21 _Planejamento_territorial_Dallabrida

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1 
INTRODUÇÃO.............................................................................................................................................3 
1 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO NA CONTEMPORANEIDADE.5 
1.1 A necessidade de contemplar as dimensões econômica e socioterritorial.......................................5 
1.2 O planejamento estratégico implica em fazer o novo, sem desconsiderar o velho, através de 
iniciativas cooperadas ............................................................................................................................6 
1.3 O planejamento do desenvolvimento, como resultante dos interesses das esferas econômica, 
sócio-ambiental e política ......................................................................................................................7 
1.4 Um esforço de síntese......................................................................................................................8 
2 SOBRE A PRÁTICA DA CONCERTAÇÃO PÚBLICO-PRIVADA ......................................................9 
3 IMPLICAÇÕES DOS PRINCÍPIOS DEFENDIDOS NA PRÁTICA DO PLANEJAMENTO..............13 
3.1 Os principais passos seguidos e sua justificativa...........................................................................13 
a- Elaboração de um pré-diagnóstico sócio-econômico-ambiental regional .......................................13 
b- Identificação e sistematização das expectativas pretéritas ..............................................................13 
c- Realização de uma pesquisa de opinião ..........................................................................................14 
d- Elaboração de um prognóstico regional ..........................................................................................14 
e- Pactuação de alguns consensos mínimos sobre o futuro da região .................................................15 
f- Apresentação de uma proposta de Planejamento Estratégico ..........................................................15 
CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................................................................................16 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................................................16 
ANEXO I -AGRUPAMENTOS SÓCIO-ECONÔMICO-INSTITUCIONAIS DA REGIÃO FRONTEIRA 
NOROESTE, DEFINIDOS PARA PESQUISA..........................................................................................18 
 2 
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO TERRITORIAL: UM PROCESSO DE CONCERTAÇÃO 
PÚBLICO-PRIVADA COM VISTAS À DEFINIÇÃO DO FUTURO1 
 
 
VALDIR ROQUE DALLABRIDA2 
PEDRO LUIS BÜTTENBENDER 
ALOISIO IMMICH 
CÉSAR ANTÔNIO MANTOVANI 
CLÁUDIO EDILBERTO HÖFLER 
EDEMAR ROTTA 
JORGE ANTÔNIO RAMBO 
ROMUALDO KOHLER3 
 
 
RESUMO 
 
Partilhando do entendimento que o processo de planejamento não deva ser deslanchado a partir do 
presente, das necessidades, dos problemas, das dificuldades, das ameaças, mas sim, a partir do futuro, dos 
desejos, das potencialidades, das alternativas de soluções, das possibilidades, das oportunidades de cada 
município, região ou território, é que o conjunto das Instituições de Ensino Superior da Região Fronteira 
Noroeste/RS/Brasil (UNIJUÍ, SETREM, FEMA e FAHOR), lidera a coordenação de um processo de 
Planejamento Estratégico Territorial. O objetivo final é contextualizar a realidade e identificar as 
expectativas e desafios regionais com vistas ao planejamento estratégico do desenvolvimento da região. 
Dentre as principais atividades, prevê-se, durante o ano de 2005, a elaboração de um pré-diagnóstico 
sócio-econômico-ambiental regional considerando as informações básicas existentes, a identificação e 
sistematização das principais expectativas manifestadas pela população regional sobre o desenvolvimento 
a partir da consulta aos documentos que registraram experiências recentes de planejamento, a realização 
de uma pesquisa de opinião nos agrupamentos representativos da sociedade regional buscando sua 
manifestação sobre o futuro desejado, a estruturação de um prognóstico das tendências e desafios 
regionais para o desenvolvimento, para apresentar, por fim, uma proposta de planejamento estratégico da 
Região Fronteira Noroeste. Como passo final do processo de planejamento, prevê-se desencadear a 
pactuação de alguns consensos mínimos sobre o futuro da região, com a sociedade civil e os poderes 
constituídos, sob a coordenação do Conselho Regional de Desenvolvimento - COREDE local, utilizando 
suas instâncias estatutárias de decisão. Com vistas ao atendimento dos objetivos, foram sistematizadas as 
principais propostas mencionadas nos processos recentes de planejamento regional, as quais serão 
apresentadas à população regional para sua priorização, além de estar aberta a possibilidade para novas 
sugestões. Mesmo que o processo de planejamento esteja ainda em fase de realização, o mesmo 
proporcionou a oportunidade de testar novos instrumentos metodológicos de planejamento participativo, 
seja identificando os agrupamentos representativos da sociedade regional, propondo critérios para a 
definição de uma amostra mínima para a pesquisa de opinião, além da hierarquização dos municípios da 
 
1 O presente processo de planejamento está integrado ao Projeto de Pesquisa intitulado Contextualização da realidade e 
identificação das expectativas e desafios regionais, com vistas ao planejamento estratégico do desenvolvimento da região 
Fronteira Noroeste/RS, apoiado financeiramente pela FAPERGS, contando com o acompanhamento do COREDE local. 
2 Professor e pesquisador da UNIJUÍ, doutor em Desenvolvimento Regional, pela UNISC, coordenador do Projeto de Pesquisa 
aqui referido. 
3 Professores da UNIJUI, SETREM, FEMA e FAHOR, membros da equipe de pesquisa. 
 3 
região, centrando-se na preocupação de contemplar o princípio da representatividade, tanto quantitativa, 
como qualitativa. Os resultados finais, espera-se, possam servir de referência para outras regiões que 
pretendam discutir o seu planejamento. 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
O presente artigo tem como tema o debate teórico-prático sobre o planejamento do desenvolvimento4. 
Planejar tem uma relação direta com o estabelecimento de estratégias. Segundo Matus (1996:11), 
estratégia é a arte de lidar com a incerteza, com a imprecisão e a névoa do amanhã. “Seu campo de 
reflexão é o pólo oposto à certeza dogmática e à predição determinista [...]. A estratégia explora a 
construção do futuro”. Considera a estratégia um jogo que nos motiva para enfrentar a dialética conflito-
consenso. Assim, planejar o desenvolvimento regional exige negociação entre atores5 para produzir 
consensos mínimos. 
A negociação ocorre entre atores com interesses reais e distintos, mas conciliáveis. O consenso resulta, 
então, de negociação entre atores que comparam o custo de ceder alguma coisa, com o benefício de 
receber alguma coisa em troca. Trata-se de um processo de planejamento participativo, que respeita as 
diferenças, sem anulá-las. Noutro extremo, estariam estratégias de confronto, de medir forças, através das 
quais uma das partes em confronto deve vencer a outra. 
Becker (1998:87), ao enfocar o planejamento, inicialmente, destaca seus limites e os desafios. Em 
primeiro lugar, faz a constatação de que o desenvolvimento contemporâneo convive com uma dinâmica 
de transformações que extrapolam as transformações quantitativas. “Passamos por um intenso processo 
de transformações qualitativas, carregadas de expectativas cambiantes e flexíveis, o que acaba dando 
forma e conteúdo à incerteza, que por sua vez, acaba configurando-se numa das principais variáveis a ser 
considerada e reconsiderada no processo decisório de organização de uma ação futura”. Isso traz o 
componente da flexibilidade para o interior do processo de planejamento, tornando-o, por necessidade, 
um processo, aberto e flexível.Esta característica da mobilidade, incerteza, flexibilidade, num processo de planejamento, exigirá um 
processo de planejamento aberto, resultante da criatividade dos atores regionais na formulação de 
estratégias – como uma arte de lidar com a incerteza, com a imprecisão e a névoa do amanhã, nas 
palavras de Matus (1996) -, procurando atender desejos, potencialidades, oportunidades estratégicas. 
“Portanto, nos termos aqui propostos, o processo de planejamento não é deslanchado a partir do presente, 
 
4 Esta temática foi abordada preliminarmente em Dallabrida (2004). 
5 Não há um consenso entre os intelectuais contemporâneos sobre o uso mais adequado dos conceitos atores ou agentes, para 
referir-se aos que lideram os processos de desenvolvimento localizado. Com o fim de superar tal situação, em Dallabrida 
(2002), propomos o uso do termo agentores, para referir-se aos protagonistas do processo de planejamento e gestão do 
desenvolvimento local-regional-territorial. No entanto, neste artigo, preferimos o uso do conceito atores. 
 4 
das necessidades, dos problemas, das dificuldades, das ameaças, mas sim, é deslanchado a partir do 
futuro, dos desejos, das potencialidades, das alternativas de soluções, das possibilidades, das 
oportunidades” (BECKER, 1998:88). 
E o planejamento não é tarefa somente dos planejadores, como os técnicos que tudo sabem, pois o 
planejamento tanto pode ser utilizado para emancipar, como para dominar. Normalmente, é nos 
escritórios distantes da realidade que se decidem os caminhos a serem trilhados pelas comunidades. Nada 
mais equivocado! Sem uma participação efetiva dos atingidos, nenhum plano tem sucesso. Trata-se de 
colocar o conhecimento das técnicas de planejamento à serviço da emancipação das pessoas e das 
comunidades. “Em síntese, [...] as decisões do que fazer, do futuro desejado, será sempre dos agentes [ou 
atores] diretos, sendo que as técnicas e os técnicos entram como viabilizadores e animadores do processo 
de concepção do plano. Politicamente decide-se o que fazer; tecnicamente define-se como fazer” 
(BECKER, 1998:89). 
Assim, o diagnóstico, como parte importante do processo de planejamento, resulta do tensionamento 
entre o futuro desejado (potencialidades, ideal, idéias, possibilidades, soluções, alternativas, 
oportunidades) e o presente dado (necessidades, real, interesses, dificuldades, problemas, ameaças). “Esse 
tensionamento pode ocorrer de duas maneiras: numa primeira, projetando a realidade desejada sobre a 
realidade dada; a segunda, refletindo a realidade dada na realidade desejada” (p. 101). Com isso, o 
diagnóstico, não resulta, como nos moldes clássicos, de uma radiografia da realidade e nem é o ponto de 
partida do planejamento. “Muito antes, ele resulta de uma comparação de um futuro desejado a um 
presente dado, ou melhor, de um desenho do futuro desejado sobre o presente dado” (p. 102). 
Um processo de planejamento regional com as características acima descritas, para a maioria das regiões 
ou territórios, ainda é um desafio a ser enfrentado. Talvez seja este um dos motivos que levam cidades, 
municípios, regiões territórios, e até estados e países, a mudar suas estratégias de desenvolvimento a cada 
administração, sem um processo de planejamento marcado pela continuidade. Um dito popular afirma que 
quem não sabe para onde quer ir, vai para onde os outros decidem. 
Este artigo contempla, inicialmente, algumas reflexões sobre o processo de planejamento estratégico 
territorial, considerando suas diferentes dimensões e implicações. Uma segunda temática tratada é a 
prática da concertação público-privada. Em terceiro lugar, são discutidas algumas implicações dos 
princípios defendidos na prática do planejamento. A reflexão é centrada na experiência de planejamento 
desenvolvida em 2005, na região Fronteira Noroeste. 
 
 5 
 
 
1 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO NA CONTEMPORANEIDADE 
 
A defesa da função de mediação do processo de desenvolvimento não é algo novo. Keynes (1985), já na 
década de 30, ao propor soluções para a crise do capitalismo, já na década de 30, admitia que o sistema 
capitalista pode e precisa ser administrado e que a economia precisa e deve ser politizada, ou seja, 
planejada por parte dos atores locais-regionais-territoriais do desenvolvimento. 
Inicialmente, é fundamental explicitar os princípios que justificaram a proposta metodológica assumida 
pela equipe de pesquisa que atua na experiência de planejamento aqui referida. Assim, na seqüência, 
faremos menção a alguns dos principais fundamentos teóricos. 
 
1.1 A necessidade de contemplar as dimensões econômica e socioterritorial 
 
Segundo Becker (2001), parafraseando Polanyi (1980), na dinâmica do desenvolvimento atual, observa-se 
duas ordens de determinação: (1) uma, definida pelo primado do econômico, devastando nações e 
regiões; (2) a outra, perseguida pelas sociedades regionais e nacionais, reagindo à devastação e buscando 
proteger-se, defendendo suas sociedades da destruição. Dessa forma, o movimento do econômico (a ação 
econômica) e o contramovimento do social (a reação do social) compõem movimentos contraditórios por 
natureza. 
Becker (2001:19), destaca, inicialmente, a esfera política enquanto espaço de medição. A política, 
entendida em duplo sentido: primeiro, metodologicamente, como “processo de síntese, pela via da 
reconstrução por etapas do concreto a partir de suas determinações”; segundo, concretamente, como 
“esfera-espaço mediador das transformações históricas efetivas do desenvolvimento regional”. 
Estas transformações precisam considerar a esfera econômica do desenvolvimento regional (trabalho, 
natureza e organização produtiva enquanto mercadoria, ou melhor, enquanto produção e reprodução do 
capital) e a esfera social e ambiental (trabalho, natureza e organização produtiva enquanto vida, ou 
melhor, enquanto produção e reprodução da vida). Trata-se então de mediar o processo efetivo de 
desenvolvimento, antagônico por natureza, resolvendo conflitos e superando contradições, numa 
dinâmica que, segundo Becker (2001:20-21), brote 
 
(...) de dentro do processo de desenvolvimento e por iniciativa própria dos agentes 
[atores] sociais, econômicos e políticos [institucionais], protagonistas mediadores diretos 
do desenvolvimento regional (...), enquanto um processo de transformações endógenas, 
 6 
resultando num processo de desenvolvimento (sócio-ambiental) regionalizado, próprio e 
específico, portanto, diferenciado e diferenciador dos seus singulares. 
 
1.2 O planejamento estratégico implica em fazer o novo, sem desconsiderar o velho, através de 
iniciativas cooperadas 
 
É importante observar, conforme Schumpetter (1985), que em regra o novo não nasce do velho. A grande 
maioria das combinações novas não brotará das antigas, nem tomará imediatamente o seu lugar, mas 
aparecerá ao seu lado e competirá com elas. E mais: desenvolvimento não se reduz à dimensão 
econômica, como destacam as visões reducionistas de grande parte das abordagens de diversas ciências, 
nem as combinações novas se reduzem aos empreendimentos econômicos, nem o agente talhado e 
vocacionado para dinamizar o desenvolvimento seja somente o empresário (BECKER, 2001). 
Constitui-se, então, um novo ambiente cooperativo para o desenvolvimento, chamado de capital social 
(PUTNAM, 2000), capital sinergético (BOISIER, 1999), ou governance (BANDEIRA, 2000). 
Experiências recentes demonstram que, quando se trata de desenvolvimento, “as combinações novas cada 
vez mais dependem da espontaneidade criativa de iniciativas político-institucionais e cada vez menos da 
espontaneidade criativa do empresário schumpetteriano”. Mesmo que na esfera econômica o empresário 
continue sendo fundamental, cada vez menos empresários isolados e cada vem mais as habilidades 
inovadoras do conjunto dos econômicos, sociais e políticos sãodeterminantes da dinâmica do 
desenvolvimento. Trata-se, na verdade de “um processo complexo, resultante de múltiplos determinantes 
e desafios, por excelência, contraditórios” (BECKER, 2001:25 e 26). 
Mas como surgem as novas combinações? pergunta Becker (2001). Valendo-se de Gramsci (1975), o 
autor concebe a realidade como resultado de um duplo momento: o momento estrutural, composto pelas 
esferas econômica e social (o conjunto das forças sociais e do mundo da produção), e o momento 
superestrutural, composto pelas esferas da sociedade civil e da sociedade política (ético-político) - o 
reflexo do conjunto das relações sociais de produção. Por um processo que Gramsci chama de catarse, 
propõe-se a passagem do momento meramente econômico, em que os recursos humanos e os recursos 
naturais são transformados em mercadoria, a passagem da quantidade à qualidade, do “valor que se 
valoriza para a vida que se vitaliza”. Trata-se da “passagem da necessidade à possibilidade, ou mais 
precisamente a passagem da condição necessária para a condição suficiente de desenvolvimento regional” 
(BECKER, 2001:27). 
 7 
Neste sentido reforça-se o papel dos intelectuais orgânicos6, que, enquanto organizadores políticos e 
mediadores sociais do consenso, transformam-se ideólogos (BUCI-KLUCKSMANN, 1980). O intelectual 
orgânico, com seu papel conservador ou transformador, “como figura que organiza a cultura e os homens; 
que articula o centro do aparelho estatal de poder com o restante do corpo social; e que, ao produzir 
ideologia, fornece consciência (BEIRED, 1998:127). 
 
“É necessário fazer avançar o empresário inovador schumpetteriano transfigurando-o em 
intelectual inovador gramsciano, capaz de ‘levar a cabo novas combinações’, não só na 
esfera técnico-produtiva, mas ser capaz de conceber e de executar novas combinações 
sócio-culturais e ético-ideológicas” (BECKER, 2001:28). Segundo Schumpetter (1985) é 
necessário separar meros administradores de empresários inovadores. 
 
E é na possível interação de “empresários inovadores” e “intelectuais transformadores”, que se pode 
“localizar as forças impulsionadoras e dinamizadoras do desenvolvimento local-regional” (BECKER, 
2001:29). A assunção da hegemonia por estes atores, na condição de direção do desenvolvimento 
regional, deve ser fruto do confronto, lado a lado, do velho e do novo. Busca-se com isso, a primazia da 
sociedade civil sobre a sociedade política (PORTELLI, 1997) e a formação de um bloco hegemônico 
regional7 (BECKER, 2001), capaz de articular e coordenar o processo de desenvolvimento. 
 
1.3 O planejamento do desenvolvimento, como resultante dos interesses das esferas econômica, sócio-
ambiental e política 
 
A dinâmica territorial do desenvolvimento contemporâneo, para Becker (2001), tem três esferas. A 
primeira, a ação econômica de uma competição globalizada, com sua ação principal representada pelo 
processo de financeirização da riqueza e o processo tecnológico. Nesta esfera, o processo de 
desenvolvimento regional, enquanto espaço de desenvolvimento, é determinado pela concorrência 
capitalista global, atingindo apenas parte do espaço e o espaço de alguns. A segunda, a esfera conformada 
pelo processo de transformações sócio-ambientais. Em decorrência das determinações da concorrência 
mundializada, as comunidades regionais são levadas a um crescente processo de regionalização dos 
espaços sócio-ambientais do desenvolvimento. A necessidade de auto-proteção, pode levar, num primeiro 
momento, a uma ação passiva ou reativa e, num segundo momento, à possibilidade de favorecer uma ação 
ativa/cooperativa dos atores locais para superarem os desafios do desenvolvimento regional, e 
 
6 Orgânicos porque “organizadores políticos e organicamente vinculados à sua classe social” (BUCI-KLUCKSMANN, 
1980:79). Segundo Becker (2001), trata-se dos agentes/atores organizadores e dinamizadores do processo de desenvolvimento 
local-regional-territorial. 
7 Que prefere-se chamar de bloco socioterritorial, conforme referido em Dallabrida e Becker (2003). 
 8 
construírem um desenvolvimento local diferenciado e diferenciador. A terceira, a esfera constituída, por 
um lado, pelo processo de transformações políticas, resultantes da interação econômica e social do 
desenvolvimento e possibilitada, por outro lado, pela condição de ser espaço de mediação. 
É o processo de construção da hegemonia, de viabilização das articulações dos atores locais do 
desenvolvimento, tendo a esfera política o papel mediador e de contribuir na construção dos consensos8. 
No entanto, a ideologia enquanto elemento mediante tem uma dupla dimensão na sociedade civil: de um 
lado serve para os intelectuais orgânicos homogeneizarem e organizarem o seu grupo social; e, de outro, 
transforma-se em instrumento de luta dos grupos sociais pela hegemonia, pela direção da sociedade. Esse 
processo, segundo Portelli (1997), nos termos gramscianos, representa a primazia da sociedade civil 
sobre a sociedade política, ocasionando a formação do bloco hegemônico regional. Com a organização 
interna de interesses é que surgem as condições hegemônicas (diretivas e dominantes) para a mediação 
dos movimentos contrários: o econômico e o contra movimento do processo sócio-ambiental9. 
 
1.4 Um esforço de síntese 
 
Parafraseando Becker (2001), é possível afirmar que o entendimento das diferentes dinâmicas de 
regionalização do desenvolvimento contemporâneo, ou melhor, territorialização do desenvolvimento, 
precisa considerar alguns aspectos, tais como: (1) o desenvolvimento origina-se da criatividade da 
articulação dos atores sociais, econômicos, políticos e institucionais da comunidade em questão, em 
torno de um processo de desenvolvimento regionalizado e singular; (2) a dimensão econômica do 
processo de desenvolvimento é necessária, mas não suficiente, por isso, é indispensável que a economia 
seja politizada, colocando a economia e o desenvolvimento regional, sobre um tabuleiro de decisões 
humanas e não das leis do mercado, portanto sob a articulação e organização dos atores regionais, sujeitos 
diretos e legítimos do processo; (3) é fundamental a passagem da condição necessária para condição 
suficiente de desenvolvimento regional, o que implica a passagem analítica da força de trabalho 
mercadoria, à consciência do trabalho ser antes de qualquer coisa uma atividade humana, a passagem da 
natureza mercadoria para a consciência de que a natureza é antes de qualquer coisa vida em geral, 
inclusive, vida humana, fazendo-se assim a passagem da quantidade à qualidade, pela construção de 
consensos mínimos em torno de projetos políticos de desenvolvimento regional que vinculem o presente 
ao futuro; (4) impõe-se um novo papel para o empresário inovador schumpetteriano, transfigurando-o 
em intelectual inovador gramsciano, referindo-se, àquele que vai além de sua atividade econômica, da 
esfera técnico-produtiva e executa novas combinações sócio-culturais e ético-ideológicas, passando a ser 
complementado pelo intelectual transformador-gramsciano, integrando novas tecnologias com as novas 
 
8 Desempenham um papel decisivo na esfera política, não só os ocupantes temporários de cargos de direção política, mas as 
lideranças formadoras de opinião e, em especial, os aqui chamados intelectuais orgânicos. 
9 Interesses que se expressam nas redes de poder socioterritorial (DALLABRIDA e BECKER, 2003). 
 9 
ideologias, com o que se pode localizar as forças impulsionadoras e dinamizadoras do desenvolvimento 
local-regional; (5) ao fazer-se uma reflexão sobre as duas esferas do processo de desenvolvimento 
contemporâneo, têm-se, no lado da ação econômica, uma competição globalizada, tendo como seus 
principais viabilizadores o processo de financeirização da riqueza e o progresso tecnológico, pelo que o 
processo de desenvolvimentoregional é determinado pela concorrência global, e, no lado da reação 
social, tem-se uma cooperação localizada, caracterizada por um processo de regionalização sócio-
ambiental do desenvolvimento capitalista, sendo, por um lado, necessidade do processo de globalização 
econômica, e, por outro lado, possibilidade de um desenvolvimento local diferenciado e diferenciador; 
por fim, (6) com a esfera política exercendo o papel de mediadora dos conflitos e contradições, torna-se 
indispensável, interagindo-se no processo social de cooperação e no processo econômico de competição, 
construir a passagem da dimensão econômico-quantitativa para a dimensão socioambiental-qualitativa 
do processo de desenvolvimento contemporâneo. 
A consideração dos aspectos mencionados implica na superação da situação de conflito e contradição, que 
representa o passado e articulação dos atores em torno de um desenvolvimento futuro, com a eleição de 
um cenário que, por ser crença geral, pode tornar-se realidade. Significa socializar a política de 
desenvolvimento, pela crescente participação social e cidadã no processo de decisão do desenvolvimento 
almejado. As novas ideologias mencionadas são como forças criadoras de novas combinações, 
transformando-se em instrumentos de luta dos grupos sociais pela hegemonia, conquistando a condição 
de direção do desenvolvimento local-regional. A reação pode ser passiva, simplesmente de defesa das 
dificuldades decorrentes da globalização ou, enquanto possibilidade, favorecer uma ação 
ativa/cooperativa dos atores locais para superarem os desafios do desenvolvimento local-regional 
(BECKER, 2001). 
 
2 SOBRE A PRÁTICA DA CONCERTAÇÃO PÚBLICO-PRIVADA 
 
Albuquerque (2004:160), dando destaque à discussão das políticas ou estratégias de desenvolvimento 
localizado, ressalta o fato de que tais estratégias ou políticas precisam resultar de processos estratégicos 
de concertação público-privada, que contemplem as dimensões da democratização e descentralização. 
 
O impulso da cooperação público-privada e a concertação estratégica de atores 
socioeconômicos territoriais para planejar as estratégias locais de desenvolvimento, tem 
suposto a aplicação de uma gestão compartilhada do desenvolvimento econômico que não 
se baseia somente em diretrizes emanadas do setor público ou simplesmente guiadas pelo 
livre mercado. Deste modo, a busca de espaços intermediários entre o mercado e a 
 10 
hierarquia, isto é, no nível meso-econômico, tem servido para definir um novo modo de 
fazer política e, em particular, política de desenvolvimento econômico. Tudo isso tem 
permitido vincular diferentes processos em um círculo virtuoso de interações entre o 
avanço de uma democracia mais participativa e a descentralização de competências aos 
níveis sub-nacionais, para assegurar a assunção de competências, capacidades e recursos 
por parte das entidades e atores locais e impulsionar, desse modo, as estratégias de 
desenvolvimento local (grifo do autor). 
 
Uma síntese feita por Albuquerque (2004:161), sobre diferentes iniciativas de desenvolvimento na 
América Latina, demonstra que dois tipos de tensão impulsionam desde baixo, as iniciativas de 
desenvolvimento local. 
 
De um lado, a tensão introduzida pelo próprio desenvolvimento democrático e a eleição 
direta dos responsáveis nos diferentes níveis territoriais das administrações públicas 
(municipalidades, províncias, regiões ou Estados), que obriga a atender as demandas da 
cidadania relacionadas com os temas básicos do desenvolvimento produtivo e o emprego 
em cada âmbito territorial. De outro lado, a tensão introduzida pela situação de crise e 
reestruturação econômica em geral, que força os atores empresariais privados a 
incorporar elementos de modernização e processos de adaptação ante as novas exigências 
produtivas e os maiores níveis de competitividade dos mercados. 
 
A estes dois tipos de tensão, para impulsionar as iniciativas de desenvolvimento local e regional, somam-
se processos desde cima, correspondentes ao avanço da descentralização e reforma do Estado central nos 
diferentes países latino-americanos. Desse modo, conforme destaca Ruiz Duran (2000), não se trata 
unicamente de um processo de descentralização fiscal, senão de uma forma de reorganizar o Estado 
através do fortalecimento de seus diferentes níveis de governo e a construção de espaços de diálogo, 
participação e concertação dos diferentes atores locais. 
De maneira geral, segundo Albuquerque (2004), os principais objetivos das iniciativas de 
desenvolvimento econômico local10 na América Latina, são os seguintes: (1) maior valorização dos 
recursos endógenos de cada âmbito territorial, com atividades relacionadas à diversificação produtiva e 
promoção de novas empresas locais; (2) organização de redes locais entre atores público e privados, para 
promover a inovação produtiva e empresarial no território; (3) estabelecimentos de consórcios inter-
 
10 Ou, simplesmente, desenvolvimento territorial, entendido como um estágio do processo de mudança estrutural empreendido 
por uma sociedade organizada territorialmente, sustentado na potencialização dos capitais e recursos (materiais e imateriais) 
existentes no local, com vistas à melhoria da qualidade de vida de sua população (DALLABRIDA, 2003; DALLABRIDA, 
2005). 
 11 
municipais a fim de incrementar a eficácia e eficiência das atividades de desenvolvimento local; (4) busca 
de novas fontes de emprego e investimento para o local; (5) promoção de atividades de desenvolvimento 
científico e tecnológico no nível territorial; (6) criação de novos instrumentos de financiamento para 
atender às micro e pequenas empresas locais; (7) superação das limitações do enfoque assistencialista 
implícito nos fundos de inversão social e nos programas de luta contra a pobreza; (8) incorporação de 
políticas de comercialização de cidades para promover a competitividade sistêmica territorial; (9) busca 
de acordos estratégicos em relação aos bens ambientais e o desenvolvimento sustentável. 
Uma iniciativa de desenvolvimento territorial não é unicamente um “projeto exitoso em um território” 
(ALBUQUERQUE, 2004:162). Requer-se uma concertação institucionalizada dos atores públicos e 
privados locais mais relevantes, com uma estratégia de desenvolvimento comum (ÁBALOS, 2000). 
Ao assinalar alguns critérios de ação para impulsionar o desenvolvimento territorial, Albuquerque (2004), 
assim sintetiza: (1) a construção da oferta territorial de serviços de desenvolvimento empresarial 
(mercado de fatores e serviços de desenvolvimento empresarial), tais como, a informação tecnológica, o 
mercado, a inovação de produtos e processos produtivos, a capacitação técnica e gestão empresarial, de 
cooperação entre empresas, de comercialização e controle de qualidade e assessoramento financeiro, 
fundamental principalmente quando se trata de micro e pequenas empresas, mediante iniciativas 
inteligentes que atendam às demandas empresariais locais; (2) não limitação das políticas de 
desenvolvimento local às fronteiras municipais, pois as fronteiras dos sistemas produtivos locais não 
necessariamente coincidem com as primeiras; (3) que o desenvolvimento local não se limite ao 
desenvolvimento de recursos endógenos, senão que a aproveitar as oportunidades de dinamismo 
existentes externamente, o que implica em endogeinizar os impactos favoráveis de ditas oportunidades 
externas; (4) a necessidade de acesso ao crédito para as micro e pequenas empresas, desenvolvendo, por 
exemplo, fundos locais para o desenvolvimento; (5) o fomento à associatividade e à cooperação entre as 
micro e pequenas empresas, potencializando sua capacidade de enfrentamento das sua demandas, frente 
ao cada vez mais desafiante cenário internacional; (6) a necessidade de vincular as universidades 
regionais e os centros de investigação científica e tecnológicacom os sistemas produtivos territoriais, o 
que implica que tais centros avançados possibilitem formar recursos humanos capazes de propor boas 
perguntas e não somente de memorizar respostas já escritas, e assim superar o desencontro existente entre 
a oferta de capacitação das universidades e centros formativos e as necessidades de inovação dos sistemas 
produtivos territoriais; (7) a dotação de infra-estrutura básica para o desenvolvimento, como vias de 
transporte, comunicações, facilidades de acesso aos mercados, dentre outras; (8) a necessária adequação 
dos marcos legais e jurídicos para a promoção econômica local e a necessidade de incorporar mecanismos 
de seguimento e avaliação; (9) a eficiente coordenação interinstitucional, no sentido da necessidade da 
existência no nível local de instituições capazes de coordenar as atuações dispersas, por exemplo, das 
 12 
Organizações Não Governamentais e entidades de cooperação internacional, e, por fim, (10) a necessária 
complementariedade entre fundos de investimento social e os recursos para promover o desenvolvimento 
econômico local, concebendo-os como complementares. 
As inversões de caráter institucional e de natureza intangível, como a construção de redes, segundo 
Albuquerque, encontra muitas dificuldades em toda a América Latina: “os critérios que definem as 
atividades que podem ser atendidas pelos fundos existentes dão prioridade aos investimentos tangíveis e 
de caráter social, e postergam as relacionadas com a construção de entornos territoriais inovadores”. 
Reafirma, ainda, que hoje este tipo de investimento intangível é tão importante como os feitos em vias de 
transporte ou telecomunicações, pois no conjunto, permitem estabelecer as condições para lograr a 
“competitividade sistêmica territorial”. De igual forma, são fundamentais os investimentos na “construção 
do capital social e institucional” requerido pelas iniciativas de desenvolvimento local e regional 
(ALBUQUERQUE, 2004:168). 
Finalizando estas reflexões teóricas, é possível concluir que experiências exitosas de desenvolvimento 
territorial exigem: (1) a constituição de um processo de concertação público-privado; (2) a pactuação, 
entre os atores das diferentes redes de poder socioterritorial, de uma estratégia de desenvolvimento 
territorial, e (3) a geração de uma institucionalidade para o desenvolvimento territorial, o que implica na 
constituição de espaços permanentes de concertação público-privada, abrangendo as dimensões micro, 
meso e macro (município, região do COREDE/RS, macrorregiões dos COREDES/RS - Macro Norte, 
Macro Sul e Macro Nordeste -, ou outros recortes territoriais organizados, como, por exemplo, a instituída 
pelo Ministério da Integração Nacional - Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul) (DALLABRIDA, 
2003; DALLABRIDA, 2005). 
Na estrutura institucional do Estado do Rio Grande do Sul, os Conselhos Municipais (COMUDEs) e 
Regionais de Desenvolvimento (COREDEs), com alguma reestruturação organizacional, poderiam 
constituir-se nos chamados espaços permanentes de concertação público-privada, da mesma forma que 
os Fóruns das Macrorregiões acima citadas. Restaria a organização de estruturas institucionais, 
plenamente integradas aos COMUDEs, COREDES ou Macrorregiões, com uma função técnico 
operacional, que poderiam ser as chamadas Agências de Desenvolvimento. No entanto, a estrutura atual 
da maioria das Agências, precisaria ser repensada, pois grande parte delas têm pouca interação com os 
espaços locais ou regionais de discussão das estratégias de desenvolvimento. Em muitos casos, nem 
mesmo estes espaços existem, ao menos de forma organizada (DALLABRIDA, 2005). 
Assim, a principal função dos espaços permanentes de concertação público-privada, parece ser, 
inicialmente, a construção de uma identidade territorial compartilhada, o que implica na construção 
social da região (ALBUQUERQUE, 2004), para assumir, finalmente, a tarefa não simples de construção 
 13 
de um pacto socioterritorial, ou projeto político de desenvolvimento territorial (DALLABRIDA e 
BECKER, 2003). 
As recomendações ora destacadas, mesmo vindo de autores que servem de referência internacional, não 
devem ser consideradas como receituário, pois cada realidade territorial tem sua especificidade e é fruto 
de um contexto histórico próprio, o que exige a construção de uma trajetória específica de 
desenvolvimento (DALLABRIDA, 2005). 
 
3 IMPLICAÇÕES DOS PRINCÍPIOS DEFENDIDOS NA PRÁTICA DO PLANEJAMENTO 
 
Nesta terceira parte do texto, procuraremos nos deter na explicitação da proposta metodológica de 
Planejamento Estratégico Territorial – PET (DALLABRIDA, 2005), experimentada na região Fronteira 
Noroeste (RS). 
 
3.1 Os principais passos seguidos e sua justificativa 
 
 
O processo de planejamento previu e executou nas suas diferentes etapas várias atividades, as quais são 
especificadas abaixo, tendo como objetivo final contextualizar a realidade e identificar as expectativas e 
desafios regionais com vistas ao planejamento estratégico do desenvolvimento da região. 
 
a- Elaboração de um pré-diagnóstico sócio-econômico-ambiental regional 
 
A elaboração de um pré-diagnóstico se constituiu na primeira atividade, tendo considerado as estatísticas 
básicas existentes. Foi caracterizado, na sua origem, um pré-diagnóstico, pois considerou-se necessária 
sua validação através de seminários de apresentação à sociedade regional, permitindo sua 
complementação, a partir dos saberes acumulados pelos representantes dos segmentos econômicos, 
sociais e institucionais regionais. 
 
b- Identificação e sistematização das expectativas pretéritas 
 
Uma segunda atividade do processo de planejamento foi a identificação e sistematização das principais 
expectativas manifestadas pela população regional sobre o desenvolvimento, a partir da consulta aos 
documentos que registraram experiências recentes de planejamento, considerando os eventos realizados 
desde 1990. Tais expectativas foram sistematizadas, agrupando-as em cinco conjuntos: Políticas de 
 14 
Inclusão Social; Políticas de Fomento à Economia Local-Regional; Políticas de Inovação da Gestão 
Pública; Políticas de Uso Racional dos Recursos Ambientais, e Políticas de Mobilização da Sociedade. 
Esta opção fundamenta-se na idéia de que as combinações novas, não brotam das antigas, nem tomarão 
imediatamente o seu lugar, mas aparecerão ao seu lado e competirão com elas. Ainda, a opção por 
agrupar as expectativas em cinco conjuntos de políticas de desenvolvimento pretendem superar a 
tradicional prática de setorializar o planejamento. 
Por outro lado, as expectativas pretéritas recentes, serviram como referência para compor o instrumento 
de pesquisa de opinião, mesmo que o mesmo tenha contemplado a possibilidade da proposição de novas 
expectativas. Assim, além de referendar quais propostas de desenvolvimento manifestadas recentemente 
ainda são válidas para o futuro da região, oportunizou-se a explicitação de novas expectativas11. 
c- Realização de uma pesquisa de opinião 
 
A realização de uma pesquisa de opinião foi realizada junto à sociedade regional, buscando sua 
manifestação sobre o futuro desejado. Foi definida uma amostra final de 487 pessoas pesquisadas, 
representando em torno de 0,2% da população regional. 
Para a definição da amostra a ser pesquisada, considerou-se os agrupamentos econômicos, sociais e 
institucionais representativos da sociedade regional (explicitados no Anexo 1). Como critério para a 
definição da amostra mínima para a pesquisa de opinião, foi feita previamente uma distribuição nos 
municípios da região, centrando-se na preocupação de contemplar o princípio da representatividade, tanto 
quantitativa, como qualitativa. Foram consideradas informações sobre a distribuição territorial das 
atividades econômicas e dos grupos sociais e institucionais, assim definindo o número de pesquisas em 
cada município da região,dentro dos referidos agrupamentos. 
 
d- Elaboração de um prognóstico regional 
 
Uma quarta atividade prevista no presente processo de planejamento é a estruturação de um prognóstico, 
contemplando as tendências e desafios regionais para o desenvolvimento. Este prognóstico resulta de 
duas fontes de informação: primeiro, do pré-diagnóstico; segundo, da sistematização das expectativas 
manifestadas na pesquisa de opinião sobre o futuro desejado para a região. 
 
11 A aplicação desta proposta metodológica em outra região exige que se constate, inicialmente, qual o acúmulo recente da 
região em termos de propostas de planejamento do seu desenvolvimento. Caso não haja acúmulos recentes e significativos, 
exige-se uma primeira pesquisa amostral, a sistematização das expectativas explicitadas, para então compor o instrumento de 
pesquisa que será aplicado na amostra final regional. 
 15 
O prognóstico pretende contemplar não só a síntese das informações, mas o seu cruzamento, além da 
análise realizada por especialistas em desenvolvimento regional, sejam eles membros da equipe de 
pesquisa, ou até mesmo outros, contratados para tal função. 
Este prognóstico constituirá um primeiro documento para ser apresentado à sociedade regional para o 
debate e validação, o que será feito em seminários regionais, abertos às lideranças e população em geral. 
 
e- Pactuação de alguns consensos mínimos sobre o futuro da região 
 
Como passo final do processo de planejamento, prevê-se desencadear a pactuação de alguns consensos 
mínimos sobre o futuro da região, com a sociedade civil e os poderes constituídos, sob a coordenação do 
Conselho Regional de Desenvolvimento - COREDE local, utilizando suas instâncias estatutárias de 
decisão, ou seja, o Conselho de Representantes e a Assembléia Geral Regional. 
Conforme salientado anteriormente, conforme Albuquerque (2004), o impulso da cooperação público-
privada e a concertação estratégica de atores socioeconômicos territoriais para planejar as estratégias 
locais de desenvolvimento, pretende constituir-se no processo de gestão compartilhada do 
desenvolvimento, público-privada, que não se baseia somente em diretrizes emanadas do setor público ou 
simplesmente guiadas pelo livre mercado. O processo de consulta e debate instituído regionalmente 
durante um ano, teve como objetivo constituir-se na concertação estratégica de atores socioeconômico-
institucionais territoriais (DALLABRIDA, 2005). 
A pactuação de alguns consensos mínimos sobre o futuro da região, pretende ser o resultado deste 
processo de concertação. Este precisa atingir e envolver o chamado bloco socioterritorial, aglutinando os 
diversos interesses manifestos nas várias redes de poder socioterritorial. Neste processo, desempenham 
um papel decisivo, como mediadores políticos na concertação, vários atores, como por exemplo: os 
ocupantes dos cargos de direção política, lideranças empresariais, sociais, religiosas, etc. Inclui-se nestes 
atores, o importante e destacado papel e responsabilidade dos integrantes da equipe de pesquisa. 
 
f- Apresentação de uma proposta de Planejamento Estratégico 
 
O principal resultado do processo de concertação são os consensos pactuados. Estes consensos podem ser 
chamados de pacto socioterritorial (DALLABRIDA e BECKER, 2003), ou seja, o Plano Estratégico de 
Desenvolvimento para a região. 
Pacto não é um acordo permanente, podendo ser rediscutido periodicamente, sempre que novas situações, 
expectativas ou perspectivas se apresentem. 
 
 16 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
Considerando a situação institucional do Estado do Rio Grande do Sul, em termos de estrutura para o 
planejamento e gestão do processo de desenvolvimento, o COREDE tem sua função redimensionada. De 
direito, este papel não parece ser mais contestado. De fato, precisa de mais efetividade na maioria das 
regiões. 
Assim, o COREDE regional, através de seu Conselho de Representantes, precisa se transformar, 
efetivamente, no espaço permanente de concertação público-privada, habilitando-se/capacitando-se para 
o exercício de tal função. A Assembléia Geral Regional do COREDE precisa habilitar-se/capacitar-se a 
desempenhar a função de fórum de pactuação dos consensos sobre desenvolvimento regional, produzidos 
em cada momento da história. Restaria a organização de estruturas institucionais, plenamente integradas 
aos COMUDEs, COREDES ou Macrorregiões, com uma função técnico operacional, que poderiam ser as 
chamadas Agências de Desenvolvimento (DALLABRIDA, 2005). 
Finalmente, resultante do processo de planejamento empreendido na região Fronteira Noroeste na 
atualidade, além da expectativa de elaboração do seu Plano Estratégico de Desenvolvimento, uma outra 
iniciativa torna-se evidente: a necessidade de institucionalização de um grupo interdisciplinar e 
interinstitucional de estudo e pesquisa sobre a temática do desenvolvimento. Servirá para agrupar 
pesquisadores locais, com a função de constituir competências para realizar estudos, propor alternativas, 
capacitar lideranças, dando sua qualificada contribuição para o desenvolvimento da região. Por outro 
lado, o processo oportunizou excelentes aprendizagens, além de contribuir, principalmente para testar e 
avaliar novas metodologias de planejamento participativo. Além disto, este processo de concertação 
permite e efetiva visibilidade adicional para as temáticas da região, através da publicação e divulgação em 
diversos eventos e espaços acadêmicos. 
 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
 
 
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ENCONTRADA.NTO AL DESARROLLO PRODUCTIVO LOCAL: ORIENTACIONES, 
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Revista de la CEPAL, nº 82, abril 2004. 
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 17 
BECKER, Dinizar F. Os limites desafiadores do planejamento. In: REDES, v. 3, n. 2. Santa Cruz do Sul: 
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Contemporâneo – Em busca de novos fundamentos teórico-metodológicos para entender as diferentes 
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Sul: EDUNISC, set./dez. 2001a, p.7-46. 
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Universidades do Grupo Montevideo, 21 à 23 de agosto de 2002 (publicado nos anais em CD). 
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da análise de um âmbito espacial periférico. Santa Cruz do Sul (RS), Universidade de Santa Cruz do 
Sul, Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional, 2005 (Tese de Doutorado). 
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KEYNES, J. M. A teoria geral do emprego, do juro e da moeda; Inflação e deflação. São Paulo: Nova 
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 18 
MATUS, Carlos. ESTRATÉGIAS POLÍTICAS. Chimpanzé, Maquiavel e Ghandi. São Paulo: 
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POLANYI, Karl. A Grande transformação: as origens da nossa época. Rio de Janeiro: Campus, 1980. 
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(LC/R.2014). 
SCHUMPETTER, J. A. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro: Zahar, 1985. 
 
 
ANEXO I -AGRUPAMENTOS SÓCIO-ECONÔMICO-INSTITUCIONAIS DA REGIÃO FRONTEIRA 
NOROESTE, DEFINIDOS PARA PESQUISA 
 
 
1- AGRUPAMENTOS SETORIAIS 
1.1 AGRICULTURA 
1.1.1 Agricultor familiar diversificado 
1.1.2 Agricultor familiar especializado – Ex. hortifrutigrangeiros, leite... 
1.1.3 Agricultor capitalizado – empresário agrícola 
1.1.4 Assalariado agrícola, fixo ou temporário, e/ou meeiro, e/ou empregado de 
agroindústria 
1.1.5 Agroindustrial 
1.2 COMÉRCIO 
1.2.1 Atacadista e/ou importador/exportador e/ou grande empresário 
1.2.2 Logista de grande e média empresa – mais de 50 empregados 
1.2.3 Logista de micro e pequena empresa – até 50 empregados 
1.2.4 Gerente de loja/não proprietário e/ou funcionário da área gerencial 
1.2.5 Comerciário 
1.3 INDÚSTRIA 
1.3.1 Grande e médio industrial - mais de 50 empregados 
1.3.2 Micro e pequeno industrial - até 50 empregados 
1.3.3 Gerente de fábrica/não proprietário ou funcionário da área gerencial 
1.3.4 Industriário 
1.4 SERVIÇOS 
1.4.1 Profissional de serviços de assessoria empresarial e capacitação e/ou assistência 
técnica (informática, contabilidade, cursos profissionalizantes...) 
1.4.2 Profissional liberal (advocacia, medicina, veterinária, engenharia, agronomia, 
vendedor autônomo...) 
1.4.3 Profissional da imprensa (jornal, rádio e TV) 
 19 
1.4.4 Profissional de serviços educacionais (professores dos três graus) 
1.4.5 Bancários (funcionários e ocupantes de cargos de gerência) 
2 OUTROS AGRUPAMENTOS 
2.1 LIDERANÇAS 
2.1.1 Lideranças religiosas (padres, pastores e leigos) 
2.1.2 Lideranças sindicais (patronais e de trabalhadores) 
2.2 ORGANIZAÇÕES/INSTITUIÇÕES EM GERAL 
2.2.1 Representantes de ONGs constituídas regionalmente e atuantes 
2.2.2 Dirigentes de IEs e Escolas (1º e 2º Graus) e instituições educacionais, 
profissionalizantes e/ou culturais 
2.3 INSTITUIÇÕES GOVERNAMENTAIS 
2.3.1 Representantes do Poder Executivo (Prefeitos e coordenadores regionais de Secretarias 
de Estado e/ou órgão do Governo Federal) 
2.3.2 Representantes do Poder Legislativo (Vereadores e Deputados Estaduais ou Federais 
com atuação regional) 
2.3.3 Funcionários públicos municipais 
2.3.4 Funcionários públicos estaduais e federais 
2.4 REPRESENTANTES DA EXCLUSÃO SÓCIO-ECONÔMICA e APOSENTADOS 
2.4.1 Desempregados e/ou desocupados 
2.4.2 Trabalhadores na economia informal (vendedores ambulantes e outros) 
2.4.3 Aposentados 
	INTRODUÇÃO
	1 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO NA CONTEMPORANEIDADE
	1.1 A necessidade de contemplar as dimensões econômica e socioterritorial
	1.2 O planejamento estratégico implica em fazer o novo, sem desconsiderar o velho, através de iniciativas cooperadas
	1.3 O planejamento do desenvolvimento, como resultante dos interesses das esferas econômica, sócio-ambiental e política
	1.4 Um esforço de síntese
	2 SOBRE A PRÁTICA DA CONCERTAÇÃO PÚBLICO-PRIVADA
	3 IMPLICAÇÕES DOS PRINCÍPIOS DEFENDIDOS NA PRÁTICA DO PLANEJAMENTO
	3.1 Os principais passos seguidos e sua justificativa
	a- Elaboração de um pré-diagnóstico sócio-econômico-ambiental regional
	b- Identificação e sistematização das expectativas pretéritas
	c- Realização de uma pesquisa de opinião
	d- Elaboração de um prognóstico regional
	e- Pactuação de alguns consensos mínimos sobre o futuro da região
	f- Apresentação de uma proposta de Planejamento Estratégico
	CONSIDERAÇÕES FINAIS
	REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
	ANEXO I -AGRUPAMENTOS SÓCIO-ECONÔMICO-INSTITUCIONAIS DA REGIÃO FRONTEIRA NOROESTE, DEFINIDOS PARA PESQUISA