CPIIIA ADMINISTRATIVO GABARITOS TEMAS 1 E 2

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ESCOLA DA MAGISTRATURA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Turma: CPIII A 12023
Disciplina/Matéria: DIREITO ADMINISTRATIVO 
Sessão: 01 - Dia 19/04/2023 - 08:00 às 09:50
Professor: LUANA AITA
01 Tema: Limitações à liberdade e à propriedade. Função social da propriedade. Distinções entre as 
limitações e restrições à propriedade. Poder de Polícia. Restrições Administrativas. Modalidades 
de intervenção do Estado na propriedade: fundamento, competência e limites. Domínio público e 
domínio eminente.
1ª QUESTÃO:
O novo governador do estado X pretende promover a harmonia social e a ordem pública mediante a 
melhoria de diversos serviços públicos e a implementação de uma série de obras, que atingirão, 
inclusive, a propriedade privada. 
Para tanto, o Governador questiona a sua assessoria jurídica para saber se a desapropriação seria a 
única modalidade de intervenção do Poder Público na propriedade de competência do ente federativo 
em questão ou se existiriam outras medidas menos drásticas para as finalidades almejadas e, em caso 
positivo, quais seriam elas, em linhas gerais, bem como se existiria um fundamento comum para todas 
elas. 
Na qualidade de assessor jurídico, responda aos questionamentos suscitados, à luz do ordenamento 
vigente.
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RESPOSTA:
Segundo José dos Santos Carvalho Filho (em Manual de Direito Administrativo. 30 ed. São Paulo: 
Atlas), constituem fundamentos da intervenção do Estado na propriedade a Supremacia do Interesse 
Público (pg. 831) e a função social da propriedade (pg. 812). 
Quanto às modalidades menos drásticas cabíveis, após classificar tais intervenções, considerando a 
natureza e efeitos desta em relação à propriedade em intervenção restritiva e supressiva, pontua o 
autor: 
"A intervenção restritiva é aquela em que o Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da
propriedade, sem, no entanto, retirá-la de seu dono. Este não poderá utilizá-la a seu exclusive
critério e conforme seus próprios padrões, devendo subordinar-se às imposições emanadas pelo
Poder Público, mas, em compensação, conservará a propriedade em sua esfera jurídica.
São modalidades de intervenção restritiva: a servidão administrativa, a requisição, a ocupação
temporária, as limitações administrativas, o tombamento." (pag. 834)
O mencionado doutrinador, ainda define, cada uma delas, em linhas gerais, nos seguintes termos: 
"Servidão administrativa é o direito real público que autoriza o Poder Público a usar a propriedade
imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse coletivo."(pg. 834) 
"Requisição é a modalidade de intervenção estatal através da qual o Estado utiliza bem s móveis,
imóveis e serviços particulares em situação de perigo público iminente."(pg. 841)
"Ocupação temporária é a forma de intervenção pela qual o Poder Público usa transitoriamente
imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos." (pg. 845) 
"Limitações Administrativas são determinações de caráter geral, através das quais o Poder Público
impõe a proprietários indeterminados obrigações positivas, negativas ou permissivas, para o fim de
condicionar a propriedade ao atendimento dafunçãosocial." (
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pag. 849)
"Tombamento é a forma de intervenção no Estado na propriedade pela qual o poder público visa a
proteger o patrimônio cultural brasileiro" (pag. 852)
2ª QUESTÃO:
O Estado do Rio de Janeiro declara que determinada área passará a ser reserva florestal permanente. 
Por entender que não há, nessas hipóteses, apossamento administrativo, não efetua indenização. Para 
a Administração ocorreu mera limitação do imóvel, conformando o conteúdo do direito de 
propriedade à sua função social.
O proprietário, por sua vez, entende que, dessa forma, ocorreu verdadeira restrição à sua propriedade, 
esvaziando-a economicamente, pois dela não mais poderá usar e fruir, segundo a sua natural 
destinação. Afinal, o Poder Público o está punindo justamente por tê-la preservado.
Pondere o interesse do Poder Público em criar Parques em face do direito de propriedade e suas 
consequências quanto à indenização.
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RESPOSTA:
STJ - AgInt no AREsp 1241919 / RS; Relator(a): Ministro MANOEL ERHARDT; Órgão Julgador: 
PRIMEIRA TURMA; Data do Julgamento: 17/05/2021; Data da Publicação/Fonte: DJe 20/05/2021
Ementa
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM 
RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. 
CRIAÇÃO E AMPLIAÇÃO DE PARQUE ESTADUAL. ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. 
INEXISTÊNCIA DE MÁCULA NO ACÓRDÃO QUE APRECIOU OS ACLARATÓRIOS NA 
ORIGEM. PRESTAÇÃO JURISDICIONAL COMPLETA E FUNDAMENTADA. HIPÓTESE EM 
QUE NÃO HOUVE O EFETIVO DESAPOSSAMENTO. CARACTERIZAÇÃO DE MERA 
LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. PRAZO PRESCRICIONAL QUINQUENAL. PRETENDIDA 
REFORMA QUE DEMANDA A ANÁLISE DE FATOS E PROVAS. PROVIDÊNCIA INVIÁVEL 
EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. NECESSIDADE AINDA
DE REINTERPRETAÇÃO DAS NORMAS ESTADUAIS QUE CRIARAM A AMPLIARAM O 
REFERIDO PARQUE ESTADUAL. PARECER DO MPF PELO DESPROVIMENTO DO 
RECURSO. AGRAVO INTERNO DA EMPRESA A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
1. Inexiste nulidade no acórdão local quando este aprecia, de maneira fundamentada, todas as 
questões a ele submetidas em sede de apelação, não sendo, portanto causa de nulidade o 
inconformismo da
parte em relação ao resultado obtido.
2. Acórdão que se encontra em harmonia com o entendimento deste STJ em relação à
necessidade de ocorrência do efetivo desapossamento para a caracterização de desapropriação
indireta (AgRg nos EDcl no REsp 1.417.632/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL
MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/02/2014, DJe 11/02/2014 e AgRg no Resp
1.361.025/MG (Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 18/04/2013, DJe
29/04/2013), bem como de que o prazo prescricional nas hipóteses de limitação administrativa é
quinquenal AgInt no AREsp 656.568/RS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, 
PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/10/2020, DJe 08/10/2020 e Resp 1.761.178/SP, Rel. Ministro 
HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/09/2019, DJe 11/09/2020).
3. Agravo Interno da empresa a que se nega provimento.
STJ - AgInt no REsp 1616439 / SC; Relator(a): Ministra ASSUSETE MAGALHÃES; Órgão 
Julgador: SEGUNDA TURMA; Data do Julgamento: 25/05/2020; Data da Publicação/Fonte: DJe 
01/06/2020
Ementa
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. 
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. PARQUE ESTADUAL DA SERRA DO TABULEIRO. 
LIMITAÇÕES À PROPRIEDADE QUE SUPERARAM AS LIMITAÇÕES PRÉ-EXISTENTES, 
CONTIDAS NO CÓDIGO 
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FLORESTAL.PAGAMENTO DA INDENIZAÇÃO. PRECEDENTES DO STJ. CONTROVÉRSIA 
RESOLVIDA, PELO TRIBUNAL DE ORIGEM, À LUZ DAS PROVAS DOS AUTOS. 
IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO, NA VIA ESPECIAL. SÚMULA 7/STJ. ACÓRDÃO COM 
FUNDAMENTO EM LEI LOCAL. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. 
HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. LIMITES IMPOSTOS PELO 
ARTIGO 27 DO DECRETO-LEI 3.365/41. OBSERVÂNCIA, NO CASO. REVISÃO. 
IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara Recurso Especial interposto contra acórdão publicado 
na vigência do CPC/73. 
II. Na origem, Helio Freitas e Branca Eladi Freitas ajuizaram ação de indenização por desapropriação 
indireta em face do Estado de Santa Catarina e da Fundação de Amparo à Tecnologia e ao Meio
Ambiente - FATMA, ao argumento de serem proprietários de imóveis que teriam sido parcialmente 
incorporados ao patrimônio estatal, com a criaçãodo Parque Estadual da Serra do Tabuleiro. O Tribunal 
de origem reformou, parcialmente, a sentença de procedência da ação.
III. Na forma da jurisprudência do STJ, é indevido o pagamento de indenização aos proprietários
dos imóveis abrangidos em área delimitada por ato administrativo, a não ser que comprovem
efetivo prejuízo, ou limitação além das já existentes, pois o decreto cria limitação administrativa,
sem ocasionar perda dos poderes inerentes ao domínio sobre os bens atingidos. Precedentes do STJ: 
AgInt no AREsp 832.601/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, Dje de 
30/06/2017; AgRg no REsp 1.440.182/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA 
TURMA, DJe de 23/10/2014.
IV. No caso dos autos, o Tribunal de origem, com base no exame dos elementos fáticos dos autos, 
registrou que foram impostas limitações à propriedade dos recorridos que superaram as preexistentes 
contidas no Código Florestal, além de ter sido vedada a exploração econômica - que era efetuada - na 
área. Desse modo, considerando a fundamentação do acórdão objeto do Recurso Especial, os argumentos 
utilizados pela parte recorrente - no sentido de que, "diversamente do que foi explicitado no acórdão 
recorrido, a conclusão do assistente técnico às fls. 629/630, produzidas a partir do laudo
pericial, aponta que quase a totalidade do imóvel em questão (99, 38%) era totalmente insuceptível de 
exploração econômica antes da criação do parque" - somente poderiam ter sua procedência verificada
mediante o necessário reexame de matéria fática, não cabendo a esta Corte, a fim de alcançar conclusão 
diversa, reavaliar o 
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conjuntoprobatório dos autos, em conformidade com a Súmula 7/STJ.
V. A questão controvertida nos autos foi solucionada, pelo Tribunal de origem, com fundamento na 
interpretação da legislação local (Decreto Estadual 1.260/75). Logo, a revisão do aresto, na via
eleita, encontra óbice na Súmula 280 do STF. No mesmo sentido: STJ, AgRg no AREsp 853.343/RN, 
Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 13/04/2016; AgInt no 
AREsp 935.121/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 17/10/2016.
VI. Na forma do entendimento jurisprudencial desta Corte, consolidado no julgamento do REsp 
1.114.407/SP (Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 
09/12/2009), julgado sob o rito do art. 543-C do CPC/73, "o valor dos honorários advocatícios em sede de 
desapropriação deve respeitar os limites impostos pelo artigo 27, § 1º, do Decreto-lei 3.365/41 - qual seja: 
entre 0,5% e 5% da diferença entre o valor proposto inicialmente pelo imóvel e a indenização imposta 
judicialmente". 
VII. A análise quanto ao acerto da fundamentação do acórdão recorrido, quanto à fixação da verba 
honorária em seu patamar máximo, previsto no art. 27, § 1º, do Decreto-lei 3.365/41,
demandaria o reexame do conteúdo fático-probatório dos autos, o que encontra óbice no enunciado da 
Súmula 7 do STJ ("A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial").
VIII. Agravo interno improvido.
STJ - AgInt nos EDcl no REsp 1695213 / SP; Relator(a): Ministra REGINA HELENA COSTA; Órgão 
Julgador: PRIMEIRA TURMA; Data do Julgamento: 07/06/2018; Data da Publicação/Fonte: DJe 
14/06/2018
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO 
ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. AUSÊNCIA DE 
PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 211/STJ. DISPOSITIVOS 
CONSTITUCIONAIS. ANÁLISE. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE COMBATE A 
FUNDAMENTOS AUTÔNOMOS DO ACÓRDÃO. APLICAÇÃO DO ÓBICE DA SÚMULA N. 283 E 
284/STF. DATA DE AQUISIÇÃO DA PROPRIEDADE. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. 
REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 7/STJ. INCIDÊNCIA. ADMINISTRATIVO. 
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. PARQUE ESTADUAL DE JACUPIRANGA. LIMITAÇÃO 
ADMINISTRATIVA DECORRENTE DE PREVISÕES DO
CÓDIGO FLORESTAL. DEVER DE INDENIZAR. AUSÊNCIA. ALIENAÇÃO POSTERIOR AO 
ESTABELECIMENTO DAS RESTRIÇÕES. SITUAÇÃO CONSIDERADA NO PREÇO DO BEM. 
DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. COTEJO. DEFICIÊNCIA. FATO NOVO. NÃO CONHECIMENTO. 
ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO 
DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.
I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal 
será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu,
aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.
II - A ausência de enfrentamento da questão objeto da controvérsia pelo tribunal a quo, não obstante 
oposição de Embargos de Declaração, impede o acesso à instância especial, porquanto não preenchido o 
requisito constitucional do prequestionamento, nos
termos da Súmula n. 211/STJ.
III - A falta de combate a fundamento suficiente para manter o acórdão recorrido justifica 
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aaplicação, por analogia, da Súmula n. 283 do Supremo Tribunal Federal.
IV - O recurso especial possui fundamentação vinculada, destinando-se a garantir a autoridade da lei 
federal e a sua aplicação uniforme, não constituindo, portanto, instrumento
processual destinado a examinar possível ofensa a norma constitucional, ainda que para fins de 
prequestionamento, sob pena de usurpação da competência reservada ao Supremo Tribunal Federal, nos 
termos do art. 102, III, da Constituição da República.
V - In casu, rever o entendimento do Tribunal de origem, no sentido de afastar as conclusões sobre a data 
de aquisição da propriedade ou honorários advocatícios, demandaria necessário revolvimento de matéria 
fática, o que é inviável em sede de recurso especial, à luz do óbice contido na Súmula n. 7/STJ. 
VI - A jurisprudência desta Corte entende que caso a aquisição do bem tenha sido realizada
quando existentes restrições no imóvel, fica subentendido que a situação foi considerada na fixação do 
preço do bem. 
VII - O acórdão recorrido adotou entendimento consolidado nesta Corte, segundo o qual a criação do 
Parque Estadual da Serra do Mar, por intermédio do Decreto Estadual n. 10.251/1977, do Estado de São 
Paulo, não acrescentou nenhuma limitação às previamente estabelecidas em outros atos normativos 
(Código Florestal, Lei do Parcelamento do Solo Urbano etc), os quais, à época da edição do referido 
decreto, já vedavam a utilização indiscriminada da propriedade.
VIII - O Parque Estadual de Jacupiranga/SP está localizado na região da Serra do Mar, configurando-se 
limitação administrativa de mesma espécie, nos termos do Código Florestal, a mesma ratio decindendi
deve ser aplicada ao caso concreto.
IX - É indevida qualquer indenização em favor dos proprietários dos terrenos atingidos pelo ato
administrativo em questão, salvo se comprovada limitação administrativa mais extensa que as já
existentes.
X - O Recurso Especial não pode ser conhecido com fundamento na alínea c, do permissivo 
constitucional, pois a parte recorrente deixou de proceder ao cotejo analítico entre os arestos
confrontados, com o escopo de demonstrar que partiram de situações fático-jurídicas idênticas e adotaram 
conclusões discrepantes.
XI - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida.
XII - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil 
de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a 
configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do
recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso.
XIII - Agravo Interno improvido.
Cabe mencionar, ainda, o seguinte julgado:
STJ - AgInt no AREsp 1041533 / SP; RELATORA: Ministra ASSUSETE MAGALHÃES; 
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ÓRGÃOJULGADOR: SEGUNDA TURMA; DATA DO JULGAMENTO: 22/02/2022; DATA DA 
PUBLICAÇÃO/FONTE: DJe 03/03/2022
EMENTA
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO 
ESPECIAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. ALEGADA 
VIOLAÇÃO AO ART. 471 DO CPC/73. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 
282/STF. ALEGAÇÃO DE ERRO NA VALORAÇÃO DA PROVA. SÚMULA 7/STJ. 
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. NÃO CONFIGURAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE APOSSAMENTO 
DA PROPRIEDADE, PELO PODER PÚBLICO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. 
HIPÓTESE DE LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. ART. 10, 
PARÁGRAFO ÚNICO, DO DECRETO-LEI 3.365/41. PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO 
IMPROVIDO.
I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recursos interpostos contra acórdão e decisão 
publicados na vigência do CPC/73. A decisão ora recorrida conheceu do Agravo em Recurso Especial, 
para negar provimento ao apelo nobre, interposto pelos ora agravantes.
II. Na origem, os ora agravantes ajuizaram ação postulando a condenação do Estado de São Paulo, ora 
agravado, ao pagamento de indenização pela desapropriação indireta de imóvel de sua propriedade, ao 
fundamento de que o seu imóvel foi incluído em área de preservação permanente, pela Lei estadual 
4.023/84, regulamentada pelo Decreto estadual 43.284/98.
III. A sentença afastou a prescrição quinquenal, aplicando o prazo vintenário, e, apreciando a prova 
pericial produzida nos autos, julgou a ação improcedente, concluindo que "a prova pericial revelou que a 
propriedade do autor constitui área com predominantemente mata natural coberta por vegetação em 
situação de preservação permanente decorrente do disposto nos artigos 2º e 10º da Lei n. 4.771/1965 
(Código Florestal), de modo que a instituição da área de preservação ambiental não acrescentou restrição 
significativa, além da já existente. O laudo revela uma área com acentuada geologia instável, totalmente 
adversa à exploração econômica". Concluiu, ainda, que "não houve total esvaziamento econômico da 
propriedade. Embora inserida na APA, a propriedade dos autores não se tornou inviável economicamente. 
O só fato de não instituir o loteamento não aponta para sentido diverso, visto que o aproveitamento 
econômico a ele não se limita". Asseverou, outrossim, que "o domínio dos autores não foi afetado, 
obrigados que já estavam e estão a manter a área florestada, quer por força do Código Florestal, quer por 
razão de conveniência para a própria propriedade, quer porque a propriedade mantém-se disponível e não 
sofreu nenhuma desvalorização".
Interposta Apelação, pelos ora recorrentes, foi ela improvida, pelo Tribunal de origem, que reconheceu a 
prescrição quinquenal para o ajuizamento da ação indenizatória, por não se cuidar, no caso, de 
desapropriação indireta, não tendo havido desapossamento do imóvel, pelo Poder Público, asseverando, 
ainda, que "a área em questão já tinha o direito de propriedade delimitado pelo Código Florestal".
Aviado Recurso Especial, pelos ora agravantes, restou ele inadmitido, tendo sido interposto Agravo em 
Recurso Especial, que, pela 
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decisão oraagravada foi conhecido, para negar provimento ao Recurso Especial.
IV. Não há falar, na hipótese, em violação ao art. 535 do CPC/73, porquanto a prestação jurisdicional foi 
dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do aresto 
dos Embargos Declaratórios apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões 
necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida. As 
razões que levaram o Tribunal de origem a rejeitar as alegações da parte ora agravante foram 
devidamente expostas, no acórdão recorrido, de vez que acolhera ele a prejudicial de prescrição 
quinquenal, à míngua de desapossamento do imóvel, não se tratando, no caso, de desapropriação indireta, 
inaplicando-se a Súmula 119/STJ.
V. O Recurso Especial alegou violação ao art. 471 do CPC/73, ao fundamento de que o acórdão recorrido 
teria modificado decisão de 1º Grau proferida em saneador, irrecorrido, reconhecendo a natureza real do 
direito buscado na presente ação. Entretanto, não tendo o acórdão hostilizado expendido qualquer juízo de 
valor sobre o art. 471 do CPC/73 e sobre a referida alegação, não tendo a parte oposto Embargos de 
Declaração com o objetivo de sanar eventual omissão quanto ao tema, a pretensão recursal esbarra em 
vício formal intransponível, qual seja, o da ausência de prequestionamento - requisito viabilizador da 
abertura desta instância especial -, atraindo o óbice da Súmula 282 do Supremo Tribunal Federal ("É 
inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal 
suscitada"), na espécie. Também a sentença não faz qualquer alusão à alegada decisão da matéria 
prescricional em sede de saneador.
VI. Quanto à alegada "violação ao art. 131 do CPC/73, por erro na valoração da prova", ressai evidente a 
impossibilidade de apreciação da matéria em Recurso Especial, na forma da Súmula 7/STJ.
VII. Segundo a jurisprudência dominante desta Corte, "não há desapropriação indireta sem que haja o 
efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de 
propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se 
constituem desapropriação indireta. O que ocorre com a edição de leis ambientais que restringem o uso da 
propriedade é a limitação administrativa, cujos prejuízos causados devem ser indenizados por meio de 
ação de direito pessoal, e não de direito real, como é o caso da ação em face de desapropriação 
indireta" (STJ, AgRg nos EDcl no AREsp 457.837/MG, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, 
SEGUNDA TURMA, DJe de 22/05/2014). Ainda segundo o entendimento pacífico desta Corte, "a) as 
restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo 
econômico, não configuram desapropriação indireta, a qual só ocorre quando existe o efetivo 
apossamento da propriedade pelo Poder Público; b) o prazo prescricional para exercer a pretensão de ser 
indenizado por limitações administrativas é quinquenal, nos termos do art. 10 do Decreto-Lei 
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3.365/1941,disposição de regência específica da matéria" (STJ, REsp 1.784.226/RJ, Rel. Ministro 
HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 12/03/2019). Em igual sentido: STJ, AREsp 
1.252.863/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 
16/04/2018; REsp 1.524.056/ES, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 
13/03/2018.
VIII. No caso, as instâncias ordinárias concluíram que não houve o apossamento do bem, pelo ente 
público agravado. Além disso, o Tribunal de origem concluiu que "a área em questão já tinha o direito 
de propriedade delimitado pelo Código Florestal". Assim, segundo a jurisprudência dominante e atual 
desta Corte, fica afastada a hipótese de desapropriação indireta e, consequentemente, o prazo 
prescricional vintenário, em face da edição do Decreto estadual 43.284/98.
IX. Por fim, alegam os ora agravantes que, se quinquenal fosse o prazo prescricional, deveria ser ele 
contado a partir da vigência da Medida Provisória 2.183-56/2001, que introduziu parágrafo único ao 
art. 10 do Decreto-lei 3.365/41, prevendo prazo de cinco anos para a propositura de "ação que vise a 
indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público". Alegam que, contando-se o prazo a 
partir da vigência da Medida Provisória 2.183-56/2001, não haveria prescrição quinquenal, por 
ajuizada a presente ação em 2004.
Porém, tal matéria não foi prequestionada, pelo acórdão recorrido, e os Embargos de Declaração, 
opostos em 2º Grau, não suscitarama necessidade de manifestação do Tribunal de origem sobre tal 
tese. Incidência das Súmulas 282 e 356, do STF.
X. De qualquer sorte, cumpre registrar que, nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de 
Justiça, "a prescrição quinquenal nas hipóteses de limitação administrativa não decorre apenas do 
parágrafo único do art. 10 do Decreto-Lei 3.365/1941, incluído pela MP 2.183-56/2001, mas também 
do art. 1º do Decreto 20.910/1932" (STJ, AgInt no AREsp 1.019.378/SP, Rel. Ministro OG 
FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 21/02/2019).
XI. Agravo interno improvido.
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Turma: CPIII A 12023
Disciplina/Matéria: DIREITO ADMINISTRATIVO 
Sessão: 02 - Dia 19/04/2023 - 10:10 às 12:00
Professor: LUANA AITA
02 Tema: Bens Públicos I - Classificação dos bens públicos: quanto à titularidade e quanto à 
destinação. Afetação e Desafetação. As Terras Devolutas. Regime jurídico: inalienabilidade, 
impenhorabilidade, imprescritibilidade, não-onerabilidade. Bens privados afetados a serviços 
públicos.
1ª QUESTÃO:
O Ministério Público ajuizou ação civil pública com vistas a obter a demolição de benfeitorias 
realizadas em frente à praia marítima, em município continental que não é sede da capital do 
respectivo estado, realizadas sem autorização do ente competente. 
O demandante afirma que as praias são bens públicos de uso comum do povo, de modo que as 
construções irregulares em questão não são toleradas pelo ordenamento jurídico. 
Em sede de defesa, os demandados asseveram que as construções em questão foram realizadas em 
terrenos de Marinha, sendo, portanto, passíveis de regularização, considerando que esse tipo de bem 
admite o uso exclusivo por particular.
Diante dessa situação hipotética, responda aos questionamentos a seguir, mediante o apontamento da 
base normativa pertinente: 
A) Quanto à titularidade, qual é o ente proprietário dos bens públicos em questão, quais sejam, praia 
marítima e terreno de Marinha? 
B) No tocante à destinação dos bens públicos, ou seja, em relação ao objetivo a que se destinam, os 
terrenos de Marinha integram a mesma classificação das praias? Responda fundamentadamente, à luz 
da orientação do C. STJ.
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RESPOSTA:
LETRA A ) Quanto à titularidade:
As praias marítimas em questão e os terrenos de marinha são bens da União, nos termos do art. 20, IV 
e VII, da CRFB/88, respectivamente. 
LETRA B) No tocante à destinação:
As praias são bens de uso comum do povo, nos termos do art. 99, I, do Código Civil, que são "aqueles 
que se destinam à utilização geral pelos indivíuos" (CARVALHO FILHO; Manual de Direito 
Administrativo, 36 ed, Barueri: Atlas, 2022, p. 1038), sendo certo que os terrenos de marinha não 
integram a mesma classificação, recaindo, assim, naquela designada de bens dominicais referidos no 
art. 99, III, do Código Civil, que tem caráter residual. Tal distinção pode ser determinante para a 
solução da demanda, notadamente em razão do tratamento conferido aos terrenos de marinha pelo 
Decreto-Lei nº 9760/46 e pela Lei nº 9.636/98.
Acerca do tema, cumpre destacar os seguintes julgados: 
AgInt no REsp 1951292 / RN; RELATOR: Ministro HERMAN BENJAMIN; ÓRGÃO JULGADOR: 
SEGUNDA TURMA; DATA DO JULGAMENTO: 09/05/2022; DATA DA 
PUBLICAÇÃO/FONTE: DJe 23/06/2022
EMENTA
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. AÇÃO 
REIVINDICATÓRIA. PRETENSÃO DE DEMOLIÇÃO DE BEM IMÓVEL QUE, DE ACORDO 
COM A CONCLUSÃO ALCANÇADA NO ACÓRDÃO RESCINDENDO, NÃO ESTÁ 
LOCALIZADO EM LOCAL DE USO COMUM DO POVO. EXTRAPOLAÇÃO DO OBJETO DA 
RESCISÓRIA. VIOLAÇÃO LITERAL A DISPOSIÇÃO DE LEI. INEXISTÊNCIA, QUANDO 
DEPENDENTE DO REEXAME DE PRODUÇÃO DE PROVAS DA DEMANDA ORIGINÁRIA.
1. Trata-se, na origem, de Ação Rescisória interposta pela União, fundada em violação a literal 
disposição de lei (art. 966, V, do CPC/2015), com o fim de desconstituir acórdão que manteve a 
sentença que recebeu Ação Reivindicatória cumulada com Demolitória como Ação Reintegratória, 
aplicando o princípio da fungibilidade, por reconhecer que o imóvel em discussão não se encontrava 
em local de uso comum do povo, mas em Terreno de Marinha, cuja ocupação é passível de 
regularização.
2. O Tribunal de origem, em Embargos Infringentes, manteve o Voto vencedor que julgou o pedido 
procedente. Transcrevo trechos do referido acórdão: "Defende que, em assim sendo, o Princípio da 
Fungibilidade fora corretamente aplicado à hipótese, ante a natureza possessória da ação, definida a 
partir do conjunto fático-probatório da Ação originária, inexistindo qualquer violação a literal 
disposição de Lei que autorize a rescisão do Julgado. (...)
Observa-se que o Acórdão embargado teve por principal fundamento a impossibilidade de aplicação 
do Princípio da Fungibilidade à hipótese em análise, tendo em vista a presença de requisitos aptos a 
dar esteio ao pleito reivindicatório, originalmente formulado. Este Colegiado, por maioria, 
compreendeu que a decisão rescindenda incorreu em julgamento extra petita, com o que restaram 
violados os arts. 920 e 460, ambos do Código de Processo Civil/73, vigente quando da Sessão de 
Julgamento respectiva" (fls 4-6, e-STJ).
3. Conforme consignado nadecisão agravada, o
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acórdão rescindendo aplicou o princípio da fungibilidade e manteve a sentença que recebeu a petição 
inicial de Ação Reivindicatória cumulada com Demolitória como Ação Reintegratória. Ainda que o 
fundamento da Ação Rescisória, acolhido pelo acórdão do Tribunal de origem, seja de que não é aplicável 
o princípio da fungibilidade na presente hipótese, percebe-se que o juízo referente ao cabimento ou não 
da fungibilidade passa pela análise dos fatos da demanda, o que impossibilita o cabimento da Ação 
Rescisória. Isso porque o acórdão rescindendo aplicou a fungibilidade sob o fundamento fático de que "o 
bem não está localizado em local de uso comum do povo". A Corte regional, contudo, de modo genérico, 
deu provimento à Rescisória e sustentou que "as praias são bens públicos de uso comum do povo".
Observa-se que, além de não atacar especificamente o fundamento do acórdão rescindendo, o acórdão 
recorrido terminou por alterar o estado fático da demanda.
4. Nos termos da jurisprudência do STJ, a viabilidade da Ação Rescisória por ofensa de literal disposição 
de lei pressupõe violação frontal e direta da literalidade da norma jurídica, não cabendo a reapreciação 
das provas produzidas ou a análise da interpretação dessas provas pelo acórdão rescindendo.
5. Agravo Interno não provido.
STJ - REsp 1464433 / PE; RELATOR: Ministro SÉRGIO KUKINA; ÓRGÃO JULGADOR: PRIMEIRA 
TURMA; DATA DO JULGAMENTO: 05/10/2021; DATA DA PUBLICAÇÃO/FONTE
DJe 21/10/2021
EMENTA
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL DO PARTICULAR.
ART. 551 DO CPC/73. JULGAMENTO DE APELAÇÃO SEM A PRÉVIA REMESSA DOS AUTOS 
AO REVISOR. NULIDADE NÃO DECLARADA. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. PAS DE NULLITÉ 
SANS GRIEF.
1. As teses jurídicas amparadas nos arts. 130 e 333, I, do CPC/73 não foram apreciadas pela instância 
judicante de origem, tampouco constaram dos embargos declaratórios opostos perante o Tribunal 
Regional de origem. Portanto, ante a falta do necessário prequestionamento, incide, no ponto, o óbice da 
Súmula 282/STF.
2. A jurisprudência deste Tribunal Superior entende que a ausência de conclusão dos autos ao revisor, 
antes do julgamento da apelação, não enseja invalidade absoluta, uma vez que, em conformidade com o 
princípio da instrumentalidade das formas, não há nulidade processual quando o efetivo prejuízo não é 
demonstrado.
3. No caso concreto, a Corte de origem asseverou que a apelação versava sobre matéria 
predominantemente de direito, daíque a intervenção do revisor poderia ser dispensada nos termos do 
respectivo Regimento Interno. Em acréscimo, decidiu que o vício restou sanado com a presença do 
eventual revisor na sessão de julgamento da apelação e, mais à frente, quando este teve vista dos autos e 
formulou alentado voto (vencedor, aliás) nos embargos de declaração interpostos pelo particular.
4. Em razão de o pedido de dia ter sido formulado diretamente pelo Desembargador relator, e não pelo 
revisor, a primeira oportunidade para a parte para alegar o vício processual em comento seria na 
respectiva sessão de julgamento, e não quando da oposição de subsequentesaclaratórios.
5. Recurso 
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especial do particular conhecido em parte e, nessa extensão, desprovido.
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL DA UNIÃO. AÇÃO CIVIL 
PÚBLICA. PRETENSÃO QUE VISA À DEMOLIÇÃO DE TODAS AS BENFEITORIAS 
CONSTRUÍDAS POR PARTICULAR EM ÁREA DE PRAIA. PONTAL DE MARIA FARINHA. 
ART. 535 DO CPC/73. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. 
ARTS. 128 E 460 DO CPC/73. OFENSA AO PRINCÍPIO DA ADSTRIÇÃO DA SENTENÇA AO 
PEDIDO NÃO EVIDENCIADA. ART. 282, III, DO CPC/73. CAUSA DE PEDIR. FUNDAMENTO 
NÃO CONSTANTE DA PETIÇÃO INICIAL. RECURSO DESPROVIDO.
1. Não se verifica a ocorrência de ofensa ao art. 535 do CPC/73, na medida em que o Tribunal de 
origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas, não se podendo 
confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação 
jurisdicional.
2. Seja em relação ao pedido principal, seja em relação ao próprio pleito de antecipação da tutela, a 
conjunta ação civil pública da União e do Parquet federal veio amparada no exclusivo argumento de 
que o recorrido estaria a ocupar, de modo irregular, área de praia, vale dizer, bem de uso comum do 
povo, fato atestado, inclusive, "por meio de imagens colhidas por satélite".
3. É verdade que a União e o MPF, em certa passagem da peça exordial, cuidaram de tecer algumas 
considerações para "deixar bem claro a diferença entre o regime jurídico dos terrenos de marinha e o 
das praias", sem que dessa didática diferenciação, no entanto, se pudesse extrair a conclusão de que a 
lide viesse também fundada na ocupação, pelo réu, de terreno de marinha.
4. Nesse contexto, pois, não se pode reconhecer que o Tribunal de origem, ao identificar como causa 
de pedir da demanda a irregular ocupação de área de praia, tenha desprestigiado o princípio da 
adstrição da sentença ao pedido (arts. 128 e 460 do CPC/73) ou, ainda, violado o art. 282, III, do 
mesmo CPC/73, no que tal regramento impunha ao autor o dever de especificar, na petição inicial, os 
fundamentos de fato e de direito, em que alicerçado seu pedido.
5. Recurso especial da União conhecido e desprovido.
2ª QUESTÃO:
Julião ocupa bem público dominical da União, sem autorização, há mais de trinta anos. O imóvel em 
questão foi invadido por Antonino, em razão do que Julião ajuizou ação possessória em face de 
Antonino, para fins de debelar o esbulho. 
Considerando que o bem é de propriedade da União, certa entidade autárquica federal, no regular 
exercício de suas atribuições, apresentou oposição nos autos da mencionada ação possessória, 
afirmando que Julião é mero detentor do bem, consoante Súmula nº 619 do STJ, não havendo 
qualquer direito a ser a ele assegurado na espécie. 
Diante dessa situação hipotética, analise se Julião poderia ajuizar ação possessória em face de 
Antonino, mediante o enfrentamento dos argumentos apresentados, em consonância com a orientação 
do C. STJ.
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RESPOSTA:
STJ - AgInt no REsp 1820051 / PA; RELATOR(A): Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO; 
ÓRGÃO JULGADOR: PRIMEIRA TURMA; DATA DO JULGAMENTO: 11/11/2020; DATA DA 
PUBLICAÇÃO/FONTE: DJe 17/11/2020
EMENTA
ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. DISCUSSÃO EM 
TORNO DE POSSE/PROPRIEDADE DE TERRA PÚBLICA. AÇÃO POSSESSÓRIA ENTRE 
PARTICULARES. OPOSIÇÃO DO INCRA. POSSIBILIDADE. POSSE SOBRE BEM DOMINIAL. 
NÃO INCIDÊNCIA DO ART. 923 DO CPC/1973, ATUAL ART. 557 DO CÓDIGO FUX. 
AGRAVO INTERNO DOS PARTICULARES DESPROVIDO.
1. A leitura atenta dos autos revela tratar-se a lide de disputa de natureza possessória entre 
particulares, tendo como objeto terra pública. O INCRA, então, interveio como terceiro na condição 
de opoente, buscando demonstrar o domínio da União e, consequentemente, a posse, por se tratar de 
bem dominial.
2. O comando normativo do art. 923 do CPC/1973 (atual 557 do Código Fux) proíbe a busca do 
reconhecimento judicial de domínio, tanto pelo autor quanto pelo réu, enquanto pendente de 
julgamento ação possessória. No presente caso, todavia, o INCRA buscou opor-se para defender a 
posse do bem dominial, sendo que essa posse decorre do próprio domínio, e não de atos de posse 
propriamente ditos.
Destaca-se o presente caso pela circunstância de que a forma do exercício de posse de bens públicos 
dominiais por parte do Poder Público não depende da verificação de atos concretos de posse, o que 
faz com que seja impossível para a União levantar discussão possessória sem que, ao mesmo tempo, 
fale do próprio domínio que legitima essa posse.
3. O critério (ou princípio) da melhor posse, o qual costuma prevalecer no julgamento de semelhantes 
demandas, leva em conta a posse mais antiga. Como a única posse legítima, no presente caso, é a da 
União - muito embora, relembre-se, nada impeça a discussão judicial entre particulares a respeito de 
detenção -, é justo que seja-lhe concedida a oportunidade de se manifestar a respeito da posse do 
imóvel objeto de litígio, o que, pela natureza do próprio objeto, força a necessidade de demonstração 
da propriedade.
4. Nesse contexto, é imperativo admitir a oposição do INCRA, permitindo sua intervenção nos autos.
5. Agravo Interno dos Particulares desprovido.
STJ - AgInt no REsp 1577415 / DF; RELATOR(A): Ministro MOURA RIBEIRO; ÓRGÃO 
JULGADOR: TERCEIRA TURMA; DATA DO JULGAMENTO: 17/02/2020; DATA DA 
PUBLICAÇÃO/FONTE: DJe 19/02/2020
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. RECURSO 
MANEJADO SOB A ÉGIDE DO NCPC. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. ÁREA 
PÚBLICA DISPUTADA ENTRE PARTICULARES. POSSIBILIDADE DO SOCORRO ÀS 
DEMANDAS POSSESSÓRIAS. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.
1. O presente agravo interno foi interposto contra decisão publicada na vigência do NCPC, razão pela 
qual devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma nele prevista, nos termos 
do Enunciado Administrativo nº 3, aprovado pelo Plenário do STJ na sessão de 9/3/2016: Aos 
recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de 
março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC.
2. Ainda que o bem seja público, é possível o manejo de interditos possessórios entre particulares. 
Precedentes.
3. É vedado, no agravointerno, 
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apreciar questões que não foram objeto de impugnação no recurso especial, sob pena de indevida 
inovação recursal.
4. Não sendo a linha argumentativa apresentada capaz de evidenciar a inadequação dos fundamentos 
invocados pela decisão agravada, o presente agravo interno não se revela apto a alterar o conteúdo do 
julgado impugnado, devendo ele ser integralmente mantido.
5. Agravo interno não provido.
STJ - REsp 1296964 / DF; RELATOR(A): Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO; ÓRGÃO 
JULGADOR: QUARTA TURMA; DATA DO JULGAMENTO: 18/10/2016; DATA DA 
PUBLICAÇÃO/FONTE: DJe 07/12/2016
RECURSO ESPECIAL. POSSE. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. BEM PÚBLICO 
DOMINICAL. LITÍGIO ENTRE PARTICULARES. INTERDITOPOSSESSÓRIO. 
POSSIBILIDADE. FUNÇÃO SOCIAL. OCORRÊNCIA.
1. Na ocupação de bem público, duas situações devem ter tratamentos distintos: i) aquela em que o 
particular invade imóvel público e almeja proteção possessória ou indenização/retenção em face do 
ente estatal e ii) as contendas possessórias entre particulares no tocante a imóvel situado em terras 
públicas.
2. A posse deve ser protegida como um fim em si mesma, exercendo o particular o poder fático sobre 
a res e garantindo sua função social, sendo que o critério para aferir se há posse ou detenção não é o 
estrutural e sim o funcional. É a afetação do bem a uma finalidade pública que dirá se pode ou não ser 
objeto de atos possessórias por um particular.
3. A jurisprudência do STJ é sedimentada no sentido de que o particular tem apenas detenção em 
relação ao Poder Público, não se cogitando de proteção possessória.
4. É possível o manejo de interditos possessórios em litígio entre particulares sobre bem público 
dominical, pois entre ambos a disputa será relativa à posse.
5. À luz do texto constitucional e da inteligência do novo Código Civil, a função social é base 
normativa para a solução dos conflitos atinentes à posse, dando-se efetividade ao bem comum, com 
escopo nos princípios da igualdade e da dignidade da pessoa humana.
6. Nos bens do patrimônio disponível do Estado (dominicais), despojados de destinação pública, 
permite-se a proteção possessória pelos ocupantes da terra pública que venham a lhe dar função 
social.
7. A ocupação por particular de um bem público abandonado/desafetado - isto é, sem destinação ao 
uso público em geral ou a uma atividade administrativa -, confere justamente a função social da qual 
o bem está carente em sua essência.
8. A exegese que reconhece a posse nos bens dominicais deve ser conciliada com a regra que veda o 
reconhecimento da usucapião nos bens públicos (STF, Súm 340; CF, arts. 183, § 3°; e 192; CC, art. 
102); um dos efeitos jurídicos da posse - a usucapião - será limitado, devendo ser mantido, no entanto, 
a possibilidade de invocação dos interditos possessórios pelo particular.
9. Recurso especial não provido.
19/04/2023 - Página 16 de 16DIREITO ADMINISTRATIVO - CP05 - 03 - CPIII - 1º PERÍODO 2023