46.Parecer_MP_20210706

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3ª PROCURADORIA DE JUSTIÇA JUNTO À 7ª CÂMARA CÍVEL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE 
JANEIRO
Processo: 0135148-77.2020.8.19.0001
Apelação 0135148-77.2020.8.19.0001
Apelantes: Alisson Davis do Nascimento Candanda e Anderson Valentim
Apelado1: Estado do Rio de Janeiro
Apelado 2: AVR Assessoria Técnica Ltda
Relator: Des. Caetano Ernesto da Fonseca Costa
 
Ementa: Ação popular que busca a nulidade de atos ilícitos praticados por pessoa jurídica 
declarada impedida de contratar com a Administração por outro ente federativo. Sentença que 
indefere a inicial e julga extinto o feito sem resolução do mérito. Comprovação da condição de 
cidadão e da aplicação da penalidade à segunda ré de suspensão do direito de contratar com 
a Administração Pública. Empresa que responde a outros processos de improbidade 
administrativa. Necessidade de prosseguimento da ação popular para apurar possível 
infração à moralidade administrativa e eventual lesão ao patrimônio público. Parecer no 
sentido do conhecimento e provimento do apelo, para afastar a preliminar de inadequação da 
via eleita e determinar o prosseguimento do feito.
 
 
MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
 
 Egrégia Câmara,
 
Cuida-se de ação popular proposta por Alisson Davis do Nascimento Candanda e Anderson 
Valentim em face do Estado do Rio de Janeiro, por meio da qual pretendem a abertura de 
procedimento administrativo pela Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ) ou 
Inquérito Civil pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro para apurar as 
irregularidades narradas na inicial relativamente ao concurso pra soldado da PMERJ, além 
da declaração de nulidade dos atos ilícitos praticados pelos réus e a anulação das questões 
da prova objetiva de nº 21, 22, e 24, todas do Caderno de Cor Azul, assim como aquelas 
que forem comprovadas que não foram elaboradas de acordo com o determinado pelo 
Edital do Concurso, com a atribuição de pontos a todos os candidatos, com a convocação 
para participar das demais etapas e, caso aprovados dentro do número de vagas, a 
matrícula no Curso de Formação de Soldados PM, com sua consequente incorporação na 
PMERJ e efetivação no cargo de Soldado PM através da posse.
Em suas razões, no índice 339, os apelantes aduzem, em síntese, que: cumpriram 
rigorosamente a exigência de apresentação de título eleitoral, sendo, por isso, partes 
legítimas para propor a demanda, posto que cumpriram o requisito da prova de cidadania; o 
fundamento principal do pedido inicial é a vedação da Banca Examinadora (AVR Assessoria 
Técnica LTDA) em poder licitar com o Poder Público em razão de faltar-lhe capacidade 
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técnica, assim como por possui histórico de fraude em licitações de concursos públicos, 
inclusive tendo sofrido a penalidade de suspensão do direito de licitar e contratar com a 
Administração Pública pelo prazo de cinco anos, a contar de 06 de dezembro de 2011; 
considerando-se que a contratação da Banca Examinadora AVR ASSESSORIA TECNICA 
LTDA para a realização do Concurso ao Curso de Formação de Soldados PM ocorreu às 
margens da legalidade, impõe-se a declaração de nulidade de todos e quaisquer atos 
ilícitos; a presente ação popular é a via adequada escolhida pelos Autores, uma vez que, na 
forma do art. 5º. inciso LXXIII, da CRFB/88, e art. 1º da Lei nº 4.717/65, a ação popular é a 
via processual para desconstituir os atos lesivos ao patrimônio público e à moralidade 
administrativa, ao meio ambiente, e ao patrimônio histórico, artístico, paisagístico ou cultural; 
estão evidentes pelo menos dois requisitos autorizadores para a escolha desta via, em 
especial, os atos lesivos ao patrimônio, assim como lesivos à moralidade administrativa, os 
quais se materializam na contratação ilícita da Banca Examinadora pela Administração 
Pública, assim como pela autorização para realizar os atos durante a realização do concurso 
público que ainda está em andamento; a escolha das questões pela Banca Examinadora 
ocorreu de forma plenamente ímproba, a ponto de copiar as questões 23, 24 e 25 de sites 
da internet, o que demonstra per si a incapacidade técnica da empresa AVR ASSESSORIA 
TECNICA LTDA, o que provocou uma enxurrada de processos junto ao Poder Judiciário do 
Estado do Rio de Janeiro, sob a alegação dos candidatos que as questões da prova objetiva 
foram elaboradas com conteúdo fora do previsto no edital do concurso, assim como por 
possuírem mais de uma alternativa como opção; não se verifica a possibilidade de 
litispendência, em razão da Ação Civil Pública promovida pela Defensoria Pública do Estado 
do Rio de Janeiro sob o nº 0047777-51.2015.8.19.0001, onde se pleiteia a declaração de 
nulidade de questões da prova objetiva do Concurso ao Curso de Formação de Soldados 
PM, porque a causa de pedir nesta ação popular é distinta, baseando-se nos prejuízos ao 
patrimônio público, assim como pela improbidade a pela falta de moralidade na contratação 
da Banca Examinadora AVR ASSESSORIA TECNICA LTDA, assim como pela falta de 
capacidade técnica desta para realizar o Concurso.
Contrarrazões do Estado no índice 2147.
A recorrida AVR Assessoria Técnica Ltda, intimada para apresentar contrarrazões por carta 
precatória, quedou-se inerte (índice 2238).
O Ministério Público de 1º grau tomou ciência da sentença e do recurso interposto nos 
índices 335 e 2169.
É o breve relatório.
Presentes os requisitos intrínsecos e extrínsecos, o recurso merece ser conhecido.
No mérito, o apelo merece ser acolhido.
O art. 5º, LXXIII da Constituição da República dispõe sobre o instituto da ação popular:
 
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular 
ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à 
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, 
ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da 
sucumbência;
No clássico conceito de Hely Lopes Meirelles, a ação popular se constitui como “meio 
constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou 
contratos administrativos ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, 
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estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas 
subvencionadas com dinheiros públicos”.
Por sua vez, José Afonso da Silva a define como um “remédio constitucional pelo qual 
qualquer cidadão fica investido de legitimidade para o exercício de um poder de natureza 
essencialmente política”.
A ação popular trata-se, indubitavelmente, de um instrumento de combate aos atos lesivos 
ao patrimônio público lato sensu. É a manifestação direta da soberania popular 
consubstanciada no art. 1º, parágrafo único da Constituição Federal de 1988.
Os aspectos relativos ao seu cabimento e procedimento estão contidos na Lei nº. 4717/65, 
diploma que instituiu o referido instrumento.
Como se infere da leitura do art. 1º da Lei 4.717/65, a propositura da ação popular 
pressupõe a demonstração da existência de um ato lesivo ao patrimônio público, seja de 
ente ou entidade de direito público, seja de pessoa de direito privado da qual o Estado 
participe, o que inclui empresas públicas, sociedades de economia mista e toda pessoa 
jurídica subvencionada com dinheiro público.
No caso dos autos, há indícios da lesividade ao patrimônio público alegada pelo autor 
popular na inicial, porquanto a segunda ré teve aplicada contra si penalidade de suspensão 
do direito de licitar e contratar com a Administração Pública por outro ente público por 5 
anos que ainda se encontrava vigente no período da licitação e contratação pelo primeiro 
réu, além de responder a processos de improbidade administrativa noutros Estados da 
Federação, onde,inclusive, já houve condenação.
A sentença ora recorrida indeferiu a inicial, fundamentada na ausência de comprovação de 
cópia de título eleitoral ou regularidade junto à Justiça Eleitoral pelos autores, bem como por 
afirmar que o pedido de anulação de atos ilícitos da inicial é vago e genérico, que a 
pretensão de anulação de questões não é escopo da ação popular e coincide com pedido 
deduzido na Ação Civil Pública nº 0047777-51.2015.8.19.0001.
Inicialmente, importa ressaltar que não foi aberta vista ao Ministério Público em 1º grau 
acerca do pedido inicial, que somente recebeu os autos após a prolação da sentença, dela 
tomando ciência (índice 335), não havendo dúvida de que se trata de hipótese em que a 
intervenção ministerial é obrigatória, na forma do art. 178, inciso I, do CPC, dado o interesse 
público inerente ao pedido inicial, sob pena de nulidade, na forma do art. 279 do CPC.
A condição de eleitor, necessária ao ajuizamento da ação popular, encontra-se demonstrada 
às fls. 40 do índice 34 e fls. 44 do índice 41, onde se encontram os títulos eleitorais dos 
autores.
A despeito de o pedido constante do item 4 de fls. 26 da petição inicial requerer a 
declaração de nulidade de atos ilícitos realizados pela empresa AVR Assessoria Técnica 
Ltda e pela Administração Pública, sem indicar neste item qual ato seria objeto de anulação, 
é possível inferir a partir da causa de pedir indicada na descrição dos fatos da exordial, que 
os autores se insurgem contra a contratação da segunda ré pelo primeiro réu não obstante a 
existência de penalidade de suspensão do direito de contratar com a Administração Pública 
à época do contrato e ao fato de responder por ações de improbidade administrativa, o que 
corroboraria sua inidoneidade para celebrar qualquer avença com o Poder Público.
Assiste razão à magistrada sentenciante ao asseverar que a pretensão de anulação de 
questões não diz respeito ao objeto da ação popular e coincide com pedido deduzido na 
Ação Civil Pública nº 0047777-51.2015.8.19.0001, tendo em vista o afirmado pela própria 
parte autora na inicial, cabendo, por isso, a extinção por inadequação da via eleita tão-
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somente a relação a este pedido, cuja análise prosseguiria na ação civil pública, sem que se 
operasse a litispendência.
No mais, existem indícios que justificam a necessidade de prosseguimento do feito para 
regular instrução probatória destinada à apuração da ilegitimidade do ato a invalidar, por 
possível desvio dos princípios gerais que norteiam a Administração Pública.
A parte autora acostou à inicial (índice 268) “Termo de Rescisão Unilateral do Contrato 
Administrativo nº 095/2011, que deixa claro que, além da rescisão contratual, foram 
aplicadas à segunda ré as penalidades de suspensão do direito de licitar e contratar com a 
Administração Pública pelo prazo de cinco anos, com fundamento na cláusula quarta do 
contrato citado e nos arts. 86, 87 e 88 da Lei nº 8.666/93.
Malgrado se esteja diante de penalidade aplicada pelo Município, o Superior Tribunal de 
Justiça já decidiu que o termo “Administração Pública” utilizado pelo legislador, nos 
dispositivos da Lei n 8.666/93 concernentes à aplicação de sanções pelo ente contratante, 
deve se estender a todas as esferas da Administração, e não ficar restrito àquela que 
efetuou a punição, conforme aresto abaixo transcrito: 
ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. 
DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE EXARADA PELO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 
IMPOSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. APLICAÇÃO 
A TODOS OS ENTES FEDERADOS.
1. A questão jurídica posta a julgamento cinge-se à repercussão, nas diferentes esferas de 
governo, da emissão da declaração de inidoneidade para contratar com a Administração 
Pública, prevista na Lei de Licitações como sanção pelo descumprimento de contrato 
administrativo.
2. Insta observar que não se trata de sanção por ato de improbidade de agente público 
prevista no art. 12 da Lei 8.429/1992, tema em que o Superior Tribunal de Justiça possui 
jurisprudência limitando a proibição de contratar com a Administração na esfera municipal, de 
acordo com a extensão do dano provocado. Nesse sentido: EDcl no REsp 1021851/SP, 2ª 
Turma, Relatora Ministra Eliana Calmon, julgado em 23.6.2009, DJe 6.8.2009.
3. "Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia 
defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções: (...) IV - declaração de inidoneidade para 
licitar ou contratar com a Administração Pública" (art. 87 da Lei 8.666/1993).
4. A definição do termo Administração Pública pode ser encontrada no próprio texto da citada 
Lei, que dispõe, em seu art. 6º, X, que ela corresponde à "Administração Direta e Indireta da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo inclusive as entidades 
com personalidade jurídica de direito privado sob controle do poder público e das fundações 
por ele instituídas ou mantidas".
5. Infere-se da leitura dos dispositivos que o legislador conferiu maior abrangência à 
declaração de inidoneidade ao utilizar a expressão Administração Pública, definida no 
art. 6º da Lei 8.666/1993. Dessa maneira, conseqüência lógica da amplitude do termo 
utilizado é que o contratado é inidôneo perante qualquer órgão público do País. Com 
efeito, uma empresa que forneça remédios adulterados a um município carecerá de 
idoneidade para fornecer medicamentos à União.
6. A norma geral da Lei 8.666/1993, ao se referir à inidoneidade para licitar ou contratar com 
a Administração Pública, aponta para o caráter genérico da referida sanção, cujos efeitos 
irradiam por todas as esferas de governo.
7. A sanção de declaração de inidoneidade é aplicada em razão de fatos graves 
demonstradores da falta de idoneidade da empresa para licitar ou contratar com o Poder 
Público em geral, em razão dos princípios da moralidade e da razoabilidade.
8. O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento de que o termo utilizado pelo legislador - 
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Administração Pública -, no dispositivo concernente à aplicação de sanções pelo ente 
contratante, deve se estender a todas as esferas da Administração, e não ficar restrito àquela 
que efetuou a punição.
9. Recurso Especial provido.
(REsp 520.553/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 
03/11/2009, DJe 10/02/2011)
 
Além de possível ofensa ao princípio da moralidade administrativa em decorrência da 
contratação de empresa que responde a processos de improbidade administrativa e que 
sofreu penalidade que suspende sua contratação pela Administração Pública por 5 anos, 
também é possível inferir a existência de lesividade ao patrimônio público do trecho do 
“Extrato de Termo de Contrato Instrumento” colacionado às fls. 05 da petição inicial, que 
demonstra que a segunda ré, a despeito de impedida de contratar com a Administração 
Pública, celebrou contrato com a Secretaria de Estado de Segurança no valor estimado de 
R$ 1.071.000,00 (um milhão e setenta e um mil reais), no período de 20/03/2014 a 
19/03/2015.
Assim, justifica-se o prosseguimento da ação popular para que se apure na instrução 
probatória, após a instauração do contraditório, se no momento da contratação da segunda 
ré pelo Estado permanecia em vigor a proibição do direito de contratar com a Administração, 
que impediria a contratação aqui questionada, tendo em vista que a extinção prematura do 
feito impediu que os réus se manifestassem acerca do documento do índice 268 e das 
alegações constantes da inicial acerca da impossibilidade de contratação.
Pelo exposto, opino pelo conhecimento e provimento do recurso, para afastar a preliminar de 
inadequação da via eleita e determinar o prosseguimento da ação popular. 
 
Rio de Janeiro, 06 de julho de 2021.
DENISE FREITAS FABIÃO GUASQUE
Procurador(a) de Justiça
Mat. 181496
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