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SISTEMA DE ENSINO
DIREITO 
FINANCEIRO
Dívida Ativa, Transferências 
Constitucionais, Crédito Público
Livro Eletrônico
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
DIREITO FINANCEIRO
Natalia Riche
Sumário
Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público ............................................. 3
1. Dívida Ativa ................................................................................................................................... 3
1. 1. Entendendo o Conceito de Dívida Ativa .............................................................................. 3
1.2. O Protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA) .................................................................... 4
2. As Transferências Constitucionais: como se Dá a Repartição de Receitas (Pergunta) 8
2.1. Forma de Repartição ............................................................................................................... 8
2.2. Hipóteses de Bloqueio de Transferências Constitucionais ...........................................12
3. O Crédito Público ........................................................................................................................15
3.1. Introdução .................................................................................................................................15
3.2. O Crédito Público na Constituição Federal ........................................................................16
3.3. As Classificações Doutrinárias do Crédito Público ........................................................ 18
3.4. A Dívida Pública ......................................................................................................................21
4. A Disciplina do Crédito Público na Lei de Responsabilidade Fiscal ...............................24
4.1. Novos Conceitos (art. 29) .....................................................................................................24
4.2. Os Limites para o Endividamento Público ....................................................................... 26
4.3. Requisitos para a Contratação de Operações de Crédito (art. 32) .............................28
4.4. As Vedações da LRF acerca do Endividamento Público ................................................ 30
4.5. As Regras da LRF para Concessão de Garantias (art. 40) ............................................ 33
4.6. Aspectos Específicos para as Operações de Crédito Realizadas pelo Banco 
Central do Brasil (art. 39) ............................................................................................................34
4.7. O que São as Operações de Crédito por Antecipação da Receita (ARO) (Pergunta) 35
5. LC n. 173/2020 (Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus e 
Alteração da Lei de Responsabilidade Fiscal) ........................................................................ 37
6. EC n. 109/2021 ........................................................................................................................... 52
Revisão ............................................................................................................................................ 53
Questões de Concurso ................................................................................................................. 66
Gabarito ......................................................................................................................................... 109
Referências .................................................................................................................................... 110
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
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DÍVIDA ATIVA, TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS, 
CRÉDITO PÚBLICO
1. DíviDa ativa
1. 1. EntEnDEnDo o ConCEito DE DíviDa ativa
O primeiro tema a ser estudado nessa aula é a Dívida Ativa, que muitas vezes aparece nos 
editais de Direito Financeiro (embora também seja comum ser cobrada em Direito Tributário).
A importância de estudarmos esse conceito antes de analisarmos o Crédito Público e a 
Dívida Pública é justamente porque muitos alunos acabam confundindo os assuntos.
Por isso, você precisa entender que a Dívida Ativa é um direito do Estado que se torna exigí-
vel com o decurso do prazo para pagamento, portanto, trata-se de crédito do Estado. Por outro 
lado, a Dívida Pública se refere a um valor devido pelo Estado.
Nesse contexto, existem inúmeras regras e garantias que buscam a proteção e satisfação 
do crédito do estado (previstos no CTN e na Lei 6.830/80 -Lei de Execuções Fiscais-LEF).
Art. 2, §1 da LEF Qualquer valor, cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades contidas no §1 
(União, Estados, Municípios e Distrito Federal) será considerado como Dívida Ativa da Fazenda Pú-
blica.
Na Dívida Ativa constarão os créditos do ente público de natureza tributária ou não tribu-
tária que não tenham sido pagos no prazo determinado.
Além disso, quando regularmente inscrita, a dívida goza de presunção de liquidez e certeza 
(presunção juris tantum ou relativa) .
A competência para apurar e inscrever a Dívida Ativa no âmbito federal é da Procuradoria 
da Fazenda Nacional, sendo que nos demais estados a competência é das respectivas Pro-
curadorias.
Importante lembrar que o art. 11 da LRF determina a efetiva cobrança de todos os tributos 
a fim de que se tenha uma gestão responsável. A cobrança será feita por meio do lançamento 
e do ajuizamento de execuções fiscais etc.
O art. 784, IX do CPC também trata do tema, ao prever que a Certidão de Dívida Ativa da 
Fazenda Pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios é título executivo 
extrajudicial.
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Já as definições de Dívida Ativa tributária e não tributária constam na Lei 4.320/64:
Art. 39
(...) § 2
Dívida Ativa Tributária: é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação 
legal relativa a tributos (taxas, impostos e contribuições de melhoria) e respectivos adicionais e 
multas.
Dívida Ativa não Tributária: são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes 
de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou 
natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas processu-
ais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, resti-
tuições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes 
de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de 
contratos em geral ou de outras obrigações legais.
1.2. o ProtEsto Da CErtiDão DE DíviDa ativa (CDa)
O protesto da CDA torna mais ágil e menos onerosa a cobrança dos créditos, principalmen-
te no que se refere a pequenos valores, já que a cobrança judicial de valores irrisórios abarrota 
o Judiciário e torna-se contraproducente, gerando custos maiores do que o valor que está 
sendo executado.
Lei 9.492/97
Art. 1º Protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplênciae o descumprimento de 
obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.
Parágrafo único. Incluem-se entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, 
dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas. 
(Incluído pela Lei n. 12.767, de 2012)
No mês de novembro de 2016, o protesto de certidões de dívida ativa foi julgado consti-
tucional pelo STF. A decisão, por maioria de votos, foi proferida na ADI 5135 ajuizada pela CNI 
contra dispositivo o parágrafo único do art. 1 da lei 9.492/97 (inserido pela MP 577/12 con-
vertida na lei 12.676/12). A Corte entendeu pela constitucionalidade do artigo e ressaltou que:
O protesto das certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo 
por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos 
aos contribuintes e assim não constituir sanção política.
O STJ também entendeu que a Fazenda Pública possui interesse e pode efetivar o protes-
to da Certidão de Dívida Ativa na forma do artigo 1, I, da Lei 9.492/97, com a redação da Lei 
12.767/12. Essa foi a tese repetitiva fixada pela 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, no 
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dia 28/11/18. O relator, ministro Benjamin Herman, afirmou que, atualmente, há um jogo de 
sonegação fiscal.
Ninguém debate o protesto de valores pequenos de pessoas que moram na favela, por 
exemplo. Agora, na dívida tributária, sim. Aqui está em jogo os grandes sonegadores. Não 
pagam porque não querem. Os interesses dos vulneráveis e dos pequenos servem de bar-
riga de aluguel dos grandes. (REsp 1.694.690 e REsp 1.686.65).
Importante destacar que o protesto da CDA será praticado pelo Cartório de Protesto de 
Títulos, cujo objetivo é a comprovação do descumprimento da obrigação constante da re-
ferida CDA.
A notificação do contribuinte será feita por aviso de recepção encaminhado pelo Cartório 
de Protesto no endereço fornecido.
A intimação será feita por edital se a pessoa indicada como devedora na CDA for desco-
nhecida, possuir localização incerta ou ignorada, for residente ou domiciliada fora da compe-
tência territorial do cartório, ou, ainda, ninguém se dispuser a receber a intimação no endereço 
fornecido pela PGFN.
Nesse sentido, o STJ entende que configura dano moral o protesto realizado fora do domi-
cílio do devedor:
CIVIL E PROCESSUAL. AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. PROTESTO EM 
PRAÇA DIVERSA DA SEDE DA DEVEDORA. DANO INDENIZÁVEL. VALOR MÓDICO, CON-
SIDERANDO O REAL ESTADO DE INADIMPLÊNCIA E A POSTERIOR REPETIÇÃO DO PRO-
TESTO NO LOCAL DEVIDO.
I – Constitui ato moralmente lesivo o protesto em praça diversa de onde mantém a deve-
dora a sua sede, passível de indenização ao prejudicado pelos danos morais causados. 
II. Ressarcimento que deve ser proporcional à lesão, considerada a real inadimplência e o 
posterior apontamento na praça correta. = III. Agravo improvido. (AgRg no REsp 783.298/
RS, Rel. Ministro ALDIR PASSARINHO JUNIOR, QUARTA TURMA, julgado em 13/12/2005, 
DJ 06/03/2006, p. 413)
Vejam também:STJ – AgInt no REsp: 1137757 AM 2009/0082393-9, Relator: Ministro 
MARCO BUZZI, Data de Julgamento: 08/02/2018, T4 – QUARTA TURMA, Data de Publica-
ção: DJe 26/02/2018)
Na mesma linha o seguinte julgado do TJSP:
APELAÇÃO – Declaratória c.c. Indenizatória – Responsabilidade civil – Pedidos de decla-
ração de nulidade do lançamento fiscal, de inexigibilidade da CDA, de ilegalidade do 
protesto ocorrido em domicílio tributário diverso e de indenização por danos morais e 
materiais – Autora não comprovou a efetiva transferência do veículo e não se insurgiu 
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especificadamente quanto à existência da dívida – Crédito tributário devido – Protesto de 
CDA é constitucional – No entanto, necessidade de ser efetivado no domicílio tributário 
do devedor – Protesto realmente irregular, pois feito em domicílio diverso – Não confi-
gurada a responsabilidade por danos morais, uma vez legítima a inscrição/apontamento 
(Súmula 385 do C.STJ) – Direito apenas ao cancelamento – Sentença parcialmente refor-
mada – Recurso parcialmente provido. (TJSP- Apelação 1031612-18.2016.8.26.00530- 
6ª Câmara de Direito Público. Relatora Desembargadora Sílvia Meirelles. Publicação: 
16/11/2017).
Obs.: � Em 24/02/21, o STJ autorizou a inscrição em cadastros de inadimplentes, por decisão 
judicial, do devedor que está no polo passivo de execução fiscal (REsp n. 1807180 / PR 
-2019/0093736-8).
 � Trata-se de um importante passo para garantir uma maior efetividade e celeridade das 
execuções.
A informação abaixo, retirada do site da PGFN, demonstra como a possibilidade de protes-
to também auxilia na recuperação dos créditos.
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Dívida Ativa
=>direito do Estado que se torna exigível com o decurso do prazo para 
pagamento.
=>presunção de liquidez e certeza (presunção juris tantum ou relativa).
=>competência: para apurar e inscrever a Dívida Ativa no âmbito federal 
é da Procuradoria da Fazenda Nacional, sendo que nos demais estados a 
competência é das respectivas Procuradorias.
=>Dívida Ativa Tributária: é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, 
proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos 
adicionais e multas.
=>Dívida Ativa não Tributária: são os demais créditos da Fazenda Pública, 
tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições 
estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as 
tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas 
processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos 
públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos 
responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos 
decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de 
hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de 
outras obrigações legais.
=>Título Executivo Extrajudicial (art. 784, IX do CPC)
=>Protesto: lei 9.492/97
STF: ADI 5051.
STJ: REsp 1.694.690 e REsp 1.686.65.
001. (FCC/PGE-AP/PROCURADOR/2018/ADAPTADA) Em uma situação hipotética, a empre-
sa Silva e Silva S/A, com estabelecimento único, localizado na cidade em Macapá, deve ao 
Estado do Amapá R$ 1.000,00, a título de ICMS, R$ 100,00 a título de multa sobre o ICMS não 
pago, e R$ 10,00 de juros de mora pelo não pagamento deste imposto. Deve, ainda, ao mesmo 
Estado, R$ 2.000,00 por aluguéis não pagos, R$ 250,00, a título de multa sobre os aluguéis não 
pagos, e R$ 30,00 de juros de mora pelo não pagamento dos referidos aluguéis. De acordo com 
o que dispõe a Lei federal n. 6.830/80, constitui Dívida Ativa da FazendaPública, de natureza:
Tributária, todas as verbas devidas pela empresa e mencionadas no enunciado, exceto a rela-
cionada com o ICMS, no valor de R$ 1.000,00.
Para responder a questão, basta lembrar que a Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda 
Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicio-
nais e multas (art. 39. § 2 da Lei 4.320/64).
Errado.
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2. as transfErênCias ConstituCionais: Como sE Dá a rEPartição DE rECEi-
tas (PErgunta)
A repartição de receitas tributárias também é um assunto abordado em Direito Tributá-
rio, entretanto, optei por separar um tópico para tratá-lo, dada a sua íntima relação com nos-
sa matéria.
O principal objetivo das transferências constitucionais é tornar mais equânime a relação 
entre serviços e receitas, uma vez que, pela lógica de nossa Constituição Federal, os estados 
e municípios ficam com uma receita tributária menor, que não é suficiente para atender todas 
as suas demandas.
Para possibilitar essa equalização, a CF distribui a competência tributária dos entes da 
seguinte forma:
UNIÃO ESTADOS/DF MUNICÍPIOS/DF
Impostos:
II, IE, IR, IPI, IOF, ITR, IGF
Impostos:
ITCMD, ICMS, IPVA
Impostos:
IPTU, ITBI, ISS
Taxas:
serviço e polícia
Taxas:
serviço e polícia
Taxas:
serviço e polícia
Contribuições de
melhoria, especiais, 
sociais, CIDE e 
corporativas
Contribuições de
melhoria, previdenciária 
(se possuir regime próprio 
de previdência).
Contribuições de
melhoria, previdenciária 
(se possuir regime próprio 
de previdência), CIP.
Empréstimos 
Compulsórios,
Imposto Extraordinário 
de Guerra,
competência residual.
não há não há
2.1. forma DE rEPartição
• repartição direta: o ente arrecadador deverá repassar obrigatoriamente um percentual 
para outro ente.
−	 critérios objetivos: não importam as peculiaridades ou necessidades concretas do 
ente que irá receber a transferência.
−	 segue-se apenas os percentuais determinados na CF
Ex.:
50% do ITR (federal) será repassado ao município onde o imóvel se localiza
25% do ICMS (estadual) será repassado ao município.
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• repartição indireta: os recursos repassados observam determinados critérios de distri-
buição para ajudar a corrigir as desigualdades regionais.
− os recursos passam por fundo ou intermediação e, posteriormente, são repassados 
aos beneficiados.
Ex.:
FPE (Fundo de Participação dos estados) e FPM (Fundo de Participação dos municípios): 
observam o índice de desenvolvimento humano e o índice populacional
FNE (Fundo de Desenvolvimento do Nordeste), FNO (Fundo de Desenvolvimento do Norte), 
FCO (Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste), FPEX (Fundo de Compensação pela Expor-
tação de Produtos Industrializados).
REPARTIÇÃO DIRETA
1 – IRRF (Imposto de renda retido na fonte): art. 158, I.
Compete aos estados, DF e municípios.
2 – Competência residual da União: 20% para estados, DF e municípios
3 – ITR: 50% para os municípios (art. 158, II-CF).
Existe possibilidade do município arrecadar e cobrar, ficando com 100% 
da receita nesse caso.
4 – IPVA: 50% para os municípios (art, 158, III-CF).
5 – ICMS: 25% (art. 158, IV-CF)
6 – CIDE combustíveis: 29% para os estados, que repassam 25% aos 
municípios. (art. 159, III-CF).
7 – IOF: 30% para o estado de origem e 70% para o município de origem.
Em relação ao item 1, é importante destacar que o IRRF pertence aos entes que o retêm e, 
por essa razão, deve ser cobrado deles se houver retenção indevida.
Nesse sentido, dispõe a Súmula 447 do STJ:
“Os Estados e o Distrito Federal são partes legítimas na ação de restituição de imposto 
de renda retido na fonte proposta por seus servidores
REPARTIÇÃO INDIRETA
Fundo IR** IPI
FPE 21,5% 21,5%
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REPARTIÇÃO INDIRETA
FPM* 24,5% 24,5%
FNE 1,8% 1,8%
FNO 0,6% 0,6%
FCO 0,6% 0,6%
FPEX - 10%
Obs.: � * Compete ao Tribunal de Contas da União fixar os coeficientes individuais de cada 
estado, DF e municípios e enviá-los até o último dia útil de cada exercício ao Banco do 
Brasil, que prevalecerão para todo o exercício subsequente (art, 161-CF).
 � ** O art. 159, §1 da CF determina que o imposto de renda retido na fonte deverá ser 
excluído do cálculo do IR que comporá o FPE e o FPM.
O art. 6, §1 da Lei 4.320/64 determina que as cotas de receitas que uma entidade pública deva 
transferir a outra serão incluídas como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transfe-
rência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.
Portanto, os recursos transferidos a título do FPM e do FPE deverão ser incluídos no orçamen-
to como despesa (transferências) para a União e receita (transferências) para os estados e 
municípios.
Por fim, é imprescindível que você tenha conhecimento do recente julgado do STF acerca 
do reflexo dos benefícios fiscais concedidos pela União no cálculo do valor repassado ao FPE 
(ACO 637-ES, julgado em 12/02/21):
No caso concreto, o estado do Espírito Santo requereu o recálculo do valor se sua cota jun-
to ao FPE, incluindo na base de cálculo os valores referentes aos incentivos fiscais concedidos 
pela União por meio dos programas PIN e PROTERRA.
A Corte entendeu que os valores recolhidos para esses programas devem integrar a base 
de cálculo do FPE, tendo em vista que, mesmo que indiretamente, foram arrecadados pela 
União e destinados a fundo específico na forma de benefício fiscal.
O STF já havia decidido no mesmo sentido em casos semelhantes. Confira:
PROTERRA – SUBTRAÇÃO – IMPROPRIEDADE. A participação dos Estados, no que arre-
cadado pela União, faz-se segundo o figurino constitucional, sendo impróprio subtrair 
valores destinados aos Programas PIN e PROTERRA. PRESCRIÇÃO – OBRIGAÇÃO DE 
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DAR – QUINQUÊNIO. Uma vez reconhecido certo direito, cumpre observar o prazo pres-
cricional.” Embora figurasse como autor, na aludida Ação Cível Originária, um Estado da 
Federação, entende-se, mutatis mutandi, que a inteligência do julgamento se aplica à pre-
sente controvérsia, sob pena de violação do pacto federativo. Confiram-se, ainda, o RE 
633.295/DF, DJe 17/4/2018 e RE 741252/PE, DJe de 25/09/2017, ambos de minha relato-
ria. Diante do exposto, com baseno art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo 
Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, condenando a 
União a incluir os valores referentes aos incentivos fiscais do PIN e do PROTERRA no 
repasse do FPM ao Município autor (RE736492-DJ em 27/11/18)
Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, na forma do art. 21, § 2º, do 
RISTF, para: a) obstar a dedução dos valores arrecadados ao PIN e ao PROTERRA do 
montante do FPM repassado pela União à municipalidade recorrente (RE 1179685 ED / 
PE- em 19/12/19)
FUNDO – ESTADOS – PARTICIPAÇÃO – ARTIGO 159, INCISO I,ALÍNEA “A”, DA CONSTI-
TUIÇÃO FEDERAL – ALCANCE –PROGRAMAS PIN E PROTERRA – SUBTRAÇÃO – IMPRO-
PRIEDADE.A participação dos Estados, no que arrecadado pela União, faz-se segundo o 
figurino constitucional, sendo impróprio subtrair valores destinados aos Programas PIN e 
PROTERRA (ACE 758-SE em 19/12/16)
O próprio STF fez a ressalva de que ante a especificidade do caso julgado, torna-se inadequa-
da a subsunção genérica à orientação perfilhada no Tema 653 da sistemática da repercussão 
geral, cujo paradigma é o RE 705.423.
Tema 653: Valor devido pela União ao Fundo de Participação dos Municípios, relativa-
mente aos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos 
industrializados, em face de benefícios e incentivos fiscais concedidos em relação a 
esses mesmos impostos.
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL.CONSTITUCIONAL, TRIBUTÁRIO 
E FINANCEIRO. FEDERALISMOFISCAL. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS – 
FPM.TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS. REPARTIÇÃO DERECEITAS TRIBU-
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TÁRIAS. COMPETÊNCIA PELA FONTE OUPRODUTO.COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA.AUTO-
NOMIAFINANCEIRA. PRODUTO DA ARRECADAÇÃO. CÁLCULO.DEDUÇÃO OU EXCLUSÃO 
DAS RENÚNCIAS, INCENTIVOS EISENÇÕES FISCAIS. IMPOSTO DE RENDA – IR. IMPOSTO 
SOBREPRODUTOS INDUSTRIALIZADOS – IPI. ART. 150, I, DACONSTITUIÇÃO DA REPÚ-
BLICA (RE 705.423)
FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valoriza-
ção dos Profissionais da Educação): é um Fundo especial, de natureza contábil, de âmbito 
estadual).
É composto por recursos provenientes de impostos e das transferências dos Estados, Dis-
trito Federal e Municípios vinculados à educação (arts. 212 e 212-A da Constituição Federal) e 
por recursos provenientes da União a título de complementação aos entes federados que não 
atingiram o valor mínimo por aluno/ano definido nacionalmente ou que efetivaram as condicio-
nalidades de melhoria de gestão e alcançaram a evolução dos indicadores a serem definidos 
sobre atendimento e melhoria de aprendizagem com a redução das desigualdades.
A partir da EC 108/2020 foi instituído como instrumento permanente de financiamento da 
educação pública.
Além disso, a Emenda prevê que o novo Fundeb sofrerá um aumento gradativo, até atingir 
o percentual de 23% (vinte e três por cento) dos recursos que formarão o Fundo em 2026 da 
seguinte forma:
• passará de 10% do modelo do extinto Fundeb (cuja vigência se encerrou em 31 de de-
zembro de 202) para 12% em 2021;
• 15% em 2022; 17% em 2023; 19% em 2024; 21% em 2025; até alcançar 23% em 2026.
2.2. HiPótEsEs DE BloquEio DE transfErênCias ConstituCionais
Já vimos que o art. 160 da CF veda a retenção ou qualquer restrição à entrega das transfe-
rências constitucionais, salvo:
• pagamento de créditos da União, estados ou de suas autarquias.
• não aplicação do mínimo de recursos em saúde (art. 198, §2 da CF).
Exemplo
Lei 11.941/09 e Lei 12.810/13.
Retenção para pagamento do INSS (considerada constitucional pelo STF)
Algumas leis que tratam do parcelamento de dívidas previdenciárias dos estados e municípios, 
preveem o pagamento de tributo mediante garantia e ressaltam a possibilidade de bloqueio de 
parcela do FPM.
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
DIREITO FINANCEIRO
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DICA
Não confunda transferências constitucionais com transferên-
cias voluntárias.
As transferências constitucionais dizem respeito à repartição 
de determinadas receitas entres os entes determinada pela CF.
Já as transferências voluntárias compreendem a entrega de 
recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a 
título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não 
decorra de determinação constitucional ou legal ou se destine 
ao Sistema Único de Saúde.
Jurisprudência
• reflexo da isenção de ICMS concedida pelos estados nas receitas transferidas aos mu-
nicípios.
O ICMS é um imposto estadual que, por determinação constitucional, deve ser transferido 
aos municípios no percentual de 25%. O que ocorre se o estado concede isenção de ICMS? A 
diminuição da receita arrecadada pelo estado irá afetar o montante a ser recebido pelo muni-
cípio? PERGUNTA
De acordo com o STF os municípios não poderão ser prejudicados, uma vez que a arreca-
dação dessa receita é de sua titularidade, além de ser garantida constitucionalmente.
CONSTITUCIONAL. ICMS. REPARTIÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS. PRODEC. PROGRAMA 
DE INCENTIVO FISCAL DE SANTA CATARINA. RETENÇÃO, PELO ESTADO, DE PARTE DA 
PARCELA PERTENCENTE AOS MUNICÍPIOS. INCONSTITUCIONALIDADE. RE DESPRO-
VIDO. I – A parcela do imposto estadual sobre operações relativas à circulação de mer-
cadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e 
de comunicação, a que se refere o art. 158, IV, da Carta Magna pertence de pleno direito 
aos Municípios. II – O repasse da quota constitucionalmente devida aos Municípios não 
pode sujeitar-se à condição prevista em programa de benefício fiscal de âmbito estadual. 
III – Limitação que configura indevida interferência do Estado no sistema constitucional 
de repartição de receitas tributárias. IV – Recurso extraordinário desprovido. (STF- RE 
572762-9-SC, DJ em 04/09/08)
Com essa decisão, a Corte buscou manter a autonomia financeira e impedir que os municí-
pios sofram grande perda em seus cofres em decorrência de isenção concedida por outro ente, 
deixando consagrado que as isenções fiscais só podem ser concedidas com a parte que cabe 
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
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a União e aos estados, sem interferir no montante arrecadado que pertence aos municípios, 
por previsão constitucional.
• reflexo da isenção do IPI e do IR concedida pela União nas receitas transferidas aos 
estados e municípios citada no acórdão acima.
Como ambos os impostos fazem parte do FPE e do FPM, questiona-se a possibilidade re-
dução das receitas passadas a tais entes.
O STF resolveu questão no RE 705.423*, com repercussão geral:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. CONSTITUCIONAL, TRIBUTÁRIO E 
FINANCEIRO. FEDERALISMOFISCAL. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS – FPM.
TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS.REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. 
COMPETÊNCIA PELA FONTE OU PRODUTO. COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA. AUTONOMIA 
FINANCEIRA. PRODUTO DA ARRECADAÇÃO. CÁLCULO. DEDUÇÃO OU EXCLUSÃO DAS 
RENÚNCIAS, INCENTIVOS E ISENÇÕES FISCAIS. IMPOSTO DE RENDA – IR. IMPOSTO 
SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS – IPI. ART. 150, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚ-
BLICA.
1. Não se haure da autonomia financeira dos Municípios direito subjetivo de índole cons-
titucional com aptidão para infirmar o livre exercício da competência tributária da União, 
inclusive em relação aos incentivos e renúncias fiscais, desde que observados os parâ-
metros de controle constitucionais, legislativos e jurisprudenciais atinentes à desonera-
ção.
2. A expressão “produto da arrecadação” prevista no art. 158, I, da Constituição da Repú-
blica, não permite interpretação constitucional de modo a incluir na base de cálculo do 
FPM os benefícios e incentivos fiscais devidamente realizados pela União em relação 
a tributos federais, à luz do conceito técnico de arrecadação e dos estágios da receita 
pública.
3. A demanda distingue-se do Tema 42 da sistemática da repercussão geral, cujo recur-
so-paradigma é RE-RG 572.762, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal 
Pleno, julgado em 18.06.2008, DJe 05.09.2008. Isto porque no julgamento pretérito cen-
trou-se na natureza compulsória ou voluntária das transferências intergovernamentais, 
ao passo que o cerne do debate neste Tema reside na diferenciação entre participação 
direta e indireta na arrecadação tributária do Estado Fiscal por parte de ente federativo. 
Precedentes. Doutrina. 4. Fixação de tese jurídica ao Tema 653 da sistemática da reper-
cussão geral: “É constitucional a concessão regular de incentivos, benefícios e isenções 
fiscais relativos ao Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados por 
parte da União em relação ao Fundo de Participação de Municípios e respectivas quotas 
devidas às Municipalidades.” 5. Recurso extraordinário a que se nega provimento. (STF-
RE 705423,DJ em 05/02/2018)
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
DIREITO FINANCEIRO
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No último julgado, o STF tratou fez a distinção entre os fundamentos dos dois julgados aci-
ma. No caso do ICMS a Corte entendeu que a discussão girava em torno da natureza compul-
sória ou voluntária das transferências intragovernamentais, enquanto no caso das isenções de 
IPI E IR concedidas pela União, a discussão foi baseada na diferença entre participação direta 
e indireta na arrecadação tributária do estado fiscal por parte dos municípios.
Transferências Constitucionais: torna mais equânime a relação entre 
serviços e receitas
=>repartição direta: 
o ente arrecadador 
deverá repassar 
obrigatoriamente um 
percentual para outro 
ente.
− critérios objetivos.
− segue-se apenas 
os percentuais 
determinados na CF
Ex.: 50% do ITR (federal) 
será repassado ao 
município onde o 
imóvel se localiza
=> repartição indireta: 
observa critérios de 
distribuição para ajudar a 
corrigir as desigualdades 
regionais.
− os recursos passam por 
fundo ou intermediação 
e, posteriormente, são 
repassados aos beneficiados.
Ex.: FPE (Fundo de 
Participação dos estados) e 
FPM (Fundo de Participação 
dos municípios): observam 
o índice de desenvolvimento 
humano e o índice 
populacional
=>é vedada a retenção 
ou qualquer restrição à 
entrega das transferências 
constitucionais, salvo:
•pagamento de créditos da 
União, estados ou de suas 
autarquias.
•não aplicação do mínimo 
de recursos em saúde (art. 
198, §2 da CF).
3. o CréDito PúBliCo
3.1. introDução
Para começarmos a falar de crédito público é preciso que você compreenda a diferença 
conceitual entre crédito e empréstimo. Vamos lá.
• crédito público (acepção mais ampla): abrange tanto as operações que o Estado toma 
dinheiro quanto as que o Estado figura como credor.
• empréstimo (acepção mais restrita): casos em que o estado se beneficia de uma trans-
ferência de liquidez, tendo a obrigação de restituí-la posteriormente, com acréscimo de 
juros.
Para nosso estudo, vamos adotar a acepção mais restrita e considerar que o crédito pú-
blico é a confiança de que goza o Estado para obter recursos, comprometendo-se a restituir o 
valor obtido.
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
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Veja que o crédito público é uma fonte de receitas, mas gera o dever de restituir as quan-
tias obtidas, por essa razão será classificado como ingresso público (e não receita em senti-
do estrito).
• Natureza jurídica
• ato de soberania
−	 resultante do poder de império estatal
−	 pode ser modificado unilateralmente.
• ato legislativo:
−	 todas as regras já estão estabelecidas previamente
−	 inexiste acordo de vontades.
• contrato
−	 posição majoritária.
−	 transfere valor de uma pessoa física ou jurídica a uma entidade pública.
−	 será restituído no prazo ajustado, mediante pagamento de juros.
−	 aplicação de regras de direito público.
3.2. o CréDito PúBliCo na Constituição fEDEral
As normas de competência do art. 24 da CF aplicam-se ao crédito público. Vale lembrar 
que a CF confere à União a competência para fiscalizar as operações de crédito, bem como 
para legislar sobre a política de crédito (arts. 21 e 22).
Também merece destaque o art. 163 da CF que prevê a reserva de lei complementar para 
as seguintes matérias:
I – finanças públicas;
II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades con-
troladas pelo Poder Público;
III – concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V – fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Fe-
deral e dos Municípios;
VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as 
características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
VIII – sustentabilidade da dívida, especificando:
a) indicadores de sua apuração;
b) níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida;
c) trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos em legislação;
d) medidas de ajuste, suspensões e vedações;
e) planejamento de alienação de ativos com vistas à redução do montante da dívida. Parágrafo 
único. A lei complementar de que trata o inciso VIII do caput deste artigo pode autorizar a aplicação 
das vedações previstas no art. 167-A desta Constituição.
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
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Vale destacar a previsão do art. 163-A, inserido pela EC 109/21:
Art. 164-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem conduzir suas políticas 
fiscais de formaa manter a dívida pública em níveis sustentáveis, na forma da lei complementar 
referida no inciso VIII do caput do art. 163 desta Constituição.
Parágrafo único. A elaboração e a execução de planos e orçamentos devem refletir a compatibilida-
de dos indicadores fiscais com a sustentabilidade da dívida.
A maioria das matérias referentes ao crédito público são de competência privativa do Se-
nado Federal:
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
(...)
V – autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do 
Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
VI – fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida con-
solidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII – dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades 
controladas pelo Poder Público federal;
VIII – dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de 
crédito externo e interno;
IX – estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios;
Importante lembrar que as compras externas com pagamento à vista independem de au-
torização do Senado, desde que o ente possua disponibilidade de recursos e autorização do 
respectivo órgão legislativo.
Existe apenas uma atribuição do Congresso Nacional em relação ao tema:
art. 48
(...)
XIV – caberá ao CN dispor sobre moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária 
federal.
Para demonstrar a importância e possibilitar que você tenha uma visão ampla acerca das 
disposições constitucionais, separei os principais artigos que tratam de créditos públicos:
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
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• Art. 166, §3, II, b da CF: demonstra a proteção constitucional dada ao serviço da dívida 
(ou juros) com o intuito de gerar maior confiança dos credores para concederem em-
préstimos ao país. Assim, proíbe-se que as emendas diminuam ou anulem o pagamento 
de juros estipulado pelo Executivo.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso:
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre:
(...)
b) serviço da dívida;
• Art. 165, §8 da CF:
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da 
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
3.3. as ClassifiCaçõEs Doutrinárias Do CréDito PúBliCo
3.3.1. Coercitividade
• involuntários, obrigatórios ou forçados:
−	 decorrem do poder de império estatal, que irá intervir na propriedade privada, inde-
pendentemente de qualquer anuência.
−	 casos de guerra, calamidade ou grave crise de liquidez na economia.
Ex.: empréstimos compulsórios, depósitos compulsórios feitos pelos bancos junto ao Banco 
Central.
• voluntários ou próprios:
− contraídos sob a égide do princípio da autonomia da vontade
− decorrem de contrato de mútuo ou aquisição de títulos da dívida realizados entre o 
estado e o particular.
Ex.: títulos da dívida pública.
3.3.2. Origem dos recursos
• Internos:
− obtidos pelo estado no âmbito de seu espaço territorial.
− regidos por norma de direito público interna.
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− dívidas contraídas com instituições financeiras do país ou por meio da colocação de 
títulos no mercado (feita pelo Banco Central).
• Externos:
− obtidos junto a instituições estrangeiras públicas ou privadas ou títulos colocados 
nos mercados internacionais de capitais, sendo regidos por norma de direito interna-
cional.
3.3.3. Temporalidade
• Perpétuos:
− remíveis:quando o Estado reserva para si a possibilidade de escolher quando será 
efetuado o reembolso.
−	 não remíveis: não pode haver reembolso.
• Temporários:
− podem ser de curto prazo ou longo prazo.
− será classificado como dívida flutuante se o reembolso tiver sido previsto para o mes-
mo exercício financeiro em que foi celebrado o crédito (caso contrário, será conside-
rado dívida fundada) .
Crédito público
Conceito: confiança de que goza o Estado para obter recursos, 
comprometendo-se a restituir o valor obtido.
Natureza Jurídica:
• ato de soberania
−	resultante do poder de império estatal
−	pode ser modificado unilateralmente.
• ato legislativo:
−	todas as regras já estão estabelecidas previamente
• contrato
−	posição majoritária.
−	transfere valor de uma pessoa física ou jurídica a uma entidade pública.
−	aplicação de regras de direito público.
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
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Crédito público
Competência do Congresso Nacional (art. 48):
• dispor sobre moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida 
mobiliária federal.
Competência do Senado (art. 52):
• autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da 
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
• fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o 
montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios;
• dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito 
externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, 
de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público 
federal;
• dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União 
em operações de crédito externo e interno;
• estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida 
mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
Classificações:
• Coercitividade
−	involuntários: decorrem do poder de império estatal.
−	voluntários ou próprios: decorrem de contrato de mútuo ou aquisição de 
títulos da dívida realizados entre o estado e o particular (autonomia da 
vontade)
• Origem dos recursos
−	internos: obtidos pelo estado no âmbito de seu espaço territorial e regidos 
por norma de direito público interna.
−	externos: obtidos junto à instituições estrangeiras públicas ou privadas 
ou títulos colocados nos mercados internacionais de capitais, sendo 
regidos por norma de direito internacional.
• Temporalidade
−	Perpétuos:
o remíveis:quando o Estado reserva para si a possibilidade de escolher 
quando será efetuado o reembolso.
o não remíveis: não pode haver reembolso.
−	Temporários: podem ser de curto prazo ou longo prazo.
002. (CESPE/MPE-PE/2018/ADAPTADA)Conforme a Constituição Federal e a Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000),
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Compete privativamente ao Congresso Nacional dispor sobre limites globais e condições para 
as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público municipal.
O item A está incorreto, pois a competência é do Senado Federal, conforme Art. 52, VII da CF.
Errado.
3.4. a DíviDa PúBliCa
3.4.1. Espécies
A dívida pública consiste em um conjunto de compromissos, de curto ou longo prazo que o 
estado assume com terceiros, sendo uma decorrência lógica dos empréstimos.
Ela pode ser classificada em dívida pública flutuante e dívida pública fundada ou consolidada:
• Dívida pública flutuante: é contraída a curto prazo (inferior a 12 meses). Nos termos do 
art. 92 da Lei 4.320/64, ela compreende:
− os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida;
− os serviços da dívida a pagar;
− os depósitos;
− os débitos de tesouraria.
• Dívida Pública Fundada ou consolidada: em regra, é contraída a longo prazo (superior a 
12 meses) ou sem prazo. Nos termos do art. 98 da Lei 4.320/64, ela compreende:
− compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos para atender a de-
sequilíbrio orçamentário ou a financeiro de obras e serviços públicos.
A lei também prevê que a dívida fundada será escriturada com individuação e especifica-
ções que permitam verificar, a qualquer momento, a posição dos empréstimos, bem como os 
respectivos serviços de amortização e juros.
A LRF também traz um conceito para a dívida fundada:
Art. 29, I- LRF
consiste no montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Fede-
ração, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações 
de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses
Além disso, prevê que também integram a dívida pública consolidada as operações de cré-
dito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.
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A suspensão do pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos pelos es-
tados ou pelo DF enseja intervenção federal, salvo motivo de força maior (art. 34, V, a, da CF).
Do mesmo modo, enseja intervenção estadual se a suspensão do pagamento ocorrer por parte 
dos municípios.
3.4.2. Administração
Pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN
3.4.3. Objetivos
− suprir as necessidades de financiamento do governo federal, buscando um menor 
custo de financiamento no longo prazo.
− contribuir para o bom funcionamento do mercado de títulos públicos brasileiro.
3.4.4. Hipóteses de extinção
• amortização: é a forma mais comum de extinção dos empréstimos e pode-se efetuar 
através da compra de papéis no mercado ou diretamente junto ao credor;
• conversão: modificação das condições anteriores do empréstimo pela redução dos ju-
ros devidos (realizada pelo estado)
• compensação: compensação entre os débitos e os créditos tributários do Estado;
• repúdio: também pode extinguir a dívida pública assumida pelos regimes não políticos, 
não consolidados ou mediante atos de corrupção – (atos repudiáveis e que ferem prin-
cípios como os da legalidade e moralidade) .
3.4.5. O que são os Títulos da Dívida Pública (Pergunta)
De início vamos lembrar que os títulos da dívida pública (TDP) são considerados o principal 
exemplo de créditos voluntários.
A função de tais títulos é certificar um valor para atender aos compromissos assumidos 
pelo poder público no que tange aos empréstimos ou antecipação de receitas.
Em síntese, os títulos públicos federais são instrumentos financeiros de renda fixa emitidos 
pelo Governo Federal para obtenção de recursos junto à sociedade, com o objetivo primordial 
de financiar suas despesas.
Nesse contexto, será emitido um documento pelo Poder Público, por meio de oferta públi-
ca, com uma das finalidades especificadas acima, que poderão ser adquiridos, inclusive, pela 
internet _como se dá com o Tesouro Direto. Exemplos: Letra do Tesouro Nacional (LTN).
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Esses títulos constam na LEF (Lei de Execução Fiscal) como uma das formas de garantia 
da execução fiscal. Para isso, de acordo com a jurisprudência, o TDP deve ser líquido, ou seja, 
deve ter sido cotado em bolsa de valores.
Vamos conferir algumas disposições constitucionais acerca dos TDP’s:
• art. 151, II- CF: busca evitar que os rendimentos gerados pelos títulos da dívida pública 
(dívida mobiliária), ao serem tributados pelo imposto de renda (União) deverão observar 
o princípio da isonomia.
É vedado à União:
II – tributar a renda das obrigações da dívida pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municí-
pios, bem como a remuneração e os proventos dos respectivos agentes públicos, em níveis superio-
res aos que fixar para suas obrigações e para seus agentes;
• art. 182, §4, III-CF:
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano 
diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou 
não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
(...)
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente 
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e 
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
• art. 184-CF:
Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que 
não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida 
agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir 
do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
Dívida Pública
• Conceito: conjunto de compromissos, de curto ou longo prazo que o 
estado assume com terceiros.
• Objetivos: suprir as necessidades de financiamento do governo federal 
e contribuir para o bom funcionamento do mercado de títulos públicos 
brasileiro.
• Dívida pública flutuante: contraída a curto prazo (inferior a 12 meses).
−	os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida;
−	os serviços da dívida a pagar;
−	os depósitos;
−	os débitos de tesouraria.
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
DIREITO FINANCEIRO
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Dívida Pública
• Dívida Pública Fundada ou consolidada: em regra, é contraída a longo 
prazo (superior a 12 meses) ou sem prazo.
−	 visa atender a desequilíbrio orçamentário ou a financeiro de obras e 
serviços públicos.
−	integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo 
inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.
• Hipóteses de extinção
−	 amortização: compra de papéis no mercado ou diretamente junto ao 
credor;
−	conversão: modificação das condições anteriores do empréstimo pela 
redução dos juros devidos (realizada pelo estado)
−	compensação: c entre os débitos e os créditos tributários do Estado;
−	repúdio: atos repudiáveis e que ferem princípios como os da legalidade 
e moralidade.
• Títulos da dívida pública:
−	são instrumentos financeiros de renda fixa emitidos pelo Governo Federal 
para obtenção de recursos junto à sociedade, com o objetivo primordial de 
financiar suas despesas.
4. a DisCiPlina Do CréDito PúBliCo na lEi DE rEsPonsaBiliDaDE fisCal
4.1. novos ConCEitos (art. 29)
• dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das 
obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, 
convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em 
prazo superior a doze meses.
−	 será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à emissão de títulos 
de responsabilidade do Banco Central do Brasil (§2).
−	 nos termos do art. 34, o Banco Central do Brasil não emitirá títulos da dívida pública 
a partir de dois anos após a publicação desta Lei Complementar.
−	 também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo 
inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento (§3). Essa pre-
visão da LRF não constava na lei 4.320/64.
−	 os precatórios judiciais não pagos nos exercícios correspondentes integram a a dí-
vida consolidada, para fins de aplicação dos limites, se não forem pagos durante a 
execução do orçamento em que foram incluídos (art. 30, §7).
• dívida pública mobiliária: representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do 
Banco Central do Brasil, Estados e Municípios.
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
DIREITO FINANCEIRO
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−	 nos termos do art. 11 da LC 148/14, é vedada e emissão de títulos da dívida pública 
mobiliária pelos estados, DF e municípios.
• operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura 
de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento anteci-
pado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mer-
cantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.
−	 equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de 
dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento dos requisitos para 
criação de despesas (art. 15 e 16 LRF).
• concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contra-
tual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;
• refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principal 
acrescido da atualização monetária.
−	 o refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término de cada 
exercício financeiro, o montante do final do exercício anterior, somado ao das ope-
rações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realiza-
das, acrescido de atualização monetária (art. 29, §4).
003. (FCC/MPE-PE/2018) Sobre as dívidas públicas flutuantes e fundadas, a Constituição Fe-
deral, a Lei complementar n. 101/2000 e a Lei n. 4.320/1964 dispõem que:
�()a dívida fundada compreende os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida; os serviços 
da dívida a pagar; os depósitos; e os débitos de tesouraria.
Nos termos do art 92 da lei 4320/64, a dívida flutuante compreende os restos a pagar, excluídos 
os serviços da dívida; os serviços da dívida a pagar; os depósitos e os débitos de tesouraria.
Errado.
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
DIREITO FINANCEIRO
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4.2. os limitEs Para o EnDiviDamEnto PúBliCo
Os limites globais para as dívidas consolidada e mobiliária serão fixados a partir da inicia-
tiva do Presidente da República sendo necessária a ratificação pelo Senado e pelo Congresso 
Nacional, respectivamente (art. 30 da LRF):
Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, o Presidente da Re-
pública submeterá ao:
I – Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada da União, 
Estados e Municípios, cumprindo o que estabelece o inciso VI do art. 52 da Constituição, bem como 
de limites e condições relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo artigo;
II – Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o montante da dívida mobiliária 
federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 da Constituição, acompanhado da demonstração de 
sua adequação aos limites fixados para a dívida consolidada da União, atendido o disposto no inciso 
I do § 1º deste artigo.
§ 1º As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas alterações conterão:
I – demonstração de que os limites e condições guardam coerência com as normas estabelecidas 
nesta Lei Complementar e com os objetivos da política fiscal;
II – estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das três esferas de governo;
III – razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfera de governo;
IV – metodologia de apuração dos resultados primário e nominal.
§ 2º As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput também poderão ser apresentadas em 
termos de dívida líquida, evidenciando a forma e a metodologia de sua apuração.
(...)
§ 5º No prazo previsto no art. 5º, o Presidente da República enviará ao Senado Federal ou ao Con-
gresso Nacional, conforme o caso, proposta de manutenção ou alteração dos limites e condições 
previstos nos incisos I e II do caput.
§ 6º Sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata este artigo, em razão de ins-
tabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, o Presidente da República 
poderá encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitação de revisão dos limites.
§ 7º Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido 
incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites.
• Outras observações importantes acerca dos limites:
−	 fixados com base em percentuais da receita corrente líquida (RCL) para cada esfera 
de governo.
−	 tratam-se de limites máximos, sendo permitido que os estados ou municípios esta-
beleçam limites ainda menores em relação aos fixados pelo Senado.
−	 serão verificados ao final de um quadrimestre e, se extrapolados, deverá ocorrer a 
recondução até o término dos três subsequentes, reduzindo o excesso em pelo me-
nos 25% no primeiro.
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
DIREITO FINANCEIRO
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−	 caso o PIB do país baixe expressivamente (taxa de variação real acumulada do Pro-
duto Interno Bruto inferior a 1% no período correspondente aos quatro últimos tri-
mestres), o prazo acima será duplicado, ou seja, a recondução deverá ocorrer ao 
términos dois seis semestres subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 
25% nos dois primeiros.
−	 o prazo será suspenso, nos casos de calamidade pública, estado de sítio ou de de-
fesa.
− Vale lembrar que a EC 109/21 introduziu_ em consonância com o estado de ca-
lamidade pública de âmbito nacional previstos nos arts.167 B a 167-G _as seguintes previ-
sões:
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
(...)
XVIII – decretar o estado de calamidade pública de âmbito nacional previsto nos arts. 167-B, 167-C, 
167-D, 167-E, 167-F e 167-G desta Constituição.” (NR) “
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
XXVIII – propor ao Congresso Nacional a decretação do estado de calamidade pública de âmbito 
nacional previsto nos arts. 167-B, 167-C, 167-D, 167-E, 167-F e 167-G desta Constituição.
Se o ente extrapolar o limite da dívida consolidada, enquanto perdurar o excesso, haverá 
duas consequências (art.31)
−	 estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por ante-
cipação de receita, ressalvadas as para pagamento de dívidas mobiliárias;
Obs.: � Obs:(LC 178/21) a redação anterior falava em refinanciamento do principal atualizado 
da dívida mobiliária;
−	 obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, 
entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9 da LRF.
Ultrapassado o prazo para retorno da dívida ao limite, além das sanções acima, o ente ficará 
impedido de receber transferências voluntárias, salvo saúde, educação e assistência social, 
enquanto perdurar o excesso.
Assim como ocorre na geração de despesas, aplicam-se imediatamente as restrições, se o 
extrapolamento da dívida ocorrer no último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.
Limites para o endividamento público
=>fixados por iniciativa do Presidente da República
=> ratificação pelo Senado e pelo Congresso Nacional, respectivamente
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
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Limites para o endividamento público
−=>prazos: verificados ao final de um quadrimestre e, se extrapolados, 
deverá ocorrer a recondução até o término dos três subsequentes, 
reduzindo o excesso em pelo menos 25% no primeiro.
−=>prazo duplicado: caso o PIB do país baixe expressivamente 
(a recondução deverá ocorrer ao términos dois seis semestres 
subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% nos dois 
primeiros)
−=>suspensão: nos casos de calamidade pública, estado de sítio ou de 
defesa.
=>consequências quando o ente atinge os limites:
−proibição de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive 
por ARO, ressalvando o refinanciamento do principal atualizado da dívida 
mobiliária;
−obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, 
promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do 
art. 9 da LRF.
=>consequências após o fim do prazo para retorno da dívida ao 
limite: além das sanções acima, o ente ficará impedido de receber 
transferências voluntárias, salvo saúde, educação e assistência social, 
enquanto perdurar o excesso.
=>aplicam-se imediatamente as restrições, se o extrapolamento da 
dívida ocorrer no último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.
4.3. rEquisitos Para a Contratação DE oPEraçõEs DE CréDito (art. 32)
O ente interessado na contratação formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de 
seus órgãos técnicos e jurídicos, além de demonstrar a relação custo benefício, o interesse 
social e econômico.
As seguintes condições deverão ser observadas:
• existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamen-
tária, em créditos adicionais ou lei específica;
• inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da opera-
ção, exceto no caso de operações por antecipação de receita;
• observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;
• autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito ex-
terno;
• atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da CF.
• observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar.
Outras disposições importantes sobre o tema:
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
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Art. 32
§2As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas, no texto da lei orçamentária ou 
de créditos adicionais, serão objeto de processo simplificado que atenda às suas especificidades.
§3Para fins do disposto no inciso V do § 1º, considerar-se-á, em cada exercício financeiro, o total 
dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de capital executadas, 
observado o seguinte:
I – não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de empréstimo ou 
financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de 
competência do ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste;
II – se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for concedido por instituição finan-
ceira controlada pelo ente da Federação, o valor da operação será deduzido das despesas de capital;
(...)
§5 Os contratos de operação de crédito externo não conterão cláusula que importe na compensa-
ção automática de débitos e créditos.
§ 7º Poderá haver alteração da finalidade de operação de crédito de Estados, do Distrito Federal 
e de Municípios sem a necessidade de nova verificação pelo Ministério da Economia, desde que 
haja prévia e expressa autorização para tanto, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais 
ou em lei específica, que se demonstre a relação custo-benefício e o interesse econômico e social 
da operação e que não configure infração a dispositivo desta Lei Complementar. (Incluído pela Lei 
Complementar n. 178, de 2021)
Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com ente da Federação, exceto 
quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir comprovação de que a operação aten-
de às condições e limites estabelecidos.
§1 A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Complementar será considerada nula, 
procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a devolução do principal, vedados o pagamento de 
juros e demais encargos financeiros.
§2 Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos recursos, será consignada reserva 
específica na lei orçamentária para o exercício seguinte.
§ 3º Enquanto não for efetuado o cancelamento ou a amortização ou constituídaa reserva de que 
trata o § 2º, aplicam-se ao ente as restrições previstas no § 3º do art. 23. (Redação dada pela Lei 
Complementar n. 178, de 2021)
§4 Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao excesso, se não atendido o disposto 
no inciso III do art. 167 da Constituição, consideradas as disposições do § 3 do art. 32.
Para finalizar esse tópico, saliento o papel do Ministério da Economia (que abarcou a com-
petência do antigo Ministério da Fazenda). Referido Ministério, além de verificar o cumprimen-
to dos limites e condições, deverá efetuar o registro eletrônico centralizado e atualizado das 
dívidas públicas interna e externa, garantindo o acesso público à informação, que incluirão:
• encargos e condições de contratação e
• saldos atualizados e limites relativos às dívidas consolidada e mobiliária, operações de 
crédito e concessão de garantias.
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Dívida Ativa, Transferências Constitucionais, Crédito Público
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•Requisitos
•Para
•contratar
•operações
•de crédito
1-formalização do pleito fundamentando em parecer de órgãos 
técnicos e jurídicos
2-demonstração da relação custo benefício, o interesse social 
e econômico.
3-existência de prévia e expressa autorização para a contratação, 
no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei 
específica;
4-inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos 
provenientes da operação, exceto no caso de operações por 
antecipação de receita;
5-observância dos limites e condições fixados pelo Senado 
Federal;
6-autorização específica do Senado Federal, quando se tratar 
de operação de crédito externo;
7-atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da CF.
8-observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei 
Complementar.
4.4. as vEDaçõEs Da lrf aCErCa Do EnDiviDamEnto PúBliCo
Essas vedações são previstas nos artigos 34 a 37 da LRF com o intuito de manter o equilí-
brio entre os entes federativos.
Vamos apontar cada uma delas:
• i) O Banco Central do Brasil não poderá emitir títulos da dívida pública a partir de dois 
anos após a publicação da LRF.
Lembre-se que a LRF completou dois anos em 05/05/2002.
• ii) É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, direta-
mente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, 
e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de 
novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente.
−	 objetivo: preservar o equilíbrio federativo entre os entes.
−	 exceções:
o as operações entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusive 
suas entidades da administração indireta, que não se destinem a financiar, direta ou 
indiretamente despesas correntes;
o refinanciamento de dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente.
o compra de títulos da dívida da União pelos Estados e Municípios, como aplicação de 
suas disponibilidades.
• iii) É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da 
Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.
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−	 Apesar dessa proibição, a LRF permite que instituição financeira controlada adquira, 
no mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou 
títulos da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios.
A LRF dispõe que são equiparadas às operações de crédito e, portanto, também es-
tão vedados:
−	 captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição 
cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7º do art. 
150 da Constituição (refere-se ao fato gerador presumido e à substituição tributária 
progressiva, ambos estudados em direito tributário).
−	 recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, 
direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e 
dividendos, na forma da legislação;
−	 assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, 
com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval 
de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependen-
tes;
o Nesse caso, se o ente contrair obrigações representadas por títulos de crédito, es-
taria burlando o procedimento específico de cobrança aplicado quando a Fazenda 
Pública é devedora (art. 535 do CPc) .
o Quanto às estatais independentes, não existe essa vedação, pois se submetem ao 
regime de direito privado.
−	 assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pa-
gamento a posteriori de bens e serviços.
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•Vedações 
às
•operações
•de crédito
•1- O Banco Central do Brasil não poderá emitir títulos da dívida 
pública a partir de dois anos após a publicação da LRF.
•2- É vedada a realização de operação de crédito entre um 
ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, 
autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, 
inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que 
sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de 
dívida contraída anteriormente.
•3- É proibida a operação de crédito entre uma instituição 
financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na 
qualidade de beneficiário do empréstimo.
4- captação de recursos a título de antecipação de receita 
de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha 
ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7º do art. 150 da 
Constituição
−5- recebimento antecipado de valores de empresa em que o 
Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do 
capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na 
forma da legislação;
−6- assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou 
operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias 
ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de 
crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais 
dependentes;
−7- assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com 
fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.
− 
004. (CESPE/AL- GO/PROCURADOR/2019) O Banco Central não poderá comprar e vender 
títulos de emissão do Tesouro Nacional.
�
�O item está incorreto, pois contraria o art. 164, §2 da CF:
2º O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo 
de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.
Errado.
005. (TRF 2 REGIÃO/JUIZ FEDERAL/2018/ADAPTADA) é permitida a operação de crédito entre 
uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de bene-
ficiário do empréstimo, desde que com