Intervenção do Estado na Economia

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DIREITO ECONÔMICO
Compreendendo a Intervenção 
Direta do Estado na Economia; 
Sociedades de Economia Mista, 
Empresas Públicas; Prestação 
de Serviços Públicos; Concessão 
e Permissão de Serviço Público; 
Monopólios
Livro Eletrônico
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CÓDIGO:
230411248541
NATALIA RICHE
Procuradora da Fazenda Nacional. Chefe da Divisão de Defesa da Primeira Instância 
da PRFN da Primeira Região. Possui especialização em Direito Público. Tem experiência 
na área de Direito, com ênfase em Direito Tributário, Financeiro e Econômico. Atuou 
como membro do Núcleo de Estudos Constitucionais (UniCeub) e do Grupo de 
Pesquisa Direito e Democracia no Pensamento de Peter Häberle (IDP). Trabalhou 
como voluntária no United Nations Women´s Guild, em Viena (tradutora de projetos).
 
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DIREITO ECONÔMICO
Compreendendo a Intervenção Direta do Estado na Economia; Sociedades 
de Economia Mista, Empresas Públicas; Prestação de Serviços Públicos; 
Concessão e Permissão de Serviço Público; Monopólios
Natalia Riche
SUMÁRIO
Compreendendo a Intervenção Direta do Estado na Economia; Sociedades de 
Economia Mista, Empresas Públicas; Prestação de Serviços Públicos; Concessão e 
Permissão de Serviço Público; Monopólios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
1. Compreendendo a Intervenção Direta do Estado na Economia . . . . . . . . . . . . . . . 4
2. As Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
3. O Monopólio: Conceito e Classificações. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
4. O Caso do Serviço Postal: Atividade Econômica ou Serviço Público? . . . . . . . . . 21
5. A Prestação de Serviços Públicos como Espécie do Gênero Atividade 
Econômica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
5.1. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
5.2. Classificação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
5.3. Execução dos Serviços Públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
6. Outras Formas de Intervenção . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
6.1. A Intervenção do Banco Central em Instituições Financeiras Como Forma 
de Intervenção Estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
7. Jurisprudência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Resumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Questões de Concurso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
Gabarito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Gabarito Comentado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
 
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COMPREENDENDO A INTERVENÇÃO DIRETA DO COMPREENDENDO A INTERVENÇÃO DIRETA DO 
ESTADO NA ECONOMIA; SOCIEDADES DE ECONOMIA ESTADO NA ECONOMIA; SOCIEDADES DE ECONOMIA 
MISTA, EMPRESAS PÚBLICAS; PRESTAÇÃO DE MISTA, EMPRESAS PÚBLICAS; PRESTAÇÃO DE 
SERVIÇOS PÚBLICOS; CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS; CONCESSÃO E PERMISSÃO DE 
SERVIÇO PÚBLICO; MONOPÓLIOSSERVIÇO PÚBLICO; MONOPÓLIOS
1 . COMPREENDENDO A INTERVENÇÃO DIRETA DO ESTADO 1 . COMPREENDENDO A INTERVENÇÃO DIRETA DO ESTADO 
NA ECONOMIANA ECONOMIA
Quando tratamos das formas de intervenção do Estado na economia, vimos em linhas 
gerais que a intervenção direta (ou participação) caracteriza-se pela subsidiariedade. As 
hipóteses que autorizam essa modalidade de intervenção devem estar fundamentadas no 
interesse coletivo, na segurança nacional ou nos casos de monopólio previstos no art. 
177 da Constituição Federal.
A subsidiariedade da intervenção direta demonstra nitidamente a diminuição da 
intervenção estatal na economia e o fortalecimento de um Estado regulador.
Destacamos novamente o art. 173:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade 
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança 
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
As hipóteses que autorizam a intervenção direta do Estado precisam ser compreendidas, 
para que possamos avançar em nossos estudos:
• segurança nacional: garante a existência e a soberania do Estado. Ex: exploração de 
minérios com energia atômica e abastecimento de água potável.
• relevante interesse coletivo: vontade estatal direcionada para a garantia de satisfação 
de interesses relevantes para a sociedade. Relaciona-se com os direitos de terceira 
dimensão, disciplinados no CDC (art. 81).
No contexto delineado no art. 173, o Estado atuará como agente produtor, por 
meio de entidades da administração indireta (Empresas Públicas e Sociedades de 
Economia Mista).
 
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2 . AS EMPRESAS PÚBLICAS E AS SOCIEDADES DE 2 . AS EMPRESAS PÚBLICAS E AS SOCIEDADES DE 
ECONOMIA MISTAECONOMIA MISTA
O DL 200/67 determinaque ambas tem personalidade jurídica de direito privado, cuja 
criação é autorizada por lei, com o fim de explorar atividade econômica.
Por sua vez, a criação de suas subsidiárias e participação em entidades privadas, bem 
como o encerramento de suas atividades também dependem de autorização legal.
O STF entende que a alienação do controle das subsidiárias não exige autorização legislativa 
e licitação. Confira:
JURISPRUDÊNCIA
A alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia 
mista exige autorização legislativa e licitação. Por outro lado, não se exige autorização 
legislativa para a alienação do controle de suas subsidiárias e controladas. Nesse 
caso, a operação pode ser realizada sem a necessidade de licitação, desde que siga 
procedimentos que observem os princípios da administração pública inscritos no art. 
37 da CF/88, respeitada, sempre, a exigência de necessária competitividade. (STF- ADI 
5624 MC-Ref/DF-Dj em 6/6/2019 -Info 943)
 
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001. 001. (CESPE/TCE-RO/PROCURADOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS/2019/ADAPTADA) A 
Companhia de Águas e Esgotos de Rondônia (CAERD), sociedade de economia mista estadual, 
valendo-se de permissão genérica constante do ato normativo que autorizou sua criação, 
instituiu uma empresa subsidiária integral com o objetivo de desenvolver pesquisas para 
melhorar o abastecimento de água no estado.
Nessa situação hipotética, segundo o entendimento do STF, caso deseje alienar o controle 
acionário da subsidiária integral, o estado de Rondônia não precisará obter autorização 
legislativa, podendo a alienação ser realizada sem licitação e sem qualquer condicionante.
O item está correto, pois vai de encontro ao decidido pelo STF na ADI 5624-DF na qual restou 
consignado que a alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de 
economia mista exige autorização legislativa e licitação, entretanto, não se exige autorização 
legislativa para a alienação do controle de suas subsidiárias e controladas.
Certo.
A lei autorizadora deve definir as hipóteses de relevante interesse coletivo ou imperativo 
para segurança nacional e os atos constitutivos devem ser registrados no cartório competente.
Vale lembrar que as empresas públicas poderão revestir-se de qualquer das formas 
admitidas em direito, possuem patrimônio próprio, com capital exclusivo da União e foro 
privilegiado: Ex: Caixa Econômica Federal e Correios
Já as sociedades de economia mista terão a forma de sociedade anônima, com a maioria 
das ações com direito a voto pertencentes à União ou a alguma entidade da administração 
indireta e serão julgadas pela justiça comum. Ex: Banco do Brasil, Petrobrás.
Por outro lado, existem diversas características comuns às duas entidades:
• licitações e contratos sujeitos a lei 13303/16 e a 8666/93 (somente normas penais 
e critérios de desempate).
• investidura dos dirigentes na forma que a lei e os atos constituivos definirem
• os atos lesivos ao seu patrimônio são considerados improbidade administrativa (art. 
37, § 4-CF)
• respondem objetivamente, se prestarem serviços públicos e subjetivamente, se 
exercerem atividade econômica.
• sujeitas ao controle do Ministério Público
• sujeitas ao controle do Tribunal de Contas
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• quadro de pessoal regido pela CLT (empregados públicos), com contratação sujeita 
a prévio concurso público.
• equiparados aos servidores públicos para responsabilização penal e para aplicação 
das proibições de acúmulo de cargos
Vamos conferir o tratamento constitucional e as principais disposições da Lei 13.303/16 
acerca dessas entidades:
CF
Art. 173
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista 
e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de 
bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional 
n. 19, de 1998)
I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 19, de 1998)
II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e 
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 
19, de 1998)
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios 
da administração pública; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998)
IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação 
de acionistas minoritários; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998)
V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.(Incluído 
pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998)
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios 
fiscais não extensivos às do setor privado.
Lei 13.303/16
Aspectos gerais
(...)
Art. 2º A exploração de atividade econômica pelo Estado será exercida por meio de empresa 
pública, de sociedade de economia mista e de suas subsidiárias.
§ 1º A constituição de empresa pública ou de sociedade de economia mista dependerá de prévia 
autorização legal que indique, de forma clara, relevante interesse coletivo ou imperativo de 
segurança nacional, nos termos do caput do art. 173 da Constituição Federal .
§ 2º Depende de autorização legislativa a criação de subsidiárias de empresa pública e de 
sociedade de economia mista, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada, 
cujo objeto social deve estar relacionado ao da investidora, nos termos do inciso XX do art. 37 
da Constituição Federal .
Art. 3º Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com 
criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido 
pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.
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Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça em propriedade da União, 
do Estado, do Distrito Federal ou do Município, será admitida, no capital da empresa pública, a 
participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da 
administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federale dos Municípios.
Art. 4º Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com 
direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios 
ou a entidade da administração indireta.
§ 1º A pessoa jurídica que controla a sociedade de economia mista tem os deveres e as 
responsabilidades do acionista controlador, estabelecidos na Lei n. 6.404, de 15 de dezembro 
de 1976 , e deverá exercer o poder de controle no interesse da companhia, respeitado o interesse 
público que justificou sua criação.
(...)
Art. 5º A sociedade de economia mista será constituída sob a forma de sociedade anônima 
e, ressalvado o disposto nesta Lei, estará sujeita ao regime previsto na Lei n. 6.404, de 15 de 
dezembro de 1976 .
Art. 6º O estatuto da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias 
deverá observar regras de governança corporativa, de transparência e de estruturas, práticas 
de gestão de riscos e de controle interno, composição da administração e, havendo acionistas, 
mecanismos para sua proteção, todos constantes desta Lei.
Art. 7º Aplicam-se a todas as empresas públicas, as sociedades de economia mista de capital 
fechado e as suas subsidiárias as disposições da Lei n. 6.404, de 15 de dezembro de 1976, e as 
normas da Comissão de Valores Mobiliários sobre escrituração e elaboração de demonstrações 
financeiras, inclusive a obrigatoriedade de auditoria independente por auditor registrado nesse 
órgão.
Art. 27. A empresa pública e a sociedade de economia mista terão a função social de realização 
do interesse coletivo ou de atendimento a imperativo da segurança nacional expressa no 
instrumento de autorização legal para a sua criação.
§ 1º A realização do interesse coletivo de que trata este artigo deverá ser orientada para o 
alcance do bem-estar econômico e para a alocação socialmente eficiente dos recursos geridos 
pela empresa pública e pela sociedade de economia mista, bem como para o seguinte:
I – ampliação economicamente sustentada do acesso de consumidores aos produtos e serviços 
da empresa pública ou da sociedade de economia mista;
II – desenvolvimento ou emprego de tecnologia brasileira para produção e oferta de produtos 
e serviços da empresa pública ou da sociedade de economia mista, sempre de maneira 
economicamente justificada.
§ 2º A empresa pública e a sociedade de economia mista deverão, nos termos da lei, adotar 
práticas de sustentabilidade ambiental e de responsabilidade social corporativa compatíveis 
com o mercado em que atuam.
§ 3º A empresa pública e a sociedade de economia mista poderão celebrar convênio ou contrato 
de patrocínio com pessoa física ou com pessoa jurídica para promoção de atividades culturais, 
sociais, esportivas, educacionais e de inovação tecnológica, desde que comprovadamente 
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6404consol.htm
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vinculadas ao fortalecimento de sua marca, observando-se, no que couber, as normas de licitação 
e contratos desta Lei.
Licitação
Art. 28. Os contratos com terceiros destinados à prestação de serviços às empresas públicas e às 
sociedades de economia mista, inclusive de engenharia e de publicidade, à aquisição e à locação 
de bens, à alienação de bens e ativos integrantes do respectivo patrimônio ou à execução de 
obras a serem integradas a esse patrimônio, bem como à implementação de ônus real sobre tais 
bens, serão precedidos de licitação nos termos desta Lei, ressalvadas as hipóteses previstas 
nos arts. 29 e 30 (tratam de dispensa e inexigibilidade)
Controle
Art. 85. Os órgãos de controle externo e interno das 3 (três) esferas de governo fiscalizarão 
as empresas públicas e as sociedades de economia mista a elas relacionadas, inclusive aquelas 
domiciliadas no exterior, quanto à legitimidade, à economicidade e à eficácia da aplicação de 
seus recursos, sob o ponto de vista contábil, financeiro, operacional e patrimonial.
§ 1º Para a realização da atividade fiscalizatória de que trata o caput , os órgãos de controle 
deverão ter acesso irrestrito aos documentos e às informações necessários à realização dos 
trabalhos, inclusive aqueles classificados como sigilosos pela empresa pública ou pela sociedade 
de economia mista, nos termos da Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011 .
§ 2º O grau de confidencialidade será atribuído pelas empresas públicas e sociedades de economia 
mista no ato de entrega dos documentos e informações solicitados, tornando-se o órgão de controle 
com o qual foi compartilhada a informação sigilosa corresponsável pela manutenção do seu sigilo.
§ 3º Os atos de fiscalização e controle dispostos neste Capítulo aplicar-se-ão, também, às 
empresas públicas e às sociedades de economia mista de caráter e constituição transnacional 
no que se refere aos atos de gestão e aplicação do capital nacional, independentemente de 
estarem incluídos ou não em seus respectivos atos e acordos constitutivos.
Art. 86. As informações das empresas públicas e das sociedades de economia mista relativas a 
licitações e contratos, inclusive aqueles referentes a bases de preços, constarão de bancos de 
dados eletrônicos atualizados e com acesso em tempo real aos órgãos de controle competentes.
(...)
§ 4º As informações que sejam revestidas de sigilo bancário, estratégico, comercial ou industrial 
serão assim identificadas, respondendo o servidor administrativa, civil e penalmente pelos danos 
causados à empresa pública ou à sociedade de economia mista e a seus acionistas em razão de 
eventual divulgação indevida.
§ 5º Os critérios para a definição do que deve ser considerado sigilo estratégico, comercial ou 
industrial serão estabelecidos em regulamento.
Art. 87. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos 
por esta Lei será feito pelos órgãos do sistema de controle interno e pelo tribunal de contas 
competente, na forma da legislação pertinente, ficando as empresas públicas e as sociedades 
de economia mista responsáveis pela demonstração da legalidade e da regularidade da despesa 
e da execução, nos termos da Constituição.
§ 1º Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar edital de licitação por irregularidade na 
aplicação desta Lei, devendo protocolar o pedido até 5 (cinco) dias úteis antes da data fixada 
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para a ocorrência do certame, devendo a entidade julgar e responder à impugnação em até 3 
(três) dias úteis, sem prejuízo da faculdade prevista no § 2º.
§ 2º Qualquerlicitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá representar ao tribunal 
de contas ou aos órgãos integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na 
aplicação desta Lei, para os fins do disposto neste artigo.
(...)
Art. 88. As empresas públicas e as sociedades de economia mista deverão disponibilizar para 
conhecimento público, por meio eletrônico, informação completa mensalmente atualizada sobre 
a execução de seus contratos e de seu orçamento, admitindo-se retardo de até 2 (dois) meses 
na divulgação das informações.
§ 1º A disponibilização de informações contratuais referentes a operações de perfil estratégico 
ou que tenham por objeto segredo industrial receberá proteção mínima necessária para lhes 
garantir confidencialidade.
(...)
Art. 89. O exercício da supervisão por vinculação da empresa pública ou da sociedade de economia 
mista, pelo órgão a que se vincula, não pode ensejar a redução ou a supressão da autonomia 
conferida pela lei específica que autorizou a criação da entidade supervisionada ou da autonomia 
inerente a sua natureza, nem autoriza a ingerência do supervisor em sua administração e 
funcionamento, devendo a supervisão ser exercida nos limites da legislação aplicável.
Art. 90. As ações e deliberações do órgão ou ente de controle não podem implicar interferência 
na gestão das empresas públicas e das sociedades de economia mista a ele submetidas nem 
ingerência no exercício de suas competências ou na definição de políticas públicas.
002. 002. (CESPE/TJ-PA JUIZ DE DIREITO SUBSTITUTO/2019/ADAPTADA) Na empresa pública, 
o capital social é inteiramente público; na empresa de economia mista, o poder público 
detém a maioria do capital social da empresa.
O item está incorreto. Nas SEM o Poder Público detém a maioria das ações com direito a voto.
Errado.
Um ponto interessante que costuma aparecer em provas trata da aquisição pelo poder 
público de ações de empresas privadas negociadas em bolsa.
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Referida aquisição transforma empresa em sociedade de economia mista?
Sobre o tema, Bensoussan e Gouveia1 destacam três entendimentos diversos:
• Celso Antônio Bandeira de Melo: embora não se torne uma sociedade de economia 
mista, a solução é aplicar-lhe o mesmo tratamento, para evitar que essas empresas 
“clandestinas”fujam das sujeições a que estariam submetidas.
• Maria Sylvia Zanella di Pietro: a EC 19/98 deixou claro que a instituição das empresas 
públicas e sociedades de economia mista é autorizada por lei. Assim, não é necessária 
uma lei que as crie, mas sim uma lei que autorize sua criação.
A autora afirma que essas entidades não surgem sempre de uma lei, sendo possível, 
dentre outros casos, que resultem da subscrição de ações de uma sociedade anônima já 
constituída por capital particular, sendo que o importante é que da lei resulte a intenção 
estatal de fazer da entidade um instrumento de sua ação.
• Andrea Ferreira: haverá apenas uma participação acionária ou financeira, representativa 
de simples investimento, inexistindo a transformação em sociedade de economia mista.
Segue relação de julgados relevantes:
JURISPRUDÊNCIA
A liberdade negocial das empresas estatais deve ser idêntica à das empresas privadas, 
com exceção das limitações impostas pela Constituição Federal e pelo Estatuto da 
Empresa Pública, que é lei federal (CF, art. 173, § 1º) (STF- ADI 1.846, DJE em 11/11/22.)
Teto remuneratório aos empregados de empresas públicas e sociedades de economia 
mista não dependentes do erário do Distrito Federal. Violação ao art. 37 da Constituição 
Federal. Medida cautelar confirmada. Inconstitucionalidade da Emenda à Lei Orgânica 
do Distrito Federal n. 99/2017. Interpretação conforme à Constituição ao artigo 19, 
X, da LODF, de modo que a expressão “empregos públicos” se limite às entidades que 
recebam recursos do Distrito Federal para pagamento de despesas de pessoal ou de 
custeio em geral. Ação julgada procedente. (STF-ADI 6.584, DJE em 02/06/21)
A qualificação de uma fundação instituída pelo Estado como sujeita ao regime público 
ou privado depende (i) do estatuto de sua criação ou autorização e (ii) das atividades 
por ela realizadas. As atividades de cunho econômico e as passíveis de delegação, 
quando definidas como objetos de fundação instituída ou mantida pelo Poder Público, 
submetem-se ao regime jurídico de direito privado. (STF- RE 716.378, DJ em 30/06/20, 
Tema 545)
1 BENSOUSSAN, Fábio Guimarães; GOUVEIA. Marcus de Freitas. Manual de Direito Econômico.2 ed. Jus Podium.
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Compreendendo a Intervenção Direta do Estado na Economia; Sociedades 
de Economia Mista, Empresas Públicas; Prestação de Serviços Públicos; 
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Não ofende o art. 173, § 1º, II, da Constituição Federal, a escolha legislativa de reputar 
não equivalentes a situação das empresas privadas com relação a das sociedades 
de economia mista, das empresas públicas e respectivas subsidiárias que exploram 
atividade econômica, para fins de submissão ao regime tributário das contribuições 
para o PIS e para o PASEP, à luz dos princípios da igualdade tributária e da seletividade 
no financiamento da Seguridade Social ( STF- RE 577.494, DJ em 01/03/19, Tema 64.)
Embargos de declaração providos em parte para fixar a seguinte tese de julgamento: 
A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT tem o dever jurídico de motivar, 
em ato formal, a demissão de seus empregados.[RE 589.998-ED, DJ em 05/12/18, 
Tema 131)
Quando enfocados apenas dados operacionais da sociedade de economia mista, sem 
identificação de dados pessoais ou de movimentações individuais dos correntistas, não 
há falar em sigilo bancário como óbice ao fornecimento dos documentos de auditoria 
interna requisitados pelo TCU. Esse e o entendimento que se extrai dos princípios da 
publicidade e da transparência, além da exigência de prestar contas, inerentes, por 
imposição constitucional, ao atuar dos entes da administração pública direta e indireta. 
(STF- MS 23168-DJ em 27/06/19)
Casa da Moeda do Brasil. Empresa pública que presta serviço público em regime de 
monopólio. Prerrogativas de fazenda pública. Execução pelo regime de precatório. 
(STF- RE 1.009828 AgR DJ em 24/08/18)
Incabível aplicar à empresa pública a regra da execução pela via do precatório. (STF-
RE 851711 ED-AgR-AgR-DJ em 10/04/18)
A jurisprudência da Suprema Corte é no sentido da aplicabilidade do regime de precatório 
às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado 
e de natureza não concorrencial. A Casal, sociedade de economia mista prestadora 
de serviços de abastecimento de água e saneamento no Estado do Alagoas, presta 
serviço público primário e em regime de exclusividade, o qual corresponde à própria 
atuação do Estado, haja vista não visarà obtenção de lucro e deter capital social 
majoritariamente (STF- RE 852302 AgR DJ em 29/02/17)
STF- Súmula 556: É competente a Justiça comum para julgar as causas em que é parte 
sociedade de economia mista.
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Compreendendo a Intervenção Direta do Estado na Economia; Sociedades 
de Economia Mista, Empresas Públicas; Prestação de Serviços Públicos; 
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“ Quer dizer, o art. 173 da CF está cuidando da hipótese em que o Estado esteja na 
condição de agente empresarial, isto é, esteja explorando, diretamente, atividade 
econômica em concorrência com a iniciativa privada. Os parágrafos, então, do citado 
art. 173, aplicam-se com observância do comando constante do caput. Se não houver 
concorrência – existindo monopólio, CF, art. 177 – não haverá aplicação do disposto 
no § 1º do mencionado art. 173.” (RE 407099-DJ em 06/08/04)
Distinção entre empresas estatais prestadoras de serviço público e empresas estatais 
que desenvolvem atividade econômica em sentido estrito. (...). As sociedades de 
economia mista e as empresas públicas que explorem atividade econômica em sentido 
estrito estão sujeitas, nos termos do disposto no § 1º do art. 173 da Constituição do 
Brasil, ao regime jurídico próprio das empresas privadas. (...). O § 1º do art. 173 da 
Constituição do Brasil não se aplica às empresas públicas, sociedades de economia 
mista e entidades (estatais) que prestam serviço público. (ADI 1642-DJ em 19/9/08)
Os privilégios da Fazenda Pública são inextensíveis às sociedades de economia mista 
que executam atividades em regime de concorrência ou que tenham como objetivo 
distribuir lucros aos seus acionistas. Portanto, a empresa Centrais Elétricas do Norte 
do Brasil S.A. (ELETRONORTE) não pode se beneficiar do sistema de pagamento por 
precatório de dívidas decorrentes de decisões judiciais (art. 100 da Constituição) (RE 
599.628- DJ em 17/10/11)
Aplicabilidade estrita da prerrogativa processual do prazo recursal em dobro 
(CPC, art. 188) – Paranaprevidência – Entidade paraestatal (ente de cooperação) – 
Inaplicabilidade do benefício extraordinário da ampliação do prazo recursal (...). As 
empresas governamentais (sociedades de economia mista e empresas públicas) 
e os entes de cooperação (serviços sociais autônomos e organizações sociais) 
qualificam-se como pessoas jurídicas de direito privado e, nessa condição, não 
dispõem dos benefícios processuais inerentes à Fazenda Pública (União, Estados-
membros, Distrito Federal, Municípios e respectivas autarquias), notadamente da 
prerrogativa excepcional da ampliação dos prazos recursais (CPC, art. 188). (AI 349.477 
AgR, DJ 28/02/03. Vide AI 841.548 RG, rel. min. Cezar Peluso, j. 9-6-2011, P, DJE de 
31-8-2011, com repercussão geral)
À empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda 
Pública, é aplicável o privilégio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. 
Recepção do art. 12 do DL 509/1969 e não incidência da restrição contida no art. 
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173, § 1º, da CF, que submete a empresa pública, a sociedade de economia mista e 
outras entidades que explorem atividade econômica ao regime próprio das empresas 
privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. Empresa pública 
que não exerce atividade econômica e presta serviço público da competência da 
União Federal e por ela mantido. Execução. Observância ao regime de precatório, 
sob pena de vulneração do disposto no art. 100 da CF. (RE 220906-DJ em 14/11/02)
Este Tribunal possui entendimento no sentido de que o art. 173, § 2º, da Constituição 
não se aplica às empresas públicas prestadoras de serviços públicos. Dessa afirmação, 
porém, não se pode inferir que a Constituição tenha garantido a estas entidades a 
isenção de custas processuais ou o privilégio do prazo em dobro para a interposição 
de recursos. (RE 596729 AgR- DJ em 10/11/10)
Empresas Públicas Sociedades de economia mista
Conceito
entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, com 
criação autorizada por lei e com 
patrimônio próprio, cujo capital social 
é integralmente detido pela União, 
pelos Estados, pelo Distrito Federal 
ou pelos Municípios.
entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, com 
criação autorizada por lei, sob a 
forma de sociedade anônima, cujas 
ações com direito a voto pertençam 
em sua maioria à União, aos Estados, 
ao Distrito Federal, aos Municípios ou 
a entidade da administração indireta.
Diferenças
• qualquer das formas admitidas 
em direito
• patrimônio próprio, com capital 
exclusivo da União e foro privilegiado:
• forma de sociedade anônima
• maioria das ações com direito 
a voto pertencentes à União ou a 
alguma entidade da administração 
indireta
• julgadas pela justiça comum.
Semelhanças:
• licitações e contratos sujeitos a lei 13303/16 e a 8666/93 (somente normas penais e critérios de 
desempate).
• investidura dos dirigentes na forma que a lei e os atos constituivos definirem
• os atos lesivos ao seu patrimônio são considerados improbidade administrativa (art. 37, § 4-CF)
• respondem objetivamente, se prestarem serviços públicos e subjetivamente, se exercerem atividade 
econômica.
• sujeitas ao controle do Ministério Público
• sujeitas ao controle do Tribunal de Contas
• quadro de pessoal regido pela CLT (empregados públicos), com contratação sujeita a prévio 
concurso público.
• equiparados aos servidores públicos para responsabilização penal e para aplicação das proibições 
de acúmulo de cargos
Artigos relevantes:
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Empresas Públicas Sociedades de economia mista
CF: art. 173
Lei 13.303/16: arts.2,3,5,7,27,28, 85 a 90.
3 . O MONOPÓLIO: CONCEITO E CLASSIFICAÇÕES3 . O MONOPÓLIO: CONCEITO E CLASSIFICAÇÕES
O tema já foi mencionado algumas vezes em nossas aulas anteriores, mas agora iremos 
dedicar um tópico específico para estudarmos com mais detalhes.
O ponto de partida para compreensão do conceito de monopólio é entender que ele 
está relacionado à exploração exclusiva de uma atividade econômica por um único agente.
Vale lembrar que o monopólio se enquadra no tipo de concorrência imperfeita na qual 
um único produtor controla determinado mercado.
No monopólio existem fortes barreiras que impedem o surgimento de concorrentes e 
o agente atua como formadorde preços (PRICE MAKER).
De acordo com Leonardo Vizeu Figueiredo:
o conceito de monopólio é de caráter eminentemente econômico, traduzindo-se no poder 
de atuar em um mercado como único agente econômico, isto é, significa uma estrutura de 
mercado em que uns (Monopólio) ou alguns produtores (Oligopólio) exercem o controle de preços 
e suprimentos, não sendo possível, por força de imposição de obstáculos naturais ou artificiais, 
a entrada de novos concorrentes. 2
003. 003. (FCC/CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL/CONSULTOR LEGISLATIVO – 
REGULAÇÃO ECONÔMICA/2018/ADAPTADA) A estrutura de mercado em monopólio pode 
ser caracterizada por apresentar capacidade de balizar o preço do produto para seus 
concorrentes.
O item está incorreto, pois o conceito de monopólio está relacionado à exploração exclusiva 
de uma atividade econômica por um único agente. Vale lembrar que o monopólio se enquadra 
no tipo de concorrência imperfeita na qual um único produtor controla determinado mercado.
Errado.
2 FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Lições de Direito Econômico. 6 ed. Rio de Janeiro: Forense.
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Passemos agora à análise dos tipos de monopólio: natural, convencional e legal.
• Monopólio natural
Nessa espécie de monopólio a atividade econômica é concentrada em um único agente.
O monopólio natural não decorre de prática abusiva, mas sim de situações como:
− maior eficiência competitiva de um agente que detenha a única fonte de matéria 
prima ou a tecnologia para determinada atividade
− existência de exploração patenteada
− impossibilidade física, quando a exclusividade de exploração é a única forma de 
obter resultados efetivos e eficientes.
EXEMPLO
A atividade de exploração do metrô urbano é de elevadíssimo custo, o que impede que 
haja competição. No caso, os possíveis prejuízos decorrentes da exploração exclusiva desse 
sistema de transporte poderão ser minimizados mediante a utilização do compartilhamento 
de redes (outros agentes do mercado poderão compartilhar o uso, mediante pagamento de 
compensação financeira ao proprietário).
Vale lembrar que o § 1 do art. 36 da Lei Antitruste dispõe que a conquista de mercado 
resultante de processo natural fundado na maior eficiência de agente econômico em 
relação a seus competidores não caracteriza ilícito concorrencial.
• Monopólio convencional
Esse tipo de monopólio decorre de práticas abusivas pelos agentes econômicos que 
buscam controlar o mercado por meio de contratos ou acordos estabelecidos com outros 
agentes para eliminar a concorrência.
Essa situação é defesa pelo nosso ordenamento jurídico, pois constitui infração à ordem 
econômica e fere o art. 173, § 4 da CF.
• Monopólio legal
O monopólio legal ocorre quando o próprio poder público estabelece a exclusividade na 
exploração de determinada atividade, por razões de ordem pública.
Vale lembrar que é nessa classificação que se insere o conceito de absorção, já estudado 
em aulas anteriores. Veja a definição dada por Leonardo Vizeu Figueiredo:
Há monopólio legal quando o Poder Público subtrai dos particulares certas atividades econômicas, 
com o fim de mantê-las sob controle e exploração do Estado, por razões de ordem pública (…)
A exclusividade é atribuída por meio de ato normativo ao ente público ou a um terceiro, 
como é o caso da atividade postal exercida pelos Correios.
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Lembre-se que em nosso ordenamento jurídico vige o princípio da livre iniciativa, 
sendo vedado o exercício exclusivo de atividades econômicas pelo Estado, salvo em casos 
excepcionais previstos (em rol taxativo) na CF:
Art. 21 Compete à União:
XXIII – explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio 
estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização 
e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e 
condições:
a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e 
mediante aprovação do Congresso Nacional;
b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de radioisótopos para 
a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais; (Redação dada pela Emenda Constitucional 
n. 49, de 2006)
c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e utilização de radioisótopos 
de meia-vida igual ou inferior a duas horas; (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 49, 
de 2006)
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; (Redação dada 
pela Emenda Constitucional n. 49, de 2006)
Art. 177 Constituem monopólio da União
I – a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
II – a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III – a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades 
previstas nos incisos anteriores;
IV – o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de 
petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, 
seus derivados e gás natural de qualquer origem;
V – a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de 
minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, 
comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as 
alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal. (Redação dada pela 
Emenda Constitucional n. 49, de 2006)
§ 1º A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades 
previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condições estabelecidas em lei.(Redação 
dada pela Emenda Constitucional n. 9, de 1995)
§ 2º A lei a que se refere o § 1º disporá sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional n. 9, de 1995)
I – a garantia do fornecimento dos derivados de petróleo em todo o território nacional; (Incluído 
pela Emenda Constitucional n. 9, de 1995)
II – as condições de contratação; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 9, de 1995)
III – a estrutura e atribuições do órgão regulador do monopólio da União; (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 9, de 1995)
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§ 3º A lei disporá sobre o transportee a utilização de materiais radioativos no território nacional. 
(Renumerado de § 2º para 3º pela Emenda Constitucional n. 9, de 1995)
§ 4º A lei que instituir contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às atividades 
de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e 
álcool combustível deverá atender aos seguintes requisitos: (Incluído pela Emenda Constitucional 
n. 33, de 2001)
I – a alíquota da contribuição poderá ser: (Incluído pela Emenda Constitucional n. 33, de 2001)
a) diferenciada por produto ou uso; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 33, de 2001)
b)reduzida e restabelecida por ato do Poder Executivo, não se lhe aplicando o disposto no art. 
150,III, b; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 33, de 2001)
II – os recursos arrecadados serão destinados: (Incluído pela Emenda Constitucional n. 33, de 
2001)
a) ao pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e 
seus derivados e derivados de petróleo; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 33, de 2001)
b) ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do 
gás; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 33, de 2001)
c) ao financiamento de programas de infra-estrutura de transportes. (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 33, de 2001)
004. 004. (CESPE/CEBRASPE/ANP/REGULADOR DE NOVAS ATRIBUIÇÕES/2022) Acerca da 
intervenção do Estado no domínio econômico, julgue o item a seguir.
A intervenção direta do Estado brasileiro materializa-se no monopólio das principais matrizes 
energéticas mundiais: o combustível fóssil derivado e os materiais nucleares.
O item está correto, nos termos do art. 177 da CF.
Certo.
005. 005. (CESPE/TRF 5 REGIÃO/JUIZ FEDERAL/2011/ADAPTADA) O monopólio estatal na refinação 
do petróleo nacional impede a contratação, pela União, de empresa privada para a realização 
dessa atividade.
O item está incorreto. O § 1 do art 177 permite a contratação:
Art. 177. Constituem monopólio da União:
I – a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
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II – a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III – a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades 
previstas nos incisos anteriores;
IV – o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de 
petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, 
seus derivados e gás natural de qualquer origem;
§ 1º A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades 
previstas nos incisos I a IV (refinação do petroleo nacional) deste artigo observadas as condições 
estabelecidas em lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 9, de 1995)
Errado.
Temos ainda o art. 25, § 2, que prevê situação de monopólio estadual, definindo que a 
distribuição de gás canalizado é competência dos estados-membros, que deverão explorar 
o serviço diretamente ou mediante concessão, vedada a edição de medida provisória para 
sua regulamentação.
Nesse ponto de nossa matéria é imprescindível falarmos sobre a distinção entre monopólio 
e serviço público.
Veja que o art. 21 prevê que a União prestará as seguintes atividades, diretamente ou 
por meio de terceiros:
• os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens
• os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos 
de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;
• a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária;
• os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras 
nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
• os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
• os portos marítimos, fluviais e lacustres;
O debate gira em torno da classificação dessas atividades como monopólio ou 
serviço público.
O principal argumento utilizado por quem defende a existência de monopólio é o de 
que as atividades tem cunho econômico e lucrativo.
Por sua vez, os que defendem a classificação como serviço público utilizam como argumento 
a relevância social da atividade; o fato de ela não poder ser explorada unicamente pelo Estado 
(princípio da subsidiariedade) e que o rol de atividades que constituem monopólio é taxativo.
Jurisprudência relevante:
JURISPRUDÊNCIA
O conceito de monopólio pressupõe apenas um agente apto a desenvolver as atividades 
econômicas a ele correspondentes. Não se presta a explicitar características 
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da propriedade, que é sempre exclusiva, sendo redundantes e desprovidas de 
significado as expressões “monopólio da propriedade” ou “monopólio do bem”. 
(...) A Constituição do Brasil enumera atividades que consubstanciam monopólio da 
União (art. 177) e os bens que são de sua exclusiva propriedade (art. 20). A existência 
ou o desenvolvimento de uma atividade econômica sem que a propriedade do bem 
empregado no processo produtivo ou comercial seja concomitantemente detida 
pelo agente daquela atividade não ofende a Constituição. O conceito de atividade 
econômica (enquanto atividade empresarial) prescinde da propriedade dos bens de 
produção. A propriedade não consubstancia uma instituição única, mas o conjunto 
de várias instituições, relacionadas a diversos tipos de bens e conformadas segundo 
distintos conjuntos normativos – distintos regimes – aplicáveis a cada um deles. A 
distinção entre atividade e propriedade permite que o domínio do resultado da lavra 
das jazidas de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos possa ser 
atribuído a terceiros pela União, sem qualquer ofensa à reserva de monopólio (art. 177 
da CF/1988). A propriedade dos produtos ou serviços da atividade não pode ser tida 
como abrangida pelo monopólio do desenvolvimento de determinadas atividades 
econômicas. A propriedade do produto da lavra das jazidas minerais atribuídas ao 
concessionário pelo preceito do art. 176 da Constituição do Brasil é inerente ao modo 
de produção capitalista. A propriedade sobre o produto da exploração é plena, desde 
que exista concessão de lavra regularmente outorgada. Embora o art. 20, IX, da CF/1988 
estabeleça que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são bens da União, o art. 176 
garante ao concessionário da lavra a propriedade do produto de sua exploração. Tanto 
as atividades previstas no art. 176 quanto as contratações de empresas estatais 
ou privadas, nos termos do disposto no § 1º do art. 177 da Constituição, seriam 
materialmente impossíveis se os concessionários e contratados, respectivamente, 
não pudessem apropriar-se, direta ou indiretamente,do produto da exploração 
das jazidas. A EC 9/1995 permite que a União transfira ao seu contratado os riscos e 
resultados da atividade e a propriedade do produto da exploração de jazidas de petróleo 
e de gás natural, observadas as normas legais. Os preceitos veiculados pelos § § 1º e 2º 
do art. 177 da Constituição do Brasil são específicos em relação ao art. 176, de modo 
que as empresas estatais ou privadas a que se refere o § 1º não podem ser chamadas 
de “concessionárias”. Trata-se de titulares de um tipo de propriedade diverso daquele 
do qual são titulares os concessionários das jazidas e recursos minerais a que respeita 
o art. 176 da Constituição do Brasil. (STF- ADI 3273 e ADI 3366 DJ em 02/03/07)
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DIREITO ECONÔMICO
Compreendendo a Intervenção Direta do Estado na Economia; Sociedades 
de Economia Mista, Empresas Públicas; Prestação de Serviços Públicos; 
Concessão e Permissão de Serviço Público; Monopólios
Natalia Riche
Monopólio
Conceito
-relacionado à exploração exclusiva de uma atividade econômica por um 
único agente.
-fortes barreiras impedem o surgimento de concorrentes 
-o agente atua como formador de preços (PRICE MAKER).
Natural
• maior eficiência competitiva de um agente que detenha a única fonte 
de matéria prima ou a tecnologia para determinada atividade
• existência de exploração patenteada
• impossibilidade física, quando a exclusividade de exploração é a única 
forma de obter resultados efetivos e eficientes.
Convencional
-decorre de práticas abusivas pelos agentes econômicos que buscam 
controlar o mercado por meio de contratos ou acordos estabelecidos com 
outros agentes para eliminar a concorrência.
Legal
-o próprio poder público estabelece a exclusividade na exploração de 
determinada atividade, por razões de ordem pública.
-rol taxativo (arts. 25 e 177 da CF)
4 . O CASO DO SERVIÇO POSTAL: ATIVIDADE ECONÔMICA 4 . O CASO DO SERVIÇO POSTAL: ATIVIDADE ECONÔMICA 
OU SERVIÇO PÚBLICO?OU SERVIÇO PÚBLICO?
O serviço postal é um ponto que merece tratamento específico.
Existem três entendimentos principais acerca da natureza jurídica do serviço postal.
• serviço público de titularidade estatal
O principal fundamento é de que os serviços postais devem ser prestados diretamente 
pelo Estado ou pelos particulares, por meio de delegação.
Esse entendimento parte do viés liberal trazido pela CF de 88, prevalecendo a livre 
iniciativa para exploração de atividades econômicas.
O art. 175 da CF que trata da disciplina a ser observada na prestação de serviços públicos 
de titularidade estatal também é utilizado como fundamento para sustentar essa posição.
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão 
ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter 
especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização 
e rescisão da concessão ou permissão;
II – os direitos dos usuários;
III – política tarifária;
IV – a obrigação de manter serviço adequado.
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Além disso, também sustentam que Lei 6.538/78 delega o ato de prestação à empresa 
pública, mesmo que o art. 175 exija que essa delegação seja feita à pessoa jurídica de direito 
privado e precedida de licitação.
• atividade econômica de monopólio estatal
Defende que os serviços postais são considerados atividade econômica do Estado, 
aplicando-se a legislação pré-constitucional (DL 509/69 e Lei 6538/78).
Essas leis criaram a empresa brasileira de correios e telégrafos-ECT controlada 
exclusivamente pela União e tornaram o serviço postal monopólio da União, caracterizando-o 
como atividade econômica.
A tese não encontra muitos adeptos já que as leis foram promulgadas sob a égide da 
CF/69 que permitia que atos infraconstitucionais estabelecessem monopólios, o que não 
é mais permitido a partir da CF/88.
Esse entendimento acaba determinando que a legislação anterior prevaleça sobre o 
art. 177 da CF (que estabelece taxativamente os casos de monopólio).
• atividade econômica sob regime de livre iniciativa, com regulação estatal
De acordo com esse entendimento, os serviços postais constituem atividade econômica 
sujeita à livre iniciativa, apesar de serem regulados e normatizados pelo Estado.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na 
forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante 
para o setor público e indicativo para o setor privado.
A nossa Constituição não responde diretamente a essa questão. Conforme vimos, 
o art. 175 estabelece expressamente os casos de monopólio e os arts. 21, X e 22, V, 
estabelecem a competência da União para manter o serviço postal e para legislar sobre o 
tema, respectivamente.
Veja alguns julgados sobre o tema:
JURISPRUDÊNCIA
PROCESSUAL PENAL – VIOLAÇÃO DE PRIVILÉGIO POSTAL DA UNIÃO TRANCAMENTO DA 
AÇÃO PENAL – MONOPÓLIO DA UNIÃO – RECEPÇÃO DA LEI6.538/78 – ALEGAÇÃO DE 
AUSÊNCIA DE JUSTA CAUSA E ATIPICIDADE DA CONDUTA – INOCORRÊNCIA.
- A orientação desta e. Corte de Uniformização tem sido no sentido de que o trancamento 
da ação penal somente é possível quando se constata, prima facie, a atipicidade de 
conduta, incidência de causa de extinção da punibilidade, ausência de indícios de autoria 
ou de prova da materialidade do delito, ou, ainda, a indiscutível deficiência da peça 
vestibular. Como visto, tais hipóteses não se encaixam no caso sub examen. – Assim, 
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no que tange à alegação de atipicidade da conduta, sobreleva que a atual Carta Magna 
recepcionou a Lei n.º 6.538/78 e manteve o monopólio postal da União. O art. 21, 
inciso X, da Lei Fundamental determina a competência da União para “manter o 
serviço postal e o correio aéreo nacional” e o art. 9º, inciso I, do referido diploma 
infraconstitucional estabelece que “as atividades de recebimento, transporte e 
entrega, no território nacional e a expedição para o exterior, de carta e cartão 
postal são exploradas pela União em regime de monopólio”. – Dos autos, verifica-se 
que o objeto social da empresa LASER SERVICE LTDA de que são sócios os ora pacientes, 
consiste no “comércio de jornais, revistas e entrega de talonários de cheques, cartões 
de crédito, títulos, duplicatas e demais papéis bancários” (fls. 05). Por outro lado, a 
Lei n.º 6.538/78, em seu art. 47, define a abrangência de cartacomo sendo “objeto 
de correspondência, com ou sem envoltório, sob a forma de comunicação escrita, de 
natureza administrativa, comercial ou qualquer outra, que contenha informação de 
interesse específico do destinatário”. – Destarte, ao menos em tese, há a previsão da 
conduta na norma incriminadora, porquanto os serviços executados pela empresa 
podem ser enquadrados no conceito de “carta”, violando, assim, o monopólio da União 
na exploração da atividade postal. – Precedentes. – Recurso desprovido. (STJ—RHC 
14755/PE. DJ em 02/08/04)
PROCESSO CIVIL. CORREIOS. AÇÃO DE REPARAÇÃO CIVIL. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. 
AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Cuida-se, na origem, de Apelação contra sentença que 
extinguiu Ação de Reparação Civil promovida pela Empresa Brasileira de Correios e 
Telégrafos (ECT) contra o particular, ante o reconhecimento da ocorrência de prescrição 
trienal, nos termos do art. 206, § 3º, inciso V, do Código Civil. 2. A ECT, empresa pública 
federal, presta em exclusividade o serviço postal, que é um serviço público e assim 
goza de algumas prerrogativas da Fazenda Pública, como prazos processuais, custas, 
impenhorabilidade de bens e imunidade recíproca. Nesse sentido, o prazo de 5 anos 
previsto no Decreto 20.910/1932 para a Fazenda Pública deve ser aplicado também 
para a ECT. 3. Agravo Regimental não provido.(STJ-AgRG no RESP 1400238/RN-DJ em 
21/05/15)
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. EMPRESA PÚBLICA 
DE CORREIOS E TELÉGRAFOS. PRIVILÉGIO DE ENTREGA DE CORRESPONDÊNCIAS. 
SERVIÇO POSTAL. CONTROVÉRSIA REFERENTE À LEI FEDERAL 6.538, DE 22 DE JUNHO 
DE 1978. ATO NORMATIVO QUE REGULA DIREITOS E OBRIGAÇÕES CONCERNENTES AO 
SERVIÇO POSTAL. PREVISÃO DE SANÇÕES NAS HIPÓTESES DE VIOLAÇÃO DO PRIVILÉGIO 
POSTAL. COMPATIBILIDADE COM O SISTEMA CONSTITUCIONAL VIGENTE. ALEGAÇÃO 
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DE AFRONTA AO DISPOSTO NOS ARTIGOS 1º, INCISO IV; 5º, INCISO XIII, 170, CAPUT, 
INCISO IV E PARÁGRAFO ÚNICO, E 173 DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. VIOLAÇÃO DOS 
PRINCÍPIOS DA LIVRE CONCORRÊNCIA E LIVRE INICIATIVA. NÃO-CARACTERIZAÇÃO. 
ARGUIÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO 
CONFERIDA AO ARTIGO 42 DA LEI N. 6.538, QUE ESTABELECE SANÇÃO, SE CONFIGURADA 
A VIOLAÇÃO DO PRIVILÉGIO POSTAL DA UNIÃO. APLICAÇÃO ÀS ATIVIDADES POSTAIS 
DESCRITAS NO ARTIGO 9º, DA LEI. 1. O serviço postal --- conjunto de atividades 
que torna possível o envio de correspondência, ou objeto postal, de um remetente 
para endereço final e determinado --- não consubstancia atividade econômica 
em sentido estrito. Serviço postal é serviço público. 2. A atividade econômica 
em sentido amplo é gênero que compreende duas espécies, o serviço público e a 
atividade econômica em sentido estrito. Monopólio é de atividade econômica em 
sentido estrito, empreendida por agentes econômicos privados. A exclusividade da 
prestação dos serviços públicos é expressão de uma situação de privilégio. Monopólio 
e privilégio são distintos entre si; não se os deve confundir no âmbito da linguagem 
jurídica, qual ocorre no vocabulário vulgar. 3. A Constituição do Brasil confere à União, 
em caráter exclusivo, a exploração do serviço postal e o correio aéreo nacional [artigo 
20, inciso X]. 4. O serviço postal é prestado pela Empresa Brasileira de Correios e 
Telégrafos – ECT, empresa pública, entidade da Administração Indireta da União, criada 
pelo decreto-lei n. 509, de 10 de março de 1.969. 5. É imprescindível distinguirmos 
o regime de privilégio, que diz com a prestação dos serviços públicos, do regime 
de monopólio sob o qual, algumas vezes, a exploração de atividade econômica em 
sentido estrito é empreendida pelo Estado. 6. A Empresa Brasileira de Correios e 
Telégrafos deve atuar em regime de exclusividade na prestação dos serviços que lhe 
incumbem em situação de privilégio, o privilégio postal. 7. Os regimes jurídicos sob os 
quais em regra são prestados os serviços públicos importam em que essa atividade 
seja desenvolvida sob privilégio, inclusive, em regra, o da exclusividade. 8. Argüição 
de descumprimento de preceito fundamental julgada improcedente por maioria. O 
Tribunal deu interpretação conforme à Constituição ao artigo 42 da Lei n. 6.538 
para restringir a sua aplicação às atividades postais descritas no artigo 9º desse 
ato normativo.(STF-ADPF 46/DF-DJ em 26/02/10)
O último julgado foi emblemático e apareceu (e continua aparecendo) em diversas 
provas até hoje.
Trata-se de uma ADPF que foi julgada improcedente e discutia a constitucionalidade 
da lei 6538/78, buscando restringir o monopólio dos correios às entregas de cartas, bem 
como a declaração da inconstitucionalidade do art. 42 da mesma lei, que prevê a tipicidade 
penal da violação do monopólio do setor postal.
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O STF deu interpretação conforme ao art.42, de modo que a tipicidade penal ficou 
restrita às atividades de:
• recebimento, transporte e entrega no território nacional e
• expedição para o exterior de cartas cartões e correspondências,
• fabricação e a emissão de selos.
A conclusão foi de que as atividades que não se incluem acima (como a remessa de 
encomendas) não são exclusivas, não se enquadram na tipicidade do art. 42 e ficam sujeitas 
à livre iniciativa.
A parte mais importante e que é recorrente nas provas de concursos trata da distinção 
entre monopólio (atividade econômica) e privilégio (serviço público).
006. 006. (CESPE/TRF 2 REGIÃO/JUIZ FEDERAL/2011) A jurisprudência dos tribunais superiores 
pacificou-se no sentido de que o serviço postal — conjunto de atividades que torna possível 
o envio de correspondência ou objeto postal de um remetente para endereço final e 
determinado — consubstancia atividade econômica em sentido estrito, de forma que o 
monopólio postal do Estado, previsto expressamente na CF, não pode ser relativizado.
Nos termos da ADPF 46/DF o serviço postal não consubstancia atividade econômica em 
sentido estrito, mas sim serviço público.
Errado.
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5 . A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS COMO ESPÉCIE 5 . A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS COMO ESPÉCIE 
DO GÊNERO ATIVIDADE ECONÔMICADO GÊNERO ATIVIDADE ECONÔMICA
5 .1 . INTRODUÇÃO5 .1 . INTRODUÇÃO
A prestação de serviços públicos pelo Estado também é tratada no capítulo da ordem 
econômica e por isso está incluída em nossamatéria.
Para facilitar a compreensão do tema, vamos abordar inicialmente a distinção entre 
serviços públicos e atividade econômica em sentido estrito.
Os dois conceitos se enquadram como espécies do gênero atividade econômica, mas 
diferenciam-se da seguinte forma:
• Atividade econômica em sentido estrito (art. 173-CF)
− atividade típica de mercado
− relacionada à produção e circulação de bens e serviços
− regida pelo direito privado
− explorada pelo particular
− a atuação do poder público é subsidiária, nas hipóteses previstas na CF
• Serviços públicos (art. 175-CF)
− atividades que buscam atender as necessidades sociais
− relacionado à população hipossuficiente e à redução das desigualdades sociais
− regido pelo direito público
− explorado pelo poder público
− a atuação do particular pode ocorrer por meio de delegação (concessão ou per-
missão), sempre com licitação prévia
Veja a conceituação dada por Maria Sylvia Zanella di Pietro:
toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio 
de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob 
regime jurídico total ou parcialmente público.3
Lembre-se que as necessidades coletivas e do Estado podem variar no tempo, de acordo 
com as demandas sociais que o poder público considere prioritárias e que a competência 
para prestar o serviço público será de cada ente ( privativa ou comum). Além disso, o ente 
que presta determinado serviço também terá competência para regulamentá-lo.
Esse ponto é abordado de forma mais detalhada nas aulas de Direito Constitucional e 
Administrativo, mas de qualquer forma seguem os principais artigos que devem ser lidos: 
arts. 21,22,23,25,30 e 32 da Constituição.
3 DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Atlas, 20 edição)
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Concessão e Permissão de Serviço Público; Monopólios
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5 .2 . CLASSIFICAÇÃO5 .2 . CLASSIFICAÇÃO
Nesse ponto, vamos nos concentrar nas classificações mais cobradas nas provas (o 
assunto será abordado com mais detalhes em Direito Administrativo).
A principal classificação é dada por Hely Lopes Meireles. Vamos conferir:
• Extensão
− Propriamente ditos:
 ◦ essenciais à sobrevivência da sociedade
 ◦ não admitem delegação (em regra).
 ◦ Ex: segurança pública.
− De utilidade pública:
 ◦ destinam-se à sociedade, mas não possuem caráter essencial.
 ◦ em regra, cuidam de serviços úteis e que fornecem mais conforto à população.
 ◦ Ex: transporte
• Finalidade
− Administrativos: visam necessidades internas da administração pública.
− Industriais: visam a obtenção de lucro por quem os presta.
• Natureza
− Próprios: relacionam-se com as atividades típicas de estado.
− Impróprios: relacionam-se com as necessidades da sociedade, mas não possuem 
caráter essencial.
 Obs.: Essa classificação se assemelha a classificação quanto a extensão.
• Possibilidade de individualização
− uti universi ou gerais:
 ◦ os usuários não podem ser individualmente determinados.
 ◦ normalmente são remunerados por impostos.
− uti singuli ou individuais:
 ◦ os usuários podem ser individualmente determinados.
 ◦ normalmente são remunerados pelos seus usuários, por meio de taxas ou pre-
ços públicos.
 ◦ Ex: água e energia elétrica.
5 .3 . EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS5 .3 . EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
Os serviços públicos podem ser prestados pelo Estado de três diferentes formas:
• diretamente: por órgãos
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• indiretamente por autarquias ou fundações
• por meio de delegação aos particulares: por concessão e permissão
A partir dessas formas de execução do serviço público, temos a seguinte classificação:
• Centralizado
− prestação direta pelo poder público, por sua exclusiva responsabilidade
• Descentralizado
− transferência de titularidade da execução por meio de outorga (criação de enti-
dade) ou delegação (concessão, permissão, autorização).
− -prestado por autarquias, fundações, particulares, empresas privadas e empresas 
estatais.
• Desconcentrado
− prestação direta pelo poder público, por meio da distribuição entre seus órgãos.
• Execução direta
− feita pelo próprio poder público, por meio de entes estatais, autarquias, funda-
ções, particulares (delegação).
• Execução indireta
− feita por meio de terceiros contratados.
Embora o tema seja estudado com mais com mais profundidade em direito administrativo, 
é muito importante que vocês tenham conhecimento de alguns julgados acerca da prestação 
de serviços públicos por empresas públicas e sociedades de economia mista.
JURISPRUDÊNCIA
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E 
TELÉGRAFOS. IMPENHORABILIDADE DE SEUS BENS, RENDAS E SERVIÇOS. RECEPÇÃO 
DO ARTIGO 12 DO DECRETO-LEI N. 509/69. EXECUÇÃO.OBSERVÂNCIA DO REGIME DE 
PRECATÓRIO. APLICAÇÃO DO ARTIGO 100 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. À empresa 
Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, é 
aplicável o privilégio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. Recepção 
do artigo 12 do Decreto-lei n. 509/69 e não-incidência da restrição contida no artigo 
173, § 1º, da Constituição Federal, que submete a empresa pública, a sociedade de 
economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica ao regime 
próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. 
2. Empresa pública que não exerce atividade econômica e presta serviço público da 
competência da União Federal e por ela mantido. Execução. Observância ao regime de 
precatório, sob pena de vulneração do disposto no artigo 100 da Constituição Federal. 
Recurso extraordinário conhecido e provido. (STF-RE 220906-DJ em 14/11/02).
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CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS: 
IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA: C.F., art. 150, VI, a. EMPRESA PÚBLICA QUE EXERCE 
ATIVIDADE ECONÔMICA E EMPRESA PÚBLICA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO: 
DISTINÇÃO. I. – As empresas públicas prestadoras de serviço público distinguem-se 
das que exercem atividade econômica. A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos é 
prestadora de serviço público de prestação obrigatória e exclusiva do Estado, motivo 
por que está abrangida pela imunidade tributária recíproca: C.F., art. 150, VI, a. II. – 
R.E. conhecido em parte e, nessa parte, provido. (STF- RE