pelas	concessionárias	de	rodovias.
•	O	décimo	capítulo	apresenta	considerações	sobre	a	elaboração	de	pesquisas	de
marketing	e	dos	procedimentos	necessários	para	a	construção	de	questionários,
proporcionando	um	entendimento	geral	sobre	os	cuidados	que	o	pesquisador
deve	ter	para	preparar	a	base	para	a	aplicação	das	pesquisas	de	avaliação	da
qualidade	dos	serviços	operacionais	rodoviários.
•	No	décimo	primeiro	capítulo	é	apresentada	uma	proposta	de	procedimentos,
fundamentada	nos	temas	abordados	nos	capítulos	anteriores.	Visa	com	isso,
proporcionar	um	material	que	colabore	com	as	atividades	da	agência	de
regulação	de	transportes	do	Estado	do	Rio	de	Janeiro,	visando	à	execução	das
avaliações	da	qualidade	dos	serviços	operacionais	das	concessionárias	Via	Lagos
e	Rota	116.
•	No	décimo	segundo	capítulo	são	apresentadas	as	principais	conclusões	obtidas
ao	longo	do	desenvolvimento	do	estudo,	bem	como	temas	para	desenvolvimento
de	futuros	estudos	que	poderão	contribuir	para	a	continuidade	da	pesquisa	sobre
o	assunto	tratado.
CAPÍTULO	2
DAS	CRISES	À	REFORMA	ADMINISTRATIVA	NOS	ANOS	90
O	objetivo	deste	capítulo	é	apresentar	fatos	que	conduziram	a	sequenciais	crises
econômicas	mundiais,	dentro	do	modelo	que	era	chamado	de	social,	até	o
surgimento	de	um	“novo”	modelo	mais	flexível,	chamado	de	neoliberal.	Para
isso,	será	comentado	o	recente	processo	de	privatizações	visto	em	todo	planeta,
dentro	de	um	ambiente	considerado	“em	globalização”,	principalmente	sobre	o
que	tange	os	meios	de	comunicação	e	difusão	de	culturas	e	conhecimentos.
Em	prosseguimento,	serão	também	comentados	fatos	envolvidos	na	recente
reforma	administrativa	observada	nas	diversas	esferas	públicas	brasileiras,
dentro	de	um	contexto	que	se	alinha	com	o	chamado	Estado-Regulador.	Neste
sentido,	serão	abordadas	as	funções	da	regulação	econômica	sobre	as	empresas
prestadoras	de	serviços	públicos	concedidos	no	Estado	brasileiro.
2.1	CRISES	ECONÔMICAS	DO	MODELO	SOCIAL	E	O
NEOLIBERALISMO
O	pensamento	econômico	neoliberal	nasceu	logo	após	a	Segunda	Guerra
Mundial	na	Europa	e	na	América	do	Norte,	onde	imperava	o	capitalismo	e,
segundo	CAL	(2003),	não	há	dúvida	de	que	foi	uma	reação	teórica	e	política
contra	o	Estado	Intervencionista	e	de	“Bem-Estar”,	também	chamado	de	Estado-
social,	estabelecido	naquelas	regiões	desde	o	início	do	século	XX,	o	qual
sucedeu	o	modelo	liberal	que	imperou	durante	os	séculos	XVIII	e	XIX.
Este	pensamento	anunciava,	desde	o	início	dos	anos	60,	que	o	Estado	precisava
reduzir	o	seu	tamanho,	tendendo	à	dimensão	mínima	e	permitindo	que	vários
setores	da	sociedade	que	se	encontravam	estrangulados	fossem	revitalizados
pelos	investimentos	privados	e	pela	própria	dinâmica	operacional	do	setor
privado	(CAL,	2003).
BENJÓ	(1999),	referindo-se	ao	modelo	intervencionista	estatal	brasileiro,	entre
as	décadas	de	1930	a	1970,	lembra	que,	em	linhas	gerais,	a	definição	dos
orçamentos	empresariais	das	estatais	confundia-se	com	a	política	do	governo.	A
falta	de	rentabilidade	dos	investimentos	e	a	baixa	produtividade	eram
compensadas	com	crescente	participação	tributária,	penalizando	o	contribuinte	e
favorecendo	o	inchaço	do	corporativismo	estatal.	Como	consequência,	a	asfixia
do	setor	privado	reduzia	a	capacidade	de	crescimento	econômico	nacional.
Adverte	que	o	quadro	atual	da	economia	brasileira	não	reverteu	por	completo
essa	realidade,	pois	ainda	colhe	os	frutos	da	manutenção	do	posicionamento
estatizante	naquele	período,	que	provocou	substancial	atraso	no
desenvolvimento	econômico	e	mais	de	uma	década	de	completa	estagnação	com
perversos	ciclos	de	inflação	e	desemprego	elevados.
Com	a	grande	crise	do	modelo	econômico	social	do	pós-guerra,	que	teve	como	a
grande	representante	internacional	a	crise	no	mercado	do	petróleo	em	1973,
quando	todo	o	mundo	capitalista	caiu	em	profunda	recessão	com	elevadas	taxas
de	inflação	e	baixas	taxas	de	crescimento	econômico,	as	ideias	neoliberais
começaram	a	ganhar	terreno,	principalmente	junto	aos	movimentos	operários
dos	países	do	oeste	europeu	e	da	América	do	Norte	(CAL,	2003).	Estava
evidenciado	o	esgotamento	do	modelo	intervencionista	(BENJÓ,	1999),
confirmado	a	partir	da	segunda	crise	do	petróleo	em	1979,	com	sucessivos
fenômenos	de	recessão,	déficit	fiscal,	incremento	dos	níveis	de	desemprego,
transbordamentos	dos	contextos	tradicionais	das	políticas	sociais	e	perda	geral
da	competitividade	internacional,	que	provocaram	uma	crise	global	do	Estado	do
Bem-Estar	(PUCEIRO	apud	BENJÓ,	1999).
O	comportamento	do	Estado	brasileiro,	entretanto,	acompanhou	a	tendência	na
América	Latina,	onde,	ainda	no	início	da	década	de	1980,	o	Estado	era	a	base	do
crescimento	econômico.	Havia	tendência	de	nacionalizar	indústrias	consideradas
“estratégicas”.	A	abrangência	do	perigoso	conceito	de	“indústria	estratégica”
exponencializou	a	participação	estatal	em	empreendimentos	que	incluíam
infraestrutura,	produção	e	serviços.	Como	consequência,	o	investimento	externo
direto	foi	abandonado.	Essa	hipertrofia	estatal	foi	financiada	por	empréstimos
contraídos	pelo	próprio	Estado,	à	época	em	condições	bem	favoráveis.	Com	a
crise	financeira	internacional	de	1982-1983,	assistiu-se	ao	colapso	generalizado
das	economias	da	região.	Os	Estados	viram-se,por	um	lado,	como	proprietários
de	gigantescos	empreendimentos	de	produção,	ineficientes	e	mal	geridos,	e	por
outro,	como	devedores	e	inadimplentes.	Houve	sucessivas	rupturas	de
compromisso	com	o	Fundo	Monetário	Internacional	(FMI)	e	uma	resultante
situação	de	inadimplência	generalizada	(BENJÓ,	1999).
AMARAL	(apud	BENJÓ,	1999)	destaca	que	diante	daquela	situação,	a	reação	ao
Estado-empresário	onipotente	começou	a	surgir.	Cita	que	as	noções	clássicas	de
desenvolvimento	econômico	conduzido	em	políticas	públicas,	sustentado	por
crônicos	déficits	orçamentários	e	fiscais,	foram	condenadas.	Ao	mesmo	tempo,	o
protecionismo,	postulado	da	doutrina	nacional	desenvolvimentista,	passou	a	ser
fortemente	questionado.	Argumenta,	ainda,	que	a	derrota	social-democrata	na
Alemanha	e	mesmo	em	países	nórdicos,	tradicionais	baluartes	dessas	forças
políticas,	colocou	em	xeque	toda	a	esquerda	ocidental,	levando	partidos
trabalhistas	e	mesmo	comunistas	do	Ocidente	a	reverem	suas	posições	acerca	do
papel	do	Estado	na	economia.	Os	processos	de	privatização	dos	ora	ativos
estatais	estavam	sendo	reavaliados	e	já	tendiam	a	ressurgir	no	cenário	capitalista
ocidental.
2.2	ORIGEM	DA	PRIVATIZAÇÃO	E	A	GLOBALIZAÇÃO
Segundo	CAL	(2003),	foi	sendo	percebido	que	alguns	Estados	se	encontravam
“falidos”,	os	serviços	públicos	eram	prestados	com	péssima	qualidade,	a
economia	alcançava	graus	exorbitantes	de	inflação	e	o	Estado	por	si	só	não
conseguia	reverter	esse	quadro.	Isto	fez	com	que	se	fosse	abrindo	uma	nova	ideia
de	Estado,	voltada	para	a	concepção	do	bem	comum	e	com	maior	preocupação
sobre	a	qualidade	dos	serviços	prestados	para	a	coletividade.
Segundo	BENJÓ	(1999),	algumas	tarefas	devem	ser	desempenhadas	pelo	Estado
que	não	apenas	a	desregulamentação.	Entende	que	o	Estado	é	importante	para
viabilizar	aqueles	que	produzem	bens	e	serviços,	sendo	elemento	subsidiário	ao
processo	produtivo,	isto	é,	só	deve	atuar	quando	a	empresa	privada	livremente
não	puder	fazê-lo	(SOUZA	apud	BENJÓ,	1999).	Há	serviços	de	caráter
universal	que	fazem	parte	da	agenda	do	Estado	que	não	podem	ser
negligenciados	em	favor	de	atividades	produtivas,	como	é	o	caso	da	educação
básica	e	da	saúde	pública.
Esta	é,	portanto,	a	base	da	visão	neoliberal	da	economia,	que	busca	conciliar	o
ajustamento	à	economia	globalizada,	promovendo	ambiente	de	alta
competitividade	com	as	necessidades	de	preservação	dos	mecanismos
institucionais.	Com	esse	pensamento,	a	ex-primeira-ministra	da	Inglaterra,
Margaret	Thatcher,	eleita	em	1979,	foi	quem	primeiro	denunciou	o	problema	do
domínio	exorbitante	do	Estado	dentro	dos	sistemas	produtivos	dos	principais
países	capitalistas	e	instituiu	o	termo	“privatization”,	ou	privatização,	que	nada
mais	é	do	que	uma	política	de	transferência	para	o	particular	de	domínios
públicos	(CAL,	2003).	Os	resultados	obtidos	pelo	movimento	liberal	inglês
contagiaram	as	economias	ocidentais,	fazendo	surgir	o	que	os	norte-americanos
convencionaram	chamar	de	“reinvenção	do	Estado”.
BENJÓ	(1999)	aponta	que	esta	reinvenção	não	significa	apenas	tornar	aplicáveis
ao	governo	os	critérios	de	produtividade	do	setor	privado.	Implica	também
mudar	a	forma	de	ação	do	Estado,	por	vários	meios,	destacando	os	seguintes
elementos	como	sendo	fundamentais	à	adequação	estatal:	o	processo	de
desestatização,	a	terceirização	visando	à	flexibilização	produtiva	através	do	setor
econômico	e	os	contratos	de	gerenciamento	da	infraestrutura	(onde	se	incluem
os	contratos	de	concessão	de	serviços	públicos	em	geral).
Diante	desta	nova	perspectiva,	a	privatização	fez	com	que	houvesse	uma
mudança	muito	grande	do	pensamento	político,	público-administrativo	e	jurídico
e	alcançou	tanto	os	países	desenvolvidos	como	aqueles	“em	desenvolvimento”,
como	é	o	caso	do	Brasil.	Daí,	porque	a	mudança	de	tais	paradigmas,	em	pouco
mais	de	duas	décadas,	vem	causando	tanta	discussão,	ao	se	verificar	que	a
solução	encontrada	pela	Inglaterra	influenciou	todo	o	mundo,	desde	os	moldes
republicanos	norte-americanos	ao	socialista	espanhol.	O	Brasil	também
acompanhou	esta	tendência	e	aderiu	à	forma	de	privatização,	notadamente	a
partir	dos	anos	90.
ARAGÃO	et	al.	(2004)	registram	que	a	introdução	no	Brasil	de	práticas
privatizantes	foi	acentuada	decisivamente	a	partir	de	1995,	quando	foram
privatizadas	integralmente	as	ferrovias	brasileiras,	as	telecomunicações,	a
distribuição	de	energia	elétrica,	como	também	foram	concretizadas	inúmeras
parcerias	nos	serviços	portuários	e	rodoviários.	Segundo	aqueles	autores,	os
resultados	obtidos	não	têm	sido	satisfatórios,	e	em	muitos	casos	caiu	a	qualidade
dos	serviços	prestados	e	aumentaram	os	preços	e	as	tarifas	correspondentes.
Segundo	CAL	(2003),	o	que	se	percebe	atualmente	é	que	o	Estado
contemporâneo	não	dispõe	mais	dos	mecanismos	econômicos,	sociais,	políticos
e	jurídicos,	os	quais	possuía	anteriormente.	Tal	fato	decorre,	principalmente,	do
fenômeno	chamado	globalização,	originário	da	ascensão	e	da	consolidação	do
Sistema	Capitalista	Financeiro,	que	busca	a	unificação	dos	mercados,	maior
liberdade	alfandegária	a	fim	de	propiciar	um	maior	intercâmbio	entre	os	países
do	mundo.
DANTAS	(apud	CAL,	2003)	acredita	que	o	processo	de	globalização	poderá
inclusive	fortalecer	a	soberania	estatal,	incentivando	outras	formas	de	atuação	do
Estado,	tais	como	o	Estado-regulamentador,	o	Estado-mediador	etc.	Desta
forma,	conforme	argumentado	por	SANTOS	(apud	CAL,	2003),	concebe-se	o
pensamento	neoliberal	como	integralizador	mundial,	não	apenas	de	mercados
externos,	mas	também	de	culturas,	informações	e	abertura	das	atividades
públicas	para	os	setores	privados.	Assim,	o	Estado	brasileiro	se	vê	forçado	a
reestruturar	suas	bases,	redefinir	seu	papel	e	a	remodelar	sua	forma	de
administrar,	buscando	atingir	um	ideário	de	Estado-fiscalizador,	regulador,
incentivador,	prestador	de	serviços	de	interesse	e	utilidade	pública,	o	qual	poderá
vir	a	se	transformar	num	Estado	com	maiores	chances	de	competição	na	órbita
externa	globalizada	(CAL,	2003).
2.3	REFORMA	ADMINISTRATIVA	BRASILEIRA	E	ESTADO-
REGULADOR
Nas	últimas	décadas	do	século	XX	foi	observada	uma	profunda	redefinição	da
atuação	administrativa	dos	Estados,	conceitos	como	o	de	acesso	universal	e
eficiência	na	qualidade	dos	serviços	públicos	foram	revitalizados,	sob	a
modelagem	do	que	se	convencionou	chamar	de	uma	administração	pública
gerencial.	Fenômeno	que	foi	comum	a	diversos	países	ocidentais,	as	medidas
reformadoras	do	aparelho	administrativo	estatal	foram	concebidas	a	partir	do
entendimento	da	não	dicotomia	entre	o	público	e	o	privado,	que,	embora	em
aparente	tensão,	esses	domínios	não	seriam	antagônicos,	porquanto	a	utilização
de	mecanismos	regulatórios	eficientes	seria	capaz	de	garantir	o	equilíbrio	dos
interesses	envolvidos	(SOUZA	JUNIOR,	2001).
Essa	busca	por	maior	competitividade,	associada	ao	interesse	das	empresas
transnacionais	em	ampliar	seus	mercados,	tornou	o	setor	de	serviços	públicos	de
infraestrutura	o	segmento	no	qual	se	observaram	as	maiores	transformações.
Nesse	período,	a	posição	brasileira	não	destoou	desse	contexto	de	reformas.	No
campo	dos	serviços	públicos,	seguindo	o	modelo	anglo-saxão,	as	transformações
do	papel	do	Estado	caracterizaram-se	pela	redução	de	sua	estrutura	orgânica	e	a
redefinição	de	suas	funções,	de	forma	a	se	afirmar	como	Estado	gerencial	e
competitivo,	apropriado	a	sociedades	abertas	numa	economia	globalizada
(SOUZA	JUNIOR,	2001).
Seguindo	essa	tendência,	através	da	Lei	nº	8.031,	de	12	de	abril	de	1990,	o
governo	federal	brasileiro	criou	o	Programa	Nacional	de	Desestatização	(PND),
que	surgiu	como	elemento-chave	visando	associar	resultados	econômicos	através
da	reforma	do	estado	e	da	integração	dos	mercados	internacionais.	Houve
grandes	avanços	no	processo	de	desestatização,	incluindo	a	siderurgia	nacional	e
o	todo	setor	petroquímico	(BENJÓ,	1999).
No	setor	das	atividades	exclusivas	de	Estado,	foram	criadas	as	agências
reguladoras	que	passaram	a	regular	os	segmentos	econômicos	não
suficientemente	competitivos.	Além	disso,	ordenou-se	a	integração	das
atividades	das	agênciasexecutivas	e	das	organizações	sociais	do	setor	público
não	estatal,	contratualizando-se	as	relações	entre	esses	órgãos	através	de	um
novo	instrumento	de	controle	das	atividades	exclusivas	e	não-exclusivas,	o
contrato	de	gestão	(SOUZA	JUNIOR,	2001).	O	mesmo	autor,	contudo,	adverte
que	embora	a	reforma	tenha	sido	institucionalmente	implementada,	permanece
como	foco	de	questionamento	aspectos	relativos	aos	seus	desdobramentos,	em
função	da	definição	conceitual	do	que	possa	ser	o	perfil	adequado	de	atuação	do
Estado.
Segundo	BENJÓ	(1999),	o	Estado-regulador	independente	se	faz	necessário	para
permitir	a	liberdade	de	atuação	dos	agentes	econômicos	e	incentivar	o
crescimento	autossustentado.	A	base	de	sustentação	é	a	premissa	de	que	a
sociedade	tem	condições	de	resolver,	de	forma	mais	eficiente,	mais
descentralizada	e	menos	custosa,	grande	parte	de	seus	problemas.	Nisso	se	afasta
as	lides	do	Estado-empresário,	para	dedicar-se	aos	interesses	nacionais	e	à
identidade	do	grande	conjunto	chamado	Brasil.
Ainda,	segundo	esse	autor,	a	economia	moderna	globalizada	leva	à	plena
consciência	da	“necessidade	de	um	Estado	mínimo	capaz	de	recuperar	sua
importância	original,	desempenhando	atividades	de	caráter	normatizador,
regulador	e	fiscalizador	da	sociedade	civil.	O	Estado	não	pode	ser	um
concorrente	privilegiado	junto	à	sociedade.	A	Administração	deve	ser,	antes	de
tudo,	capaz	de	exercer	o	poder	de	polícia	sobre	os	serviços	prestados	à
sociedade,	buscando	dirimir	conflitos,	garantindo	estabilidade	de	regulamentos	e
prestando	consultoria	quanto	ao	entendimento	das	prescrições	normativas
estabelecidas”	(BENJÓ,	1999,	p.	17-21).
Neste	sentido,	após	a	promulgação	da	Lei	nº	8.031/90,	em	1995	foi	apresentado
pelo	Governo	Federal	o	Plano	Diretor	da	Reforma	do	Estado,	constituindo-se,
então,	numa	proposta	para	a	terceira	grande	reforma	da	Administração	Pública
brasileira.	E,	por	meio	da	Emenda	Constitucional	nº	19,	de	4	de	junho	de	1998,
implantou-se	a	mais	recente	reforma	na	Administração	a	fim	de	torná-la
eficiente,	pois,	ao	se	vislumbrar	o	fenômeno	da	globalização	interagindo	ao	lado
de	outros	fatores	que	lhe	são	adjacentes,	resulta	óbvia	a	influência	de	forma
direta	e	decisiva	deste	fenômeno	socioeconômico	nos	setores	da	Administração
Pública,	uma	vez	que	é	nítida	a	relação	triangular	que	se	forma	entre	economia
globalizada,	Administração	Pública	e	reforma	do	Estado	(SOUZA	JUNIOR,
2001,	CAL,	2003).
PEREIRA	(1998,	p.	49-50)	aponta	que	“a	reforma	do	Estado	envolve	quatro
problemas	que,	embora	interdependentes,	podem	ser	distinguidos:	(a)	um
problema	econômico-político	–	a	delimitação	do	tamanho	do	Estado;	(b)	um
outro	também	econômico-político,	mas	que	merece	tratamento	especial	–	a
redefinição	do	papel	regulador	do	Estado;	(c)	um	econômico-administrativo	–	a
recuperação	da	governança	ou	capacidade	financeira	e	administrativa	de
implementar	as	decisões	políticas	tomadas	pelo	governo;	e	(d)	um	político	–	o
aumento	da	governabilidade	ou	capacidade	política	do	governo	de	intermediar
interesses,	garantir	legitimidade,	e	governar”.	Na	delimitação	do	tamanho	do
estado	estão	envolvidas	as	ideias	de	privatização,	“publicização”	e
terceirização”.	A	questão	da	desregulamentação	diz	respeito	ao	maior	ou	menor
grau	de	intervenção	do	Estado	no	funcionamento	do	mercado.	No	aumento	da
governança	tem-se:	um	aspecto	financeiro	–	a	superação	da	crise	fiscal;	um
estratégico	–	a	redefinição	das	formas	de	intervenção	no	plano	econômico-
social;	e	um	administrativo	–	a	superação	da	forma	burocrática	de	administrar	o
Estado.	No	aumento	da	governabilidade	estão	incluídos	dois	aspectos:	a
legitimidade	do	governo	perante	a	sociedade	e	a	adequação	das	instituições
políticas	para	a	intermediação	dos	interesses,	conforme	também	sustentado	por
SOUZA	JUNIOR	(2001).
Quanto	às	atividades	econômicas	consideradas	exclusivas	do	Estado,	segundo	e
SOUZA	JUNIOR	(2001),	a	primeira	e	principal	delas	é	a	de	garantir	a
estabilidade	da	moeda,	e	para	isso	a	criação	de	bancos	centrais	ao	longo	do
século	passado	foi	fundamental,	o	que	também	serviu	para	a	estabilização	do
sistema	financeiro,	que	é	também	considerada	atividade	estratégica	exclusiva	do
Estado.	Comentam	que	os	investimentos	na	infraestrutura	e	nos	serviços
públicos,	a	rigor,	não	são	uma	atividade	exclusiva	de	Estado,	na	medida	em	que
podem	ser	objeto	de	concessão.	Não	restando	dúvida,	porém,	de	que	a
responsabilidade	deste	setor	cabe	ao	Estado,	o	qual	diversas	vezes	tem	a
obrigação	de	investir	diretamente.
Na	reforma	administrativa,	portanto,	conforme	PEREIRA	(1998),	as	atividades
exclusivas	de	Estado	devem	permanecer	dentro	do	Estado.	E	pode-se	distinguir
dentre	as	atividades	exclusivas,	“verticalmente,	no	seu	topo,	um	núcleo
estratégico,	e,	horizontalmente,	as	secretarias	formuladoras	de	políticas	públicas,
as	agências	executivas	e	as	agências	reguladoras”,	primordiais	para	o	aumento
da	governança	através	de	uma	administração	pública	gerencial.
PEREIRA	(1998)	assegura	que	ficou	definitivamente	claro	que	a	atividade
empresarial	não	é	própria	do	Estado,	já	que	pode	ser	muito	melhor	e	mais
eficientemente	controlada	pelo	mercado	do	que	pela	Administração.	Além	de
considerar	que	o	controle	pelo	Estado	é	ineficiente	quando	comparado	com	o
mercado,	o	controle	estatal	ainda	tem	o	problema	de	submeter	à	operação	das
empresas	a	critérios	políticos	muitas	vezes	inaceitáveis,	e	a	confundir	a	função
da	empresa,	que	é	a	de	ser	competitiva	e	ter	lucros,	com	a	do	Estado,	que	na	área
econômica	pode	ser	a	de	distribuir	renda.
PEREIRA	(1998)	conclui	que,	depois	de	ocorrido	amplo	debate,	já	existe	um
relativo	consenso	de	que	é	necessário	privatizar,	dada	a	crise	fiscal,	bem	como
que	conveniente	privatizar,	dada	a	maior	eficiência	e	a	menor	subordinação	a
fatores	políticos	das	empresas	privatizadas.	Sendo	que	o	único	setor	da	produção
de	bens	e	serviços	para	o	mercado	onde	pode	haver	dúvidas	legítimas	sobre	a
conveniência	de	privatizar	é	dos	monopólios	naturais.	E	para	se	tornar	privados
os	serviços	prestados	nessas	condições,	onde	se	incluem	os	serviços	das
infraestruturas	rodoviárias,	é	necessário	estabelecer	agências	reguladoras,
autônomas,	que	sejam	capazes	de	impor	os	preços	que	prevaleceriam	se	mercado
houvesse	em	tais	setores	econômicos.
Segundo	FLORISSI	e	NOSVITZ	(2003),	esta	última	conclusão	é	fundamental,
principalmente	no	que	diz	respeito	às	indústrias	de	utilidade	pública,	que	são
caracterizadas,	em	sua	maioria,	por	monopólios	naturais,	onde	não	há	espaço
para	muitas	firmas,	que	têm	que	operar	com	altos	custos	fixos	em	seus
respectivos	processos	produtivos.	Como	não	há	garantia	de	que,	sem
concorrência,	a	simples	transferência	de	propriedade	para	o	setor	privado	resulte
em	um	aumento	de	eficiência,	é	elementar	o	estabelecimento	de	mecanismos
eficientes	de	regulação	por	parte	dos	governos,	após	um	processo	de
privatização.
Os	setores	de	infraestrutura	são	típicos	exemplos	de	hipóteses	de	monopólio
natural,	posto	que	apresentam	todas	as	características	acima	mencionadas.	Ainda
que	outros	concorrentes	optem	por	entrar	naquele	determinado	segmento,	a
própria	estrutura	do	mercado	não	comporta	atuação	em	regime	concorrencial.
Esse	é	o	caso	não	apenas	das	rodovias,	mas	também	de	outros	setores	de
infraestrutura,	tais	como	as	ferrovias,	o	sistema	de	transmissão	de	telefonia,	com
cabos	e	a	estruturação	da	rede,	o	sistema	de	saneamento	e	abastecimento	de	água
e	rede	de	transporte	de	petróleo	e	derivados.
GARCIA	(2004),	exemplificando	o	acima	citado,	destaca	que	é	inviável,	por
força	dos	altos	custos	de	investimento,	que	se	construa	uma	rodovia	paralela
para	permitir	exploração	em	regime	concorrencial.	Cita	que	isso	é	tanto	verdade
que	a	Lei	8.987/95	estabelece,	no	seu	artigo	16,	que	a	outorga	de	concessão	e	da
permissão	não	deve	ter	caráter	de	exclusividade,	o	que	significa	dizer	que	os
serviços	devem,	sempre	que	possível,	ser	objeto	de	exploração	concorrencial,
partindo-se	da	premissa	de	que	a	competitividade	entre	os	prestadores	é	a
desejada	alavanca	para	a	eficiência.
Destarte,	pode	o	monopólio