Administração Pública Contemporânea

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONTEMPORÂNEA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Sumário 
APRESENTAçãO ....................................................................................................... 5 
ORGANIZAçãO DO CADERNO DE ESTUDOS E PESQUISA ....................................................... 6 
INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 8 
UNIDADE I 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL ............................... 11 
CAPÍTULO 1 
O ESTADO E A ECONOMIA: PERSPECTIVAS CONTRASTANTES ............................................. 11 
CAPÍTULO 2 
RELAçÕES AGENTE-PRINCIPAL ......................................................................................... 14 
CAPÍTULO 3 
O GOVERNO E OS AGENTES ECONÔMICOS: REGULAçÃO.................................................... 16 
CAPÍTULO 4 
POLÍTICOS E BUROCRATAS .............................................................................................. 20 
CAPÍTULO 5 
CIDADÃOS E POLÍTICOS .................................................................................................... 25 
 
UNIDADE II 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAçÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA. 33 
 
CAPÍTULO 6 
MODELO PATRIMONIALISTA .............................................................................................................. 33 
 
CAPÍTULO 7 
MODELO BUROCRÁTICO: O MODELO WEBERIANO ................................................................. 34 
 
CAPÍTULO 8 
NOVA GESTÃO PÚBLICA ......................................................................................................... 41 
 
UNIDADE III 
A PREPARAçÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI ............................................................ 62 
 
CAPÍTULO 9 
DEMANDAS qUE ATUALMENTE SÃO COLOCADAS PARA OS GOVERNOS ................................... 62 
 
CAPÍTULO 10 
ACCOUNTABILITY POR DESEMPENHO, A TERCEIRIZAçÃO, O ENXUGAMENTO E O PAPEL DO 
CIDADÃO-CLIENTE ........................................................................................................... 64 
CAPÍTULO 11 
PREPARAR OS GERENTES PÚBLICOS PARA O FUTURO DE MANEIRA EFICAZ .............................. 67 
ANEXOS ................................................................................................................ 92 
ANEXO 1 ......................................................................................................................... 92 
ANEXO 2 ......................................................................................................................... 93 
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 97 
5 
Apresentação 
 
Caro aluno 
 
A proposta editorial deste Caderno de Estudos e Pesquisa reúne elementos que se entendem 
necessários para o desenvolvimento do estudo com segurança e qualidade. Caracteriza-se pela 
atualidade, dinâmica e pertinência de seu conteúdo, bem como pela interatividade e modernidade 
de sua estrutura formal, adequadas à metodologia da Educação a Distância – EaD. 
 
Pretende-se, com este material, levá-lo à reflexão e à compreensão da pluralidade dos conhecimentos 
a serem oferecidos, possibilitando-lhe ampliar conceitos específicos da área e atuar de forma 
competente e conscienciosa, como convém ao profissional que busca a formação continuada para 
vencer os desafios que a evolução científico-tecnológica impõe ao mundo contemporâneo. 
 
Elaborou-se a presente publicação com a intenção de to rná-la subsídio valioso, de modo a facilitar 
sua caminhada na trajetória a ser percorrida tanto na vida pessoal quanto na profissional. Utilize-a 
como instrumento para seu sucesso na carreira. 
 
Conselho Editorial 
6 
Organização do Caderno 
de Estudos e Pesquisa 
 
Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em unidades, subdivididas em capítulos, de 
forma didática, objetiva e coerente. Eles serão abordados por meio de textos básicos, com questões 
para reflexão, entre outros recursos editoriais que visam a tornar sua leitura mais agradável. Ao 
final, serão indicadas, também, fontes de consulta, para aprofundar os estudos com leituras e 
pesquisas complementares. 
 
A seguir, uma breve descrição dos ícones utilizados na organização dos Cadernos de Estudos 
e Pesquisa. 
 
Provocação 
 
Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes 
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor 
conteudista. 
 
Para refletir 
 
Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa e reflita 
sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. É importante 
que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus sentimentos. As 
reflexões são o ponto de partida para a construção de suas conclusões. 
 
 
Sugestão de estudo complementar 
 
Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo, 
discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso. 
 
 
Praticando 
 
Sugestão de atividades, no decorrer das leituras, com o objetivo didático de fortalecer 
o processo de aprendizagem do aluno. 
 
 
Atenção 
 
Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a 
síntese/conclusão do assunto abordado. 
7 
 
Saiba mais 
 
Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões 
sobre o assunto abordado. 
 
 
Sintetizando 
 
Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o 
entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos. 
 
 
Exercício de fixação 
 
Atividades que buscam reforçar a assimilação e fixação dos períodos que o autor/ 
conteudista achar mais relevante em relação a aprendizagem de seu módulo (não 
há registro de menção). 
 
Avaliação Final 
 
Questionário com 10 questões objetivas, baseadas nos objetivos do curso, 
que visam verificar a aprendizagem do curso (há registro de menção). É a única 
atividade do curso que vale nota, ou seja, é a atividade que o aluno fará para saber 
se pode ou não receber a certificação. 
Para não finalizar 
 
Texto integrador, ao final do módulo, que motiva o aluno a continuar a aprendizagem 
ou estimula ponderações complementares sobre o módulo estudado. 
8 
Introdução 
 
 
 
“No desenho de um governo, por meio do qual os homens deveriam administrar 
homens, a grande dificuldade consiste em: primeiro, deve-se capacitar o governo 
para que controle os governados e depois, obrigá-los que se controlem a si mesmo”. 
James Madison 
 
O objetivo da reforma do Estado é construir instituições que fortaleçam o aparato do Estado, para 
que realize o que deve realizar, impedindo-o de não fazer o que não deve fazer. 
 
Cada opinião pessoal acerca do papel adequado do Estado depende do modelo econômico, assim 
como do próprio Estado. Uma pergunta pertinente é: o que deve fazer o Estado? E a outra é: que 
tipo de aparato estatal fará sozinho tudo o que deve fazer? Por conseguinte, inicia-se aqui com uma 
breve recapitulação do debate sobre o papel adequado do Estado na economia e, posteriormente, 
abordar-se-á a questão da reforma do Estado. Inicialmente, revisarei brevemente a história das 
controvérsias sobre a relação entre o Estado e a economia. Depois examinarei três classes de 
relações agente-principal: entre governos e agentes econômicos privados (regulação), entre 
políticos e burocratas (supervisão) e entre cidadãos e governo (prestação de contas). Concluo que a 
qualidade do desempenho estatal depende do desenho institucional e de todos esses mecanismos e 
que instituições bem desenhadas permitiriam e induziriam os governos a intervirem na economia 
de uma maneira superior a de um Estado não intervencionista. 
 
Aqui há uma antecipação do argumentoque conduz a essa conclusão. Embora não se indique nada 
acerca do papel específico que o Estado poderia desempenhar na sociedade, as análises teóricas 
recentes indicam que os mercados não são eficientes e que a intervenção estatal pode melhorar as 
distribuições do mercado. O Estado desempenha papel importante, não só assegurando a segurança 
física para cada cidadão e a realização das metas sociais, como também a promoção do desenvolvimento 
econômico. Nada garante, porém, que a intervenção do Estado será efetivamente benéfica. Ao operar 
sob condições de informação limitada e sujeito a pressões de interesses especiais, os servidores 
públicos poderiam ignorar como querem ou não se envolver em ações que promovam o bem-estar 
geral, o seu próprio e o de seus aliados privados. Portanto, a tarefa da reforma do Estado consiste, por 
uma parte, equipar o Estado com instrumentos para realizar uma intervenção eficaz, entretanto, por 
outra parte, deverá criar incentivos para que os servidores públicos atuem de acordo com o interesse 
público. Alguns desses incentivos podem ser gerados pela organização interna do governo, porém 
eles não são suficientes. Para o governo atuar bem, a burocracia deve ser supervisionada efetivamente 
pelos políticos eleitos que, por sua vez, devem prestar contas aos cidadãos. Em particular, os políticos 
devem utilizar o conhecimento dos cidadãos sobre o funcionamento da burocracia, para controlar os 
burocratas, para tanto os cidadãos devem ser capazes de discernir sobre a responsabilidade desses 
burocratas e sancioná-los apropriadamente, de maneira que os governos que tenham um bom 
desempenho permaneçam no poder, e aqueles que não o tenham, não permaneçam no poder. Se 
esses mecanismos são bem desenhados, uma economia com um Estado intervencionista apresentará 
melhor desempenho que uma economia de mercado por sua própria conta. 
9 
É necessário um esclarecimento. Muitos dos problemas vinculados ao desenho das instituições 
estatais surgem devido ao fato de que os políticos eleitos e os burocratas designados tenham interesses 
e objetivos próprios. Não estou afirmando que todos os servidores públicos são motivados só por 
seus interesses pessoais. Sei que muitos se preocupam com o bem-estar público; de fato, existem 
boas razões para crer que muitos dos que ingressam no serviço público o fazem porque desejam 
servir ao público. Porém o funcionamento das instituições não pode depender da boa vontade das 
pessoas que as integram. Como assinala Madison: “o objetivo de toda constituição política é ou deve 
ser, primeiro, indicar para governantes homens que possuem a sabedoria para discernir e que sejam 
virtuosos para perseguirem o bem comum da sociedade e, em segundo lugar, deve-se tomar as 
maiores precauções para conservá-los virtuosos no tempo que lhes é confiado o interesse público”. 
 
 
Objetivos 
» Conhecer o desenho de um governo e seus mecanismos que permitam intervenções 
de segurança para os cidadãos, economia estabilizada e metas sociais. 
 
» Identificar os diversos modelos de administração: patrimonialista, burocrático e da 
nova gestão pública. 
 
» Discutir as demandas e tendências da preparação de gestores públicos para o 
Século XXI. 
 
 
11 
 
O DESENHO DO ESTADO 
E DO SEU APARELHO – 
UM ENFOqUE AGENTE- 
 PRINCIPAL 
 
CAPÍTULO 1 
O Estado e a Economia: Perspectivas 
Contrastantes 
 
Para entender a razão – lógica – da reforma do Estado, necessitamos conferir os debates acerca do 
papel adequado do governo na economia. Esses debates se desenvolveram em círculos, em que os 
argumentos sobre as falhas do mercado eram contrastadas com afirmações de falhas regulatórias. 
Conforme se revisa a história dessas controvérsias, esta parece uma luta de boxe, com o Estado e o 
mercado alternadamente nas cordas. Aqui vai um breve esboço dessa história. 
 
No modelo padrão da economia neoclássica existem mercados para tudo, para o presente e para o 
futuro, todos sabem tudo e todos sabem o mesmo, não existem bens públicos, externalidades, custos 
de transação e não há rendimentos crescentes. Sob esses pressupostos, o mercado gera distribuições 
de recursos ótimos e, portanto, não há lugar para o Estado neste cenário. Qualquer intervenção 
do Estado é uma mera transferência de receita. Transferir receita provoca distorções nas taxas de 
rendimento e na distribuição competitiva, reduz incentivos e desinforma acerca das oportunidades. 
A conclusão que se desprende desse modelo é que o Estado não tem nada a contribuir, tudo o que 
faz é pernicioso. O mercado ganha o primeiro round. 
 
O simples fato de que esse modelo deva caracterizar-se, ao menos em parte, negativamente – pela 
ausência de bens públicos, externalidades, custos de transação e monopólios – indica um problema 
imediato. Em presença dessas “falhas”, o mercado não destina os recursos eficientemente. Essa foi a 
observação que fundamentou a doutrina da intervenção do Estado levantada, em 1959, pelo Programa 
Bad Godesberg do Partido Social Democrata: “ os mercados onde são possíveis, o Estado quando 
for necessário”. A prescrição geral que emergiu dessa observação é que os mercados deveriam ser 
deixados por conta própria para fazerem o que fazem bem, isto é, distribuir os bens privados, naqueles 
casos em que a taxa de rendimento privada não se desvia da taxa social; por sua parte, o Estado deveria 
prover bens públicos, facilitar as transações, corrigir as externalidades e regular os monopólios devido 
aos rendimentos crescentes. O round é para o Estado. 
 
Os neoliberais atacaram esse enfoque de várias maneiras: 1) ao argumentar que, na ausência de custos 
de transação, as imperfeições do mercado podem ser tratadas eficientemente pelo próprio mercado 
 
UNIDADE I 
12 
UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-PRINCIPAL 
 
 
sob uma adequada realocação dos direitos de propriedade (COASE, 1960); 2) ao assinalar que a noção 
de imperfeições do mercado, incluindo bens públicos, é ambígua e nenhuma teoria especificou antes 
(STIGLER, 1975); 3) ao sublinhar que, ainda perante um fracasso do mercado na locação eficiente 
de recurso, não há nenhuma garantia de que o Estado o fará melhor (STIGLER,1975; WOLF,1979). 
Os neoliberais mantêm a prescrição de que a intervenção do Estado está baseada em um modelo 
plano de um Estado onisciente e benevolente. Eles afirmam que a razão para que o Estado intervenha 
é a mesma que dirige qualquer outra ação econômica: o interesse privado de alguém. Portanto, 
embora o Estado seja necessário para o funcionamento de uma economia, pode e, de fato, danifica a 
economia. Esse é o dilema fundamental do liberalismo econômico: “os economistas reconhecem que 
o governo pode fazer algumas coisas melhores que o livre mercado, porém não têm nenhuma razão 
para crer que os processos democráticos evitarão que o governo exceda os limites da intervenção 
ótima” (POSNER,1987:21). Realmente, as análises da queda do Keynesianismo realizadas em meados 
dos anos 1970, desde a esquerda (HABERMAS,1975), ao centro (SKIDELSKY,1977) ou a direita 
(STIGLER,1975), eram quase idênticas: o Estado tornou-se poderoso e por esta razão abriu espaço 
atrativo para as atividades captadoras de rendas por parte de interesses privados (BUCHANAN, 
TOLLISON e TULLOCK,1980; TOLLISON,1982). Como resultado, os interesses especiais permearam 
o Estado, prevaleceu a lógica privada, e a coesão interna necessária para as intervenções estatais 
desintegrou-se. Assim, o terceiro round finaliza com o Estado nas cordas. 
 
A meta da economia “institucional” converteu-se em capacitar o Estado para intervir na economia, 
particularmente aquelas intervenções que discriminam entre projetos privados, as que respondem às 
condições econômicas imperantes ou as que transferem diretamente o ingresso. Assim, por exemplo, 
para Posner (1987:2), “o governo ótimo para o crescimento econômico é o governosuficientemente 
forte para manter a ordem e a lei, porém demasiado débil para lançar e implementar esquemas 
ambiciosos de relação econômica ou para comprometer-se em uma redistribuição extensiva”. 
A prescrição institucional neoliberal é evitar que o Estado seja capaz de intervir porque a mera 
possibilidade de que o Estado possa fazer algo é suficiente para causar um dano econômico. 
 
A tecnologia institucional neoliberal para limitar o Estado inclui: 1) a redução do tamanho da 
administração pública; 2) a redução do tamanho do setor público; 3) o afastamento do Estado de 
pressões privadas; 4) o apoio a regras que permitem decisões discricionárias; e 5) a delegação de 
decisões sujeitas a inconsistências dinâmicas a entidades independentes que careçam de incentivos 
para obter benefícios de pressões políticas. A administração pública deveria reduzir-se devido o 
Estado está “inchado” e alega-se que a produtividade dos serviços públicos é menor que a do setor 
privado 1. O setor público deveria ser privatizado porque supõe-se que o governo é mais sensível a 
pressões políticas do público que as empresas privadas. O Estado deveria afastar-se das pressões 
políticas para evitar que seja presa das atividades de captação de renda por parte de interesses 
privados. A política econômica deveria guiar-se por regras, tais como a regra do ouro ou a emenda 
do orçamento equilibrado nos Estados Unidos, que eliminariam a discrição e, portanto, superariam 
a subotimização devida às inconsistências dinâmicas (CUKIERMAN, 1992). 
 
A asseveração de que na ausência das falhas “tradicionais” os mercados são eficientes agora parece 
morta ou moribunda. As ineficiências que se originam da ausência de alguns mercados e da presença 
 
1 Presumivelmente, o tamanho do setor produtivo governamental é ótimo quando o produto marginal do setor público é igual ao 
do setor privado, considerando o estoque de capital (BARRO, 1990) e o emprego (FINDLAY, 1990). Para a evidência econômica 
de que em muitos países o Estado é muito pequeno sob este critério, confira Ram (1986) e Cheibub y Przeworski (1995). 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
13 
 
 
 
 
de informação imperfeita2 (mais precisamente endógena) são mais profundas e devastadoras que as 
imperfeições que marcaram o mercado neoclássico. Em sumário recente, Stiglitz (1994:13) afirma 
taxativamente: “o modelo neoclássico padrão – a articulação formal da mão invisível de Adam Smith, 
a afirmação de que as economias de mercado asseguram a eficiência econômica – é uma referência 
pobre para a eleição dos sistemas econômicos, uma vez que se incluem, na análise, como deve ser, 
as imperfeições na informação (e o fato de que os mercados são incompletos) os mercados deixam 
de ser eficientes”. Quando faltam alguns mercados, como inevitavelmente acontece, e a informação 
é endógena, como inescapavelmente o é, os mercados não se elucidam e os preços não resumem 
os custos da informação e, ainda, podem desinformar. As externalidades resultam da maioria das 
ações individuais, a informação é assimétrica, o poder de mercado é ubíquo e as “rendas” abundam. 
Estas já não são “imperfeições”: não há nada que se possa destacar, não há um só mercado, o que há 
são muitos arranjos institucionais possíveis, cada um com diferentes consequências. 
 
Mais ainda, algumas formas de intervenção estatal são inevitáveis (CUI,1992). A economia pode 
funcionar somente se o Estado assegura (investidores responsabilidade limitada), às empresas 
(bancarrota) e depositantes, (sistema bancário duplo). Porém esta classe de compromisso estatal 
inevitavelmente induz a uma sutil restrição orçamentária. O Estado não pode simultaneamente 
assegurar os agentes privados e deixar de pagar as dívidas, ainda se estas são resultados da negligência 
induzida pelo asseguramento (risco moral). Se os mercados são incompletos e a informação imperfeita, 
o risco moral e a seleção adversa fazem com que as alocações ótimas sejam inalcançáveis. 
 
Mesmo os mais ardentes neoliberais admitem que os governos devam prover a lei e a ordem, 
salvaguardar os direitos de propriedade, fazer cumprir os contratos e prover a defesa diante das 
ameaças externas. A economia dos mercados incompletos e a informação imperfeita abriram um 
grande espaço para a intervenção do Estado, a complacência neoclássica com relação aos mercados 
é insustentável. Ainda que os governos tenham a mesma informação que os agentes privados, 
algumas intervenções governamentais incrementarão o bem estar de forma notável. 
Dessa forma, o Estado tem um papel positivo a desempenhar. Porém o quarto round termina em 
um empate. Tudo o que sabemos até agora é que há coisas importantes que o Estado pode fazer. 
Porém as consequências do ponche neoliberal ainda permanecem: o Estado fará o que deve fazer e 
não o que não deve. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2 Uma forma de pensar acerca dos mercados incompletos é que sabemos que faremos transações no futuro. Uma boa forma de 
pensar na informação imperfeita é que aprendemos ao observar as ações de outros, incluindo seu desejo de vender e comprar. 
CAPÍTULO 2 
14 
 
 
Relações Agente-Principal 
 
Uma vez que entendemos que os mercados inevitavelmente são incompletos e que os agentes 
econômicos têm acesso à informação diferente, descobrimos que não existe uma coisa equivalente ao 
mercado, mas somente sistemas econômicos organizados de maneira diferente. A mera linguagem 
de mercado sujeito a intervenções governamentais é enganosa. O problema que enfrentamos 
não é de “mercado” contra o “Estado”, mas o de instituições específicas que induzem os atores 
individuais – sejam eles agentes econômicos, políticos ou burocratas – a conduzir de uma maneira 
coletivamente benéfica. 
 
Suponha que seu carro apresentou ruídos raros. Você procurou um mecânico, 
explicou-lhe o problema, deixou o carro e esperou o resultado. Um dia depois o carro 
estava pronto. O mecânico disse-lhe que necessitou de mudar os amortecedores 
e que gostou cinco horas para realizar os reparo. Você pagou e saiu da oficina 
mecânica; o ruído acabou. 
 
Você escolheu o mecânico e pode recompensá-lo voltando sempre a ele se você 
está satisfeito com o serviço ou castigá-lo procurando outro mecânico se não está 
satisfeito. Mas há muitas coisas que os mecânicos sabem e que você ignora: por 
exemplo, se o mecânico queria fazer o trabalho o melhor possível ou se esforçou o 
menos possível para fazê-lo, se o carro requeria uma reparação maior ou somente um 
ligeiro ajuste, se realizou o trabalho em uma hora ou em cinco. Você é o “principal”, 
ele é o “agente”. Você o contratou para atuar em seu interesse, mas sabe que ele 
tem seus próprios interesses. Pode castigá-lo ou recompensá-lo. Mas você terá que 
decidir o que fazer em condições de informações imperfeitas, dado que ele sabe 
coisas que você ignora e faz coisas que você não vê. O que você poderia fazer para 
induzi-lo a trabalhar para você tão bem quanto possível? 
 
Quando faltam alguns mercados e quando os indivíduos privados têm acesso a diferentes 
informações, as relações entre as diferentes classes de atores tomam a forma de relações entre agentes 
e principais ligados por contratos explícitos ou implícitos. Os agentes têm alguma informação que os 
principais não observam diretamente, conhecem suas próprias motivações, têm um conhecimento 
privilegiado de suas próprias capacidades e podem ter a oportunidade de observar algumas coisas 
que os principais não veem. Também realizam algumas ações que se encontram ocultas, ao menos 
parcialmente, para o principal. O problema genérico que o principal enfrenta é o seguinte: como 
induzir o agente a atuar em interesse do principal, ao mesmo tempo em que satisfaça “a restrição 
de participação”, que consiste em prover o agente com um investimento (ou utilidade) maior que a 
menor oportunidade de alternativa disponível,e “a restrição de compatibilidade” que consiste em 
permitir que o agente atue em seu próprio interesse. Você deve pagar ao mecânico o suficiente para 
que ele deseje que você retorne e deve encontrar uma forma de fazê-lo saber que você retornará 
somente se ele fizer um bom trabalho. 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
15 
 
 
Burocratas 
Governo 
1 
2 
Agentes econômicos privados, que 
também são cidadãos 
Políticos 
3 
 
 
A economia é uma rede de relações diversas e diferenciadas entre classes particulares de agentes 
e principais: gerentes e empregados, proprietários e administradores, investidores e empresários, 
cidadãos e políticos, políticos e burocratas. O desempenho das empresas, dos governos e da 
economia, como um todo, depende do desenho das instituições que regulam essas relações. O que 
importa é se os empregados têm incentivos para maximizar seus esforços, se os administradores 
têm incentivos para maximizar os benefícios, se os empresários têm incentivos para somente correr 
riscos com bons resultados, se os políticos têm incentivo para promover o bem-estar público, se os 
burocratas têm incentivo para implementar as metas fixadas pelos políticos. 
 
As instituições organizam todas essas relações, tanto as que são puramente “econômicas”, tais 
como as que se estabelecem entre empregadores e empregados, proprietários e administradores ou 
investidores e empresários; como as que são meramente “políticas”, tais como as que se estabelecem 
entre cidadãos e governos ou políticos e burocratas; assim como aquelas que estruturam a 
“intervenção do estado”, aquelas entre governos e agentes econômicos privados. Se a economia está 
funcionando bem, todas estas relações agente-principal devem estruturar-se apropriadamente. 
 
A fim de ser esquemático, somente considerarei três classes dessas relações: 1) entre o governo 
(políticos e burocratas) e os agentes econômicos privados; 2) entre os políticos eleitos e os burocratas 
designados; 3) entre os cidadãos e os políticos eleitos. Para clarificar a estrutura dessa discussão, 
eis aqui um esquema dessas relações com flechas indicando a direção dos principais e dos agentes. 
 
 
O desempenho de um sistema econômico depende do desenho de todas essas relações, assim como 
entre os cidadãos e o Estado. Os agentes privados devem beneficiar-se ao atuar de acordo com 
o interesse público e devem ser penalizados quando não agem assim; o mesmo se aplica para os 
burocratas e os políticos. 
CAPÍTULO 3 
16 
 
 
O Governo e os Agentes Econômicos: 
Regulação 
 
O papel do Estado é único; a singularidade de seu papel é derivada de sua ação ao 
estabelecer as estruturas de incentivos entre os agentes privados exercendo o seu 
poder coercitivo legalmente qualificado, mandando ou proibindo algumas ações 
por intermédio da lei e mudando os preços relativos por meio do sistema fiscal. 
 
Suponha que eu compre um seguro contra roubo de carros. Dirijo-me ao meu destino e escolho 
um estacionamento longe do lugar a que me dirijo, em um local favorável a roubo de carro. Como 
estou assegurado, corro o risco e estaciono nesse lugar perigoso. Agora entra em cena o Estado: 
cobra-me imposto e o emprega para colocar um policial no lugar perigoso. Como resultado, o roubo 
de carros é menos provável, a companhia perde menos dinheiro e minha apólice diminui, mais 
que compensada pelo incremento do imposto. O Estado está inexplicavelmente presente em minha 
relação com a seguradora. Apesar de nossa relação ser estritamente “privada”, está modelada pelo 
Estado. O Estado permeia a comunidade inteira; é um fator constitutivo das relações privadas. 
Os problemas de desenho institucional não podem ser evitados retirando o Estado da economia. 
Devem ser confrontados como tais. 
 
A intervenção do governo na economia, por exemplo, o que se denomina regulação nos Estados 
Unidos, não é um assunto simples, nem se quer teoricamente, para não falar da prática. O problema 
genérico é o seguinte. A empresa regulada tem informação sobre algumas de suas condições, 
tais como seus custos de produção ou a demanda de seus insumos, que é superior à informação 
disponível para o governo (o “regulador” entendido em termos amplos como os políticos eleitos ou 
os burocratas designados). Ainda mais, a empresa efetua algumas ações que o regulador não pode 
observar diretamente, mas pode inferir da observação do produto ou da vigilância da empresa, 
incorrendo em um custo. O regulador tem a autoridade legal para estabelecer preços ou regras. 
Uma vez que a regulação se estabelece, a empresa decide se produz ou não e em que quantidade. O 
problema do regulador é estabelecer o menor intercâmbio entre os lucros da empresa e o excedente 
do consumidor. Dado que existem informações e ações ocultas, a regulação; ótima não é possível. 
A empresa sempre obtém lucros. A regulação ótima só sujeita a informação disponível para o 
regulador; no mais se trata de uma “regulação de menor valor” (BARON,1995:14). 
 
Ademais, já que qualquer classe de intervenção governamental tem consequências distributivas, os 
diferentes grupos afetados pela regulação – empresas, indústrias, empregados, consumidores ou 
grupos de interesses – têm incentivos para buscar uma regulação que os beneficie e rechaçar uma 
regulação que os prejudique. Os reguladores, por sua vez, podem se beneficiar, individualmente, 
ao oferecer a intervenção que pedem os agentes privados. Essas ambições privadas podem ir 
desde a simples reeleição até o enriquecimento dentro ou fora do cargo público. Como resultado, 
a regulação poderia induzir laços clientelistas entre os reguladores e os grupos regulados. Até esse 
ponto a regulação é “endógena”, em outras palavras, apresenta-se em resposta às demandas dos 
grupos potencialmente afetados por ela. 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
17 
 
 
 
 
Considere a seguinte situação simplificada de Laffont e Tirole (1994, cap.16) como exemplo. Existem 
dois períodos. No primeiro período uma empresa, que é um monopólio natural, pode ter custos 
altos ou baixos com determinadas probabilidades. Uma empresa com altos custos pode reduzi- 
los investindo, esse investimento é socialmente benéfico. Um bom investimento governamental – 
aquele que maximiza o excedente do consumidor – ocorre quando o governo subsidia o investimento 
somente se a empresa tem altos custos no primeiro período, do contrário, o governo não deve pagar 
pelo investimento. Uma má intervenção é aquela na qual o governo não subsidia empresa com altos 
custos ou subsídios; subdisia empresa com baixos custos e divide os lucros com a empresa3. 
O problema institucional é duplo: 
1. como capacitar o governo para que realize uma boa intervenção; e 
 
2. como induzi-lo a atuar bem. 
 
Para ser capaz de realizar uma boa intervenção, o governo deve ter acesso à informação sobre os 
custos que enfrenta a empresa, legalmente deve ser capaz de estabelecer os preços para a empresa 
regulada (de maneira que o custo do investimento seja pago pelos consumidores) ou deve ser 
financeiramente capaz de subsidiar a empresa a partir dos ingressos que arrecada com os impostos. 
Porém, isto não é suficiente. A razão é que, ainda que a empresa receba os subsídios por parte dos 
consumidores ou diretamente do Estado, a empresa não investirá se não estiver razoavelmente 
segura de que os benefícios derivados do investimento não serão confiscados pelo Estado, uma 
vez que haja incorrido em custos abatidos. Suponha que a firma espere que seja mudada a equipe 
de governo e o novo governo lhe cobrará impostos pelos maiores benefícios. Então a empresa não 
investirá ainda que recebendo o subsídio e, se o governo souber que a empresa não investirá, então 
a intervenção governamental ótima no primeiro período é não subsidiar o investimento, ainda que 
este seja socialmentebenéfico4. Neste problema, para que o governo seja capaz de promover um bom 
investimento, deve comprometer-se a não confiscar os benefícios da empresa no segundo período. 
 
O problema do compromisso emerge do risco moral do principal. Ainda quando o governo deseja 
que a empresa invista, uma vez que a empresa realiza o investimento, o governo desejará cobrar- 
lhe impostos por esses benefícios. Portanto, os agentes não podem ficar seguros de que seu bom 
comportamento será recompensado. Esse problema está presente em muitas relações agente- 
principal, incluindo aquelas que são puramente privadas. Mas também é inerente às relações 
políticas. A fonte última da soberania política – exercida por um processo democrático – reside no 
“povo”, particularmente no Século XVIII. Isto implica que nenhum governo pode comprometer todos 
os governos futuros. Não é possível outorgar uma garantia absoluta dos direitos de propriedade. 
Os direitos de propriedade podem ser protegidos, até certo ponto, pela Constituição. Mas as 
constituições não podem especificar tudo e devem deixar uma margem para a discricionariedade 
legislativa, bem como para a interpretação judicial. Além disso, ainda que o processo seja difícil, as 
constituições podem mudar. Veja a nacionalização da indústria de cobre chilena por meio de uma 
emenda constitucional em 1970. Portanto, os direitos de propriedade são inerentemente inseguros.5 
 
3 Digamos que o titular da agência reguladora subsidia a empresa somente para que ela o contrate como seu vice-presidente. 
4 Sobre as dificuldades para desenhar políticas ótimas sem um compromisso confiável, veja Laffont e Tirole(1988). 
5 Desde o meu ponto de vista, a ênfase quase exclusiva na segurança dos direitos de propriedade está fora de lugar. O baixo 
investimento em muitos países não se deve à insegurança dos direitos de propriedade, mas, sim, à ausência de instituições que 
assegurem aos poupadores e aos investidores contra riscos razoáveis. 
18 
 
 
UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-PRINCIPAL 
 
 
Ainda que a subutilização6 dos recursos seja o custo desta insegurança, o compromisso nem sempre 
é ótimo. O perigo latente é que um governo em particular realize um mau compromisso, ou seja, 
sirva a seus próprios interesses ou aos de seus aliados privados, mais que aos da nação. 
Voltando ao nosso exemplo, um compromisso é socialmente benéfico somente se o governo intervir 
bem durante o primeiro período, isto é, se subsidiou a empresa com altos custos. Se o governo 
outorgou um subsídio à empresa com baixos custos, a empresa terá lucros às custas do público e, 
caso se tenha comprometido todos os governos futuros a não subir os impostos para a empresa, o 
novo governo não será capaz de recuperar essas rendas. Como observam Laffont e Tirole (1994:620): 
“o custo de se comprometer é que o governo pode identificar-se com a empresa e atar a nação a um 
resultado negativo em longo prazo”. 
Existem compromissos bons e maus7. Imagine a seguinte situação, de Calmfors e Horn (1985): no 
início de seu mandato, o governo anuncia que, se os sindicatos pressionam para o aumento dos 
salários e criam desemprego, este não desaparecerá com a expansão do emprego público. Porém ao 
chegar o período eleitoral, o governo almejará a vitória e, portanto, contratará os desempregados. 
Assim, o anúncio inicial não é crível, os sindicatos pressionarão para o aumento dos salários, o 
governo se acomodará e o resultado é subotimo. O governo deve comprometer-se, por regras ou 
delegando, a não incrementar o emprego na véspera das eleições. Este é um bom compromisso. 
Agora suponha que o governo não se comprometa, os sindicatos pressionam pelo aumento salarial 
e é chegada a época da eleição. Agora o governo deseja expandir o emprego público. Porém os 
sindicatos antecipam que, uma vez reeleito, o governo despedirá os empregados públicos. Portanto 
o governo também deverá se comprometer a não despedi-los, aprovando, digamos, uma lei de 
estabilidade dos empregados públicos. Este é um compromisso ruim. 
A diferença na estrutura temporal vinculada aos compromissos pode ser mais bem vista invertendo 
uma analogia de Ulisses de Elster (1979). No caso do bom compromisso, Ulisses antecipa, no 
primeiro momento, que escutará as Sereias no segundo momento e toma uma decisão antes 
de escutá-las. No caso de um compromisso ruim, já as escutou em um primeiro momento e se 
compromete influenciado por sua canção. E se os governos se prendem a si mesmo em respostas as 
pressões de interesses especiais, seu compromisso não será ótimo. Portanto, um ponto institucional 
central da reforma do Estado é capacitar aos governos para fazerem bons compromissos e evitar que 
façam compromissos ruins. 
Ainda que os compromissos se associem às boas políticas, não é fácil fazê-los confiáveis. Spiller (1995) 
demonstra a dificuldade de fazer compromissos confiáveis em diferentes contextos institucionais. 
Em diversos países os compromissos estão obrigados por: 1) revisão judicial das decisões dos corpos 
regulatórios (prevalecendo nos Estados Unidos, onde 80% das decisões da Agência de Proteção 
Ambiental são disputadas nas cortes de justiça); 2) legislação altamente detalhada (a regulação 
chilena da eletricidade de 1980); 3) contratos entre o governo e as empresas obrigatórios sob a 
lei contratual. Spiller argumenta que sem a revisão judicial das decisões regulatórias, o regulador 
tem excessiva discricionariedade. E afirma que isto é especialmente correto para os países latino- 
6 Empregando dados baseados em entrevistas com empresários em 28 países, Weder (1995) verificou que a taxa de crescimento 
econômico é significativamente menor onde os empresários têm reportado que têm que lidar com mudanças inesperadas nas 
leis e onde não esperam que os governos possam aderir a compromissos políticos maiores. 
7 Para um intercâmbio sobre este ponto, veja Przeworski e Limongi (1993), Elster (1995 a) e o comentário de Przewoski e Elster 
(1995 b) novamente. 
19 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
 
 
 
 
americanos (1995:67): “a razão básica para esta delegação é que suas constituições provêm uma 
regulação presidencial das leis, isto é, para implementar uma lei, requer-se o decreto presidencial 
que regula a lei. A menos que a regulação da lei contradiga escandalosamente a figura, a regulação 
da lei não está sujeita à revisão judicial”. Portanto, a única forma na qual as legislaturas latino- 
americanas podem comprometer o executivo é escrevendo uma legislação extremamente detalhada. 
Mas aqui aparece um paradoxo: se o sistema político gera maiorias e disciplina partidária, esta 
legislação detalhada pode ser derrubada quando a maioria legislativa for modificada. Por outro 
lado, quando o sistema político gera um sistema partidário altamente dividido – Spiller examina os 
casos de Bolívia, Brasil e Uruguai – tal legislação é difícil de superar, porém sua adoção também é 
extremamente difícil. 
 
Utilizou-se para todo o exemplo de regulação governamental um monopólio, porém, as mesmas 
observações se aplicam a outras formas de intervenção econômica. Idênticas considerações podem 
aplicar-se à regulação “social” de saúde, segurança, meio ambiente, emprego etc. (BARON,1995). A 
intervenção do Estado pode ser superior a não intervenção quando o desenho institucional permite 
ao governo intervir na economia e nas seguintes condições: quando os governos têm informações 
sobre os agentes privados, quando têm instrumentos legais ou fiscais para regular e quando o marco 
institucional permite compromissos críveis. 
 
Nenhuma dessas condições garante que os governos intervenham de acordo com o 
interesse público. A simples capacidade do Estado para intervir nos mercados é um 
espaço atrativo para a influência dos interesses privados, e a simples habilidade de 
comprometer-se abre a possibilidadede pacto. Por isso, existem razões para esperar 
que a qualidade da intervenção estatal na economia dependa da organização 
interna do Estado, em particular das relações entre políticos e burocratas, e do 
desenho das instituições democráticas que determinam se os cidadãos podem 
controlar os políticos. 
20 
 
 
CAPÍTULO 4 
Políticos e Burocratas8 
 
Em uma democracia, a autoridade do Estado para regular coercitivamente a vida da sociedade deriva 
das eleições. Ainda que os representantes eleitos deleguem a outros, especificamente a burocracia 
pública, muitas das funções do Estado e dos serviços que outorgam os cidadãos, a delegação é 
inevitável. Como Kiewiet e McCubbins (1993:3) observam, “os resultados desejados só podem ser 
obtidos delegando autoridade a outros”. 
 
A delegação gera os problemas típicos de agente-principal. Dado que é impossível escrever uma 
legislação que especifique completamente as ações dos agentes, sob todas as contingências possíveis, 
as agências executivas e administrativas outorga-lhes um grau considerável de discricionariedade9. 
Porém, os objetivos dos burocratas não são necessariamente os mesmos objetivos dos cidadãos ou 
dos políticos eleitos, a quem representam. Os burocratas desejariam maximizar sua autonomia ou 
a segurança no emprego, fazer favores clientelistas a seus amigos e aliados, enrolar no escritório, 
aumentar seus orçamentos (NISKANEN, 1971) ou, simplesmente, enriquecer-se – tudo às expensas 
do poder público. 
 
Novamente, os agentes possuem informação privada sobre os benefícios e os custos de suas 
ações e realizam ações que não podem ser observadas diretamente, ainda que se possa inferir os 
resultados ou supervisionar com um custo. Por isso, a delegação inevitavelmente gera custos de 
agente. De fato, dada a discricionariedade que os burocratas desfrutam, a pergunta é como evitar 
um regime de “política sem lei”, como Lowi (1979:92) descreve o sistema político norte-americano. 
Alguns dos problemas de agenciamento inerentes à administração da burocracia pública não são 
diferentes daqueles que enfrentam as organizações privadas. Possivelmente, o problema principal 
seja a dificuldade de prover incentivos e obter informações, quando o resultado depende das ações 
conjuntas de múltiplos agentes (MILLER, 1992:128-158). Sob tais condições, o principal somente 
pode observar o produto da equipe, não dos membros individuais. Por seu lado, os membros 
têm incentivos para relaxar e esconder informações. Holmstrom (1982) demonstrou que nessas 
condições é impossível desenhar um esquema de incentivos que, quando for acatado, gera um 
esforço suficiente e ao mesmo tempo permite balancear o orçamento. Groves (1985), por sua 
vez, demonstrou que não existe nenhum esquema de incentivos para balancear o orçamento que 
induza os membros a revelar honestamente a informação que possuem de maneira privada. As 
consequências desses teoremas para a burocracia pública é que ou se sacrifica eficiência ou se paga 
de mais aos membros da equipe. 
 
As burocracias públicas diferem em aspectos importantes das burocracias privadas. Uma diferença 
emana da dificuldade de estabelecer um critério para avaliar não somente os indivíduos, mas 
 
8 Esta seção constitui, em grande medida, um comentário sobre o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Presidência 
da República, Brasília, 1995). Para uma análise dos antecedentes da reforma do Estado no Brasil veja Martins(1996). 
9 O mesmo se aplica para as cortes. Shihata(1995:221) observa, por exemplo, que “ainda que os códigos legais de um País possam 
negar um papel criativo aos cortes e referi-los, na ausência de textos a fontes, tais como o “direito natural” ou os “princípios 
gerais da moral”. Provavelmente é mais útil conceder, a exemplo do que faz o código civil suíço, que nesses casos, o juiz julgará 
de acordo com as leis que ele estabeleceria se tivesse que atuar como legislador”. Para uma análise dos problemas inerentes à 
reforma judicial na América Latina, veja Rowat, Malik e Dakolias(1995). 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
21 
 
 
 
 
também as equipes no setor público. Mesmo que as empresas privadas frequentemente realizem 
múltiplas tarefas, até onde lhes permita suas restrições de mercado, seu desempenho pode ser 
medido por critérios financeiros. Mas, as burocracias públicas possuem múltiplos objetivos que 
não são estabelecidos facilmente10 e é impossível reduzi-los a apenas uma dimensão. Suponha que 
se instrua às clínicas públicas a atender um número de pessoas sadias como prevenção e a outro 
número de pessoas doentes e não gastar mais do que seu orçamento.11 Como o principal poderá 
avaliar a combinação particular das seguintes cifras? 
 
Cliníca Número de visitas preventivas Número de pacientes 
Dinheiro gasto como porcentagem 
do orçamento 
A 1.100 2.300 128 
B 1.000 2.000 100 
C 700 2.700 112 
 
Pelo critério de visitas preventivas, a clínica A tem um melhor desempenho que a clínica B que, 
por sua vez, é melhor que a clínica C, sendo A>B>C. Pelo critério de pacientes, a ordem é C>A>B. 
Pelo critério de gastos resulta B>C>A. A menos que essas dimensões possam ser ponderadas 
em importância, o desempenho das clínicas não pode ser comparada – A>B>C – e não pode ser 
adotado nenhum sistema de incentivos para recompensar ou castigar a atuação das equipes. Por 
isso, o principal preferiria estabelecer metas, digamos 1.000 visitas preventivas, 2.000 pacientes, e 
não exceder os custos. Assim se premiaria a clínica B e se castigaria as outras duas. Ainda que essa 
solução possa ser ineficiente, tanto a clínica B, poderia ter fraquejado no sentido de que poderia ter 
atendido mais gente que as metas mínimas estabelecidas sem exceder o orçamento, quanto a clínica 
C poderia ser castigada injustamente já que atendeu uma epidemia em seu distrito. 
Outra diferença, ainda relacionada entre as empresas privadas e as burocracias públicas é que estas 
últimas frequentemente são monopólios o que significa que não existem normas comparativas para 
avaliar o seu desempenho. Como observa Tirole (1994), a atuação da administração da Ford pode 
ser comparada com a da General Motors, no entanto, essa forma de medir o desempenho não está 
disponível quando as agência públicas constituem monopólios. 
Enfrentadas essas dificuldades, as burocracias públicas tendem a atuar muito mais conforme as 
regras do que em resposta a incentivos. Esse estilo administrativo se denomina “burocrático” 
pelo Plano Maior e “patrulha policialesca”, segundo McCubbins e Schwarz (1994). Consiste em 
um controle prioritário de processos, em oposição a um controle posterior de resultados (PLAN 
MAESTRO: 43). Tirole (1994:14) observa que a característica central da burocracia é que não se 
confiam em seus membros para fazer uso da informação que afeta os outros membros e, portanto, 
as decisões se baseiam em regras rígidas. O principal estabelece regras, tais como “trabalhar de 9h 
às 5h”, “não usar o telefone para conversas privadas”, “não empregar mais de 20 minutos com um 
cliente” e “reportar as necessidades”. Os agentes são julgados por como os observamos de acordo 
com essas regras e pelo que eles reportam. Não é necessário sublinhar que essa forma de controle 
não é muito efetiva: não somente é cara (o principal assume o custo de supervisionar o tempo que 
gastam os agentes fazendo os relatórios), mas também não estabelece nenhuma relação direta 
10 Tirole (1994:4) cita como exemplos a dificuldade de avaliar o desempenho do Departamento de Estado norte-americano “na 
promoção da segurança em longo prazo, e o bem estar dos Estados Unidos”, o do Departamento do Trabalho em “patrocinar, 
promover e desenvolver o bem-estar dos assalariados nos Estados Unidos”. 
11 Este é um exemplo modificado de Roemer (1996:24). 
UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-
PRINCIPAL22 
 
 
 
 
entre os incentivos e os desempenhos. Sem dúvida, a maioria das burocracias públicas opera desta 
maneira e, às vezes, por boas razões: se é muito caro supervisionar a conduta individual e obter 
informações, a confiança nas regras pode ser o melhor resultado. 
 
Que se pode fazer para aliviar esses problemas de agente-principal? 
 
1. Fazer contratos. Mesmo com as dificuldades de supervisionar os esforços individuais 
dos membros de uma equipe, o principal pode criar incentivos para os agentes ao: i) 
estabelecer níveis salariais suficientemente altos para atrair agentes de alta qualidade, 
os quais têm maiores custos de oportunidade; ii) oferecer oportunidades suficientes 
de avanços na carreira (que estão vinculadas às diferenças salariais); e iii) estabelecer 
sistemas de supervisão que tornem menos provável a permanência no trabalho, para 
aqueles que tenham um desempenho ruim.12 
 
2. Examinar e selecionar. O processo de recrutamento para o setor público aos sinais 
de custo, tais como a educação, que indicam o desempenho potencial dos agentes. 
 
3. Revisões institucionais. Kiewiet e McCubbins (1991:33) mostram que os agentes 
frequentemente estão em posição de causar mais danos ao principal que a simples 
diminuição de esforço: desfalques, tráfico de privilégios, corrupção oficial, abuso 
de autoridades e golpe de estado, todos são testemunhos desse fato. Onde quer que 
um agente possa realizar ações que coloquem em perigo seriamente os interesses do 
principal, o principal precisa impedir a habilidade do agente em seguir esses cursos 
de ação unilateralmente. A solução é “as revisões institucionais que requerem, nos 
casos em que se há delegado autoridade a um agente, a existência de pelo menos 
outro agente com autoridade para vetar ou bloquear as ações do primeiro agente”. 
 
4. A criação de múltiplos principais ou múltiplos agentes com objetivos 
discordantes. Tirole (1994) observa que a maior parte dos governos estão 
divididos de tal forma que não é a tarefa de uma posição ou um agente qualquer 
que maximiza o bem-estar social, ainda que, supostamente esse efeito gere sua 
interação. Um exemplo é a divisão entre os “ministros do orçamento” que promovem 
metas substantivas e o Ministério de Finanças que supostamente controla o gasto. 
Tirole também advoga pela institucionalização da defesa da oposição para algumas 
políticas e alguns projetos particulares. Sua ideia é que as decisões se baseiam em 
maior informação, quando esta é coletada por vários agentes, cada um dos quais 
devendo encontrar argumentos em favor de uma política ou um projeto, do que 
quando somente um agente a recolhe estando encarregado de tornar a informação 
relevante para todos os projetos. 
 
5. O incentivo à competição. Tanto entre organizações estatais e suas contrapartes 
privadas (por exemplo, no serviço de correios), quanto entre agências estatais 
em setores exclusivos. Ao mesmo tempo em que gerará alguns custos devido à 
duplicação de esforços e frequentemente a economia de escala, a competição 
 
12 Recomendações do Banco Mundial (HAGGARD, 1995). 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
23 
 
 
 
 
facilita a medição do desempenho e, se é combinado com os incentivos corretos, 
melhorará este.13 
6. Descentralização. Esse é um tópico complexo e controverso. Os argumentos 
em favor da descentralização tipicamente descansam na observação de que a 
provisão local dos serviços públicos melhoram o rendimento de contas do governo 
ao aproximá-lo do povo ao qual serve. Os argumentos contra a descentralização 
afirmam que restringir a capacidade do governo para reduzir as disparidades 
no investimento regional, o que requer uma maior capacidade administrativa 
(HAGGARD 1945)14, pode conduzir a uma restrição orçamentária suave na qual as 
jurisdição menos eficiente receberiam um maior subsídio do governo central.15 Mais 
ainda, como Prud´homme (1945:204) observa, “ a descentralização dos impostos e 
gastos trabalha contra a descentralização das atividades e é provável que conduza a 
uma concentração do crescimento numas poucas localidades urbanas”. 
Finalmente, as burocracias públicas se diferenciam das empresas privadas numa forma fundamental 
que possibilita uma supervisão mais efetiva. Os serviços estatais são produzidos e entregues pela 
burocracia, cujos membros são designados pelos políticos. O controle dos cidadãos sobre a burocracia só 
pode ser indireto, dado que as instituições democráticas não contêm nenhum mecanismo que permita 
aos cidadãos sancionarem diretamente as ações legais dos burocratas. O muito que podem fazer os 
cidadãos é considerar o desempenho das burocracias quando sancionam os políticos eleitos. Como 
Dunn e Uhr (1993:2) observam, parece que não sabemos como pensar as relações agente-principal 
envolvidas no controle dos burocratas: não está claro em que posição joga os funcionários executivos, 
como representantes do povo. São agentes do governo ou do povo?. Supõe-se que a burocracia estatal 
entrega os serviços aos cidadãos, porém presta contas aos políticos (ou a outros organismos indicados 
pelos políticos, tais como as cortes de justiça ou as agências de vigilância administrativa). 
Precisamente porque as burocracias estatais atendem aos cidadãos, estes estão mais bem informados 
sobre seu desempenho. Mais ainda, se os políticos estão preocupados com o bem-estar dos cidadãos, 
então cidadãos e políticos têm os mesmos interesses, já que são os principais, enquanto os burocratas 
são os agentes. O principal pode confiar na informação provida pelas partes afetadas, isto é, na 
terminologia de McCubbins e Schwartz a vigilância do “alarme contra incêndios”. Essa forma de 
supervisão tem duas vantagens: 1) permite ao principal recoletar informação a um custo menor 
que a supervisão da “patrulha policial”; 2) provê melhor informação, particularmente acerca das 
violações mais escandalosas dos agentes. Ainda quando a autoridade legal descansa nos políticos, 
a supervisão do alarme contra incêndios é um mecanismo de prestação de contas da burocracia 
aos cidadãos. Como Roman (1991:143-44) observa, “se o controle social direto sobre os serviços de 
interesse público é eficaz pode pressionar a busca de maior eficiência nos executores e reformadores 
se as quedas acumuladas geram decisões nas autoridades que vigiam ou nos que auditam e assim os 
que fiscalizam os serviços públicos”.16 
 
13 Se levará três semanas para eu ter um passaporte novo, estou seguro que atrasaria menos se existisse mais de uma agência 
encarregada de sua emissão. Essa atividade permaneceria como uma prerrogativa exclusiva do Estado, porém com alguma 
competição entre as agências estatais. 
14 Aedo e Larranaga (1944:3) observam que esses requerimentos administrativos têm malogrado o progresso da descentralização 
de atenção dos serviços sociais em muitos países latino-americanos. 
15 Para maior informação, veja o artigo de Prud´homme (1995) e os comentários a cargo de McLure (1995) e Sewell (1995). 
16 Veja também Haggard (1995:41-42): “o último controle sobre o governo dá-se por meio de formas institucionais de participação. 
Esta pode ser corporativa, tal como a participação por ONGs em áreas que contam com experts ou legislativa, tal como a adoção 
de formas de governança local, nas quais se maximiza a participação dos cidadãos”. 
UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-
PRINCIPAL 
24 
 
 
 
 
O “alarme contra incêndio” requer arranjos institucionais que facilitarão a supervisão da burocracia 
pelos cidadãos, a transferência de informação e as sanções para as violações. O Plano Diretor propôs 
a criação de “mecanismos que tornem possíveis a integração dos cidadãos no processo de definição, 
implementação e avaliação das ações do setor público”. Os mecanismos específicos que vislumbra 
incluem a participação popular nos conselhosadministrativos das agências paraestatais e um 
“sistema de recepção de queixas e sugestões dos cidadãos sobre a qualidade e eficácia dos serviços 
públicos”. No entanto, não especifica nenhum detalhe sobre essas medidas. 
 
Uma forma pela qual se exerce o “alarme contra incêndios” em alguns países, particularmente na 
Dinamarca, é por meio do escritório de um ombudsman, equipado com poderes de investigação 
independente. Outra forma pela qual se pode dotar de poder os cidadãos para controlar as ações da 
burocracia é permitindo aos indivíduos que confrontem as decisões burocráticas na corte de algum 
tribunal administrativo, prática muito frequente nos Estados Unidos. 
 
A intervenção governamental pode ser efetiva se as instituições regulatórias 
estiverem bem desenhadas, e os políticos podessem controlar melhor os burocratas 
se solicitassem a cooperação dos cidadãos. Mas a pergunta que ainda permanece 
sem resposta: os políticos querem intervir bem e controlar a burocracia? 
25 
 
 
CAPÍTULO 5 
Cidadãos e Políticos17 
 
O problema dos cidadãos é induzir os políticos a melhorar o bem-estar dos cidadãos, mais que 
perseguir os seus próprios objetivos, em colisão com a burocracia ou com interesses privados. 
 
Em muitos sistemas políticos, incluindo os democráticos, as burocracias parecem independentes 
de qualquer controle, encontram-se completamente isoladas do escrutínio público. Moe (1990) 
oferece uma explicação sugestiva desse padrão. Inicialmente nos faz notar que, em uma democracia, 
os burocratas nunca sabem com certeza quais forças políticas controlarão o governo no futuro e 
têm razões para temer que o governo futuro favoreça menos os seus interesses do que o governo 
atual. Por isso, para proteger-se do risco moral de principal – a possibilidade de que sua boa 
conduta não seja recompensada por um governo futuro – buscam liberar-se de qualquer controle 
político. Por sua parte, o governo atual teme que se perder, as forças políticas que tomarão o 
poder desejarão utilizar a burocracia para seu próprio benefício. Por isso, quando o governo atual 
teme perder o cargo tem incentivos para isolar a burocracia do controle político, mesmo que a 
custa do sacrifício de sua própria influência sobre a burocracia. Como resultado, os políticos e 
a burocracia pactuam para dotar a burocracia de autonomia, o que implica que a mesma não 
estará bem desenhada para promover os objetivos sociais e que os burocratas não terão incentivos 
para promovê-los. 
 
Ademais, a relação agente-principal estabelecida entre políticos eleitos e cidadãos é muito especial e 
não tem paralelo no mundo privado. Como a soberania repousa nos cidadãos, eles são os principais 
em relação aos políticos que elegem. Mas como o Estado é um mecanismo centralizado e coercitivo, 
são os agentes estatais que decidem que regras devem ser obedecidas e quem obriga os cidadãos a 
fazê-lo. Como mostra Moe (1990:232) “nesta hierarquia, os cidadãos têm a superioridade nominal, 
são os legisladores que realmente manejam a administração pública e por isso têm o direito de fazer 
as leis. Sua função como agentes é exercer a autoridade pública, respaldados pelos poderes policiais 
do Estado, ao indicar aos principais o que devem fazer”. Por que, então, os políticos respondem às 
demandas dos cidadãos, no lugar de pactuar com os burocratas ou qualquer outro grupo especial ao 
qual estão vinculados? 
 
Duas respostas a esta questão asseguram que, sob um regime democrático, os governos podem 
ser controlados pelos cidadãos devido ao fato de que foram eleitos. Para um enfoque, o papel das 
eleições induz responsividade de maneira prospectiva, para outro, é um processo retrospectivo. 
 
Na visão prospectiva, os partidos ou os candidatos fazem propostas de política durante as eleições 
e explicam os efeitos dessas políticas sobre o bem-estar dos cidadãos; os cidadãos decidem quais 
dessas propostas desejam que sejam implementadas e os governos as implementam. Assim, as 
eleições emulam a assembleia direta e a plataforma ganhadora se converte no “mandato” que o 
governo deve cumprir. 
 
 
17 Essa seção utiliza como referência Manin, Przeworski e Stokes (1996) 
26 
UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-
PRINCIPAL 
 
 
 
 
Uma característica chamativa das instituições democráticas, destacada por Manin (1995), é que 
os políticos não estão obrigados em nenhum sistema democrático a sustentar sua plataforma. Em 
nenhuma democracia existente os representantes estão sujeitos a instruções obrigatórias. Nenhuma 
constituição democrática em nível nacional permite a deposição. 
 
Entretanto, as provisões para impugnação e os procedimentos para retirar a confiança são comuns, 
nunca estão dirigidos à traição das promessas de campanha. A obrigação nacional aos referendos 
baseados na iniciativa dos cidadãos só é vista na Suíça e, em forma mais restritiva, na Argentina 
e na Itália. Portanto, uma vez que os cidadãos elegem os seus representantes não têm nenhum 
instrumento institucional para forçá-los a aderirem a suas promessas. E os períodos eleitorais 
tendem a ser largos, em média 3,5 anos para as legislaturas e 4,7 anos para os presidentes.18 Os 
eleitores podem castigar os políticos que traíram os seus mandatos somente na próxima eleição, 
depois que se tenha experimentado os efeitos da traição. E dado que os juízos retrospectivos estão 
inevitavelmente contaminados pelos resultados originados nos desvios do mandato e pelo decorrer 
do tempo, os cidadãos não podem obrigar a fidelidade aos mandatos per se. 
 
Por que, então, não existem os mecanismos institucionais para forçar os funcionários a respeitar 
suas plataformas? Historicamente, o argumento principal foi que as legislaturas deveriam 
permitir-lhes deliberar. As pessoas queriam que seus representantes aprendessem com os outros. 
Ainda mais, quando o agente não está seguro de seus juízos, desejará, certamente, que seus 
representantes consultem os experts. Outro argumento histórico foi que os eleitores não podiam 
confiar em seus próprios juízos. As pessoas não só temem as suas próprias paixões senão, se são 
ignorantes conscientes, devem saber que não sabem. Presumivelmente, as eleições estabelecem o 
calendário quando devem prestar contas. Lippman (1956) escreveu acerca dos cidadãos: “Seu dever 
é colocar alguém no cargo e não o dirigir” e Schumpeter (1942) admoesta aos eleitores para que 
“entendam que, uma vez que tenham eleito um indivíduo, a ação política corresponde a este, não 
aos eleitores. Isto significa que devem se conter de instruí-lo sobre o que deve fazer...” Por isto, os 
cidadãos poderiam desejar dotar o governo com alguma latitude para governar e avaliar as ações 
do governo nos períodos eleitorais. Finalmente, as instituições devem permitir que as condições 
mudem. Nenhuma plataforma eleitoral pode especificar antes o que o governo deve fazer em cada 
provável contingência; os governos devem ter alguma flexibilidade para enfrentar as circunstâncias 
em mudanças. Se os cidadãos acreditam que as condições possam mudar e que os governos sejam 
provavelmente responsivos não desejaram amarrar os governos com suas instruções. 
 
Por isso, existem boas razões para que as instituições democráticas não contenham mecanismos 
que obriguem a representação prospectiva. Escolhemos políticas que representem nossos interesses 
ou candidatos que nos representem como pessoas, porém queremos governos que sejam capazes 
de governar. Como resultado, ainda que preferíssemos que os governos se apegassem as suas 
promessas, a democracia não contém nenhum mecanismo institucional para assegurar que nossas 
eleições serão respeitadas. 
 
Ainda se os cidadãos forem capazes de controlar os governos prospectivamente, poderiam 
ser capazes de fazê-lo retrospectivamente, se podem forçar aos governos a prestar contas pelos 
resultados de suas ações passadas. Os governos “prestamcontas” se os cidadãos podem discernir 
18 Estas são médias para todas as democracias no mundo entre 1950 e 1990. Confira Cheibub e Przeworski (1996). 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
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quando os governos estão atuando em seu melhor interesse e os sancionam apropriadamente de 
maneira que os políticos no cargo que atuam “no melhor interesse” dos cidadãos ganhem a eleição e 
aqueles que não, a percam. A prestação de contas funciona pela antecipação por parte dos governos, 
dos juízos retrospectivos dos eleitores, os governos elegem políticas e emitem mensagens que, em 
seu melhor juízo, serão avaliados positivamente pelos cidadãos ao chegar o tempo das próximas 
eleições (DOWNS, 1957; FIORINA, 1981; MANIN, 1995). Como observa Hemilton (72: 470), 
“existem poucos homens que não se sentiriam... zelosos no cumprimento de um dever... quando 
são agraciados com a esperança de obter por méritos a continuação deste. O argumento não é 
contestável, já que se admite que o desejo de recompensa é um dos incentivos mais poderosos da 
conduta humana e que nossa melhor seguridade sobre a fidelidade da humanidade é fazer que os 
seus interesses coincidam com o seu dever”. 
 
Ainda que os políticos se encontrem motivados por seu próprio interesse só serão induzidos a 
promover o bem-estar geral se são forçados a eleger entre a extração de rendas e a permanência 
no cargo. As instituições políticas devem: 1) satisfazer a restrição da participação dos políticos 
“autosseleção”, isto é, fornecer pelo menos minimamente atrativos para as pessoas que têm outras 
oportunidades o querer ser reeleito;19 2) satisfazer a restrição do incentivo de compatibilidade, isto 
é, fazer que o interesse do político coincida com o que os cidadãos querem que ele faça.20 
 
Porém estas condições não são suficientes para obrigar os políticos a prestar contas aos cidadãos. 
Devem cumprir-se diversas condições institucionais para que os cidadãos sejam capazes de controlar 
os governos. 
 
1. Os eleitores devem ser capazes de apontar claramente a responsabilidade do 
desempenho governamental. Sua habilidade para fazê-lo está limitada quando o 
governo é uma coalisão. Também está limitada quando a presidência e o Congresso 
estão controlados por partidos diferentes. É necessário uma teoria muito elaborada 
de governo para imaginar quem é o responsável por tais condições. 
2. Os eleitores devem ser capazes de retirar do cargo os partidos responsáveis por um 
mal desempenho. Esta poderia parecer uma característica universal da democracia, 
porém, em certos sistemas eleitorais, é quase impossível, a exemplo da permanência 
dos democratas cristãos na Itália e da LDP no Japão. Como mostra Pasquino 
(1994:25), em relação à Itália, “os partidos governistas parecem expropriar os 
eleitores de sua influência política, ao fazer e desfazer governos em todos os níveis, 
com muito pouco respeito para os resultados eleitorais”. 
3. Os políticos devem ter incentivos para desejar uma reeleição. Essa condição se 
torna problemática quando existem limitações à reeleição encontradas nos sistemas 
presidencialistas, e quando os partidos políticos não são organizações burocráticas 
contínuas que oferecem aos seus militantes o padrão de uma carreira política. 
 
19 Por exemplo, no modelo seminal de Barro (1973) da prestação de contas, as entradas privadas depois dos impostos eram maiores 
quando os salários pagos aos funcionários governamentais eram maiores: um salário alto para os políticos incrementava o custo 
da perda do emprego e com isto, a efetividade do controle eleitoral. 
20 As descobertas de Ermmer (1993) são esclarecedoras a esse respeito: nas 21 eleições realizadas na América Latina entre 1982 e 
1990, a porcentagem da votação para o partido governista declinou. O declínio em média foi de 13,1% e a constante de regressão 
para as condições econômicas foi cerca de 21. Se as pessoas votaram contra os partidos governistas, sem importar-se com o que 
fizeram, os políticos governistas não tiveram nenhum incentivo para fazer nada pela população. 
UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-
PRINCIPAL 
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Paldam (1991) observa que os coeficientes da função que relaciona a probabilidade 
de uma reeleição com os resultados econômicos são maiores quando o sistema de 
partidos é estável. 
4. Os eleitores devem ter algum instrumento institucional para recompensar e castigar 
os governos pelos resultados que geram em diferentes áreas. Ainda que as eleições 
sejam um instrumento de controle, inerentemente obtuso, os eleitores só podem 
tomar uma decisão em relação a um pacote completo de políticas governamentais. 
A informação assimétrica entre os governos e os eleitores convertem aos rendimentos de contas 
em um mecanismo de difícil obrigatoriedade. O enfoque padrão de como opera o mecanismo de 
rendimento de contas descansa em “voto retrospectivo”. Dentro desse enfoque, os cidadãos fixam 
alguns padrões de desempenho para avaliar os governos: decidem votar pelo partido governista se 
seu ingresso se elevou por pelo menos 4% durante o período, se as ruas são seguras e se o país foi 
qualificado para a Copa. Decidem votar contra o partido no poder se não estão satisfeitos com esses 
critérios. Por outro lado, os governos que desejam reeleger-se e conhecer a regra de decisão dos 
cidadãos fazem o possível para cumprir estes critérios. 
 
A dificuldade, portanto, é que os resultados observáveis por si só frequentemente são insuficientes 
para concluir se o governo está fazendo todo o possível para promover o bem-estar geral ou está 
perseguindo alguns interesses privados. Para os cidadãos só são importantes os resultados, porém 
eles gostariam de saber se estão tão bem como é possível sob condições que não observam por 
completo. Devem julgar os seus governos sob condições não observáveis. E essas inferências são 
mais fáceis sobre certas condições do que sobre outras. 
 
Suponha que os cidadãos não observem ou não percebam algumas condições que os políticos 
observam. Algumas condições poderiam incluir o conteúdo dos cofres do governo – estão cheios 
ou vazios?21 – ou poderiam incluir a postura negociadora das instituições financeiras internacionais 
– são flexíveis ou inflexíveis? – os governos decidem implementar uma política A, que é melhor 
para os cidadãos quando as condições são boas, ou uma política B, que é mais adequada, quando as 
condições são más. Suponho, além disso, que independentemente das condições prevalecentes, os 
ganhos para o governo são maiores quando decide levar a cabo a política B. 
 
Uma regra de eleição retrospectiva tornará obrigatório a prestação de contas se os cidadãos têm 
informações não somente sobre os resultados atuais, mas também sobre os possíveis resultados que 
seriam apresentados se o governo tivesse feito outra coisa ou se as condições tivessem sido distintas. 
Quando o povo pode inferir se o governo fez o que devia, a partir dos resultados presentes, o voto 
retrospectivo permitirá que os cidadãos controlem os políticos. Porém, se os cidadãos só têm boas 
teorias sobre os efeitos das políticas nos resultados, serão incapazes de julgar se o governo tem atuado 
bem. Suponha que os eleitores não saibam se um resultado particular se deve a condições que foram 
favoráveis, porém o governo buscou lucros, e se as condições foram más, no entanto, a política 
foi adequada às circunstâncias. Não podem fazer nenhuma inferência a partir dos resultados que 
experimenta ou observam a partir da qualidade das ações do governo. Nenhuma regra retrospectiva 
baseada simplesmente nos resultados funcionará. 
 
21 Bresser Pereira (1992:4) declara que teria sido informado de que as reservas internacionais do Brasil eram inexistentes somente 
após encontrar-se com o Presidente Sarney, depois de haver aceitado a indicação para Ministro de Finanças. 
O DESENHODO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
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Se os cidadãos não estão seguros das condições objetivas e das relações causais entre as políticas 
e os resultados, deverão confiar em outra informação para avaliar as ações do governo. Os juízos 
retrospectivos baseados unicamente nos resultados não são suficientes. As pessoas desejarão saber 
sobre as explicações, as projeções e as promessas; desejarão saber de onde veio a ajuda financeira 
aos políticos, a que se dedica o irmão do presidente, a que classe de pessoas “na realidade” pertence 
o presidente. Praticamente, qualquer coisa pode ser de utilidade: chaves tais como símbolos e 
identidade são instrumentos para formar as avaliações posteriores das ações do governo. De fato, 
o que aparece como voto “expressivo” – votação orientada por símbolos e identidades – pode 
ser completamente instrumental quando as pessoas não têm nenhuma informação para julgar o 
desempenho do governo. 
 
O que importa é que a probabilidade de que o governo se comporte bem está em função da informação 
disponível para os cidadãos. Przeworski e Stolkes (1995) fornecem uma lista de informações que os 
cidadãos podem empregar na avaliação retrospectiva dos governos. Esta lista inclui: 1) motivações 
dos políticos; 2) fontes de apoio financeiro para partidos e campanhas eleitorais; 3) finanças privadas 
dos políticos; 4) condições objetivas observadas pelos governos; 5) as relações causais entre as 
políticas e os resultados. As pessoas não necessitam conhecer simultaneamente todos os elementos 
da lista. Se sabem que os políticos são desprendidos e competentes, podem inferir que o governo se 
conduzirá satisfatoriamente. Se conhecem tanto as condições objetivas quanto os efeitos da política 
sobre os resultados, podem formar juízos claros. De maneira que os cidadãos não necessitem saber 
“tudo”, porém devem ter informações suficientes para realizar juízos confiáveis.22 
 
As avaliações posteriores baseadas nessa classe de informações não asseguram a conduta perfeita por 
parte do governo. A responsabilidade completa não é possível. Mais ainda, os cidadãos castigaram 
alguns governos, quando na realidade estes estavam atuando de boa-fé e não poderiam deixar de 
recompensar alguns governos que atuaram de má-fé. Porém, os eleitores estão bem informados, 
ao menos podem reduzir o risco de extração da renda por parte dos governos. Por isso, devemos 
perguntar novamente: que ajustes institucionais aliviariam esses problemas? 
 
1. A primeira concerne à oposição. Os cidadãos não têm um agente, senão dois: o 
governo no poder, que escolhe as políticas, e a oposição que deseja converter-se 
em governo. A oposição é um agente dos cidadãos, já que deseja ganhar o cargo, 
e para ganhar deve antecipar como julgaram, retrospectivamente, os eleitores do 
governo no poder quando chega o tempo da eleição. Ao antecipar esses juízos, a 
oposição tem incentivos para supervisionar o governo e informar (veridicamente 
ou não) aos cidadãos a respeito do mau desempenho dos representantes atuais. 
Pode ganhar as eleições se persuade os eleitores de que o governo no poder não 
é sensível às demandas dos cidadãos. Ainda que em princípio, os cidadãos só se 
preocupem com resultados, mais que pelas políticas que os geram, a oposição pode 
induzir os eleitores a preocupar-se pelas políticas, se é capaz de convencê-los de 
que diferentes políticas podem ter melhores resultados (ARNOLD, 1993). E se os 
partidos opositores informam aos cidadãos sobre as realizações do governo ou 
 
22 De acordo com os Estudos de Valores Mundiais de 1990, os seguintes dados expressam que as pessoas desejam conhecer esta 
informação: 89% dos argentinos, 96% dos brasileiros, 84% dos chilenos, 82% dos mexicanos e 79% dos norte-americanos 
estiveram de acordo “nossos governos deveriam estar mais abertos ao público” (TURNER e ECORDI,1995:478). 
UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-
PRINCIPAL 
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acerca de suas fontes de recursos financeiros reduzem o custo da informação para 
os eleitores. 
 
2. Os meios de comunicação desempenham um papel particular. Não só devem 
informar, mas também, devem concentrar a atenção nas condições gerais, mais 
que nos interesses particulares. Para reduzir a possibilidade de que um governo 
manipule as maiorias cíclicas, os eleitores devem comportar-se sociotropicamente: 
devem basear suas decisões em algum estado geral da economia ou da sociedade, 
mais que se guiar exclusivamente por suas próprias condições individuais.23 
3. Os mecanismos de prestação de contas não são somente “verticais” ou de políticos 
eleitos por eleitores, também são “horizontais” – de diferentes ramos do governo 
a cada hora (O´DONNELL, 1991). As eleições inevitavelmente são um mecanismo 
plebiscitário: sem importar que os eleitores estejam informados, sua eleição é 
somente uma ratificação ou rechaço intermitente das decisões tomadas pelas 
equipes competitivas e cooperativas de seus representantes (BOBBIO 1989:116). 
Um processo legislativo deliberativo e aberto obriga os representantes a justificar 
publicamente o curso da ação que define e a revelar a informação que tem: o 
processo legislativo é a ocasião para explicar as relações técnicas entre políticos 
e resultados em termos concretos e com detalhes. Além disso, obriga o executivo 
a justificar e defender suas ações diante de outros órgãos do governo, bem como 
informar aos cidadãos. O poder por decreto, aplicado obsessivamente no Peru, na 
Argentina e no Brasil durante a década passada, inibiu esse processo e privou os 
cidadãos da oportunidade de aprender sobre a qualidade das políticas. Ao despojar 
a legislatura de sua função deliberativa e os cidadãos da informação sobre os méritos 
relativos, os decretos reduzem a efetividade do mecanismo da prestação de contas 
aos cidadãos. De fato, o “governo por decreto” cria uma suspeita de que o governo 
está escondendo tanto dos cidadãos quantos dos legisladores algumas razões para 
eleger políticas particulares. 
4. Finalmente, ainda que todas as instituições-padrão das democracias, tal como as 
conhecemos, funcionem vigorosamente, não são suficientes para assegurar a prestação 
de contas e para capacitar os cidadãos a obrigar o governo a responder as demandas 
dos eleitores. Os governos sempre terão informações privadas sobre suas metas, 
sobre algumas condições objetivas e sobre as relações entre políticas e resultados. 
Muito disso é inevitável, porém a qualidade e a quantidade da informação disponível 
aos cidadãos, para que julguem as ações governamentais, podem melhorar com 
inovações institucionais, com instituições independentes de outros órgãos de governo 
que proporcionem aos cidadãos a informação necessária para melhorar sua avaliação 
posterior das ações governamentais e não apenas dos resultados. Entre estes tipos de 
 
23 Se os eleitores não são sociotrópicos, então a equipe do governo no poder pode manipular a agenda de tal maneira que permita 
reeleger-se ou lastimando os interesses das maiorias mudancistas (FEREJOHN 1996). Dewatripont e Rolan demonstram no 
contexto das reformas econômicas que o governo pode obter em dois turnos o apoio majoritário para algumas políticas que 
não obtêm apoio em um só turno, ainda que os eleitores saibam bem que o governo vencerá no segundo turno. Seu comentário 
é desarmante: “sob a regra da maioria, demonstra-se a possibilidade de que o governo obtenha um voto majoritário para um 
esquema de reforma que intertemporalmente afeta os interesses da maioria... esses resultados sugerem que, em um contexto 
dinâmico, as restrições democráticas não deveriam sobrestimar como um obstáculo contra o melhoramento da eficiência das 
reformas econômicas”. (1992: 703). 
31 
 
 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA │ UNIDADE II 
 
 
instituições encontram-se:1) uma junta independente para assegurar a transparência 
das contribuições de campanha, com seus próprios poderes investigadores; 2) uma 
auditoria independente do Estado, um Auditor Geral (BANCO MUNDIAL, 1994:32), 
no espírito da Controladoria chilena; 3) uma fonte independente de informação 
estatística sobre o estado da economia; 4) um lugar privilegiado à posição para que 
supervisione os meios de informação de propriedade pública. Essas poderiam ser 
para ampliar a linguagem de uma comissão australiana “as agências de prestação de 
contas” (DUNN e UHR, 1993). 
 
Reconhece-se amplamente que, em todo o mundo, somente cerca de 40% dos 
fundos destinados a subsídios alimentícios terminam como comida na boca dos 
pobres; o resto desaparece pelo caminho. Ao nos confrontarmos com este fato, 
podemos raciocinar de duas formas. Uma é afirmar, que estes programas são 
insuficientes, que não deveriam ser levados a cabo. A outra é reformar o sistema de 
distribuição: organizar incentivos de tal maneira que solicitem os subsídios somente 
àqueles que realmente necessitem, que as agências governamentais sejam capazes 
de reconhecê-los, que os cidadãos sejam capazes de informar aos políticos se 
aqueles que necessitam dos subsídios os estão recebendo, e que os políticos temam 
ser removidos do cargo se a maior parte do dinheiro termina em bolsos equivocados. 
Para mim, a segunda solução é possível e preferível. Isto não equivale a afirmar que 
podemos alcançar uma situação ótima: os melhores programas alimentares gastam 
cerca de 20% em distribuição, e esse custo é inevitável. Não se pode evitar alguma 
ineficiência, dado que os governos, assim como os cidadãos, enfrentam restrições 
de informação e custos de transação. A tarefa da reforma do Estado é fazer com que 
o governo opere tão bem quanto seja possível, sujeito a essas restrições. 
A reforma do Estado deve ser concebida em termos de mecanismos institucionais 
por meio dos quais o governo pode controlar a conduta dos agentes econômicos 
privados e os cidadãos podem controlar os governos. A questão é se o Estado 
neoliberal é superior ou não a um intervencionista, não pode ser resolvida de 
maneira geral, dado que a qualidade da intervenção do Estado depende do desenho 
institucional específico. Porém, o Estado neoliberal é a melhor referência para medir a 
qualidade da intervenção do Estado: dado que as organizações do mercado não são 
eficientes, incapacitar o Estado não é uma meta razoável para a reforma do Estado. 
A intervenção do Estado pode ser superior a não intervenção quando o desenho 
institucional permite aos governos intervir na economia ao mesmo tempo em que 
capacita os cidadãos para controlar os governos. Sob o risco de repetição, deve- 
se enfatizar que tudo é necessário: os governos devem ser capazes de distinguir 
quando suas intervenções incrementam as taxas de rendimento social e devem 
ter instrumentos de intervenção efetiva, porém os próprios governos devem ter 
incentivos para intervir bem e devem estar sujeitos a sanções quando não atuem 
de acordo com o interesse público. Os políticos eleitos devem querer e ser capazes 
de controlar a burocracia, a qual não se encontra sujeita diretamente às sanções 
populares. Os cidadãos devem ser capazes de distinguir os bons governos dos maus 
32 
 
 
UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA 
 
 
e de sancioná-los apropriadamente, de maneira que os políticos no cargo que atuem 
bem ganhem a reeleição e aqueles que não, percam a reeleição. 
 
Estas condições são restritas e nem sempre se satisfazem completamente, porém 
o desenho institucional é importante. O fato é que, durante os últimos 200 anos, 
temos pensado muito pouco acerca do desenho institucional da democracia. 
Desde a grande explosão do pensamento institucional, quando inventaram as 
instituições democráticas atuais – e de fato se inventaram – caso não tenha tido 
criatividade institucional. Exceto pelas previsões, que nunca se implementaram para 
a coadministração dos trabalhadores na Constituição de Weimar, o descobrimento 
da representação proporcional na década de 1860 e dos partidos de massa na 
década de 1890 foram as últimas grandes invenções políticas. Todas as democracias 
que tenham surgido desde o fim do séc. XVIII, incluindo as mais recentes, somente 
têm combinado de maneira diferente, frequentemente em pedaços, as instituições 
preexistente. Por isso existe muito espaço para a criatividade institucional 
33 
 
 
 
PRINCIPAIS MODELOS 
DE ADMINISTRAçãO: 
PATRIMONIALISTA, 
BUROCRáTICO, NOVA 
 GESTãO PÚBLICA 
 
CAPÍTULO 6 
Modelo Patrimonialista 
 
Você deve ir até a plataforma virtual para acessar informações sobre o Modelo Patrimonialista. 
 
No material do professor em que se encontra disponível o texto “PATRIMONIALISMO E A 
FORMAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO: UMA RELEITURA DO PENSAMENTO DE SERGIO 
BUARQUE DE HOLANDA, RAYMUNDO FAORO E OLIVEIRA VIANNA” que o informará sobre o 
tema em referência. A leitura é obrigatória e compõe o presente Capítulo. 
 
UNIDADE II 
34 
 
 
CAPÍTULO 7 
Modelo Burocrático: O Modelo 
Weberiano 
 
A Teoria da Burocracia surgiu por volta da década de 1940, quando a Teoria Clássica e a Teoria 
das Relações Humanas lutavam entre si pela conquista do espaço na Teoria Administrativa e já 
apresentavam sinais de declínio. 
 
Weber concebe a burocracia como a eficiência por excelência. E, para conseguir a eficiência, a 
burocracia precisa detalhar antecipadamente como deverão ocorrer as coisas. A burocracia pode 
ser entendida como uma forma de organização humana baseada na racionalidade, isto é, a relação 
dinâmica entre os meios, os recursos utilizados e os objetivos alcançados pelas organizações. 
 
A organização burocrática, como base do moderno sistema de produção, teve suas origens nas 
mudanças religiosas verificadas após o Renascimento. As burocracias, embora identificadas por 
alguns como fenômeno antigo, só modernamente se tornaram um fator social dominante. Um dos 
motivos “dessa mudança é que a unidade básica de produção era a família, hoje passando a ser a 
empresa burocrática” (MOTTA; PEREIRA, 1986, p. 46-47). 
 
Weber desenvolveu a mais importante e a mais sistemática análise da burocracia. Afirma que, em 
sua forma moderna, baseada na razão e no direito, a burocracia emerge com o capitalismo avançado 
e com o surgimento do Estado Moderno. O Estado Contemporâneo veio mostrar muito bem seu 
nível de burocratização e sua tendência a gerar continuamente novas organizações burocráticas. 
 
A categoria central da metodologia de Weber é o tipo ideal, entendendo-se por ideal uma ficção 
heurística com a qual o cientista ordena uma série de aspectos recorrentes da realidade. Os tipos 
ideais são conceitos puros que necessariamente representam deformações da realidade (RAMOS, 
1946). Em outras palavras, eles são uma construção conceitual realizada a partir de certos elementos 
empíricos, que se agrupam logicamente em uma forma precisa e consistente, porém de maneira 
que, por sua pureza ideal, nunca se encontra na realidade (MOTA, 1986). Weber reconhece que 
as características da burocracia estão presentes, em diferentes graus, nas organizações, como é 
evidenciado pelo uso que faz de termos e qualificação tais como: mais ou menos, normalmente, 
habitualmente e comumente (ALDRICH, 1979). Essas características podem ser entendidas como 
dimensões, termo, aliás, mais apropriado à realidade das organizações modernas (GOULDNER, 
1970). Segundo Weber, (1978), o tipo ideal de burocracia, apresenta sete dimensões. 
 
1. Formalização: todas as atividades da organização são definidas por escrito 
(rotinas e procedimentos) e a organização opera de acordo com um conjunto de leis 
ou regras (regras e regulamentos, regimento interno, estatutos) que são aplicáveis a 
todos os casos individuais, sem exceção. 
 
2. Divisão dotrabalho: cada participante tem um cargo ou posição, definidos com 
esfera específica. Cada funcionário é submetido a ordens impessoais que guiam suas 
ações de modo a assegurar sua obediência. Cada função mais baixa está sob controle 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA │ UNIDADE II 
35 
 
 
 
 
e supervisão da mais alta, assegurando unidade de controle; cada funcionário tem 
apenas um único chefe. Daí o formato de estrutura da burocracia. 
3. Princípio da hierarquia: a burocracia assenta-se em uma hierarquia bem definida 
de autoridade. Cada funcionário é submetido a ordens impessoais que guiam suas 
ações de modo a assegurar sua obediência. Cada função mais baixa está sob controle 
e supervisão da mais alta, assegurando unidade de controle; cada funcionário tem 
apenas um único chefe. Daí o formato de estrutura piramidal da burocracia. 
4. Impessoalidade: o funcionário ideal desempenha com impessoalidade no 
relacionamento com outros ocupantes de cargos. A burocracia enfatiza os cargos 
e não as pessoas que os ocupam, pois as pessoas entram e saem das organizações, 
mas os cargos permanecem para garantir sua continuidade e perpetuação. 
5. Competência técnica: a seleção e escolha dos participantes é baseado na 
competência e qualificação profissional dos candidatos e não em preferências de 
ordem pessoal. Daí a utilização de testes e concursos para o preenchimento de 
vagas ou para promoções. A burocracia é eminentemente meritocrática. O sistema 
também prevê carreiras, e as promoções são feitas de acordo com a antiguidade 
ou mérito funcional, dependendo sempre do julgamento do superior. 
6. Separação entre propriedade e administração: os recursos utilizados pela 
organização burocrática para a execução de suas tarefas não são propriedades dos 
burocratas. A administração está separada da propriedades dos meios de produção, 
pois o dirigente e/ou burocrata não são necessariamente donos da organização ou dos 
seus meios de produção, mas um profissional especializado na sua administração. 
Daí o gradativo afastamento do capitalista da gestão do seu próprio negócio. 
7. Profissionalização do funcionário: os funcionários da burocracia são 
profissionais, pois são especialistas em face da divisão do trabalho, são assalariados 
de acordo com suas funções ou posição hierárquica; seus cargos constituem a sua 
principal atividade dentro da organização; são nomeados pelo superior imediato; 
seus mandatos são por tempo indeterminado; seguem carreira dentro da organização 
e não, possuem a propriedade dos meios de produção da organização. 
Essas principais sete dimensões da burocracia se apresentam em graus variados em cada empresa. 
Cada dimensão varia dentro de um continuum que vai de um mínimo a um máximo de graduação. 
 
Parte a burocracia do pressuposto de que o comportamento do empregado é previsível e que todos 
se comportam de acordo com regras, normas e regulamentos da organização. Todas as atividades 
são estabelecidas e previstas com antecipação, principalmente por meio de manuais, diretrizes de 
procedimentos, planos de rotinas de execução e de ocorrências. Tudo isso visa à eficiência e da 
efetividade do sistema. 
Rotula-se em geral o funcionário da burocracia pelas seguintes razões. 
 
» É um especialista. 
» É assalariado. 
UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO 
PÚBLICA 
36 
 
 
 
 
» É ocupante de cargo. 
» É nomeado superior hierárquico. 
» Possui mandato por tempo indeterminado. 
» Segue carreira dentro da organização. 
» Não possui a propriedade dos meios de produção e administração. 
» Identifica-se com os objetivos da empresa e torna-se fiel ao cargo. 
» É administrador profissional e controla cada vez mais as burocracias. 
 
Origem 
A burocracia teve a sua origem nas mudanças religiosas verificadas após o Renascimento. O sistema 
de produção, eminentemente racional e capitalista, originou de um novo conjunto de normas sociais 
morais, denominada “ética protestante”. Weber verificou que o capitalismo e a ciência moderna 
constituem três formas de racionalidade, que surgiram a partir de mudanças religiosas ocorridas 
inicialmente nos países protestantes (Inglaterra e Holanda). 
 
Burocracia é um sistema de controle social baseado na racionalidade (adequação dos meios para se 
alcançar os fins), tendo em vista a eficiência na obtenção dos resultados esperados. 
 
Max Weber 
Sociólogo alemão considerado o fundador da Teoria da Burocracia. 
 
Considerou a burocracia como um tipo de poder para estudar as sociedades. Partiu que os seus tipos 
de poder e de autoridade vem das pessoas, é inerente, implica força, imposição de normas e arbítrios. 
 
Tipos de poder, conforme Weber : 
 
» tradicional: predominam características patriarcais e patrimonialistas; 
» carismático: predominam características místicas e personalísticas; há seguidores, 
devoção, autenticidade; 
» legal ou burocrático: predominam normas impessoais e hierárquicas, como no 
exército, nas repartições públicas etc. 
 
Elementos Básicos 
 
» Autoridade 
» Poder 
» Hierarquia 
» Disciplina 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA │ UNIDADE II 
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» Ordem 
» Controle 
 
Vantagens 
» Previsibilidade do funcionamento 
» Univocidade de interpretação 
» Padronização de rotinas e procedimentos 
» Redução de conflitos 
» Subordinação natural aos mais antigos 
» Confiabilidade nas regras do negócio 
» Hierarquia formalizada 
» Precisão na definição de cargos e operações 
 
Desvantagens / Disfunções 
Se para Weber a burocracia constitui a forma de organização eficiente por excelência, apresentando 
como principais vantagens a racionalidade, a precisão, a univocidade de interpretação, a uniformidade 
de rotinas e procedimentos, a constância e continuidade, entre outras, Merton (1978), identifica 
consequências imprevistas ou disfunções que conduzem à ineficiência da organização burocrática. 
Tais anomalias de funcionamento da estrutura burocrática decorrem, segundo o autor, da interação 
do elemento humano com o modelo burocrático preestabelecido. 
Para Weber, a burocracia é uma organização cujas consequências desejadas se resumem na 
previsibilidade do seu funcionamento, no sentido de obter a maior eficiência da organização. 
Na burocracia existem duas consequências previstas e imprevistas, que recebeu o nome de disfunções 
da burocracia, ou seja, anomalias e imperfeições no funcionamento da burocracia. 
As disfunções da burocracia são as seguintes: 
 
» Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos. 
» Excesso de formalismo e de papelório. 
» Resistência a mudanças. 
» Despersonalização do relacionamento. 
» Categorização como base do processo decisorial. 
» Superconformidade às rotinas e aos procedimentos. 
» Exibição de sinais de autoridade. 
» Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público. 
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PÚBLICA 
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Vejamos cada uma das disfunções. 
 
INTERNALIZAÇÃO DAS REGRAS E EXAGERO APEGO AOS REGULAMENTOS 
 
As normas e os regulamentos passam a se transformar de meios para objetivos. O funcionário 
adquire “viseiras” e esquece que a flexibilidade é uma das principais características de qualquer 
atividade racional. 
 
EXCESSO DE FORMALISMO E DE PAPELÓRIO 
 
A necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro da burocracia, a fim 
de que tudo possa ser devidamente testemunhado por escrito. O papelório constitui uma das mais 
gritantes disfunções da burocracia. 
 
RESISTÊNCIA A MUDANÇAS 
 
O funcionário da burocracia está acostumado em seguir regras, ou seja, rotinas, com isso sentem-se 
seguros e tranquilos. Quando surge mudança, eles se preocupam, resistindoà mudança. 
 
DESPERSONALIZAÇÃO DO REGULAMENTO 
 
As pessoas passam a possuir caráter impessoal, pois começam a olhar os colegas como membros da 
organização. Os colegas passam a se comunicar com os cargos ou os registros ou em qualquer forma 
imposta pela empresa. 
 
CATEGORIZAÇÃO COMO BASE DO PROCESSO DECISORIAL 
 
A burocracia assenta-se em uma rígida hierarquização da autoridade, ou seja, na burocracia quem 
toma as decisões são as pessoas que estão no mais alto nível da hierarquia. Mesmo que não saiba do 
assunto, ele é o único com poder de decisão. 
 
SUPERCONFORMIDADE ÀS ROTINAS E AOS PROCEDIMENTOS 
 
A burocracia baseia-se em rotinas e procedimentos. Na burocracia as rotinas e os procedimentos 
tornam-se absolutos e sagrados para os funcionários. Os funcionários passam a trabalhar em função 
das regras e dos procedimentos da organização e não mais para os objetivos organizacionais, com 
isso perdem flexibilidade, iniciativa, criatividade e renovação. 
 
EXIBIÇÃO DE SINAIS DE AUTORIDADE 
 
Como a burocracia enfatiza a hierarquia, tem como sistema identificar quais as pessoas que possuem 
mais poder, como, por exemplo, as mesmas salas, os uniformes. 
 
DIFICULDADE NO ATENDIMENTO A CLIENTES E CONFLITOS COM O PÚBLICO 
 
Os funcionários trabalham voltados ao interior da organização e isso leva a conflitos com os 
clientes. Os clientes necessitam de atendimentos personalizados, mas na burocracia os funcionários 
atendem os clientes num padrão, fazendo com que os clientes fiquem insatisfeitos com os serviços 
e façam pressões, com isso ameaçam a segurança, daí a tendência à defesa contra pressões externas 
à burocracia. 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA │ UNIDADE II 
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A superconformidade é uma disfunção da burocracia, isto é, o apego excessivo a normas e regras, 
que deixam de ser meios para o atingimento de determinados fins e passam a ser fins em si 
mesmos, dando origem ao ritualismo e ao formalismo. 
Weber, no entanto, já observara a fragilidade da estrutura racional (ETZIONI, 1976). Conforme 
Etzioni, numa organização burocrática ocorre um dilema típico: por um lado, atuam constantes 
forças exteriores à estrutura para encorajar o burocrata a seguir normas diferentes das estatuídas 
para a organização; e, por outro, ocorre uma tendência ao enfraquecimento do compromisso dos 
subordinados com as regras burocráticas. 
Assim, em face do elevado nível de renúncia necessário à manutenção da capacidade de restringir- 
se às normas, “as organizações burocráticas tendem a se desfazer, seja na direção carismática, seja 
na tradicional, em que as relações disciplinares são menos separadas das outras, mais naturais e 
afetuosas” (ETZIONI, 1976, p. 85). 
Outro fenômeno disfuncional, observado nas organizações formais, é o formalismo-distanciamento 
entre o plano formal e o real. Na perspectiva de Riggs (1964, p. 123), tal fenômeno “corresponde 
ao grau de discrepância entre o prescritivo e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, 
entre a impressão que nos é dada pela constituição, pelas leis e por regulamentos, organogramas e 
estatísticas, e os fatos e as práticas reais do governo e da sociedade”. 
Percebemos, assim, que a questão é bem mais complexa do que Weber a fez parecer. Nem sempre a 
burocracia gera estabilidade e eficiência. 
 
Graus da Burocratização nas Organizações 
 
Alvir Gouldner realizou uma pesquisa que permitiu concluir que não há um único tipo ou modelo de 
burocracia, mas uma enorme variedade de graus diferentes de burocratização. 
 
Durante longos anos, certa empresa fora administrada de maneira muito informal, com intervalos 
de almoço amplos, horários de entrada e saída bem folgados, permissão para os empregados 
utilizarem material da companhia para uso próprio, política de não demitir ninguém e de somente 
admitir novos funcionários considerando laços de famílias, de amizade e residência da comunidade 
semirrural em que se situava a empresa. Antes de 1948, o padrão de atitudes do pessoal para com 
a fábrica era favorável e positivo. Os operários consideravam as normas disciplinares da fábrica 
como “lenientes”, suaves e orientadas para os objetivos da produção e internalizavam o seu papel 
por um conjunto de normas técnicas. O padrão de comportamento dos operários caracterizava-se 
por um sistema de julgamentos, atitudes e sentimentos positivos, que predispunham a uma reação 
favorável dos operários à fábrica e a uma confiança nos seus superiores. 
Em 1948, assumiu um novo gerente (Peele), que veio alterar substancialmente essa situação. Ele era 
bastante apoiado pelos executivos do escritório central, chegando a pressioná-lo sob este aspecto. 
O controle do gerente sobre os supervisores tornou cerrado o controle sobre os operários. Estes 
passaram a modificar substancialmente as suas atitudes para com a organização. A supervisão 
fechada desenvolvida por Peele passou a encerrar a administração dentro de um círculo vicioso. 
» O supervisor exerce uma supervisão cerrada e sob pressão sobre o operário. 
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» O supervisor passa a receber o operário como uma pessoa não motivada para o 
trabalho. 
 
» O supervisor passa a vigiar e a controlar com mais pressão o operário para obter 
dele maior rendimento. 
» O supervisor desperta o rancor ou a apatia no operário. 
» O supervisor passa a perceber, com mais intensidade, o operário como uma pessoa 
não motivada para o trabalho. 
 
Apreciação Crítica da Teoria da Burocracia 
 
A hipótese central de Gouldner é de que a supervisão cerrada deteriora as relações 
entre superior e subordinado e viola as normas informais do grupo. Por outro 
lado, a excessiva formulação de regras burocráticas funciona como um símbolo de 
desconfiança nas pessoas e nas suas intenções. 
 
A burocracia, segundo Weber, proporciona uma maneira consciente de organizar pessoas e 
atividades de um modo eficiente e racional em determinados objetivos. 
 
Durante 15 anos estudando a burocracia, Perrow chegou a duas conclusões que colidem com muita 
coisa da literatura organizacional. A primeira defende a burocracia. A segunda, preocupa-se com a 
reforma “humanização” e descentralização das burocracias. 
 
O Excessivo Racionalismo da Burocracia 
 
Kats e Kahn salientam que a organização burocrática é super-racionalizada e não leva em conta 
a natureza organizacional, bem como as condições circunjacentes do ambiente. As vantagens da 
burocracia têm sido exageradas. Para estes autores, o sistema burocrático consegue sobrevivência e 
eficiência apenas quando: 
 
» as tarefas individuais são mínimas; 
 
» as exigências do ambiente sobre a organização são claras e suas implicações óbvias; 
 
» a rapidez em tomada de decisões é um requisito de importância. 
 
» as circunstâncias organizacionais se aproximam das do sistema fechado. 
41 
 
 
CAPÍTULO 8 
Nova Gestão Pública 
 
Introdução24 
Durante a década de 1980, a organização e a administração dos serviços públicos britânicos foram 
alvo de constantes pressões por mudanças advindas de altos escalões governamentais. Como 
resultado, os tradicionais paradigmas organizacionais da empresa pública e os do padronizado e 
profissionalizado Ministério do Bem-estar Social foram modificados com o advento de novas formas, 
novos papéis e novas culturas organizacionais. Com isso, tornou-se claro que essas organizações 
públicas de estilo arcaico também possuíam virtudes em seus vícios, com ênfase em processo 
adequado, igualdade de tratamento, probidade e responsabilidade por idade. 
 
Como reestruturações semelhantes foram feitas em um grande número de diferentes unidades 
do serviço público, tornou-se claro que um fenômeno organizacional abrangente estava surgindo, 
com frequência chamado hoje de “nova administração pública”.Conquanto haja vários estudos 
de unidades específicas disponíveis (METCALFE e RICHARDS, 1990) para uma discussão sobre 
a mudança nos escalões superiores no serviço público civil e Pettigrew, Ferlie e McKee (1992) com 
relação às mudanças na assistência médica, a nova administração pública permaneceu até muito 
recentemente pouco analisada como um fenômeno mais geral. As avaliações críticas que estão 
surgindo são provenientes de acadêmicos especializados nos preceitos clássicos da administração 
pública ou da ciência política (POLLITT, 1990; HOOD, 1991; DUNLEAVY e HOOD, 1994). Os 
teóricos da área organizacional, ao contrário, foram, em geral, cautelosos quanto ao reconhecimento 
da importância do movimento da nova administração pública (HOGGETI, 1991). 
 
Essa falta de interesse está associada à divisão do trabalho acadêmico. O estudo das organizações do 
setor público foi, com frequência, deixado para os acadêmicos da administração pública, enquanto 
os acadêmicos da administração de empresas geralmente privilegiavam o estudo das empresas 
privadas. Isso é surpreendente dado o papel central que organizações sem fins lucrativos, como 
hospitais, universidades e associações voluntárias historicamente tiveram no desenvolvimento da 
teoria das organizações por exemplo, o uso das universidades como local de desenvolvimento da 
Teoria das loosely coupled organizations:25 (COHEM e MARCH, 1974). 
 
 
Importantes Mudanças Recentes nos Serviços 
Públicos Britânicos 
Por que os acadêmicos deveriam interessar-se por estudar o setor público? Sem dúvida, poderia 
argumentar, ele foi relegado à insignificância sob o constante ataque dos regimes radicais de 
 
24 Baseado na obra: A nova administração pública em ação. Ferlie, Ewan et al. Editora: UnB. 1. ed. 1999. 468 pág. 
25 O termo loosely coupled organizations deve ser entidido como organizações com uma certa autonomia administrativa 
e financeira. No Brasil, seriam comparáveis às organizações públicas decentralizadas, como as agências executivas e as 
organizações públicas não estatais previstas no novo modelo de Aparelho do Estado proposto pelo governo Fernando Henrique 
Cardoso. (N. do R.T.) 
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UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO 
PÚBLICA 
 
 
 
 
direita da década de 1980, renovados nos Estados Unidos com a recente mudança no controle 
do Congresso pelos radicais republicanos. O quadro é mais complexo do que essa perspectiva 
poderia sugerir (FERLIE, 1992). O setor público, aqui definido em um sentido amplo, de modo 
a incluir custos de transferência, continua a exercer grande importância como um item de 
dispêndio em muitos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – 
OCDE, sendo possível observar um leve aumento dos investimentos governamentais no grupo 
das sete principais economias mundiais durante os anos 1980 (Tabela 1). Os Estados Unidos 
representam o país, que menos gastou, enquanto a Suécia pode ser considerada o país que 
mais gastou. 
 
TABELA 1 - Investimentos governametais totais em porcentagem do PIB 
 
 1978 1985 1990 1994* 
Estados Unidos 30.0 33.2 33.3 33.6 
Japão 30.0 31.6 31.7 35.3 
Alemanha 47.3 47.0 45.1 48.9 
França 44.6 53.1 59.8 55.3 
Itália 42.4 50.9 53.2 56.0 
Reino Unido 41.4 44.0 39.9 43.2 
Canadá 38.7 45.3 46.0 48.2 
SUBTOTAL 35.0 38.4 38.0 40.2 
Austrália 32.7 36.5 34.8 37.5 
Espanha 29.0 41.1 42.0 46.3 
Suécia 58.8 63.3 59.1 67.4 
Nota: os dados incluem todos os gastos correntes, mais investimentos de capital líquido. Os desembolsos correntes são 
constituídos dos custos de transferências, subsídios e pagamentos de juros. 
 
*Os números para 1994 foram estimados. 
 
Fonte: Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). 
 
O Reino Unido, conquanto ocupe posição intermediária na classificação, teve níveis de investimentos 
insignificantes durante os anos 1980. A OCDE (1993: 32) comenta: 
 
Após um certo sucesso no combate dos gastos públicos durante a segunda 
metade dos anos 1980, o controle parece ter se enfraquecido novamente na 
década de 1990 na maioria dos países da OCDE: mesmo depois de desconsiderar 
os fatores cíclicos, a fatia de gastos do PIB vem aumentando, em média, 2,5 
pontos percentuais desde 1989. 
 
Isso se justifica pelo fato de o setor público continuar a financiar e fornecer bens e serviços essenciais 
que são de grande importância para a sociedade como um todo: saúde, educação, pesquisa e 
desenvolvimento, justiça criminal, seguridade social. O aumento dos gastos nos três primeiros 
setores é, com frequência, visto como indicação de uma sociedade pós-industrial avançada, 
enquanto o crescimento dos gastos nos dois últimos setores (por exemplo, a expansão da população 
carcerária) é registrado pelos descontentes com essa modernidade. 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA │ UNIDADE II 
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Organizações do setor público: algumas mudanças da década de 1980 
 
Um grande número de programas e processos de mudança, diferentes mas inter-relacionados, 
aparecera no setor público britânico da década de 1980 (ASHBURNER et al., 1994). Essas iniciativas 
incluem não somente mudanças estruturais, mas também tentativas de mudar tanto os processos 
quanto os papéis. Algumas dessas iniciativas foram facilitadas e aceleradas por uma convergência 
de inovação tecnológica e orientação para custos: o desenvolvimento da cirurgia ambulatorial na 
área da saúde seria um ótimo exemplo. 
 
A experiência britânica pós-1979 é dominada por uma série de iniciativas de “ reforma “ observadas 
em várias unidades operacionais diferentes, conduzidas pelos escalões superiores e sustentada por 
um longo período de tempo. No tocante ao processo de mudança, o padrão é visivelmente diferente 
do período pré-1979, o qual era caracterizado muito mais por um modelo de desenvolvimento de 
baixo para cima. Há importantes mudanças visíveis, algumas das quais podem ser consideradas 
contraditórias, mas que incluem as seguintes e abrangentes características. 
 
» Houve um programa de privatização em larga escala na esfera da atividade 
econômica, com a venda de muitas indústrias nacionalizadas a trabalhadores e 
acionistas. 0 setor público britânico, de fato, praticamente deixou de existir na 
esfera da atividade econômica direta. 
 
» Há crescentes tentativas de se criar paramercados no setor público (FERLIC, 1992-
1994), em que organizações verticais são separadas em dois setores o de 
compra e o de prestação de serviços, as relações entre elas governadas por 
contrato e não por hierarquia. As funções sociais que permaneceram no setor 
público passaram a orientar o trabalho com base em valores gerenciais e de 
mercado. No governo central, por exemplo, um número crescente de agências 
autônomas e semiautônomas foram criadas (as chamadas agências Next Steps). 
O Financiamento de tais paramercados permanece no setor público, mas um 
número crescente de prestadores de serviços independentes pode competir pelos 
contratos. Outras funções públicas (por exemplo, as do funcionalismo público 
civil) estão atualmente sujeitas ao teste de mercado. Esses paramercados são vistos 
por seus proponentes como um modo de se dar poder aos usuários (por exemplo, 
dando aos pais mais opções de escolas). Novas formas de regulamentação surgem, 
compensando o recuo do gerenciamento vertical; 
» Vemos uma grande ênfase no “fazer mais com menos”, na preservação do valor do 
dinheiro, no uso de indicadores comparativos de desempenho e no desenvolvimento 
de sistemas aperfeiçoados de custos, de informação e de auditoria. 0 desempenho 
relativo é avaliado abertamente e sujeito a um rígido monitoramento central. 
 
Trata-se de um movimento destinado a introduzir, nos órgãos públicos, padrões de gestão 
semelhantes aos adotados pelas empresas privadas. No Brasil, este movimento foi inicialmente 
denominadoAdministração Gerencial. 
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PÚBLICA 
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TABELA 2 - Emprego nos setores público e privado da Grã-Bretanha por principais categorias (no meio do ano) (%) 
A 
 
Ano Governo central Organizações locais 
Agencias de 
manutenção 
 
NHS Outro Subtotal Educação 
Serviçoes 
social e de 
 
Construção 
Política e 
Outro 
civis 
Programa 
comunitário 
 
Subtotal 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Observação: As somas dos componentes podem não coincidir com os totais devido a arredondamentos. 
 
Fonte: Agência Central de Estatística (CSO) (1992: tabela 48). 
 
B 
Ano Setor 
Público 
 
 
 
Indústrias 
 
Empresa pública Total Autoridades locais 
Programa de 
 
 
 
Total da 
Governo 
Geral 
Nacionalizadas, 
inclusive 
Organizações 
semiautônomas 
do NHS 
Outros Subtotal Total Autônomas 
treinamento 
para área 
força de 
trabalho 
empregada 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Observação: As somas dos componentes podem não coincidir com os totais devido a arredondamentos. 
 
*Participantes do YTS que recebem treinamento profissional, participantes do novo YTS e alguns estagiários em programas 
semelhantes na Irlanda do Norte. Aqueles com contratos de emprego estão incluídos na categoria de emprego apropriada. 
 
Fonte: Agência Central de Estastística (1993: tabela 48). 
 da saúde saúde local 
1979 314 1.152 921 2.387 1.539 344 156 176 782 – 2.997 
1980 323 1.174 896 2.393 1.501 346 152 181 776 – 2.956 
1981 334 1.207 878 2.419 1.454 350 143 186 766 – 2.899 
1982 324 1.227 849 2.400 1.434 352 132 186 761 – 2.865 
1983 322 1.227 835 2.386 1.434 360 30 187 768 27 2.906 
1984 326 1.223 810 2.359 1.430 368 126 187 773 58 2.942 
1985 326 1.223 811 2.360 1.429 376 125 187 774 67 2.958 
1986 322 1.215 800 2.337 1.452 387 125 188 770 88 3.010 
1987 319 1.212 781 2.312 1.486 398 128 191 763 96 3.062 
1988 316 1.228 778 2.322 1.504 405 125 194 764 89 3.081 
1989 308 1.226 781 2.315 1.444 411 119 195 771 – 2.940 
1990 303 1.229 781 2.313 1.431 417 114 199 808 – 2.969 
1991 297 1.092 788 2.177 1.415 414 106 202 810 – 2.948 
 
 Correios pública* 
1979 5.384 1.549 – 216 2.065 7.449 17.944 1.906 – 25.393 
1980 5.349 1.816 – 222 2.038 7.387 17.940 2.013 – 25.327 
1981 5.318 1.657 – 210 1.867 7.185 17.160 2.119 – 24.345 
1982 5.265 1.554 – 202 1.756 7.021 16.886 2.169 – 23.907 
1983 5.290 1.465 – 198 1.662 6.952 16.656 2.219 16 23.624 
1984 5.301 1.416 – 195 1.610 6.911 17.149 2.496 175 24.235 
1985 5.318 1.137 – 125 1.261 6.579 17.784 2.614 176 24.539 
1986 5.347 1.065 – 134 1.199 6.546 17.796 2.633 226 24.568 
1987 5.374 870 – 126 996 6.370 18.402 2.869 311 25.083 
1988 5.403 798 – 126 924 6.327 19.244 2.998 343 25.914 
1989 5.255 727 – 117 844 6.099 20.123 3.253 462 26.684 
1990 5.282 682 – 115 797 6.079 20.378 3.298 424 26.924 
1991 5.125 516 124 108 747 5.872 19.916 3.298 381 26.028 
 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA │ UNIDADE II 
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» Houve uma mudança da manutenção da administração para a “administração 
da mudança”. Há um desejo por formas de liderança mais visíveis, ativas e 
individualizadas no setor público como vistas, por exemplo, no surgimento de 
CEOs (chief execulive officers)26 altamente qualificados. Há uma retórica do 
“gerenciamento da mudança cultural, embora haja pouca evidência disso. A função 
de gerenciamento de recursos humanos tentou usar esses desenvolvimentos para 
negociar um papel mais estratégico, mas também agiu como um desregulamentador 
do mercado de trabalho. A tradição de desenvolvimento organizacional continuou a 
oferecer um estilo alternativo e mais humanístico, reorganizado recentemente sob 
a denominação “movimento da aprendizagem organizacional”. 
 
 
Mudança da Economia Política do 
Setor Público 
Tamanha variedade de mudanças não deve ser vista como socialmente neutra, mas como o reflexo 
da ascensão de alguns componentes e queda de outros. Com efeito, com a mudança do equilíbrio do 
poder durante a década de 1980, surgiu uma nova economia política do setor público. 
 
Primeiro, houve um evidente declínio no poder dos sindicatos do setor público, em parte devido 
a mudanças no contexto legal e também à terceirização (ASCHER, 1987). Paralelamente a 
isso, houve uma mudança nas formas tradicionais de negociação salarial coletiva para formas 
de recompensa e avaliação baseadas mais em contratos e desempenho (FARNHAM, 1993). As 
mudanças para a negociação salarial descentralizada no Serviço Nacional de Saúde (NHS – 
National Health Service) representam um estágio posterior desse processo. Dentro das agências 
Next Steps, também há evidência de um afastamento significativo do tradicional sistema Whitley 
(CORBY, 1994). 
 
Em segundo lugar, há evidência de um certo enfraquecimento na autonomia de profissionais 
dentro do setor público, tradicionalmente um setor altamente profissionalizado (MCKINLAY 
e STOECKLE, 1988). Os professores foram submetidos a acordos salariais impostos e tiveram 
reduzidas as responsabilidades sobre o desenvolvimento curricular. Formas muito mais 
abrangentes de monitoramento são visíveis na Educação Superior, tanto com respeito à 
pesquisa quanto ao ensino. Mesmo os médicos podem perder terreno para a nova estrutura 
de administradores generalistas na área da assistência médica. Contudo, ainda são poucas as 
evidências e é muito prematuro concluir que isso levará inapelavelmente a um processo de 
desespecialização profissional (EISTON, 1991), já que os profissionais podem adquirir novas 
habilidades e se reorganizar. Alguns médicos, por exemplo, estão mudando para funções mais 
gerenciais, como diretores de clínicas. Esse argumento de que adaptação profissional está 
ocorrendo, embora restrita a certos subgrupos, oferece uma perspectiva muito diferente para as 
análises influenciadas pela teoria crítica (LAUGHLIN et al.,1992), segundo o qual os profissionais 
estão mantendo a autonomia em suas tarefas essenciais e os aspectos gerenciais e de marketing 
 
 
26 A expressão chief executive officer (CEO) é utilizada para indicar o dirigente máximo de uma organização, geralmente o diretor- 
presidente ou diretor-executivo. (Nota do R.T.) 
UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO 
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estão confinados à periferia da organização. Assim, a “mudança transformadora” continua sendo 
um resultado improvável nesses relatos. 
 
Em terceiro lugar, os administradores do setor público podem ser vistos como o grupo dos 
beneficiados (POLLITT, 1990; PETTIGREW et al., 1992; FARNHANI e HORTON, 1993). Eles 
foram, com certeza, o instrumento por meio do qual muitas das mudanças se impuseram (por 
exemplo, os diretores nas escolas), fortalecidos pelo pensamento de que “a administração 
cabe ao administrador”. Descendo a escala hierárquica, havia uma proliferação de postos de 
gerenciamento operacional em funções de administração geral, finanças, auditoria e informação. 
A tabela 3, a seguir, ilustra o crescimento de postos classificados como gerenciais no NHS. 
Embora parte desse crescimento possa ser atribuída à reclassificação, essa tendência 
ainda aponta para uma expansão muito significativa dos postos gerenciais. Conquanto os 
administradores com mais tempo de serviço sejam agora muito mais bem pagos no setor 
público, eles também gozam de menos segurança no emprego e enfrentam testes de avaliação 
mais rigorosos. 
 
Em quarto lugar, o aumento de uma elite não eleita (STEWART, 1993), mas nomeada pelo Estado, 
dirigindo esses serviços públicos no novo estilo e desempenhando o papel de diretores não 
executivos. Os representantes eleitos têm sido removidos dos conselhos de muitas organizações do 
setor público e substituídos por pessoas nomeadas. Tradicionalmente, essesdiretores eram vistos 
como nada mais do que “marionetes”, mas com a entrada de profissionais experientes e competentes, 
com frequência provenientes do setor privado, o quadro mudou. O poder passou para o topo das 
novas organizações da administração pública, nos anos 1980, e esse grupo exerceu um poderoso 
papel na fixação de um padrão nessas organizações recém-criadas. Pode ser que surja um “círculo 
restrito” (USEEM, 1984), como questionado pela teoria da elite, formado por indivíduos que detêm 
múltiplas atribuições no conselho diretor dentro do novo modelo do setor público, exatamente 
como, questionam os críticos, já existe no setor privado. 
 
Finalmente, e o mais confuso de tudo, o que terá acontecido ao usuário? Algumas vezes, o novo 
movimento da administração pública foi visto como um agravante do “deficit democrático 
(BOGDANOR, 1994), ao remover os tradicionais canais de responsabilidade local. Os 
defensores argumentam que o novo modelo de administração pública desenvolve novas formas 
de responsabilidade com base no mercado, dando aos consumidores maior escolha entre os 
produtores (WALDEGRAVE, citado em WEIR e HALL 1994). Tais experiências, contudo, 
ainda terão de causar um impacto sustentado, e o julgamento ainda está em andamento no que 
diz respeito ao maior poder que o usuário terá, no final das contas, com esse novo modelo de 
administração pública (FERLIE et al.,1994). Muitos suspeitam que o insucesso na produção de 
um modelo vigoroso de responsabilidade pública represente o “calcanhar de aquiles” da nova 
administração pública. 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA │ UNIDADE II 
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TABELA 3 - Força de trabalho dos serviços social e de saúde: síntese 
 
 Unidade 1982 1988 1989 1990 1991 1992 
Funcionários da Área da Saúde, Médicos e Funcionários 
do Serviço Social Local 
 
1.079.521 
 
1.078.106 
 
1.084.714 
 
1.086.678 
 
1.087.933 
 
1.080.504 
Funcionários da Área da Saúde e Médicos 876.167 842.137 845.960 846.336 850.653 845.264 
Funcionários Diretamente Empregados: 
Pessoal da Área Médica e Odontológica Wte 41.502 44.794 46.256 47.392 48.567 49.589 
Pessoal de Enfermagem e Obstetricia Wte 397.081 403.883 405.281 402.066 396.126 382.019 
Administradores Gerais e Senhores * Wte – 1.235 4.609 9.676 13.338 16.692 
Pessoal Administrativo e de Escritório Wte 108.803 114.716 116.842 120.040 127.367 135.009 
Pessoal Técnico e Especializado Wte 67.229 79.775 81.168 83.987 86.376 89.819 
Pessoal de Pronto-Socorro Wte 18.324 18.761 18.862 18.131 18.392 17.725 
Pessoal de Serviços Básicos e de Manutenção Wte 27.129 22.654 21.183 19.921 18.349 17.915 
Auxiliares Wte 170.525 107.619 102.360 95.689 85.393 73.995 
Outros Wte – – – – 6.095 7.304 
SUBTOTAL Wte 830.603 793.437 796.561 796.902 800.812 795.067 
Médicos do Serviço de Saúde da Família No. 45.564 48.700 49.399 49.434 49.341 50.197 
Unidade local de serviços sociais Wte 203.344 235.969 238.754 240.342 237.280 235.240 
Wte = Whole time equivalent (Emprego de tempo integral ou equivalente). 
 
* Uma nova classe gerencial foi introduzida a partir de 1984, após o Relatório Griffiths (1983). Havia um administrador-geral 
em cada departamento de saúde ou unidade de serviços de saúde comunitária. Os administradores senhores foram 
introduzidos, em 1987, em até sete cargos de alto escalão em nível de diretoria em cada departamento de saúde: a partir 
de 1989, os postos hospitalar e comunitária. A maioria desses cargos substituiram aqueles incluidos nos grupos de pessoal 
administrativo e de escritório. 
 
Fonte: Ministério da Saúde (1994). 
 
 
 
A Nova Administração Pública como Conjunto 
Emergente de Princípios Administrativos 
Os anos 1980, com certeza, testemunharam a importação de várias técnicas de gestão para o 
setor público, mas por trás dessa manifestação externa de mudanças está o nascimento de novos 
conjuntos de ideias e crenças importantes na área administrativa. Tanto o surgimento de formas 
de classificação de grupos com base em diagnósticos (KIMBERLY et al., 1993) quanto o das ações 
e ideias de gerenciamento para a qualidade total foram vistos, por exemplo, como fenômenos 
“passageiros” por trás dos quais processos mais gerais com novos conjuntos de ideias gerenciais 
estão sendo transferidos para o setor público. 
 
O surgimento do amplo movimento da nova administração pública pode, portanto, ser visto 
como exemplo de um processo mais geral, no qual conjuntos de princípios administrativos surgem 
e desaparecem (CHILD, 1969; BARLEY e KUNDA, 1992). Tais conjuntos de pensamentos contêm 
elementos tanto descritivos quanto normativos (talvez ideológicos). Eles podem estar associados a 
componentes sociais, a administradores profissionais ou a intelectuais da área organizacional. 
 
Pode haver fortes modismos no pensamento administrativo, causados por lançadores de modas, 
tais como as associações profissionais, os meios de comunicação especializados ou os consultores 
da área organizacional (ABRAHAMSON, 1991). A moda da administração corporativa nos governos 
UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO 
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48 
 
 
 
 
locais durante a década de 1970 é um bom exemplo desse fenômeno de pouca duração. As ideias são 
difundidas pelos best sellers da área gerencial, na qual o volume de vendas talvez exceda a qualidade 
do conteúdo (RHODES, 1994). Contudo, tais modismos gerenciais são seguidos por outros com uma 
desorientadora rapidez e dificilmente causam grande impacto nas organizações que os acolhem. 
 
A nova administração pública tem sido vista pelos críticos como uma ideologia com base 
no mercado, que invadiu as organizações do setor público previamente imbuídas de valores 
contraculturais (LAUGHLIN. 1994). Mas também foi vista por outros (ASHBURNER et al., 1991) 
como uma administração híbrida, com ênfase contínua nos valores fundamentais do serviço 
público, embora expressa de uma nova maneira. No entanto, muitos concordam que a nova 
administração pública deve ser vista atualmente como uma importante ruptura nos padrões de 
administração do setor público (DUNLEAVY e HOOD, 1994) e com um significado maior do que 
o de um simples modismo. 
 
A “ideologia” representa um campo vasto e complexo dentro da Ciência Social e podemos fazer aqui 
pouco mais do que tocar em alguns dos debates fundamentais (BOUDON, 1989, HARFLEY, 1983), 
para uma visão organizacional comportamental do termo. Pollitt (1990: 10-11) vê o movimento da nova 
administração pública como um sistema de pensamento ideológico caracterizado pela importação de 
ideias geradas em áreas do setor privado para dentro das organizações do setor público. 
 
Para Hood (1991), o movimento da nova administração pública foi moldado pelo surgimento de 
conjuntos de teorias, tais como a “nova economia institucional” (DOWNS, 1967; NISKANEN, 
1971; WILLIAMSON, 1975 e 1985). Esses conjuntos incluem áreas como a teoria da maximização 
burocrática; a teoria dos custos de transação; teoria do principal agente e teoria do paramercado e 
forneceu um conjunto de ideias sofisticadas que gozou de grande influência durante a década de 1980. 
 
Essa teoria tem sérias implicações para a reestruturação das agências públicas. A teoria da escolha 
pública (NISKANEN, 1971) sugere que as agências governamentais fornecem mais serviços 
comunitários devido ao comportamento de maximização do orçamento, devido à falta de forças 
eficazes de mercado, para um posicionamento crítico, (DUNLEAVY, 1991). A reação necessária 
seria cortar o “desperdício do governo por meio do desmantelamento dos sistemas de corrupção e 
cartelização, da introdução de regulamentos externos downsizing27 e da terceirização e distribuição 
de incentivos mais fortes para o desempenho. 
 
4 • um aumento dos controles financeiros; uma forte preocupação com a maximização do valor do dinheiroe com os ganhos 
em eficiência; obtenção de mais com menos; fortalecimento da função financeira, desenvolvimento de sistemas de custos e de 
informação mais sofisticados; 
• uma espinha dorsal administrativa geral mais forte; administração hierarquizada; estilo de trabalho tipo “comando e controle”; 
claro estabelecimento de objetivos e monitoramento de desempenho; poder outorgado à administração superior; 
• extensão da auditoria a aspectos tanto financeiros quanto profissionais; insistência em métodos mais transparentes para a 
análise do desempenho; ambientes e padrões de referência mais estandardizados, uso mais intenso de registros como forma de 
avaliar o desempenho profissional; 
• maior ênfase à rápida resposta do prestador de serviço com relação aos consumidores; papel mais importante para os 
prestadores de serviço não pertencentes ao setor público; uma mentalidade mais voltada para o mercado e orientação para o 
cliente; experiências paralelas com base no mercado (por exemplo, geração de renda), mas até o momento nenhum passo para 
a transformação total em paramercados; 
• desregulamentação do mercado de trabalho e aumento do ritmo de trabalho; desgaste do acordo salarial e das condições 
e acordos coletivos nacionalmente estabelecidos; mudança para pacotes bem remunerados de recompensas individualmente 
acordadas para funcionários mais graduados, em associação com contratos mais curtos; rotatividade maior dos profissionais 
mais graduados da área gerencial dentro do setor público; 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA │ UNIDADE II 
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A nova administração pública e os sistemas alternativos de ideias 
 
Algumas tendências importantes observadas na organização e na gestão dos serviços públicos 
na década de 1980 já foram sucintamente descritas. Mas o que esse conjunto de características 
diferentes e, algumas vezes, contraditórias significa? De fato, algumas vezes a nova administração 
pública parece uma tela vazia: pode-se pintar o que quiser nela. Não há definições claras ou unânimes 
sobre o que a nova administração pública é realmente e, não somente há controvérsia acerca do que 
é ou do que está a caminho de tornar-se, mas também do que deveria ser. 
 
Pelo menos quatro modelos da nova administração pública podem ser percebidos e, embora cada 
um deles represente um movimento de distanciamento dos modelos clássicos de administração 
pública, eles também contêm diferenças importantes e características distintas. Uma disputa pela 
melhor interpretação é visível entre os proponentes desses quatro modelos, e o grau de influência 
que eles alcançam na área pode aumentar ou se enfraquecer com o tempo. 
 
Em essência, esses quatro modelos representam nossa tentativa inicial de construir uma tipologia 
de modelos ideais da nova administração pública. A construção de tipologia é uma técnica analítica 
importante nas ciências sociais (WEBER, 1946; MILES e SNOW, 1978; MINTZBERG, 1979 e 1983; 
PORTER, 1980 e 1985), mas exige análise cuidadosa (DOTY e GLICK, 1994) se se deseja que as 
categorias derivadas sejam significativas, completas e mutuamente exclusivas. 
 
NOVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (NAP)MODELO 1: 0 IMPULSO PARA A EFICIÊNCIA 
 
A NAP/Modelo 1 pode ser vista como o primeiro modelo a surgir, dominando do início até a metade 
da década de 1980, mas agora sob grande contestação. Representou uma tentativa de tornar o 
setor público mais parecido com a iniciativa privada, guiado por noções rudimentares de eficiência. 
Os consultores governamentais recrutados na iniciativa privada (Relatório GRIFFITHS, 1983) e 
organismos de consultoria (tais como a Comissão de Auditoria) tiveram um importante papel na 
difusão dessas ideias dentro do setor público. Para seus críticos, ela reflete um modelo inadequado 
e importado da administração do setor privado que não levou em consideração as características 
distintas das organizações do setor público, segundo a crítica de Pollitt às chamadas abordagens 
neotayloristas dentro da nova administração pública (HOOD, 1991, STEWART e WALSH, 1992). 
 
Mas seria simplista ver todas as mudanças observadas, atualmente, no estilo da nova 
administração pública como um epifenômeno do thatcherismo Algumas das novas formas e 
estilos organizacionais (por exemplo, a divisão centro-periferia; o gerenciamento por influência), 
agora cada vez mais visíveis, não são prontamente compatíveis com a preocupação de manter o 
 
• redução do poder de autorregulamentação das profissões, transferência do poder dos profissionais para os administradores; 
envolvimento de alguns profissionais no processo gerencial; formas mais transparentes de autorregulamentação profissional, 
com uma presença não especializada mais forte; 
• delegação de um certo grau de poder para uma administração menos burocrática e mais empreendedora, mas ainda mantém 
as rigorosas exigências anteriores de responsabilidade para com os níveis superiores; 
• novas formas de governabilidade corporativa (FERLIE et al.,1995); marginalização dos representantes e sindicalistas eleitos; 
mudança para o modelo de conselho diretor; transferência do poder para o comando estratégico da organização. 
• A nova economia política thatcherista é frequentemente apontada como a hora da NAP/Modelo 1. 0 setor público foi 
diagnosticado aqui como arrogante, esbanjador, excessivamente burocrático e com um baixo nível de desempenho. Foi encarado 
como parte do problema e não como parte da solução, resultando em reformas institucionais recorrentes dirigidas pelo topo do 
sistema político, de um modo visto como inconcebível na década de 1970. 
UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO 
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controle administrativo direto, característico da NAP/Modelo 1; assim, uma explicação deve ser 
buscada em outro lugar. 
 
NAP/MODELO 2: DOWNSIZING E DESCENTRALIZAÇÃO 
 
A NAP/Modelo 2 pode ser considerada atualmente de grande importância enfraquecendo e 
contradizendo algumas das mudanças anteriores produzidas como resultado da difusão das ideias 
da NAP/Modelo 1. A NAP/Modelo 2 surge do argumento de que a mudança histórica em direção a 
organizações grandes, vertical incide integradas, presentes no período entre 1900 a 1975, parece ter 
tomado o caminho inverso. Isso trouxe como resultado alguns desenvolvimentos organizacionais 
muito gerais, incluindo-se os seguintes: o desmonte e o downsizing organizacional; a busca por 
maior flexibilidade organizacional; o abandono do alto grau de padronização; o aumento na 
descentralização da responsabilidade estratégica e orçamentária; o aumento da terceirização; e a 
separação entre um pequeno núcleo estratégico e uma grande periferia operacional. 
 
Essas tendências são encaradas como normais tanto para o setor público quanto para o privado, 
pelo menos dentro das culturas da Europa Ocidental e da América do Norte, que representam um 
amplo contexto cultural semelhante. Quando comparadas, digamos, aos padrões organizacionais da 
empresa familiar do Mediterrâneo ou dos clãs do Extremo Oriente (CLEGG, 1990), por exemplo, a 
burocracia ao velho estilo, de grande escala, organizada e hierárquica (quer no setor público, quer 
no setor privado) parece ser particularmente vigorosa como forma organizacional nas sociedade 
europeia ocidental e norte americana do início a meados do século XX. 
 
Historicamente, tanto as repartições públicas que prestam serviços em massa quanto as corporações 
de grande porte, que fornecem produtos padronizados e com seus mercados sob controle podem ser 
vistas como representantes de um modelo “fordista” de produção que alcançou seu apogeu no período 
pós-Segunda Guerra Mundial (HOGGETT, 1991). Em termos organizacionais (CLEGG, 1990: 178), 
as empresas fordistas podem também ser vistas como altamente burocratizadas, hierarquizadas e 
que utilizam regras e regulamentos escritos e contamcom clima impessoal e formal nas relações. 
De fato, os críticos das corporações chamam a atenção para as patologias burocráticas observáveis 
tanto no setor privado quanto no setor público (WHYTE, 1956). 
 
A partir do final da década de 1970, trocas aceleradas em direção a modelos “pós-fordistas” de 
organização foram observadas, tanto no setor privado quanto no setor público. Essas novas formas 
organizacionais são caracterizadas pela flexibilidade e pelo desmonte das formas de organização 
verticalmente integradas (HOGGETT, 1991). Grandes organizações estão exemplarmente fazendo 
downsizing, terceirizando funções e dividindo-se internamente em unidades de negócios mais 
autônomas (KANTER, 1989). 0 importante é que tendências muito semelhantes são claras 
tanto no setor público quanto no privado. Em essência, a velha pergunta, “por que as empresas 
mudam os mercados?”, pode ser revertida para “por que os mercados mudam as empresas?” 
(WILLIAMSON, 1991). 
 
Esse modelo foi menos abertamente dominante do que o modelo 1 durante a década de 1980, mas 
agora pode ser visto como de crescente importância. Ele representa a expressão, dentro do setor 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA │ UNIDADE II 
51 
 
 
 
 
público, das tendências discutidas anteriormente. Dentro da NAP/Modelo 2, os elementos-chave 
são os seguintes. 
 
» Ênfase na mentalidade voltada para o mercado estende-se agora para paramercados 
mais desenvolvidos e sofisticados; troca (ainda confusa) de planejamento para 
paramercados como mecanismo de alocação de recursos dentro no setor público. 
 
» Mudança da gestão hierárquica para a gestão por contrato; o surgimento de formas 
menos rígidas de gestão por contrato; criação, em nível local, de organizações mais 
autônomas (os críticos chamá-las-iam de fragmentadas). 
 
» Delayering e downsizing: uma redução drástica na folha de pagamento das 
organizações do setor público; mudança para estruturas organizacionais mais 
horizontalizadas; redução de pessoal tanto nos escalões mais altos quanto na base 
das organizações. 
 
» Separação entre financiamento público e dotação do setor autônomo; surgimento 
de organizações separadas para compra e para prestação de serviços; criação de 
organizações de compras como uma nova forma organizacional. 
 
» Troca da forma de gestão do tipo “comando e controle”, associada à NAP/Modelo 
1, para novos estilos gerenciais, tais como o gerenciamento por influência; aumento 
no papel das formas de organização em rede; ênfase nas alianças estratégicas entre 
organizações como uma nova forma de coordenação. 
 
» Tentativa de mudança das formas padronizadas de serviço para um sistema de 
serviço caracterizado por mais flexibilidade e variedade. 
 
NAP/MODELO 3: EM BUSCA DA EXCELÊNCIA 
 
A NAP/Modelo 3 está mais claramente associada à corrente da “excelência” dos anos 1980, influente 
devido aos best sellers (DEAL e KENNEDY 1981; PETERS e WATERMAN, 1982). Em parte, esse 
modelo representa a aplicação, aos serviços públicos, da teoria da administração chamada escola de 
relações humanas (MEEK, 1988), com sua grande ênfase na importância da cultura organizacional. 
A NAP/Modelo 3 rejeita a abordagern altamente racional da NAP/Modelo 1 e, ao contrário desta, 
enfatiza o papel de valores, cultura, mitos e símbolos na moldagem da maneira como as pessoas 
realmente se comporiam no trabalho. Interesse no modo como as organizações administram a 
mudança e a inovação. 
 
A NAP/Modelo 3 pode ser subdividida em abordagens de baixo para cima e de cima para baixo. 
A primeira foi historicamente mais bem desenvolvida, enfatizando temas mais duradouros do 
desenvolvimento organizacional e da aprendizagem. 0 movimento da “organização que aprende”, 
do final da década de 1980 representa a “redenominação“ mais recente dessa tradição (SENGE, 
1990; PEDLER et al., 1991; JONES e HENDREY, 1992; JONES, 1994). Estudos que revelam o 
papel altamente comprometido e de baixo para cima de campeões de produto na estimulação da 
inovação em unidades do setor público também refletem essa abordagem (BENNETT e FERLIE, 
UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO 
PÚBLICA 
52 
 
 
 
 
1994a). Nessas abordagens, os processos são encarados como tão importantes quanto os produtos 
organizacionais, distinguindo os de modelos mais restritos centrados em tarefas. 
 
Esses relatos não necessariamente dão à alta gerência um papel privilegiado no processo de 
mudança. Culturas coletivas vigorosas podem agir como fator de agregação em organizações 
altamente comprometidas de modo mais eficaz que nas hierarquias de gerenciamento vertical. Os 
discordantes, dissidentes e desmancha prazeres (PETTIGREW, 1985) podem ter um papel crítico 
na largada dos processos de mudança estratégica. A liderança pode vir de pequenos grupos ou redes 
como também de gerentes seniores carismáticos (PETTIGREW et al., 1992). As pessoas ou grupos 
podem aprender dentro da organização (JONES, 1994), mesmo que esta não aprenda no nível de 
corporação. Normativamente, essa corrente tende a estar associada a modelos administrativos 
mais humanísticos que moldaram a tradição do desenvolvimento organizacional com ênfase no 
autodesenvolvimento e na participação. 
 
Contudo, Dunphy e Stace (1988) reconhecem a validade limitada da perspectiva de desenvolvimento 
organizacional de baixo para cima para explicar o grande número de reorganizações coercitivas e 
“ transformadoras “ dos anos 1980. Essa variante de cima para baixo da NAP/Modelo 3 enfatiza 
o que pode ser considerado como a natureza plástica e mutável da cultura corporativa (MEEK, 
1988), levando a tentativas explícitas de gerenciamento dos processos da mudança cultural. Há 
uma ênfase nas formas carismáticas de liderança em lugar das formas transacionais, por sua vez, 
frequentemente, associadas a tentativas de preservar os lucros da corporação. Tal liderança é vista 
como centrada na pessoa em vez de no grupo e provinda de um administrador sênior que inspira a 
organização com uma nova maneira de ver as coisas. 
 
A NAP/Modelo 3 pode ser caracterizada pelos seguintes indicadores. 
 
» De baixo para cima: ênfase no desenvolvimento organizacional e na aprendizagem; 
reconhecimento da cultura organizacional como forma de adesão; apoio de cima 
para baixo para os campeões de produto de baixo para cima; descentralização 
radical com o desempenho julgado com base nos resultados. 
 
» De cima para baixo: tentativas explícitas de preservar a mudança cultural; projeção 
de uma visão de cima para baixo; programas gerenciados de mudança cultural; 
ênfase nas formas carismáticas de liderança de cima para baixo; identificação 
de modelos carismáticos de papéis do setor privado para o novo estilo do setor 
público; programas mais intensivos de treinamento corporativo; crescimento da 
marca corporativa, determinação da missão e de uniformes; estratégia explícita de 
comunicações; função de gestão de recursos humanos mais firme e estratégica. 
 
NAP/MODELO 4: ORIENTAÇÃO PARA O SERVIÇO PÚBLICO 
 
A NAP/Modelo 4 é atualmente a menos desenvolvida e que ainda precisa demonstrar todo o seu 
potencial. Representa a fusão de ideias de gestão dos setores público e privado, a revitalização dos 
administradores do setor público por meio do delineamento de uma missão de serviço público 
diferente (OSBORNE e GAEBLER, 1992), mas compatível com as noções adquiridas sobre 
administração de alta qualidade derivadas de práticas bem-sucedidas no setor privado, isso confere 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA │ UNIDADE II 
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legitimidade ao novo estilo de setor público que afirma ter acabado com os aspectos patológicos do 
passado, mas que mantém um sentido distinto de identidade e de objetivo. Os críticos argumentam 
que esses elementoscontêm várias contradições internas (DU GAY, 1993). 
 
O modelo de Orientação para o Serviço Público (STEWART e CLARKE, 1987; STEWART e 
RANSON, 1988; RANSON e STEWART, 1994) é um exemplo desse gênero, que toma emprestadas 
ideias do setor privado, mas aplica-as a um contexto caracteristicamente de setor público. Essa nova 
variante de administração pública atrai defensores de centro esquerda (HODGE, 1991; HODGE e 
THOMPSON, 1994) e inclui uma forte ênfase na preservação da responsabilidade dos serviços para 
usuários locais e cidadãos (não tanto para consumidores), que não é observada em outras variantes. 
 
A NAP/Modelo 4 pode ser caracterizada pelos seguintes indicadores. 
 
» Grande preocupação com a qualidade do serviço (por exemplo, o uso de ações 
para a qualidade; o surgimento do gerenciamento para a qualidade total); uma 
abordagem voltada para o valor, mas baseada na missão de alcançar a excelência 
dos serviços públicos. 
» Reflexo das preocupações e dos valores do usuário (em lugar do cliente) no 
processo de gestão; confiança na opinião do usuário, em vez de perda do cliente 
como fonte carecterística de feedback; conceito de cidadania. 
» Desejo trazer o poder de volta dos grupos nomeados para aqueles eleitos localmente; 
descrença quanto ao poder dos mercados nos serviços públicos. 
 
» Ênfase no desenvolvimento da aprendizagem social acima e além da prestação de 
serviços de rotina (exemplo ,desenvolvimento de trabalho comunitário, avaliação 
de demandas sociais). 
» Conjunto contínuo de tarefas e valores característicos dos serviços públicos; 
gerenciamento de políticas públicas carecterísticas da prestação de serviços públicos 
coletivos; ênfase na garantia da participação e responsabilidade como preocupações 
legítimas no setor público. 
Paralelamente à proclamação das diferenças, contudo, encontram-se tentativas de adaptar ideias, 
geradas em contexto do setor privado (por exemplo, o gerenciamento para a qualidade total, 
aprendizagem organizacional), às organizações do setor público. Os critérios de decisão de quais 
ideias podem ser difundidas e quais as que não deveriam sê-la raramente são explicitadas e podem 
ser de natureza muito normativa. 
 
 
A Nova Administração Pública sob a Perspectiva 
Internacional 
 
De acordo com Hood (1991), a nova administração pública não é de modo algum um avanço britânico 
isolado, mas uma tentativa internacional marcante na admistração pública, observável a partir de 
meados da década de 1970. Dunleavy e Hood (1994) apontam a natureza duradoura e abrangente 
da agenda da nova administração pública, concluindo que ela tem mais poder de permanência que 
UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO 
PÚBLICA 
54 
 
 
 
 
os habituais modismos gerenciais. Hoodd (1991) vê o surgimento da nova administração pública 
como associado a crescentes tentativas de restringir o crescimento do governo, como também 
a tentativas de mudança por intermédio da privatização. Gray e Jenkins (1995) apontam para a 
difusão internacional da nova administração pública, favorecida pelo crescente desencantarnento 
popular e intelectual com o papel do governo e com os altos níveis de impostos. 
 
Contudo, a visão de Osborne e Gaebler (1992) de que há uma convergência universal para um 
modelo de administração pública é simplista e por demais determinista. Corno Dunleavy e Hood 
(1994) argumentam os políticos e cidadãos ainda têm o poder de escolher entre uma série de 
modelos alternativos de organização dos serviços públicos. A breve revisão do movimento da nova 
administração pública sugere que, conquanto seja de importância internacional e não somente 
britânica, ele teve um impacto internacional altamente variável e que diferentes variantes surgiram 
em diferentes países, dependendo da história local, da cultura e da liderança política e administrativa. 
 
Contextos anglo-saxônicos 
 
Existe o argumento de que as ideias presentes no estilo da nova administração pública tiveram mais 
impacto nas culturas políticas anglo-saxônicas do que em países da Europa continental ocidental 
(MARSH, 1994). Embora o surgimento da nova administração pública tenha sido evidente nos 
países anglo-saxões, não pode ser visto unicamente como uma função do New Right, mas, talvez, de 
um avanço observado em uma série de contextos políticos. 
 
A Nova Zelândia pode ser vista como um caso extrerno de país que se transforniou rapidamente, 
embora neste caso as ideias relativas à nova administração pública tenham sido encampadas por um 
governo trabalhista. Entre 1984 e 1990, mudanças dramáticas foram introduzidas na organização e 
na gestão do setor público (BOSTON, 1987). Os objetivos apresentados para a reestruturação foram 
aumentar a eficiência do setor público e aumentar a responsabilidade dos serviços públicos para o 
Executivo e para o Parlamento, embora muita preocupação tenha também sido demonstrada acerca 
dos custos sociais. 
 
Boston (1987) identificou três correntes principais de ações. Primeiro, o governo comercializou muitas 
das funções desempenhadas pelas organizações públicas. Segundo, onde possível, as atividades 
comerciais e não comerciais dos departamentos foram separadas, e as atividades empresariais, 
transferidas para empresas públicas. A última área diz respeito à política de administração de 
recursos humanos com a troca dos sistemas nacionais de negociação salarial para um sistema 
mais descentralizado e empresarial. Foi introduzido um novo regime de responsabilidade para os 
dirigentes máximos (CEO – chief executive officers) de organizações públicas (BOSTON, 1992), com 
uma grande ênfase em contratos de trabalho de tempo limitado, salário com base no desempenho 
e análises de desempenho. 
 
Wistrich (1992) chamou a atenção para a abordagem teoricamente coerente da nova administração 
pública, evidente no caso da Nova Zelândia, como demonstrado em importantes documentos tais 
como o Relatório do Tesouro Government management brief to the incoming government, de 
1987. Teorias claras tais como a teoria da escolha pública e o modelo do agente principal são usadas 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA │ UNIDADE II 
55 
 
 
 
 
para justificar a reorganização do setor público. Ela vê o Relatório do Tesouro como exercendo o 
papel de alicerce do movimento, dando lhe coerência e rigor intelectual. 
O caso australiano é, por outro lado, complicado devido a uma divisão de responsabilidade entre 
o governo federal e os estados, algumas vezes controlados por diferentes partidos políticos. Um 
movimento de reforma ficou evidente no setor público australiano desde o início da década de 1980 
e muitos dos temas – mais mercados, incentivos maiores, importação de técnicas do setor privado 
–, podem ser vistos como a ortodoxia da nova administração pública (MARSH, 1994). 
 
A elegante análise comparativa de Zifcak (1994) do destino do Programa Britânico de Melhoria 
da Gestão Financeira e do Programa de Melhoria da Gestão Financeira de Camberra argumenta 
que o programa australiano teve maior impacto de longo prazo do que o programa britânico. 
Superficialmente, pode parecer que ambos os governos estavam reagindo do mesmo modo a 
contextos intelectuais e econômicos diferentes, mas uma análise mais atenta mostra diferenças 
substanciais no processo de mudança. 
Originalmente, o governo trabalhista australiano dirigido por Hawke deu maior ênfase a uma agenda 
democrática e com base na igualdade, embora isso tenha sido abandonado quando as condições 
econômicas pioraram, em meados dos anos 1980. Ao assumir, o governo tinha um plano detalhado 
e abrangente de reforma. Seu estilo de reforma poderia, contudo, ser visto como mais consensual e 
menos de cima para baixo do que o britânico, com o desenvolvimento de uma forte coalizão entre 
os líderes políticos e burocráticos, a qualera forte o suficiente para encampar as reformas dentro da 
máquina do governo. 
Um analista do caso americano (POLLITT, 1990) sugere uma abordagem mais neotaylorista 
(NAP/Modelo 1), com uma abordagem científica generalista e mensurável para o modelo de gestão 
predominante. Todavia, a pressão pela reforma do setor público antecedeu a eleição de Reagan, com 
a Lei de Reforma do Serviço Público, de 1978, aprovada na administração Carter. Isso deu margem 
à introdução dos sistemas de análise de desempenho e de salário com base no mérito dentro do 
serviço público, em paralelo com procedimentos de rebaixamento e demissão. Com a eleição de 
Reagan, os aspectos mais progressistas do programa de Carter foram reduzidos. 
Contudo, a esperança inicial da nova administração de uma drástica diminuição da área de 
abrangência do governo mostrou-se difícil de implementar. Em vez disso, a comissão formada (1982- 
84) para fazer um estudo sobre o controle de gastos no setor privado (Comissão Grace) recebeu a 
incumbência de relatar as maneiras de agregar mais valor à prestação do serviço público usando 
as “melhores práticas” no setor privado como modelo. Seus principais diagnósticos das razões do 
insucesso do setor público podem ser especificados como se segue. 
» “Interferência“ política na administração diária das agências federais. 
» Falta de continuidade de pessoal, especialmente em escalões superiores. 
» Falta de incentivos na busca por maior eficiência e economia. 
» Sistema contábil geral e sistemas de gerenciamento de informações inadequados. 
» Ausência de uma administração financeira e contábil rigorosa. 
UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO 
PÚBLICA 
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No entanto, Pollitt (1990: 93) avalia o impacto das ações de gerenciamento da nova administração como 
bem mais fraco do que o verificado no Reino Unido. Em primeiro lugar, isso é devido ao pluralismo 
extremo, característico do sistema político americano, com um presidente republicano tendo de 
negociar com um Congresso de maioria democrata (naquela ocasião) e grupos bem organizados de 
interesses para conseguir a aprovação de suas propostas. Essas dificuldades continuaram a atrapalhar 
os planos de Clinton com relação à reforma da assistência médica no início da década de 1990. 0 
poder político no Reino Unido nos anos 1980, ao contrário, estava bem mais concentrado no gabinete 
do primeiro ministro ou mesmo no primeiro escalão do governo. Em segundo lugar, havia um 
compromisso presidencial relativamente fraco de assegurar a reforma institucional, de modo que 
o cacife político de alto nível, tão aparente no caso britânico, não tenha sido tão aparente no caso 
americano. Em terceiro lugar, o mecanismo usado para alcançar a mudança – a Comissão Grace – era, 
ele próprio, defeituoso. Ele fracassou na tentativa de aliar-se com elementos reformistas que estavam 
surgindo dentro do serviço público federal e teve uma posição excessivamente didática e politicamente 
ingênua, marginalizando os potenciais aliados no Congresso. 
O livro de Osborne e Gaebler (1992) pode ser visto como o mais vendido do setor público 
americano do início dos anos 1990, dando ideias e receitas para a nova administração Clinton. 
Escrito como trabalho de consultoria e não como trabalho acadêmico, a qualidade da análise teórica 
pode certamente ser questionada (RHODES, 1994). Por outro lado, teve enorme impacto político 
e administrativo. É, portanto, mais considerado como fenômeno do que como texto: o que ele está 
vendendo e por que tantos administradores públicos o estão comprando? 
Osborne e Gaebler, com efeito, mudam o foco do debate americano da NAP/Modelo 1 para a 
fusão das NAPs/Modelos 2 e 3. 0 Estado passa para o papel de capacitador em substituição ao de 
provedor. Eles argumentam que o governo está se distanciando dos modelos de prestação de serviços 
padronizados e de produção em massa, que surgiram no período de 1900 a 1940, em direção a uma 
nova forma de governo empreendedor que está mais preocupado em usar os recursos de novas 
maneiras para maximizar a produtividade e a eficiência. Isso reflete muitos dos argumentos para 
uma maior flexibilidade, adaptabilidade organizacional e orientação para o cliente encontrado na 
literatura da “excelência” no setor privado. 
Para os administradores públicos em atividade, esse modelo representa um meio de recuperar a 
legitimidade social e política. O setor público já não é mais criticado por não conseguir alcançar as 
práticas bem-sucedidas do setor privado. Em vez disso, são reconhecidas algumas das condições 
diferentes e alguns dos desafios especiais da administração do setor público. Contudo, os gestores 
do setor público são instados a rejeitar seu antigo papel como administradores e a tornarem-se mais 
empreendedores, orientados para resultados e com mentalidade baseada no mercado, traços vistos 
como característicos da prestigiosa comunidade empresarial do setor privado. 
Numa revisão crítica, du Gay (1993) observa que a análise de Osborne e Gaebler torna obscuras as 
distinções convencionais entre os modos de comportamento dos setores público e privado. Mais do 
que representar uma simples transformação do público em privado, seu modelo pode ser visto como 
uma forma híbrida na qual o governo tem um cunho mais empresarial. Mas o caráter burocrático 
que permeia a substituição retém virtudes como também vícios, tais como sua ênfase na igualdade, 
processo justo e probidade. Isso suscita a questão da responsabilidade, especialmente das funções 
operacionais terceirizadas, administradas por um restrito grupo estratégico e em bases contratuais. 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA │ UNIDADE II 
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Contexto europeu 
 
A Europa Central e Oriental oferece um contexto separado e distinto em que os programas de 
reforma do setor público têm como objetivo uma drástica redução do Estado marxista leninista 
(HENDRYCH, 1993; BALAZS, 1993). Embora o setor público esteja perdendo espaço, as questões e 
os processos envolvidos são muito diferentes da experiência anglo-saxônica. 
 
A Europa Ocidental oferece comparações intrigantes. As reformas na área de assistência médica 
na França (e aqui nos baseamos em BACH, 1994) centraram atenção na contenção de custos e 
na melhoria da gestão. Os governos, tanto o conservador quanto o socialista, adotaram, nos anos 
1980, políticas graduais de contenção de custos, mas com sucesso apenas parcial. A despeito de 
sua reputação centralista, o sistema de assistência médica francês pode ser visto como complexo 
e fragmentado, envolvendo o governo central, local, os fundos semiautônomos para tratamento 
de moléstias, a classe médica e os sindicatos, todos exercendo importantes papéis. A maior parte 
das verbas provém dos fundos para tratamento de moléstias, os quais são organizados em moldes 
corporativos, com uma forte presença sindical, até mesmo no papel de liderança. 
 
Reformas posteriores foram aprovadas em 1991, dando aos hospitais mais autonomia para 
decidir sobre a alocação de seus recursos, bem como sobre excesso de pessoal. Um grupo de 
administradores hospitalares está começando a surgir, equipado com melhores sistemas de 
informação e examinando a conduta médica de modo mais ativo. Contudo, houve também o 
reconhecimento, nas reformas de 1991, da necessidade de melhorar as relações sociais hospitalares 
(BACH, 1994: 601-602) à luz das recentes contendas sindicais. Uma diretoria foi criada em cada 
hospital, proporcionando ao pessoal de enfermagem a oportunidade de, do mesmo modo que a 
classe médica, ter um representante em nível de alto escalão. As reformas de 1991 também deram 
novas obrigações aos administradores no sentido de envolver o pessoal médico no processo de 
tomada de decisão e exigiram o estabelecimento de mais comitês consultivos. Esses avançospodem 
ser vistos certamente como muito diferentes das atuais mudanças britânicas que têm um caráter 
muito mais gerencial. 
 
Apesar de seu grande setor público, a Suécia pode ser vista como um exemplo transformador 
relativamente cauteloso no tocante à reforma do setor público ao longo da década de 1980. Há alguma 
evidência de que os valores democráticos tradicionais continuam a inspirar as reorganizações do setor 
público sueco em proporção bem maior do que se pôde perceber no Reino Unido. Assim, a análise 
de Fudge e Gustafsson (1989) do caso sueco enfatiza as recentes mudanças para a descentralização, 
assegurando maior produtividade, garantindo valor, mais opções e serviços para o público, os quais 
lembram alguns dos temas da nova administração pública britânica já discutidos aqui. Porém, 
diferenças importantes permanecem. A Suécia é vista como mantendo (FUDGE e GUSTAFSSON, 
1993: 33) um modelo de responsabilidade social, que é diferente dos modelos guiados pelo mercado 
cuja ênfase está na eficiência. 0 modelo sueco contínua a enfatizar as preocupações humanísticas e 
há uma ênfase maior em temas como a participação. 
 
Essa breve resenha internacional sugere que, em primeiro lugar, não há uma convergência simples 
acerca de um modelo da nova administração pública, mas, sim, que há uma variedade de opções à 
disposição. Em segundo lugar, sugere que o Reino Unido (em conjunto com a Nova Zelândia) pode 
UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO 
PÚBLICA 
58 
 
 
 
 
ser proveitosamente visto como um exemplo de “transformador rápido”, pelo menos em termos das 
intenções propaladas, quando comparado internacionalmente. 
Isso levanta uma outra questão sobre que tipo de conexão pode ser estabelecido empiricamente 
entre a propalada mudança no nível de sistema total e a mudança real da organização, pequeno 
grupo ou mesmo em nível individual. A análise de Zifcak (1994) levantou a possibilidade de que a 
abordagem de cima para baixo, guiada pelas forças do poder característico do Reino Unido, pudesse 
muito bem estar associada a maior probabilidade de insucesso de implementação. 
 
 
Alguns Temas e Indagações Fundamentais 
 
Diferenças e semelhanças setoriais 
 
Os avanços observados dentro do setor público espelham, fundamentalmente, 
as tendências dentro das organizações do setor privado, ou o setor público que 
demonstra um padrão idiossincrático de evolução? Como os quatro tipos ideais da 
nova administração pública já analisados reagem a esse questionamento? 
 
Isso suscita a questão sobre se os dois setores devem ser vistos como mais semelhantes do que 
diferentes, ou como mais diferentes do que semelhantes. 
 
Conquanto as NAPs/Modelos 1 e 3 enfatizem semelhanças intersetoriais (embora de modos 
diferentes), a NAP/Modelo 4 enfatiza diferenças. Claro está que um longo e duradouro debate 
pode ser percebido dentro dos estudos de administração entre aqueles que afirmam que os 
papéis e habilidades são genéricos no ambiente organizacional (modelo gerencial genérico) e os 
contextualistas, que acham que são específicos a um trabalho gerencial individual (STEWART, 
1975) ou mesmo para um setor (STEWART e WALSH, 1992). 
 
A visão de que os papéis e as habilidades gerenciais eram mesmo transferíveis do setor privado para 
o setor público (e o fluxo era geralmente visto como de mão única) ganhou força nos anos 1980 e 
estava fortemente associada à NAP/Modelo 1. Por influência de consultores em planejamento da 
década de 1980, as diferenças entre os ambientes público e privado foram bastante exageradas: 
ambos os setores poderiam beneficiar-se de uma função administrativa geral ativa e firme. 
 
A Teoria da Administração Pública, contudo, argumenta que os papéis e as capacidades não são 
prontamente transferíveis do setor privado para o setor público porque a natureza das tarefas 
executadas é fundamentalmente diferente (POLLITT, 1990; HOOD, 1991). No setor público, há uma 
série de condições distintas (tais como um papel mais importante para a escolha coletiva, cidadania, 
noções de necessidade e justiça) que não são aparentes no setor privado (RANSON e STEWART, 
1994). Algumas vezes, os serviços públicos são vistos como compreendendo uma forma distinta de 
organização de trabalho. Ackroyd, Hughes e Soothill (1990) argumentam que os serviços públicos 
têm elementos suficientes em comum para serem vistos como um grupo relativamente homogêneo. 
 
Em termos motivacionais, os funcionários públicos são, com frequência vistos dentro desses 
relatos como guiados por um forte senso de vocação, reforçado pela presença de profissões 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA │ UNIDADE II 
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autorregulamentadoras com seus próprios códigos de ética. Essa cultura administrativa pública pode 
ser vista como garantidora de probidade, agora ameaça pelo surgimento da administração empresarial. 
De qualquer modo, nenhum modelo de administração é identificável dentro do setor privado. 
Alguns autores da área de administração enfatizam os aspectos fragmentado, intuitivo e negociativo 
de grande parte da atividade administrativa nesse setor (KOTTER, 1982; MINTZBERG, 1973; 
PETTIGREW, 1987). Um importante corolário é o de que padrões de trabalho e capacidades 
gerenciais-chave podem de fato depender significativamente do contexto organizacional mesmo no 
setor privado (HALES 1986). Desse modo, Whitley (1989) observa que a construção de uma ciência 
geral da administração está tão longe como sempre esteve. 
 
Os proponentes da NAP/Modelo 4 estão corretos quando apontam algumas 
diferenças (como também semelhanças) importantes entre a administração no 
setor público e no setor privado? Ao apresentarmos nossas evidências, as diferenças 
intersetoriais são mais visíveis do que as semelhanças? 
 
Estudando a mudança organizacional 
Uma contribuição importante e adicional que a Teoria das Organizações pode fazer para o estudo 
da administração do setor público é a análise do surgimento e da implementação de estilos de 
reorganizações da nova administração pública como um processo de mudança organizacional. 
Muitas diferenças analíticas podem ser proveitosamente feitas (ASHBURNER et al., 1994), por 
exemplo, o processo de mudança pode ser caracterizado como de cima para baixo, de baixo para 
cima ou do meio para as pontas (isto é, emanando do nível gerencial intermediário), ou como um 
misto desses modelos. Muito do desenvolvimento da prática organizacional percebia a mudança 
como algo acontecendo de modo incremental, com base no consenso, na colaboração e na 
participação (QUINN, 1980): o processo de mudança tinha de ser “comprada” pelos funcionários. 
Essa visão algumas vezes foi entendida como a de que as estratégias de mudança de cima para baixo 
e guiadas pelo poder poderiam produzir uma concordância tática temporária, mas não resultariam 
em uma mudança cultural duradoura. Dunphy e Stace (1988) argumentam que essa prática de 
desenvolvimento organizacional desprovida de um contexto ou ambiente tinha dificuldade em 
explicar o surgimento de reorganizações “coercitivas” evidentes na década de 1980, com frequência 
introduzidas pela vontade de recém-empossados diretores executivos. 
Nesse ponto, o foco começa a mover-se de uma mudança incremental – ou de primeira ordem – para 
uma mudança transformadora – de segunda ordem (LEVY, 1986). Com o passar dos anos 1980, a 
visão estabelecida de que as tentativas de grandes mudanças tinham efeitos apenas superficiais 
começou a ser seriamente considerada, à medida que os autores exploravam a possibilidade de 
mudança radical ou estratégica. Lundberg (1984), por exemplo, escreveu sobre as estratégias para 
estruturar grandes transições organizacionais. 
Há atualmente um crescente interesse pela análise das circunstâncias nas quais tal mudança 
transformadora pode ocorrer.Ao mesmo tempo, os critérios empíricos de avaliação para julgar se 
essa forma de mudança ocorreu permanecem incipientes, refletindo o tom vago e bastante apressado 
de grande parte da literatura nessa área. 
UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO 
PÚBLICA 
60 
 
 
 
 
O primeiro trabalho sobre mudança organizacional proveniente da prática de desenvolvimento 
organizacional também enfatizava técnicas para uma administração de transição planejada, com 
frequência no nível de unidade organizacional. À medida que as ideias dessa prática se misturavam 
com a análise de base sociotécnica emanada do trabalho associado ao Instituto Tavistock (EMERY e 
TRÍST, 1965), então os conceitos tomaram uma forma mais holística e, conquanto ainda incremental 
na abordagem, houve maior reconhecimento das interdependências dentro das organizações. 
Mesmo mudanças relativamente de pequena escala passaram a ser vistas como causadoras de 
consequências não pretendidas e ondas de mudança. 
 
A mudança organizacional pode ser analisada em uma série de níveis, inclusive naquele relativo ao 
sistema como um todo no seu mais alto nível de agregação. Por exemplo, Zifcak (1994) compara e 
contrasta o caráter altamente de cima para baixo do caso britânico com o processo mais consensual 
observado no caso australiano. 
 
Mudando papéis e relações 
 
A mudança pode ocorrer nos níveis grupal e individual como também no nível mais elevado 
de todo o sistema. Nesses níveis mais inferiores de análise, a mudança para padrões e relações 
estabelecidos dentro de pequenos grupos de elite nos mais altos níveis dos serviços públicos é de 
especial interesse. 
 
Um processo de gerencialização já foi observado no nível do sistema como um todo. 
Mas que implicações isso traz para o papel dos gestores públicos seniores dentro 
das unidades individuais? Houve um processo de expansão de papel no nível local? 
Quais são os limites para essa expansão quando as atribuições gerenciais começam a 
chocar-se umas com as outras? Qual é a relação entre o administrador individual e o 
grupo gerencial ou grupo de elite mais amplo? 
 
As organizações do setor público são, por natureza e com frequência, altamente especializadas (por 
exemplo, hospitais, universidades). Isso suscita a questão da mudança de papel e de autonomia dos 
grupos profissionais diante da crescente orientação para o gerencialismo e para o mercado, vistas 
como características das reformas da nova administração pública. Frequentemente um processo 
geral de desprofissionalização é introduzido; por exemplo, Keat e Abercrombie (1991) argumentam 
que, principalmente para os trabalhadores especializados, os mercados enfatizam a autonomia de 
práticas de trabalho anteriormente preestabelecidas, tornando os competidores individualizados 
e concordantes, em vez de membros de um ofício ou profissão. Contudo, o estudo de Whittington 
et al. (1994) sobre a resposta dos clínicos hospitalares e cientistas em laboratórios de pesquisa e 
desenvolvimento às crescentes pressões do mercado apresenta um quadro mais refinado. Para a 
alta administração, a mudança de regime voltado para o mercado pode incluir algum risco quanto 
ao controle. A perda de controle poderia ocorrer não somente quando os profissionais manipulam 
as oportunidades e a retórica de mercado em benefício próprio, mas também levam a uma perda 
de controle estratégico sobre uma organização fragmentada. Certamente, os clínicos com grande 
reputação externa podem ver-se dotados de poder proveniente do desenvolvimento de paramercados 
no setor de assistência médica. 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA │ UNIDADE II 
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O terceiro grupo-chave dentro da nova administração pública é aquele relativo aos não executivos 
nomeados. A tradição sociológica crítica argumenta que as sociedades capitalistas avançadas são 
dominadas por uma elite de poder, pequena mas bem integrada (WRIGHT MILIS, 1956), que controla 
posições chave dentro da sociedade e cujos interesses se chocam com os da maioria da população. 
 
Embora os teóricos da área aceitem que pode haver divisões dentro da elite de poder, essas são 
vistas como relativamente incipientes e minimizadas pelos mecanismos de integração que criam 
uma tendência em direção à unidade de toda a classe (MIZRUCHI, 1992). Useem (1984) afirma que 
há, entre os líderes das grandes organizações, um círculo restrito cuja participação em múltiplas 
diretorias lhes permite uma visão abrangente do mundo em termos de interesses empresariais de 
longo prazo. Os pluralistas (DAHL, 1961) argumentam que uma variedade de diferentes subelites 
normalmente negocia, ou até mesmo compete pelo poder, e que a presença de mecanismos 
integrativos ou de um círculo restrito dominante não deveria ser considerada. 
Assim, precisamos distinguir entre elites locais e nacionais e, no que tange aos compromissos com 
os dirigentes do setor público local, os membros das elites locais (exceto talvez no nível de dirigentes 
principais) predominarão. Precisamos investigar se tais membros são provenientes de uma variedade 
de background são recrutados de grupos muito restritos Os membros recrutados de posições de 
elite no serviço público, de organizações sem fins lucrativos ou da vida acadêmica podem possuir 
sistemas de valores diferentes daqueles que têm um background empresarial. Também precisamos 
investigar quão poderosos os não executivos realmente são, tanto dentro da organização quanto 
dentro de um contexto mais amplo. A Teoria de Classes pressupõe que os dirigentes em cargos 
não executivos são de fato poderosos, como embaixadores de interesses de classe mais amplos. 
Contudo, essa explicação baseada no poder acerca da razão pela qual os indivíduos buscam o status 
de dirigente foi questionada por Zajac (1993), o qual apresentou explicações alternativas baseadas 
no prestígio, amizade ou prazer no processo. A Teoria de Elite pode então operar como uma teoria 
da motivação muito rudimentar. 
 
Os conselhos dirigentes das organizações públicas são também grupos de interesse 
porque eles podem, com frequência, ser vistos como grupos heterogêneos e de 
múltiplos papéis que contêm representantes de todos os três grupos ocupacionais 
já mencionados. As inter-relações dentro de tais grupos mistos são, algumas vezes, 
vistas em termos de uma ordem negociada (HODGSON et al., 1965; STEWART, 1991). 
Embora pequenos em tamanho, os conselhos dirigentes das organizações públicas 
incluem uma série complexa de papéis e interrelações diferentes (por exemplo, a 
reIação entre o presidente da empresa e o CEO, entre o presidente da empresa e os 
diretores não executivos, entre os diretores executivos e os diretores não executivos). 
62 
 
 
 
A PREPARAçãO 
DOS GERENTES 
PÚBLICOS PARA O 
 SÉCULO XXI 
 
CAPÍTULO 9 
Demandas que Atualmente são 
Colocadas para os Governos 
 
Uma das várias pressões com as quais os gerentes públicos no mundo inteiro se defrontam estão 
representadas pelas demandas dos cidadãos, aquelas provenientes do Legislativo – provas de 
desempenho, enxugamento, contratação de serviço – bem como as demandas por aplicações sempre 
melhores de uma tecnologia da informação que está em constante modificação. Essas demandas 
refletem importantes movimentos que vêm-se desenvolvendo nos govemos de vários países, e é 
pouco provável a sua redução num futuro previsível. 
 
As expectativas dos gerentes públicos e dos programas por eles gerados mudaram dramaticamente 
durante as duas últimas décadas do século XX. À medida que os governos do mundo inteiro 
passaram a contratar serviços, mudaram as habilidades dos gerentes públicos em termos de 
negociação e monitoramento. 
 
É necessário discutir as tendências recentes das expectativas dos governos em relação ao 
treinamento dos gerentes públicos. Em primeiro lugar,examinar as principais tendências dessas 
expectativas, em segundo, identificar as habilidades exigidas dos gerentes públicos para adequar-se 
a essas tendências, e, em terceiro, oferecer algumas sugestões quanto aos modos de transmissão 
dessas habilidades às instituições e pessoas que proporcionam formação e treinamento aos gerentes 
públicos. Os formadores dos gerentes públicos devem ser responsabilizados (held accountable) 
pelos seus desempenhos, devendo explorar ao máximo o quanto adequadamente estão preparando- 
os para os desafios a serem enfrentados no ambiente da administração pública. 
 
Há quatro tendências-chave nas demandas que os cidadãos e seus representantes eleitos colocam 
para os governos. Essas tendências têm estado bastante visíveis durante a última década, e mesmo 
há mais tempo em alguns países. De forma resumida, essas tendências são estas. 
 
» Os gerentes públicos devem proporcionar provas dos resultados de seus programas, 
o que é conhecido como accountability for performance (responsabilização pelo 
desempenho). 
 
UNIDADE III 
63 
A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI │ UNIDADE 
III 
 
 
 
 
» O governo deve fazer contratos com entidades privadas ou sem fins lucrativos para a 
prestação de alguns serviços, o que é conhecido como terceirização ou privatização. 
 
» O governo deve reduzir sua força de trabalho e passar a contratar um maior número 
de trabalhadores temporários, e, portanto, menos onerosos, dando-se a esse fato o 
nome de enxugamento. 
 
» Aos cidadão, também chamados de clientes, deve-se atribuir um papel mais 
importante na tomada de decisões governamentais, envolvendo uma gama de 
atividades que vai da atribuição de prioridades a objetivos governamentais à 
definição de regulamentações aplicáveis em empresas privadas. 
 
Os quatro conjuntos de demandas que se colocaram para os governos no fim do século XX 
foram significativos, porque provas colhidas no mundo inteiro sugerem que essas demandas são 
irreversíveis e que continuarão avançando bastante neste século. Virtualmente todos os partidos 
políticos no mundo desenvolvido, dos liberais aos conservadores, estão bastante unidos em suas 
demandas por accountability, terceirização, enxugamento e foco no cidadão em sua qualidade 
de cliente. A insatisfação com o envolvimento governamental invasivo em assuntos econômicos e 
sociais e a existência de deficits crescentes são realidades de abrangência mundial, que têm exercido 
pressões sobre os governos no sentido de reconsiderar a maneira como conduzem os negócios. 
 
As expectativas que essas demandas colocam para os gerentes públicos são sérias, apresentando aos 
gerentes, ao mesmo tempo, uma série de perguntas espinhosas que afetam a alocação de recursos. O 
levantamento dessas expectativas colocam questões sobre como os gerentes públicos deveriam ser 
preparados para o ambiente em que estarão trabalhando e sobre as habilidades de que necessitarão 
para desincumbir-se das tarefas que lhes serão atribuídas. Formadores e treinadores de gerentes 
públicos devem analisar essas novas expectativas para identificar como melhorar o seu desempenho 
e, assim, ajudar os gerentes públicos a terem sucesso. 
64 
 
 
CAPÍTULO 10 
Accountability por Desempenho, a 
Terceirização, o Enxugamento e o Papel 
do Cidadão-Cliente 
 
Accountability por Desempenho 
A doutrina governamental ao longo das duas últimas décadas tem sido a de tornar o governo (e 
os gerentes governamentais) accountable (serem responsabilizados) pelo desempenho. Este 
conceito significa que o desempenho de programas e de políticas públicas serão medidos e que os 
funcionários, considerados responsáveis pelos resultados mensurados das ações governamentais, 
serão julgados segundo este critério (BEHN, 1997). 
Dois aspectos desta formulação merecem mais atenção. Em primeiro lugar, o desempenho não é 
um objetivo, uma realidade claramente identificável, mas é considerado subjetivamente por algum 
conjunto de partes interessadas (NEWCOMER, 1997). E, em segundo lugar, a accountability 
(responsabilização) também é uma meta em movimento. 
“o ambiente da accountability é uma constelação de forças – jurídicas, políticas, 
sócio culturais e econômicas –, que exerce pressão sobre as organizações e sobre as 
pessoas que nelas trabalham, para que se dediquem a certas atividades e deixem de 
dedicar se a outras” (KEARNS, 1996: 29). 
A despeito destas noções fugidias, o debate público em países no mundo inteiro tem-se centrado 
neste objetivo para fins de atividades governamentais. Nos Estados Unidos, a Lei Sobre Desempenho 
e Resultados do Governo de 1993 (GPRA) e a Revisão Nacional do Desempenho da Administração 
Clinton (NPR) adotaram este objetivo. 
A maioria das conclamações governamentais, no sentido da mensuração do desempenho, sugerem 
que os resultados serão utilizados como uma das bases para as decisões sobre alocação de recursos. 
Por exemplo, no Poder Executivo do Governo Federal dos Estados Unidos, a Repartição da Gestão e 
Orçamento (OMB) solicitou que as agências forneçam indicadores de desempenho com suas solicitações 
orçamentárias dos últimos cinco anos. A OMB sinalizou por meio de muitas de suas iniciativas no 
sentido de que os indicadores de desempenho devem apoiar as solicitações orçamentárias, e de que os 
mesmos podem ser utilizados, de maneira defensiva, em exercícios de corte orçamentário. 
O Congresso dos Estados Unidos, por meio da GPRA, legislou no sentido de que, pelo planejamento 
e pela mensuração de desempenho, os gerentes deveriam melhorar a confiança do povo norte- 
americano no Governo Federal, tornando-as agências federais sistematicamente accountable pelos 
resultados de programas e “... melhorar a eficácia dos programas federais e a accountability pública, 
por meio da promoção de um novo foco nos resultados, da qualidade dos serviços e da satisfação 
dos clientes”. A GPRA também acrescenta que a gestão interna deveria ser melhorada por meio da 
mensuração do desempenho, mas o foco na accountability, acompanhado de sinais da OMB, indica 
que a alocação de recursos é o uso primordial, o vetor dos dados sobre desempenho. 
A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI │ UNIDADE 
III 
65 
 
 
 
 
A experiência com a mensuração de desempenho dos programas públicos em diferentes níveis do 
governo dos Estados Unidos não tem sido similar. Surgiram algumas histórias de sucesso, mas 
a realidade de medir se o resultado de programas com objetivos estatutários amplos e mesmo 
conflitantes não confere tantas garantias. A mensuração de resultados para objetivos tais como 
garantir a segurança e a eficácia de medicamentos, embora acelere o processo de aprovação de novos 
medicamentos, ou a criação de instituições para apoiar a governança democrática e o crescimento 
econômico em países em desenvolvimento, é certamente difícil. A apreensão por parte de gerentes 
de programa quanto ao estabelecimento de metas de desempenho, que podem ser difíceis de atingir, 
não inspira criatividade nesses esforços de planejamento. 
 
 
Terceirização 
Privatização, contratos externos e terceirização são palavras que estão na moda referindo-se à prática 
da contratação pelos governos de agentes não governamentais para fornecer bens e prestar serviços 
que eram anteriormente fornecidos e prestados por agências governamentais. Henry Mintzberg, 
recentemente, interpretou essa tendência como uma consequência mundial de que “o capitalismo 
triunfou“ (MINTZBERG, 1996: 75). 0 pressuposto de que o setor privado pode fornecer melhores 
bens e prestar melhores serviços tem prevalecido nos Estados Unidos durante a maior parte de sua 
história, mas Mintzberg assinala que acontecimentos políticos recentes nos Estados Unidos e em 
outros países têm reforçado este pressuposto. 
 
Em muitos países ocidentais inclusive nos Estados Unidos, os cidadãos e os políticos têm pedido 
um governomenor e mais eficiente. Cortar o tamanho das agências governamentais, por meio da 
contratação de outros agentes, para continuar a prestar os mesmos serviços tem sido uma técnica 
popularizada. 0 termo “reinvenção” comum entre os reformadores de governo, baseia-se em uma 
inovadora forma de prestação de serviços pelo governo, conhecida como terceirização (OSBORNE 
e PLASTRIK, 1997). Também tem sido trazidas à baila, todavia, perguntas a respeito de onde e 
quando o uso da terceirização é legítimo e desejável (GOODSELL, 1993a, 1993b e MOE, 1996). 
 
Mintzberg adverte que a crença em que o capitalismo triunfou está agora desequilibrando as 
sociedades do Ocidente, por meio de uma dependência excessiva para com o uso do setor privado 
para curar todos os males. Ele sustenta que diferentes tipos de organizações são mais adequadas 
para o fornecimento e a prestação de diferentes tipos de bens e de serviços. Ele receia mudanças 
indiscriminadas no sentido do uso de entidades privadas para fornecer todos os bens e prestar todos 
os serviços que o governo fornecia e prestava, e que continuará a fornecer e servir em muitos países. 
Os gerentes públicos agora estão diante de pressões no sentido de olhar para o setor privado na 
busca de ajuda para a prestação de uma variedade de serviços. 
 
 
Enxugamento 
As demandas em prol da redução do tamanho do governo levaram a diminuições no número de 
funcionários que trabalham em regime de tempo integral em agências governamentais em muitos 
países. É evidente a relação entre a terceirização e o enxugamento, pois, se o governo já não está 
UNIDADE III │ A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO 
XXI 
66 
 
 
 
 
prestando determinados serviços, torna-se necessário uma quantidade menor de pessoal, embora o 
monitoramento do desempenho dos contratos se torne essencial. 
 
O enxugamento tem sido uma ferramenta popular tanto para organizações públicas quanto para 
organizações privadas, durante as duas últimas décadas. 
Uma importante distinção relativa a empregos nos últimos anos, é aquela entre cargos exercidos 
em regime de tempo integral, com vantagens e cargos exercidos em regime de tempo parcial ou 
de contrato, sem vantagens. As organizações no setor público e no setor privado devem despender 
bastante recursos com as funções ou cargos de tempo integral. Com os expressivos aumentos de 
custo dos benefícios de assistência médica registrados na última década. A atração pelos cargos ou 
funções de meio expediente ou de tempo parcial aumentou de forma dramática. Por outro lado, 
o uso desta estratégia para reduzir custos em curto prazo dá lugar também a preocupações de 
natureza ética especialmente quanto ao papel do governo na provisão de seguro de saúde para todos 
os funcionários e/ou para todos os cidadãos. 
 
Papel do Cidadão-Cliente 
As demandas dos cidadãos e de seus representantes eleitos por um governo reduzido reinventado e 
de alto desempenho também tem sido acompanhadas de pedidos de mais contribuição dos cidadãos 
no processo de tomada de decisões. Centrar a atenção no cliente dos serviços tem sido um princípio 
das técnicas de gestão por qualidade e de gestão pela qualidade total (TQM), bastante populares no 
setor privado há três décadas. 
As demandas legislativas por planejamento de desempenho e por prestação de contas em todos 
os níveis de governo realçaram a necessidade de que os cidadãos desempenhem um papel no 
estabelecimento de prioridades. Os mecanismos para assegurar essa contribuição têm sido inscritos 
em documentos legais. O envolvimento dos cidadãos é crucial para as agências federais, na medida 
em que partes interessadas de todos os níveis de governo trabalham juntas para identificar objetivos 
de desempenho e metas desejadas de desempenho, conforme exigido por lei. A Casa Branca 
promulgou, na administração Clinton, o Decreto n0 12.862, em 1993, que exige de forma específica 
que as agências federais periodicamente façam levantamentos de opinião entre seus clientes, a fim 
de permitir a operação de um governo mais voltado para os clientes, e as agências obedeceram. Os 
gerentes de programas federais visivelmente lutam para serem positivamente reativos, indo até os 
cidadãos e ouvindo-os, por meio da Internet e de encontros face a face mais tradicionais, que se 
realizam em todo o país. 
A interseção complexa das demandas de governo aqui identificadas são aparentes. Os gerentes 
públicos estão tentando ser positivamente cidadãos e a suas demandas por um governo ainda 
mais positivamente relativo, menor e “ mais esperto”.Alguns observadores pressupôem que a 
mensuração de desempenho, a terceirização e o enxugamento proporcionam oportunidades para 
melhorar o governo. 
Quais são as implicações dessas demandas e oportunidades para o conhecimento e 
as habilidades necessárias aos gerentes públicos neste ambiente turbulento? 
67 
 
 
CAPÍTULO 11 
Preparar os Gerentes Públicos para o 
Futuro de Maneira Eficaz 
 
 
Muitas técnicas e estratégias estão disponíveis para serem adotadas pelos 
governos para melhorar os seus serviços. Como poderia preparar melhor os 
gerentes públicos para usá-las de maneira eficaz? 
 
 
Encaminhar os gerentes públicos para escolas de administração de empresas, a fim de aprenderem 
as técnicas usadas para fornecer melhores bens e prestar melhores serviços no setor privado, não 
funcionaria. A despeito da semelhança em termos de terminologia as estratégias e as ferramentas 
populares, tais como gestão por desempenho e contabilidade, baseada em custos, não são a mesma 
coisa no setor privado e no setor público. Adotar, simplesmente, termos semelhantes para realidades 
diferentes não facilitará nada para ninguém. 
 
De modo semelhante, mandar os gerentes públicos assistir cursos tradicionais em universidades 
e institutos de treinamento concebidos para gerentes governamentais, tampouco funciona. As 
mudanças nas expectativas do govemo andaram mais rápido que as expectativas dos educadores e 
dos instrutores de treinamento. A realidade do local de trabalho do setor público mudou de maneira 
muito significativa e muito dos currículos, na sua maioria, não acompanharam essas mudanças. 
 
Os gerentes públicos têm de ser bilíngues ou seja, fluentes na terminologia usada pelos gerentes do 
setor privado, pelos especialistas em informática e na linguagem política e governamental utilizada 
por seus muitos patrões políticos. Em nenhum setor essa necessidade é mais aparente do que no 
processo orçamentário. Os peritos em modelagem econômica podem ficar perplexos diante do que 
interpretam como falta de racionalidade no processo de tomada de decisões orçamentárias, mas a 
racionalidade política das normas e dos costumes é compreensível para aqueles que têm a sabedoria 
contextual adequada. Ao lidar com as partes interessadas nas duas extremidades das transações de 
terceirização por exemplo, os gerentes necessitam daquele entendimento bilíngue das expectativas 
e perguntas muito diferentes que têm a ver com os diferentes conjuntos de clientes, com os quais 
trabalha o gerente público. 
 
Alguns desses desafios atuais exigem o reaparelhamento tanto dos gerentes públicos quanto 
dos instrutores que os treinam, e alguns desses desafios exigem uma ênfase mais forte nas bases 
tradicionais de conhecimento e de habilidades. O Quadro 1 mostra alguns dos conhecimentos e 
habilidades de especial relevância neste momento. 
 
Aparentemente, as áreas nas quais os gerentes públicos necessitam de conhecimentos básicos não 
são novas. Em vista de questionamentos atuais da legitimidade do govemo como prestador de 
serviços e das pressões sob as quais os gerentes públicos trabalham atualmente, os conhecimentos 
de direito e de ética são especialmente relevantes. 0 comprometimento para com o serviço público 
não é uma matéria a ser aprendida, mas poderia ser reafirmado por meio do conhecimento da 
história e dos valores básicos dessahonrada profissão. 
68 
UNIDADE III │ A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO 
XXI 
 
 
 
 
Há algumas áreas de desenvolvimento de habilidades que são bastante novas, tais como a mensuração 
de desempenho e o monitoramento de contratos. As matérias não são novas, mas o aumento recente 
das exigências em termos de mensuração de desempenho e de terceirização tornaram a proficiência 
nessas habilidades mais urgente. 
 
quadro 1: 0 que os Gerentes Públicos Necessitam Conhecer com Urgência? 
 
Conhecimentos de: Habilidades em: 
1. Direito Constitucional 1. Planejamento estratégico 
2. Ética 2. Mensuração de desempenho 
3. Ética do Serviço Público 3. Monitoramento de contratos 
4. Direito Processual em questão de recursos humanos e nas áreas 
substantivas relevantes 
4. Utilização de dados sobre desempenho e avaliação para melhorar 
programas 
5. Procedimentos de políticas de alocação de recursos 5. Prestação de contas sobre desempenho e dados 
6. Intituições governamentais e econômicas 6. Administração financeira, inclusive atividade de cálculo de custos 
7. Direito Internacional 7. Envolvimento dos cidadãos 
8. Política de grupos de interesse 8. Solução de conflitos e negociação 
9. Modelagem econômica 9. Criação de consenso 
10. Teoria da liderança e da gestão 10. Motivação e animação de pessoal 
 11. Análise de problemas, inclusive técnicas de estatística e de custo- 
benefício 
 
Por exemplo, as diversas demandas por mensuração de desempenho e as ambiguidades inerentes 
ao processo exigem extenso desenvolvimento de habilidades. A promoção da mensuração de 
desempenho como ferramenta para avaliar a accountability (responsabilização) gerencial significa 
ao mesmo tempo que os gerentes devem usar os dados sobre desempenho para demonstrar que o 
dinheiro alocado a seus programas foi bem gasto e que devem melhorar as operações dos programas 
que administram. Podem os mesmos dados sobre desempenho ser usados para as duas finalidades? 
 
Coloca-se um dilema significativo ao tentar identificar e coletar dados sobre desempenho para duas 
utilizações extremamente diferentes. Quando as perguntas têm relação direta com a melhoria da 
administração de programas, certos dados serão relevantes. No entanto, dados muito diferentes 
serão relevantes para fins de decisões relativas à questão de se um programa deveria ou não 
continuar a receber financiamento numa base constante, ou se deveria continuar ou não a receber 
quaisquer recursos. Os gerentes, pressionados para escolher indicadores de desempenho em épocas 
de restrições orçamentárias, quando normalmente têm recursos muito limitados para mensuração 
de desempenho, enfrentam uma escolha difícil. Nestes casos, um dos resultados prováveis é a 
escolha estratégica de indicadores que façam um programa parecer eficaz diante dos supridores de 
recursos. Em muitos casos, o tipo de indicador, que pode efetivamente servir de base para decisões 
voltada à melhoria de um programa, pode proporcionar dados que os gerentes não julguem úteis 
para fins de alocação de recursos. Diante de uma escolha quanto ao uso de recursos limitados 
para desenvolver sistemas de mensuração de desempenho, a coleta de dados que venham a apoiar 
solicitações orçamentárias, provavelmente, há de preponderar sobre a coleta de dados internamente 
úteis, mas menos capazes de apoiar solicitações de recursos. 
A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI │ UNIDADE 
III 
69 
 
 
 
 
Outro dilema interessante que os gerentes públicos enfrentam na atualidade é o de que o uso que 
se pretende dar aos dados sobre desempenho não está claro. Diante das mensagens de diferentes 
naturezas, típicas dos pronunciamentos políticos, segundo os quais a mensuração de desempenho 
deveria ser usada tanto para melhorar os programas quanto o processo orçamentário, pode haver 
uma falta de clareza quanto ao uso potencial, com relação a consequente ansiedade por parte dos 
gerentes de programa quanto ao que deve ser medido. Os autores políticos dessas solicitações como 
membros do Congresso, prefeitos e câmaras de vereadores, podem pedir dados que mostrem ao 
público o que eles estão realizando, enquanto que gerentes públicos de carreira podem pedir dados 
úteis para fins internos. Há dois ou mais sinais claros que podem-se tornar confusos quando os 
gerentes intermediários tentam aderir a pressões conflitantes. 
 
Muitas partes interessadas estão envolvidas na seleção de indicadores de desempenho; elas 
trazem para a mesa de discussão valores diferentes. Os programas realizados tanto no setor 
público quanto no setor das entidades sem fins lucrativos têm públicos múltiplos e normalmente 
objetivos também múltiplos. Os programas são concebidos para atingir objetivos específicos tais 
como melhorar a, saúde ou a empregabilidade de seus beneficiários, mas também se espera que 
sejam prestados de maneira eficiente, equitativa, de fácil aceitabilidade por parte dos clientes, 
ambientalmente sã e justa. Em outras paIavras, há muitos valores ligados à prestação de serviços 
no setor público e diferentes partes interessadas atribuirão prioridades a esses valores de maneiras 
diferentes, quando escolherem o que deve ser medido. Não é tarefa fácil por outro lado, forjar um 
consenso entre diversas partes interessadas que tenham o poder de escolher o que vai ser medido. 
As habilidades em termos de estabelecimento de consenso e de solução de controvérsias são, mais 
do que nunca, necessárias. 
 
A administração financeira é outra área que não é nova, mas que foi multo afetada por recentes 
pressões que se exercem no ambiente. O que mudou foi a amplitude e a variedade das habilidades 
em matéria de administração financeira que são necessárias aos gerentes públicos. 
Administrar recursos no governo é, hoje em dia, talvez mais desafiador que nunca. Agora os 
gerentes de programa necessitam saber como obter o melhor e mais defensável valor possível 
pelos recursos públicos dispendidos. A administração de recursos num ambiente de terceirização 
acarreta arranjos de composição de custos mais complexos do que nunca antes foi necessário. 
Muitos gerentes públicos necessitam saber como aumentar as receitas para dar apoio a atividades, 
como por meio de taxas cobradas de usuários que se apliquem a clientes de dentro e de fora 
de suas agências. Todos os gerentes públicos necessitam ter as habilidades necessárias para 
evitar o desperdício e o uso não autorizado de recursos, num ambiente em que a tecnologia da 
informação tornou as transações financeiras mais rápidas, fáceis e vulneráveis do que nunca antes 
haviam sido. 
 
 
O Treinamento Eficaz dos Gerentes Públicos 
 
Dadas as muitas áreas do conhecimento e de habilidades aqui identificadas como 
cruciais para os gerentes públicos, como se poderia prestar treinamento de maneira 
eficaz? 
UNIDADE III │ A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO 
XXI 
70 
 
 
 
 
Em primeiro lugar, os gerentes públicos devem entender que seu aprendizado deve ser um 
processo que dure a vida inteira. Nenhum programa acadêmico de um único propósito, numa única 
oportunidade, ou nenhuma oficina de treinamento preparará os gerentes públicos para um período 
muito longo de atividades. A vida útil de cada geração de tecnologia da informação está diminuindo; 
diminuiu também o tempo de utilidade estática das habilidades que os gerentes públicos aprendem. 
A educação profissional continuada, e talvez até mesmo a certificação, ao longo de uma carreira 
gerencial, é necessária nesta época de mudanças rápidas. 
Em segundo lugar, os formadores de gerentes públicos devem ser inovadores, oferecendo tipos de 
oportunidade de criação de habilidades para gerentes em serviço. A tecnologia da informação, hoje 
em dia, facilita essa inovação, na medida em que o apoio de websites, de cd rom e de teleconferências 
pode ser acessível e permite a interação entre os participantes. 
Em terceirolugar, refletindo a necessidade de que os gerentes públicos sejam bilíngues – nas 
linguagens dos setores privado e público –, a instrução para o uso de ferramentas adaptadas para 
o governo a partir da experiência do setor privado poderia ser oferecida por práticos que tenham 
a experiência de trabalhar com as técnicas no setor público, em conjunção com formadores 
profissionais. O ensino em equipe, em que práticos e formadores trabalham juntos, proporciona 
uma combinação esplêndida de teoria e prática, e coloca na mesma equipe instrutores que tenham 
familiaridade tanto com a maneira de conduzir negócios do setor público quanto com a do setor 
privado o que pode ser também muito benéfico. 
Em quarto lugar, a prática de envolver gerentes públicos na sala de aula como instrutores pode 
proporcionar valiosas experiências de aprendizado para os próprios gerentes. Os formadores 
profissionais deveriam identificar de forma ativa os gerentes públicos eficazes e trazê-los à sala de 
aula para compartilhar suas percepções e experiências com gerentes que ainda não tenham entrado 
para o serviço efetivo ou que estejam abaixo na escala hierárquica. 0 ensino proporciona uma 
oportunidade única para os gerentes refletirem sobre como podem realizar mudanças significativas 
e promover um governo eficaz; essas sessões trazem benefícios para todos. 
As demandas que se colocam aos governos, oferecem oportunidades sem precedentes, bem como 
desafios aos gerentes públicos. As maneiras tradicionais de conduzir negócios tornaram-se obsoletas. 
A mudança é inevitável, e as opções podem ser enumeradas. Embora os modelos racionais não 
retratem com exatidão o processo de tomada de decisão em marcha, em áreas como a da contratação 
de serviços e da mensuração do desempenho dos governos, está havendo progresso dentro dos 
limites da racionalidade política. Essas questões estão sendo resolvidas politicamente em nações 
democráticas como deve ser. Para aconselhar os políticos e a eles responder, os gerentes públicos 
necessitam treinamento e atenção. Negligenciar as necessidades em termos de aprendizado desse 
recurso tão valioso poderá prejudicar a todos. 
Formadores profissionais e instrutores de treinamento de gerentes públicos carregam a 
responsabilidade de promover as oportunidades de aprendizado do tipo inovador que são 
necessárias. É válido defender essa necessidade, pois governos com bases de recursos estáveis ou 
mesmo em declínio têm poucas probabilidades de identificar o treinamento gerencial como uma 
prioridade de base. Os mecanismos para revitalizar os gerentes públicos que não representam custos, 
tais como treinamentos por meio da Internet e sistemas que utilizem mentores, podem e devem 
A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI │ UNIDADE 
III 
71 
 
 
 
 
ser promovidos. O comprometimento para com a melhoria do desempenho do governo acarreta 
a responsabilidade de romper as ideias fixas e os padrões confortáveis. O ambiente turbulento da 
adminstração pública deveria desafiar as habilidades dos formadores profissionais e instrutores de 
treinamento de gerências públicas, de estabelecer parcerias e de marketing para assegurar que os 
gerentes públicos possam aproveitar as oportunidades, e, assim, melhorar tanto a eficácia quanto o 
comprometimento para com sua profissão. 
 
A Nova Gerência Pública28 
 
Introdução 
Derry Ormond e Elke Loffler 
O termo nova gerência pública (NPM – New Public Management) é frequentemente 
utilizado em muitos dos países-membros da OCDE, bem como no resto do mundo. 0 
termo parece descrever uma tendência global em direção a um certo tipo de reforma 
administrativa, mas rapidamente se faz evidente, especialmente em conferências 
internacionais, que assume diversos significados em diferentes contextos 
administrativos, inclusive na comunidade acadêmicas em que ainda não se chegou 
a um acordo sobre o que significa o paradigma da nova gerência pública. Em todo 
caso, o termo é também relativamente equivocado porque seus elementos não são 
tão novos, razão pela qual tem sido acusado de vender “vinho velho em garrafas 
novas”. Exceto nos Estados Unidos, a Gerência Pública não foi um termo utilizado até 
os anos 1980. Outrossim, as reformas na gerência pública estão avançando mediante 
uma ampla variedade de formas e em diversos contextos envolvendo preocupações 
e necessidades nacionais completamente diferentes. 0 processo de transformação 
dos países da Europa Central e Oriental é justamente um exemplo. 
Ainda que não se possa dizer a priori o que é nova gerência pública, cabe assinalar 
que ela tem contribuído para a elaboração de uma visão mais econômica e 
gerencial da administração governamental. A OCDE/PUMA (ver Anexo 1) esteve 
entre as primeiras organizações que tentaram introduzir um conceito mais amplo 
de gerência pública, especificamente vinculado às necessidades de microreforma 
e ajuste estrutural, nos anos 1980. A necessidade dessa abordagem abrangente 
pode ser explicada pelo conjunto de desafios globais confrontados pelos países e 
que continuam sendo amplamente válidos no presente. 
» Limitações fiscais ao crescimento do setor público versus a infinidade de 
demandas efetivadas por cidadãos mais educados. 
» Busca intensiva de formas mais efetivas para a implementação de políticas 
públicas. 
» Manejo da incorporação a um mundo de interdependência acelerada e 
de dinâmica imprevisível. 
28 Versão corrigida do documento apresentado no III Congresso Internacional do CLAD sobre a Reforma do Estado e da 
Administração Pública, realizado em Madrid, Espanha, de 14 a 17 de outubro de 1998. Os pontos de vista expressos neste 
documento pertencem aos autores e não, necessariamente, representam os da OCDE nem os do seu Serviço de Gerência Pública. 
0 presente artigo foi publicado na Revista del CLAD, Reforma y Democracia, n. 13, febrero/1999. 
UNIDADE III │ A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO 
XXI 
72 
 
 
 
 
» Pressão crescente de grupos empresariais e da indústria a fim de promover 
um setor público mais direcionado aos negócios, aos investimentos e ao 
fornecimento eficiente de serviços. 
» Mudança de valores que questionam a administração pública tanto do 
interior quanto do seu exterior. 
» Mudanças tecnológicas, especialmente em relação ao potencial para a 
difusão da informação. 
» Mudanças nos perfis sociodemográficos, especialmente com o 
envelhecimento das populações. 
 
Estas pressões têm colocado em questão não apenas as estruturas administrativas e 
a tomada de decisões políticas estabelecidas, mas também a forma de pensar acerca 
da administração pública e do serviço civil, e de como a mudança se faz possível. 
 
Uma onda de reformas da gerência pública tem tido lugar em todos os países 
membro da OCDE, frequentemente inspiradas e alimentadas pelo chamado 
paradigma da nova gerência pública. Por isso, é legítimo abordar a questão sobre o 
que aproveitar e o que abandonar desse paradigma. 
 
Como uma introdução, este documento apresenta algumas observações sobre 
a experiência prática do PUMA e a interação com os países-membro da OCDE, ao 
invés de discutir a nova gerência pública em qualquer classe de construto formal. 
 
O que se pretende sustentar com este documento é o seguinte. 
 
1. Estamos procurando identificar uma gerência pública que se adapte às 
necessidade atuais e que seja capaz de manejar os problemas do futuro. 
Isso inclui a capacidade para gerenciar efetivamente as organizações 
públicas e conceber, orientar, implementar e avaliar as reformas. Em 
outras palavras, coincidindo com o ponto de vista que percebe o setor 
público como uma organização que aprende, que deveria melhorar 
constantemente, ao invés de procurar implementar um modelo particular 
de gerência pública – ainda que receba o nome de nova gerência pública, 
reinvenção, reengenharia, gerência de qualidade total, new steering model 
ou qualqueroutra denominação. 
2. Não existem modelos preestabelecidos; a mudança deve enraizar- 
se na configuração específica da história, das tradições e estruturas 
constitucionais e legais, nas forças político-administrativas, nas 
perspectivas econômicas e sociais e na posição internacional do país. Por 
outra parte, não existe solução única para o setor público como um todo. 
Diferentes partes da administração pública podem requerer diferentes 
sistemas de gerência pública, dependendo, por exemplo, de se tratar 
do fornecimento de um serviço de natureza redistributiva ou uma tarefa 
verdadeiramente autônoma. 
A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI │ UNIDADE 
III 
73 
 
 
 
 
3. A maioria dos elementos da nova gerência pública não são, realmente, 
novos no sentido de que inúmeros países implementaram no passado 
alguns destes elementos, de fato com outras denominações. Por exemplo, 
o estabelecimento de uma ampla variedade de agências na administração 
estatal alemã nos anos 1970, por um lado tem sido interpretado à luz da 
tradição neocorporativa alemã e por outro como reação ao crescimento 
do setor público. 0 que é novo em relação à NPM é que o conceito global 
tem evoluído a partir de um movimento orientado para a prática, que 
teve início de forma independente em vários países. Igualmente, a 
disponibilidade da tecnologia moderna da informação nos permite agora 
produzir e analisar a classe de dados referentes ao desempenho que 
estava faltando nas reformas administrativas anteriores. 
4. Os países que têm adotado um enfoque mais gradual no que se refere 
à NPM, agora se confrontam com um problema de estruturas duais no 
setor público: ilhas de reforma com orientação fazem a NPM coexistir 
com organizações públicas gerenciadas de forma tradicional. Esta 
situação gera tensões no processo de reformas, como resultado de 
estruturas de incentivo em conflito, e em alguns casos inclusive, chega 
a questionar o que tem sido obtido até o momento. Por exemplo, as 
reformas baseadas na NPM nível de município não podem concretizar 
o potencial pleno do aumento da eficiência, se a supervisão municipal 
e o sistema intergovernamental de subsídios não permitirem uma 
determinada flexibilidade gerencial, o que pode desta forma sustentar 
argumentos oponentes à NPM. 
5. Existem também importantes desafios concernentes à gestão de governo, 
que não estão, necessariamente, incluídos no debate sobre a NPM, alguns 
dos quais podem ter sido exagerados pelas reformas já realizadas, como, 
por exemplo: 
 
› permanência de tomada de decisões efetivas do governo central em 
um contexto de devolução e globalização; 
› gerência da ética no governo; 
› educação e responsabilidade cívica na sociedade; 
› novas relações com a sociedade civil e o setor privado; 
› relações em processo de transformação entre o Executivo e o Legislativo; 
 
6. Dessa forma, o que devemos deixar para trás são noções presas a dogmas, 
modelos e preconceitos da antiga e da nova administração pública. O 
modelo de uma nova gerência pública nunca existirá na realidade, assim 
como a administração pública weberiana nunca existiu em sua forma ideal. 
 
7. Devemos manter um conjunto equilibrado de valores da gerência 
pública. A gerência pública não deveria referir-se somente a promoção 
UNIDADE III │ A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO 
XXI 
74 
 
 
 
 
de valores econômicos. A tarefa que temos adiante é a de dar maior 
ênfase aos produtos e resultados efetivos, de acordo com os princípios 
legais e políticos da administração pública. 0 peso dado a estas diferentes 
racionalidades e suas relações será diferente de um país a outro, 
dependendo de sua tradição de governo e seus marcos políticos e legais. 
 
A Abrangência da Nova Gerência Pública 
 
Devido a ambiguidade do termo, faz-se necessário explicitar a classe de elementos 
que estão incluídos dentro do rótulo de NPM. Temos duas classes de conceitos 
fundamentais relativos à nova gerência pública. 
 
Primeiro, um conceito restrito percebe a nova gerência pública como sendo a união 
de duas correntes de ideias diferentes (HOOD, 1991:5). Uma delas decorre da nova 
economia institucional, que discute novos princípios administrativos, tais como 
contestabilidade, a escolha do usuário, a transparência e uma focalização estreita 
nas estruturas de incentivos. A segunda corrente deriva da aplicação dos princípios 
gerenciais do setor empresarial privado ao setor público. 
 
Em termos práticos, essa concepção restrita da NPM implica uma ênfase da gerência 
de contratos, na introdução de mecanismos de mercado no setor público e na 
vinculação estabelecida entre o pagamento e o desempenho. A NPM pode, dentro 
dessa definição restrita, equiparar-se com numerosas reformas da gerência pública 
realizadas na Nova Zelândia, e em menor escala na Dinamarca e no Reino Unido. 
 
Grande parte das críticas que se fazem à NPM dizem respeito a sua relação com um 
paradigma claramente simplista, centrado exclusivamente na eficiência. Embora 
seja verdade que numerosos comentaristas admitem que essa versão da NPM pode 
funcionar em múltiplas situações nos países mencionados, eles têm dúvidas sobre 
a possibilidade de que essa versão da NPM possa ser transferida a outros países 
(ver, por exemplo, KICKERT, 1997). Apesar dessa classe de filosofia da NPM, com 
uma clara ênfase nos mercados e na privatização, que não poderia ser transferível 
como um regime de governo, existem, porém, numerosos instrumentos que podem 
ter importância para outros países. Por exemplo, ainda que provavelmente, o 
mecanismo primário de governo da Espanha, como motivador, esteja apoiado na 
descentralização e na devolução mais do que na competência de mercado e na 
privatização, alguns elementos do tipo mercado têm sido em setores específicos de 
políticas, especialmente em nível regional (OCDE, 1997a: 327 338). As Comunidades 
Autônomas de Catalunha e de Galícia agora passam recibos aos pacientes dos 
hospitais. A competência entre hospitais começa a se estabelecer. As medidas do 
desempenho estão proliferando nas políticas de saúde e de educação, sendo ambas 
também responsabilidades regionais. 
 
Os governos locais também realizam experimentos com mecanismos do tipo 
mercado, tal como acontece na inovadora Administração Metropolitana de Bilbao, 
A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI │ UNIDADE 
III 
75 
 
 
 
 
que introduziu a cobrança aos usuários no departamento de bombeiros (para mais 
detalhes, ver OCDE, 1998). 
 
Segundo, um ponto de vista mais amplo sobre a NPM adotaria um enfoque mais 
pragmático, não a percebendo desde uma perspectiva filosófica, senão como uma 
resposta racional a algumas das pressões enfrentadas pelos governos. Considerando 
que devido à globalização as pressões são semelhantes em todos os países, 
caberia esperar que as respostas compartilhassem certas características e como 
consequência sejam, em alguma medida, convergentes. Porém dever-se-ia enfatizar 
(e talvez não tenhamos insistido nisso claramente no nosso trabalho no PUMA) que 
convergência não quer dizer uniformidade. Inclusive se as questões da reforma são 
convergentes, isso não implica que a implementação da NPM seja a mesma em 
todos os países. As diferenças entre um país e outro podem ser consideradas como o 
resultado de interesses políticos e de ideologias subjacentes à NPM (POLLITT, 1990), 
de dificuldades na operacionalização de princípios bastante abstratos tais como a 
transparência, de diferenças nos sistemas políticos e administrativos e na forma de 
adaptá-los, assim como de histórias obviamente diferentes. Uma comparação das 
pesquisas anuais por países realizada pelo PUMA ilustra como esses fatores podem 
gerar dinâmicas de reforma completamente diferentes nos países membro da OCDE 
em matéria de velocidade, orientação e abrangência das reformas (OCDE, 1997b).Ver também, a página web do PUMA (http://www.oecd.org/puma/ 
country) 
 
De toda forma, é possível distinguir um certo número de traços-chave das reformas da 
gerência pública nos países membro da OCDE. 0 documento Governance in Transition 
(OCDE, 1995:28) identifica os seguintes temas comuns à reforma, formulados para se 
chegar a administrações direcionadas para resultados: 
 
» devolver autoridade, outorgar flexibilidade; 
» garantir o desempenho, o controle e a responsabilidade; 
» desenvolver a competência e a escolha; 
» fornecer serviços adequados e agradáveis aos cidadãos; 
» melhorar a gestão dos recursos humanos; 
» explorar a tecnologia da informação; 
» melhorar a qualidade da regulamentação; 
» fortalecer as funções de governo no centro. 
 
Essa ampla definição não impõe um modelo apto para todas as circunstâncias e 
faz com que os princípios da NPM possam ser transferíveis. Enquanto não existir 
http://www.oecd.org/puma/
http://www.oecd.org/puma/
UNIDADE III │ A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO 
XXI 
76 
 
 
 
 
um enfoque melhor, cada governo direcionado à reforma deverá considerar em 
que grau e como esses traços-chave podem ser incorporados no seus sistemas 
de gerência pública. Isso poderia implicar reformas radicais seletivas da gerência 
pública ou reformas adicionais, com adaptações progressivas dependentes do 
marco institucional de cada país. Em alguns países, talvez não seja necessária 
a implementação de reformas com relação a determinados temas, porque já 
foram realizadas anteriormente (com uma denominação diferente) ou porque já 
existem estruturas equivalentes, tais como as agências na Suécia ou alguns órgãos 
semiautônomos na França. 
Essa definição ampla e não prescritiva da nova gerência pública permite identificar e 
avaliar diversos tipos de estratégias e caminhos para a reforma, ao mesmo tempo em 
que se reconhecem alguns princípios convergentes. Fazendo com que as práticas 
e as experiências da nova gerencia pública sejam transparentes, os governos têm 
a oportunidade de escolher entre diversas alternativas e de tomar decisões bem- 
informadas sobre os instrumentos de políticas. 
 
Alguns Aspectos da Nova Gerência Pública 
 
Devolução de autoridade 
 
Em numerosos países existe um claro consenso em torno de um modelo centralizado 
de fornecimento de serviços que já não satisfaz as necessidades e as condições 
da gerência pública. Os esforços de reforma têm se centrado na devolução de 
autoridade no interior das agências públicas e/ou ministérios/departamentos 
e agências executoras, e/ou entre o governo central e os escalões inferiores de 
governo, o mercado e o terceiro setor. 0 processo de devolução tem-se orientado 
pela premissa de que a flexibilidade gerencial é um pré-requisito, ou pelo menos 
uma medida complementar, para a consolidação fiscal em longo prazo. Essa posição 
baseia-se, no mínimo, em três conjuntos de argumentos clássicos: em primeiro 
lugar, para muitos serviços, a devolução resultaria potencialmente num aumento 
da capacidade de resposta às demandas cidadãs; em segundo lugar, as vantagens 
no nível da informação aumentam a eficiência administrativa; e em terceiro lugar, a 
inovação se vê facilitada em nível local. No entanto, a devolução deve também ser 
comparada em relação às economias de escala na produção de serviços públicos, 
aos custos potenciais dos efeitos da difusão entre diversas jurisdições e aos efeitos 
da competência governamental e da migração. 
 
A devolução de funções públicas criou uma nova dimensão qualitativa e atualizou 
o antigo debate entre centralização e descentralização. Os ambientes transformados 
colocam, novamente, a questão básica do federalismo fiscal: que distribuição 
de funções e responsabilidades satisfaz melhor as necessidades de subsídios e 
corresponde, razoavelmente, à distribuição dos recursos fiscais? A nova questão 
(da gerência pública) diz respeito aos mecanismos apropriados para implementar 
os deslocamentos das funções públicas em direção a níveis inferiores de governo. 
A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI │ UNIDADE 
III 
77 
 
 
 
 
Tradicionalmente, na maioria das federações europeias as constituições exigem 
que uma parte substancial das leis federais sejam administradas pelos Estados. Esse 
tipo de descentralização administrativa encontra-se também sendo processada em 
outros países-membro da OCDE, em que os governos nacionais têm transferido 
numerosas funções em níveis subnacionais de governo. Uma ferramenta primordial 
para essa devolução é o manejo de mecanismos que conferem, aos níveis 
subnacionais de governo, novos espaços para a implementação de programas 
intergovernamentais. Esses novos espaços suscitam preocupação sobre a extensão e 
a certeza da apresentação de contas por resultados. As emergentes “associações para 
o desempenho” (perfomance partnerships) entre diversos níveis de governo prometem 
ser um instrumento de transformação das relações, altamente problemáticas, com as 
agências, em acordos contratuais que reduzem os seus custos e permitem o aumento 
da eficiência, podendo concretizar-se a partir da descentralização administrativa. 
Essa ideia básica é ilustrada no setor do mercado de trabalho canadense, em que o 
governo desse país redesenhou as responsabilidades federais e provinciais (Canada 
Employment Insurance Commission, 1997: 19 26). A parte II da EI – Employment Insurance 
Act permite que as províncias e territórios desenhem e executem os seus próprios 
programas de emprego apoiados por fundos do EI, mediante acordos de associação 
com o Ministério de Desenvolvimento de Recursos Humanos. Os governos provinciais 
ou territoriais que preferirem não assumir a responsabilidade plena pelo desenho e 
execução das medidas e benefícios relativos ao emprego ativo, nos termos da parte II 
da Lei, podem, alternativamente, optar pela formalização de acordos de cogestão. Os 
acordos negociados até o presente refletem ambas modalidades. 
 
Orçamento 
 
No caso da elaboração do orçamento, a flexibilidade pode ser introduzida em 
diversas etapas do ciclo orçamentário. 0 processo de formulação do orçamento 
depende em grande parte da estruturação da Lei Orçamentária e do nível de 
detalhamento com que o Legislativo exerce o controle das despesas. Existem duas 
tendências principais que visam a outorgar maior flexibilidade, que podem ser 
identificadas nesta fase: em primeiro lugar, os países-membro da OCDE afastam-se 
cada vez mais do enfoque clássico, que parte da base em direção ao vértice para a 
formulação do orçamento, promovendo agora um exercício que parte do vértice e 
dirige-se à base (top down), em que o Conselho de Ministros estabelece tetos fixos 
para o total dos gastos governamentais que deveria ser alocado a cada ministério. 
Esse novo processo promove o controle do governo sobre as despesas consolidadas 
e facilita a realocação de recursos. Em segundo lugar, em alguns dos países- 
membro, os Parlamentos não discutem as alocações individuais senão a direção e as 
tendências gerais das despesas do governo. Por exemplo, na Suécia, o Parlamento 
deve aprovar primeiro a divisão da despesa consolidada em 27 áreas de despesas, 
antes de aprovar as alocações individuais. 
No que diz respeito à implementação do orçamento, cabe distinguir diferentes níveis 
de flexibilidade para as transferências. 0 menor grau de flexibilidade corresponde, 
UNIDADE III │ A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO 
XXI 
78 
 
 
 
 
obviamente, ao caso no qual as transferências não estão permitidas em absoluto. 
Uma maior flexibilidade é possibilitada pelas estruturas institucionais nas quais 
as transferências são, via de regra, permitidas para determinadas categorias de 
despesas, tais como as de operação e investimento. Alguns países-membro têm 
combinado todas as alocações para as operações das organizações de governodentro de um montante total para cada organização. Por exemplo, na Suécia as 
agências recebem atualmente uma única alocação de recursos para o financiamento 
de todos seus custos correntes, sem restrições na atribuição de insumos 
 
Uma segunda opção de transferências diz respeito à redistribuição de recursos entre 
anos fiscais. Não há flexibilidade alguma quando as alocações não utilizadas devem 
ser devolvidas ao centro no final do ano fiscal. As disposições legais que permitem 
adiar a execução de todas as despesas até um certo limite especificado fazem 
possível essa flexibilidade gerencial. 
 
Até que ponto os países-membro da OCDE fizeram uso das diversas opções para 
flexibilizar o orçamento em nível central de governo? Recente pesquisa realizada entre 
os altos funcionários do orçamento (PUMA, 1998) sugere a existência de marcadas 
diferenças entre os países-membro da OCDE no que concerne ao número de itens 
de alocação e em nível de detalhamento do controle parlamentar do orçamento. 
A flexibilidade nas transferências existe, na maioria dos casos, para as contas de 
despesas correntes, e em menor grau para os custos de programas. A maioria dos 
estados-membros da OCDE permite um certo grau de realocação dos recursos 
entre anos fiscais. Essa breve resenha da devolução da autoridade orçamentária por 
parte dos governos centrais demonstra que todos os estados-membros da OCDE 
têm flexibilizado seus processos orçamentários, ainda que em graus variáveis. Em 
muitos estados-membros, nos quais as reformas da gerência pública têm adotado, 
em grande medida, a forma de um enfoque a partir da base em direção ao vértice, 
a devolução da autoridade orçamentária tem tido uma influência maior nos níveis 
inferiores do governo do que nos níveis centrais. 
 
O monitoramento estatístico inicial do impacto da devolução da autoridade 
orçamentária sobre o desempenho fiscal sugere que flexibilidade gerencial tem 
uma influência considerável no sucesso do esforço de estabilização, entendido 
como a redução do déficit e da dívida em médio prazo, após a iniciação do esforço de 
consolidação. Isso tem sido plenamente verificado no caso do sistema orçamentário 
sueco, em que o processo de formulação do orçamento tem experimentado 
mudanças fundamentais no decurso dos últimos quatro anos, em resposta à 
convicção das autoridades de que o processo orçamentário, em si mesmo, tinha 
contribuído, significativamente, para o estado de deterioração do equilíbrio 
orçamentário naquele país. 
 
Caberia esperar que os efeitos fiscais positivos da flexibilidade orçamentária sejam 
ainda maiores no caso em que os países venham também a redefinir as relações 
entre as instâncias centrais e agências operativas. Um estudo do PUMA sobre a 
A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI │ UNIDADE 
III 
79 
 
 
 
 
implementação da flexibilidade orçamentária em cinco países-membros da OCDE 
– Austrália, França, Nova Zelândia, Suécia e o Reino Unido – destaca que à exceção 
da Suécia, todos os países têm enfrentado dificuldades para traçar uma clara linha 
divisória entre as responsabilidades das instituições centrais e as agências operativas 
(OCDE, 1997c: 14). 
 
Gerência de pessoal 
 
De maneira similar à flexibilidade do orçamento, a devolução de autoridade na 
gerência de pessoal envolve também várias escolhas em termos dos elementos 
e graus de flexibilização. Tem-se dado uma grande atenção à determinação 
do pagamento, mas as flexibilidades da gerência de pessoal podem implicar, 
igualmente, muitos outros elementos, (OCDE, 1996a: 17 22), tais como: 
 
» sistemas de classificação de cargos; 
» mobilidade; 
» termos dos processos de recrutamento/emprego; 
» acordos trabalhistas. 
 
A flexibilidade no pagamento é uma área complexa per se. 0 PUMA tem desenvolvido 
uma escala de avaliação que permite comparar as diferentes dimensões da 
flexibilidade no pagamento (OCDE, 1997d:101): 1) nível de negociação sobre 
o pagamento; 2) gerência descentralizada da folha de pagamento; 3) nível de 
flexibilidade dos ajustes anuais da folha de pagamento definida no nível central; 4) 
nível de flexibilidade na comparação do pagamento individual. 
À exceção de Nova Zelândia e Reino Unido, que têm atingido um elevado grau 
de descentralização, os outros países da OCDE têm adotado uma abordagem 
mais limitada em relação a flexibilidade do pagamento. Porém, em todos os 
países-membro o papel desempenhado pela agência central de pessoal continua 
sendo importante. Inclusive nos países em que foram implementadas mudanças 
abrangentes no sistema de pagamento no setor público (como, por exemplo, Nova 
Zelândia e Austrália), persiste a necessidade de acompanhamento e de garantir 
padrões comuns de ética no conjunto do serviço público. 
A devolução de autoridade na gestão de pessoal tem trazido benefícios indiscutíveis. 
Os órgãos centrais de gerência de pessoal informam que tem-se verificado aumento 
da eficiência e da efetividade geral e facilita-se a inovação (OCDE, 1995: 56). Essa 
apreciação se confirma pela análise empírica. Em particular, ficou demonstrado que 
a flexibilidade, tanto na determinação da composição do staff quanto na negociação 
e determinação dos salários individuais, contribuiu para minimizar as taxas de 
crescimento do pagamento de salários (OCDE, 1997d: 106). 
No entanto, em todos os países que têm devolvido a gerência de pessoal, o equilíbrio 
entre o controle e a flexibilidade continua sendo instável. Numerosos governos 
UNIDADE III │ A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO 
XXI 
80 
 
 
 
 
têm procurado assegurar-se de que retêm o controle sobre o montante geral das 
despesas públicas em matéria de remunerações, ainda que o detalhamento esteja 
sujeito a certas variações locais. Os sistemas centralizados para a determinação do 
pagamento no setor público encontram-se, frequentemente, associados a ideia de 
que eles facilitam mais o controle dos custos trabalhistas do que os sistemas de 
determinação do pagamento mais descentralizados. 
 
Outrossim, existem preocupações relativas ao equilíbrio entre permitir que os 
departamentos e as agências desenvolvam suas próprias práticas de gerência de 
pessoal e manter um certo grau de unidade e um conjunto comum de valores em 
todo o serviço público. Algumas tentativas, que visam a fortalecer uma perspectiva 
coletiva, refletem-se nos acordos centralizados para a designação e a gerência 
de funcionários civis do alto escalão e nos esforços realizados em alguns países 
para desenvolver a capacidade dos órgãos centrais em matéria de planejamento 
estratégico e políticas de recursos humanos em todos os serviços. 0 debate que 
gira em torno da definição dos aspectos essenciais e dos elementos comuns que 
deveriam ser mantidos no serviço público, bem como qual o grau desejável de 
devolução está longe de ter sido resolvido e continuará sendo uma questão-chave 
na gerência pública nos próximos anos. 
 
Mecanismos tipo mercado 
 
A aplicação dos chamados Mecanismos Tipo Mercado (MTM) no setor público tem 
sido objeto de uma atenção considerável. Novamente, isso não implica uniformidade, 
uma vez que “o conceito de MTM abrange todos os arranjos nos quais está presente, 
pelo menos, uma das características significativas dos mercados: competência, 
fixação de preços, tomada de decisões dispersa, incentivos monetários etc.” (OCDE 
1993:11). Fica evidente, que essa definição exclui os dois casos opostos do tradicional 
fornecimento público e da privatização total. Tomando se em consideração a 
diversidade de MTMs é impossível discuti-los como um conjunto homogêneo, 
motivo pelo qual discutem se aqui três classes de MTM: a contratação externa, a 
cobrança ao usuário e os vouchers. 
 
Contratação externa 
 
A contratação externa diz respeito à situação em que o setor público adquire, no 
setor privado, algo que tradicionalmente havia produzido internamente.Quando se 
permite que as operações internas participem também como licitações, fala-se de 
market testing. 
 
O incentivo que está implícito na contratação externa é simples. Estudos 
internacionais têm demonstrado, de forma consistente, que é possível obter 
uma poupança sustentável de aproximadamente 20% contratando-se atividades 
externamente, enquanto são preservados ou melhorados os níveis de qualidade do 
serviço, tal como aparece na tabela a seguir: 
A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI │ UNIDADE 
III 
81 
 
 
 
 
 
 
Poupança de custos por contratação externa (em porcentagem) 
 
Estados Unidos 20% 
Reino Unido 20% 
Austrália 15-20% 
Suécia 9-25% 
Islândia 20-25% 
Dinamarca 5-30% 
Fonte: PUNIA (1998b:70). 
 
As práticas de contratação externa variam amplamente entre os estados-membro da 
OCDE. Não obstante, parece existir um amplo acordo em torno de que serviços de 
apoio como: a manutenção e a limpeza, o fornecimento de alimentos e a impressão 
gráfica, entre outros, sejam candidatos apropriados para a contratação externa. Os 
países-membro que contam com uma forte tradição de contratação externa, tais 
como a Austrália, a Nova Zelândia, o Reino Unido, os Estados Unidos e os países 
nórdicos (Dinamarca, Islândia), foram além da contratação externa de serviços de 
apoio, em áreas que poderiam ser consideradas inerentemente governamentais há 
pouco tempo atrás. Exemplos disso incluem os serviços de bombeiros nos Estados 
Unidos, os serviços carcerários no Reino Unido, serviços para os desempregados na 
Austrália, lares para tratamento de indivíduos com problemas comportamentais 
na Islândia, funções do escritório nacional de auditoria na Nova Zelândia (muitos 
desses casos são revisados numa recente publicação do PUMA: 1997a, Contracting 
Out Government Services). O PUMA publicou, recentemente, um Policy Brief com 
as melhores diretrizes práticas para a contratação de serviços governamentais, 
destacando os fatores-chave para uma contratação externa de sucesso. 
Cobrança ao usuário 
 
Os países estão financiando, cada vez mais, os serviços governamentais mediante 
a cobrança ao usuário. 0 objetivo de cobrar do usuário não é apenas conseguir 
recuperar os custos, senão também fazer com que os serviços governamentais 
sejam mais eficazes e eficientes. Isso se consegue por meio da visibilidade clara 
de custos e benefícios dos serviços oferecidos aos usuários pelos fornecedores, 
impondo disciplina no que diz respeito às demandas ao mesmo tempo em que 
promove a tomada de consciência sobre os custos e a orientação oferecida. Mas 
ainda, a cobrança ao usuário oferece um marco para o desenvolvimento dos 
mercados e da concorrência. 
 
Um exemplo clássico dos benefícios acarretados pela cobrança ao usuário é o do 
Australian Bureau of Statistics. Quando começaram a cobrar por suas publicações, 
registrou-se uma súbita queda da demanda, indicando que a relação dos que 
recebiam, gratuitamente, as publicações pelo correio continha um grande número 
de pessoas que realmente não queria a publicação. 0 mais interessante foi que entre 
os que manifestaram seu desejo de assinar a publicação, vários assinalaram que 
o fariam somente no caso em que o formato e os conteúdos fossem modificados 
de maneira determinada, para satisfazer suas exigências. Esse caso exemplifica a 
UNIDADE III │ A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO 
XXI 
82 
 
 
 
 
margem de benefícios que pode ser obtida a partir da cobrança ao usuário – aumento 
da receita, aumento da apropriação por parte do usuário, melhores produtos. 
 
O PUMA elaborou algumas diretrizes para melhorar as práticas em matéria de 
cobrança ao usuário, assinalando os riscos que devem ser levados em consideração 
no momento de criar um sistema desse tipo (OCDE, 1998:7 11). As diretrizes 
esclarecem que a cobrança ao usuário constitui um exigente MTM, dado que, para a 
sua otimização, faz-se necessário um sistema de apresentação de contas progressivo, 
uma boa medição do desempenho e flexibilidade gerencial da organização pública 
para estabelecer e adaptar a cobrança. 
Vouchers 
 
Em contraste com os MTMs considerados anteriormente, a introdução de esquemas 
de vouchers ou quase vouchers têm-se desenvolvido muito pouco com relação à 
discussão teórica de suas vantagens e limitações. Os vouchers podem ser definidos 
como regimes nos quais os indivíduos recebem (mediante um pagamento ou 
por alocação) a titularidade de um bem ou um serviço que podem “fazer efetivo” 
mediante um determinado conjunto de fornecedores, quando eles o descontam 
em efetivo ou em formas equivalentes por parte de um órgão financiador (CAVE, 
1998: 3). Tradicionalmente, os vouchers têm assumido a forma de recibos de papel 
autorizando uma pessoa nomeada para receber um serviço específico, a partir de 
uma relação de fornecedores designados. As características básicas dos vouchers são 
sua não transferibilidade entre consumidores e sua falta de flexibilidade comparada 
com o dinheiro efetivo. 
 
As principais vantagens atribuídas aos vouchers são sua capacidade de melhorar 
a eficiência dos custos, induzindo processos concorrentes entre fornecedores. 0 
segundo objetivo é a melhoria da eficiência da alocação, mediante a ampliação 
do leque de escolhas do consumidor. Em terceiro lugar, os vouchers para serviços 
públicos também oferecem a vantagem, para o governo, de orientar o consumo e 
redistribuir a renda. 
 
Embora os vouchers não tenham sido implementados em grande escala, eles têm 
suscitado um considerável interesse, particularmente como recurso para prover 
serviços fundamentais tais como educação, atendimento a crianças e anciãos bem 
como moradia. Os estudos sobre a utilização dos vouchers em programas de moradia 
para os pobres nos Estados Unidos e a introdução de quase vouchers em casas de 
atendimento de enfermaria no Reino Unido, pesquisaram, em particular, as dificuldades 
de implementação e os benefícios que tinham sido discutidos superficialmente na 
prática, tais como a concorrência imperfeita para promover a demanda latente, o 
marco de regulamentação. (ver OCDE, 1993: 43 53). 
 
Os resultados desses estudos de caso demonstraram que os Vouchers levavam a um 
rápido ajuste no fornecimento, implicavam baixos custos administrativos e ofereciam 
uma correspondência satisfatória entre as preferências dos receptores e os serviços 
obtidos, sempre que houvesse mercados verdadeiramente competitivos, de fácil 
A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI │ UNIDADE 
III 
83 
 
 
 
 
acesso, pequena margem para a apropriação de benefícios por parte de outros que 
não fossem os supostos receptores, bem como informação acessível. No entanto, os 
vouchers, por si sós, não podem compensar a incerteza na previsão das apropriações, 
e, portanto, os custos poderiam continuar sendo incontroláveis. 
Em síntese, no que diz respeito aos mecanismos tipo mercado, vários países têm dado 
uma ênfase especial aos MTMs visando a gerar aumento de eficiência e melhoria do 
desempenho do setor público. Os MTMs têm sido, geralmente, reconhecidos como 
propiciadores de significativos ganhos de eficiência, em um período de tempo 
relativamente pequeno. 
Contratação por desempenho 
 
Com a devolução de autoridade e a criação de mercados internos no seio do setor 
público, o conceito clássico de responsabilidade, baseado nas hierarquias e no 
controle dos insumos e dos processos, deixou de ser apropriado. Uma abordagem 
tem tentado esclarecer e formalizar as relações entre indivíduos, organizações e níveis 
administrativos do setor público por meio dos chamados contratos por desempenho. 
Essa classe de quase contrato é um acordo mútuo entre duas partes do setor público, 
nos quais uma parte (o principal ou o comprador) especifica um nível de recursos 
que é dado à outra parte (o vendedor ou agente), bem como o tipo, quantidade e 
qualidadedo desempenho a ser produzido em um determinado período de tempo. 
Os contratos por desempenho não necessariamente determinam o uso dos recursos 
e dos processos. No entanto, eles oferecem a um setor público mais descentralizado 
um marco de responsabilidade potencialmente diferente. Em todos os casos em 
que existe devolução, existe também um espaço e uma necessidade potencial para 
os contratos por desempenho: entidade superior e empregado, unidades de serviço 
de apoio e unidades administrativas centrais, entre organizações do setor público na 
esfera do Executivo e o Parlamento, bem como entre diversos níveis de governo. 
Os contratos por desempenho podem apresentar sob diferentes formas, dependendo 
da estrutura da administração pública, do marco legal e do desenvolvimento da 
medição de desempenho em um país. Um projeto do PUMA em andamento, relativo 
à contratação por desempenho, examina o uso específico e os conteúdos dessa 
modalidade de contratação em vários países (para maiores informações29. Estudos 
de caso em nove países permitiram realizar algumas observações preliminares 
relacionadas com suas práticas e seus resultados. Os contratos por desempenho 
entre ministérios/departarmentos e agências têm sido frequentes enquanto que 
os acordos contratuais, que incluem diferentes níveis de governo, constituem um 
fenômeno ainda emergente. 
 
Em grandes linhas, os contratos por desempenho podem ser considerados como uma 
ferramenta útil para promover uma gerência dirigida a resultados e à avaliação no 
setor público. Os contratos por desempenho obrigam a todas as partes envolvidas a 
especificar metas de desempenho, a revisá-las e, o que é mais importante, a estabelecer 
29 Para mais informações, ver http://www.oecd.org/ puma/mgmtres/pac/performcon.htm) 
http://www.oecd.org/
UNIDADE III │ A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO 
XXI 
84 
 
 
 
 
um diálogo entre elas. Em vários países está acontecendo um debate sobre se os 
contratos de desempenho legais que não geram obrigações poderiam e deveriam se 
transformar em contratos por desempenho legais geradores de obrigações. 0 risco 
é, no entanto, que a possível solução judicial dos conflitos resultasse em custos de 
transação mais elevados. Outra questão controvertida é se a implementação dos 
contratos por desempenho entre duas partes (que frequentemente se colocam numa 
relação vertical) introduz uma nova hierarquização no setor público, que, em última 
instância, levaria a uma maior (e indesejável) fragmentação. A presente tendência 
a estabelecer mais associações no setor público pareceria assinalar uma virada na 
direção de uma coordenação melhorada ou de uma produção conjunta por meio de 
determinados tipos de contrato por desempenho horizontais. 
 
Alguns Problemas Transversais 
 
A introdução de princípios econômicos e gerenciais (do setor privado) no setor 
público não somente modifica as organizações do setor público envolvidas, mas 
também muda em profundidade a natureza do Estado como um todo. A nova 
situação representada pelos contratos e pelas agências gera alguns problemas 
transversais referentes às relações no interior do Estado, mas que vão além na medida 
em que as relações entre o Estado, o mercado e a sociedade estão envolvidas. Por 
outro lado, os negociadores, frequentemente, desconsideram a dimensão temporal 
das reformas da gerência pública. Isso significa não apenas que os problemas 
de implementação sejam subestimados. Frequentemente, pode-se verificar a 
existência de um conhecimento inadequado sobre as diferentes etapas do processo 
de reforma, bem como da demanda por ele apresentada de soluções diferentes e 
de mudança das aptidões gerenciais. Multas das implicações em longo prazo das 
reformas organizacionais e gerenciais só se tomam visíveis na atualidade. Em todo 
caso, fica evidente, para todos os países que implementaram elementos da nova 
gerência pública, que não há um caminho de volta em direção às antigas formas 
do Estado e da administração pública. 0 estudo de alguns dos principais problemas 
transversais demonstra que a nova gerência pública é muito mais exigente do que 
poderia sugerir uma olhada superficial aos princípios de gerência. 
 
Responsabilidade (accountability) 
 
A questão mais discutida da nova gerência pública, sem dúvida, é a implicação 
para as relações de responsabilidade (accountability) entre os gerentes públicos 
e os empregados, os ministérios e os órgãos autônomos ou agências, entre a 
administração pública e as autoridades políticas, a administração pública e os 
cidadãos, o Legislativo e o poder Executivo do governo, e entre os setores público e 
privado para o fornecimento de serviços. 
 
A responsabilidade mantém uma relação estreita com a nova gerência pública, já 
que seu crescimento tem sido um dos objetivos explícitos de todas as reformas 
A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI │ UNIDADE 
III 
85 
 
 
 
 
administrativas. 0 ponto de vista estritamente instrumental da responsabilidade 
por parte da nova gerência pública – que se centra nos resultados – promoverá 
mecanismos de responsabilidade atentos aos objetivos da ação pública (MARTIN, 
1997). Os mecanismos de responsabilidade correspondentes serão compatíveis 
com as ideias básicas da gerência de desempenho, que inclui a tarefa de estabelecer 
expectativas do desempenho, o registro da informação confiável a respeito do que 
foi alcançado, a necessidade de avaliar se as expectativas prévias foram satisfeitas, e a 
necessidade de oferecer retroalimentação sobre o desempenho alcançado, mantendo 
a responsabilidade por meio de incentivos positivos ou de sanções negativas. 
 
Os dilemas emergem do fato de que a responsabilidade poderia também ser 
considerada como uma finalidade em si mesma. Esse é o caso, especificamente, 
de países com Leis Administrativas, nos quais o funcionamento da administração 
pública baseia-se em princípios e procedimentos democraticamente legitimados, 
centrados mais nos insumos do que nos resultados. Essas duas posições podem não 
ser inerentemente incompatíveis, na medida em que a responsabilidade baseada 
nos insumos é capaz de melhorar quando se soma a ela o interesse com relação 
aos resultados. Não obstante, a ênfase colocada nos meios em oposição à ênfase 
colocada no objetivo, também estabelece limites à devolução da autoridade. Duas 
classes de consequências podem decorrer dessa situação: a nova gerência pública 
poderia ter de realizar transações entre a eficiência e outros valores do setor público 
tais como a equidade, ou pode ser que a plena realização da nova gerência pública 
exija mudanças mais amplas no marco legal e institucional de alguns países. 
 
A área cinza entre a responsabilidade gerencial e a responsabilidade política 
continua sendo, particularmente, problemática. No Reino Unido, em particular, há 
um permanente debate a respeito da responsabilidade ministerial em oposição 
à responsabilidade pública dos funcionários. Enquanto alguns comentaristas 
argumentam que o aumento da transparência do comportamento dos funcionários 
fortalece os princípios de responsabilidade política (MARTIN, 1997:4), outros 
afirmam que a disponibilidade de informação sobre o desempenho tem fortalecido 
a responsabilidade Gerencial, mas simultaneamente, tem enfraquecido a 
responsabilidade política (POLLIT, BIRCHALL; PUTNAM, 1998:226). 
 
Uma observação relevante nesse contexto é que “a reforma da gerência do serviço 
público não tem sido geralmente acompanhada de níveis significativos de reforma 
política” (WALSH, 1995:221). Os debates políticos continuam centrados nos insumos 
mais do que nos resultados e nos produtos, e a gerência por desempenho não está, 
suficientemente, integrada no processo orçamentário. 
 
Ética 
 
As reformas na gerência pública têm afetado também a gerência do comportamento 
ético de várias maneiras. Os críticos da novagerência pública fazem predições de 
aumento da corrupção no novo “Estado de contratos e de agências”, que outorga 
UNIDADE III │ A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO 
XXI 
86 
 
 
 
 
mais liberdade às organizações do setor público e aos empregados do setor, 
individualmente considerados. Outra linha de crítica afirma que a nova gerência 
pública promove unilateralmente, valores econômicos em detrimento de outros 
valores tais como o bem comum. Esses argumentos baseiam-se em percepções 
individuais, quando não em preconceitos, mais do que nos fatos. Certamente, há 
poucos estudos empíricos, se é que os há, que comparam o comportamento ético 
antes e depois da implementação de reformas significativas na gerência pública. 
 
Não obstante, é evidente que tais reformas têm questionado os valores tradicionais do setor público. 
Um olhar mais atento às implicações da nova gerência pública em relação à gerência ética identifica, 
nesta área, os problemas abaixo (OCDE, 1996b: 19 26): 
 
» As reformas incluíram mudanças no status das organizações do setor público em 
consequência da corporatização ou semiprivatização. Isso coloca a pergunta de em 
que medida as corporações públicas e organizações similares tendem a se encaixar 
dentro das mesmas diretrizes éticas e comportamentais que o centro do setor público. 
 
» As reformas levaram ao desenvolvimento de novas formas de organizações no setor 
público, tais como os órgãos (semi) autônomos. Estas novas agências, frequentemente, 
têm utilizado sua liberdade gerencial para definir seus próprios parâmetros éticos. 
Essa tendência tem sido reforçada pelo incremento do recrutamento no setor 
privado, geralmente para os cargos de gerência ou para posições de liderança. Como 
consequência, coloca-se a questão da possível ruptura da coerência do ethos anterior 
do serviço público e da sua possível e progressiva fragmentação. 
 
» O aumento da liberdade gerencial no seio das organizações públicas aumentou 
também as oportunidades para a configuração de um comportamento irregular. 0 
comportamento irregular não é um problema ético quando ele reflete mais uma 
inovação do que um desvio de conduta. 0 aumento da liberdade de ação, porém, 
passa a se constituir num problema ético quando os sistemas de informação 
gerencial e as estruturas de responsabilidade não avançam no mesmo ritmo que a 
devolução de autoridade. Consequentemente, a devolução exige o estabelecimento 
de uma nova infraestrutura ética. 
 
» As reformas tenderam a dissipar a fronteira entre o setor público e o setor privado. 
0 aumento do intercâmbio entre os setores público e privado coloca novos e 
numerosos dilemas que devem ser assumidos em nível político. Por exemplo: a 
concorrência de mercado entre organizações dos setores público e privado implica 
que o setor público também tem direito a revelar informações aos cidadãos no caso 
da existência de efeitos negativos para a concorrência? 
 
A necessidade de uma conduta ética no serviço público tem sido orientada pela globalização e 
intensificação do comércio internacional. Para responder a estes desafios, os países da OCDE 
desenvolveram doze princípios, orientando os países a revisar as instituições, os sistemas e os 
mecanismos de que dispõem para promover a ética no serviço público (ver Anexo 2). Essa relação 
criada para a gerência da ética foi adotada como uma recomendação da OCDE em abril de 1998. 
A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI │ UNIDADE 
III 
87 
 
 
 
 
Ela cria o marco adequado para a revisão das experiências nacionais, visando a promoção de um 
aprendizado recíproco no campo da gerência e da ética no serviço público. 
 
Eleição de políticas e instrumentos de políticas 
 
Os problemas de responsabilidade, bem como os dilemas não resolvidos em questão de ética, 
colocam e revelam o fato de que as reformas da gerência pública envolvem a interação de processos 
políticos, organizações, políticas públicas e instrumentos de políticas. 
 
Uma eleição mais racional dos instrumentos de políticas requer uma nova infraestrutura institucional 
e capacidades gerenciais da parte dos políticos eleitos. Por exemplo, na Suécia, a revisão nacional do 
processo central de orçamento evidenciou que a expansão dos níveis de assessoria parlamentares ou 
a criação de um escritório de orçamento independente e responsável, junto ao Parlamento, ajudaria 
os políticos eleitos a dispor de mais informações relativas ao desempenho do Poder Executivo e a 
fazer melhor uso dessa informação. 
 
Uma pesquisa da OCDE sobre o papel do Legislativo no processo orçamentário revela que em todos 
os países da OCDE, os corpos políticos eleitos do nível central, frequentemente, não se ajustaram 
às novas realidades na administração pública. As estruturas parlamentares, orçamentárias e 
regulamentadoras, bem como o controle parlamentar, continuam sem mudanças em grande parte, 
embora cada vez mais sejam percebidos como inadequados pelos parlamentares. Atualmente, 
observam-se quatro tipos de tendências: 
 
1. mais declarações agregadas de políticas fiscais junto ao Legislativo, onde os níveis 
consolidados de rendas governamentais, despesas, déficit e dívidas são propostos 
de maneira geral; 
 
2. aumento do papel dos comitês, incluindo uma divisão mais acentuada de 
responsabilidades entre o comitê orçamentário e os comitês setoriais; 
 
3. melhorias nos relatórios apresentados ao Legislativo, podendo incluir um leque de 
medidas que a abrangem desde a simples atualização do formato da documentação 
orçamentária até a introdução de mudanças fundamentais no seu conteúdo; 
 
4. mais recursos para o Legislativo por meio da promoção do staff não político 
dos comitês, estabelecendo escritórios para dar assistência aos parlamentares e 
aumentando os fundos dos partidos políticos, com a finalidade de propiciar um 
grau mais elevado de conhecimento em matéria orçamentária. 
 
Da parte do Poder Executivo, os instrumentos tradicionais de políticas estão, geralmente, ligados 
às instituições ou ao contexto cultural das áreas particulares das políticas públicas. Por exemplo, 
uma agência responsável pelo controle da poluição, da saúde pública, poderia considerar que a 
substituição de um instrumento como os incentivos econômicos por uma regulamentação direta 
seria difícil de ser aceita, ou sequer ser considerada objetivamente, em função da incerteza dos 
resultados e da percepção de perda de poder. Um estudo do PUMA sobre a escolha dos instrumentos 
de política desenvolveu um marco geral identificando e reunindo 22 instrumentos segundo as 
UNIDADE III │ A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO 
XXI 
88 
 
 
 
 
classes de recursos utilizados. Esses instrumentos agrupam-se nas cinco categorias abaixo (PUMA, 
1997b:3): 
» financiados pela despesa nacional direta do orçamento nacional; 
» custos orçamentários indiretos ou intermitentes; 
» disposições impositivas especiais para alcançar objetivos programáticos; 
» créditos e seguros; 
» controle público não financiado ou influência da atividade privada. 
 
O marco sugere que os instrumentos de política podem ser analisados em termos de eficiência, 
efetividade, equidade, custos, intrusividade e responsabilidade (PUMA, 1997:3). Isso pode ser 
percebido como um tipo de ferramenta capaz de avaliar os custos e os benefícios de instrumentos 
específicos que fazem parte de reformas, em andamento ou futuras, da gerência pública. 
 
Preocupações Persistentes 
A NPM não é, em absoluto, um conceito simples. A decisão dos líderes políticos ou administrativos 
de introduzi-Ia no setor público envolve opções difíceis tais como que classes de elementos escolher 
dentro do menu da NPM e como combinar esses elementos. Como foi demonstrado na discussão 
de alguns problemas transversais, a introdução da NPM leva também a uma série de problemas de 
segunda ordem que devem ser enfrentados.Pré-requisitos para a introdução da NPM 
Na medida em que esses problemas aparecem, há uma maior conscientização da parte dos países 
de que a NPM não apenas requer uma concepção consistente da reforma, senão também uma bem- 
fundamentada gestão da mudança em todos os níveis e em todas as etapas do processo da reforma. 
Os obstáculos que vários países, incluindo aqueles pioneiros, têm enfrentado ao implementar as 
reformas, coloca também uma questão fundamental relativa à aplicabilidade geral das mesmas. Em 
especial, a experiência dos países da Europa Central e Oriental (CEEC) indica que devem cumprir-se 
algumas condições prévias para ser capaz de implementar com sucesso alguns conceitos da gerência 
moderna. Se não se conta com estruturas e sistemas fundamentais, é pouco provável que a NPM 
seja a resposta adequada. 
 
Por exemplo, oito anos depois do início da transição à democracia, a administração pública na 
CEEC continua enfrentando uma série de problemas estruturais. Um projeto europeu de pesquisa 
identificou quatro problemas principais na Bulgária, Hungria e Eslováquia (ERHEIJEN, 1996: 8f, 
ERHEIJEN, 1997:207 219): 
 
» fragmentação vertical e horizontal, conduzindo a ineficiência e à duplicação, bem 
como a atrasos no desenvolvimento e na implementação das políticas; 
 
» alta rotação entre os funcionários dos primeiros escalões do serviço civil, resultando 
num elevado nível de instabilidade da administração pública; 
A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI │ UNIDADE 
III 
89 
 
 
 
 
» falta de capacidade para a elaboração das políticas agravada pelo alto nível de 
rotação entre os servidores públicos de maior hierarquia e a ausência de indução e 
de facilidades para o treinamento em serviço; 
 
» debilidade dos sistemas de responsabilidade, em função da falta de instituições 
básicas, tais como os escritórios de auditoria. 
 
Devido aos problemas estruturais dos países que fazem parte da CEEC, é inevitável ter dúvidas a 
respeito da viabilidade de algumas reformas no sentido da NPM. A fragmentação da administração 
num determinado número de unidades menores direcionadas a tarefas, provavelmente agravará os 
problemas de coordenação já existentes. Cabe esperar, também, que a liberalização das condições de 
emprego, no estado atual do serviço civil desses países, levem ao aumento da politização, promovendo 
consequentemente a instabilidade, ao invés de reduzi-Ia. A introdução da NPM poderia, inclusive, 
incrementar o nível de corrupção, não se elaboram mecanismos transparentes para a nomeação dos 
chefes executivos das agências. Em termos gerais, a experiência demonstra que a aplicação integral 
da NPM em sistemas de administração imaturos não é desejável em função da ausência de resultados 
positivos e também do surgimento de disfunções provocadas por tais reformas. 0 potencial aumento 
de eficiência que se poderia alcançar, mediante a adoção das reformas da NPM, certamente seria 
superado pelos custos resultantes dos problemas de coordenação e do aumento da instabilidade. 
 
Gerenciando o processo de reforma 
 
À primeira vista, muitas reformas com a orientação da NPM parecem sugerir que o progresso 
normal de uma reforma da gerência pública segue um padrão racional, com uma primeira etapa de 
natureza conceitual e um subsequente processo de implementação. Esse padrão simples de reformas 
administrativas baseia-se na ideia de que existe uma única forma ótima de se chegar aos objetivos, 
que toda a informação necessária sobre estratégias e instrumentos está disponível, que não existem 
riscos envolvidos e que os objetivos originais da reforma permanecem imutáveis no tempo. 
 
No decurso da primeira onda de reformas nos anos 1980, ficou evidenciado que as reformas 
direcionadas à NPM seguem diversos rumos, impulsionadas pela pressão de uma informação 
incompleta; e em face de incerteza a respeito das condições para atingir os objetivos, implicam 
assumir riscos e complicam-se pela modificação dos objetivos, por parte dos participantes envolvidos. 
 
A decisão em favor de uma ou outra estratégia de reforma baseia-se, geralmente, em alguns 
pressupostos relativos a sua superioridade em comparação com outras estratégias de reforma. Um 
país, por exemplo, pode necessitar escolher entre limitar, inicialmente, as reformas direcionadas à 
NPM, a determinados setores da administração pública, e um enfoque de reforma global desde o 
início. Envolvido nesta escolha está o enfoque de precaução, que permite aprender fazendo, e um 
enfoque radical que evita atrasos na impIementação e implica incerteza e riscos aumentados. Em 
geral, os agentes de mudança possuem escassa informação sobre as diversas consequências práticas 
vinculadas com as decisões adotadas e com os respectivos fatores de sucesso. 
Essa falta de informação envolve, automaticamente, um certo incremento do risco. Certamente, há 
esquemas disponíveis que consideram que o risco médio de fracasso nas inovações organizacionais 
no setor privado chegam a 70% – 80%. Há motivos para pensar que o risco médio de fracasso 
é menor no setor público? Os problemas de implementação que vários países têm enfrentado ao 
UNIDADE III │ A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO 
XXI 
90 
 
 
 
 
longo do processo de reforma administrativa demonstram a existência de poucas razões para ser 
otimista. Ao mesmo tempo, o exagero subjetivo do risco, que frequentemente surge em etapas 
críticas do processo de reforma, tem como consequência o debilitamento das reformas. Por 
conseguinte, é importante para o sucesso da reforma da gerência pública que se desenvolva uma 
estratégia de manejo do risco, desde o início do processo, e se coloque em andamento mecanismos 
de monitoramento e avaliação das reformas. 
 
 
Conclusões 
 
Após uma década e meia de reformas direcionadas à NPM em alguns países membro da OCDE, 
existem muitos indicadores sobre o que aproveitar e o que abandonar desse enfoque. 0 debate 
ideológico realizado tem percebido a NPM como uma finalidade em si mesma, que define um 
estado desejável da administração pública em termos de estrutura, funcionamento e resultados. No 
entanto, a evolução da NPM demonstra que ela deve ser compreendida e utilizada como um conjunto 
de princípios capazes de constituir as bases para a solução de alguns problemas específicos, em 
determinados setores da administração pública, sendo os mesmos implementados adequadamente. 
 
Este ponto de vista sobre a NPM origina as seguintes sugestões. 
 
1. Os países deveriam adotar um enfoque pragmático para as reformas da administração 
pública, ao invés de seguir dogmas ou modas nesse campo. A implementação 
da NPM em vários países tem demonstrado que, primeiramente, deve se levar 
em consideração as circunstâncias nacionais e locais, bem como a diversidade 
organizacional dentro de cada país. Um determinado conceito relativo à reforma 
poderia funcionar em um determinado setor de políticas, mas não necessariamente 
em outro, uma vez que as estruturas e as culturas organizacionais são diferentes. 
2. Existe a necessidade de identificar e de definir, claramente, uns poucos objetivos 
de reforma, que deverão estabelecer-se após uma cuidadosa análise dos problemas 
enfrentados pela administração pública. Num segundo momento, deverão ser 
exploradas as possíveis alternativas, que serão avaliadas em termos de custos 
e benefícios. 
3. É essencial incluir a dimensão humana no processo de reforma. Uma das razões 
clássicas pela qual numerosas reformas da gerência pública fracassaram no 
passado foi a falta de informação às pessoas sobre a direção da mudança, a fim de 
que elas pudessem contribuir com o processo e apoiá-lo adequadamente, quando 
as críticas aumentaram. 
4. Ao se fazer a opção pela reforma, é preciso examinar se cumprem os pré-requisitos 
necessários a uma implementação de sucesso. Por exemplo, antes do lançamento 
de uma política decontratação externa, deve-se ter a certeza de que existe um setor 
privado em funcionamento, de que os sistemas de responsabilidade funcionam bem 
e de que existe capacidade para gerenciar um contrato. 
5. As capacidades de adaptação e de aprendizado devem existir no setor público. 
0 estabelecimento de mecanismos de aprendizagem tais como: as avaliações 
A PREPARAÇÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI │ UNIDADE 
III 
91 
 
 
 
 
regulares, as pesquisas de opinião de cidadãos e empregados não constituem apenas 
um fator de sucesso para manejar toda a classe de processo de reforma da gerência 
pública, mas também são um incentivo para que os líderes políticos olhem além 
das reformas em andamento e demonstrem ter capacidade de resposta diante dos 
desafios do futuro. 
 
No presente período de intensas mudanças e de turbulência potencial, cada país terá de se perguntar 
quais são os desafios em relação ao seu próprio bom governo. A nova gerência pública pode ser 
utilizada como veículo para aproximar-se de algumas das respostas e para acessar outros problemas 
que exigem ser enfrentados. 
92 
 
 
ANEXOS 
 
Anexo 1 
 
 
OCDE/PUMA 
O Comitê de Gerência Pública (PUMA) da OCDE, depois de ter sido o primeiro nesse campo, tem-se 
transformado em um fórum intergovernamental de vanguarda em relação aos problemas do governo, 
da gerência e da reforma do setor público, bem como da modernização administrativa. É amplamente 
utilizado pelos 29 governos-membro da OCDE, e é cada vez mais utilizado mundialmente, como 
fonte original de informação autorizada. Em 1996, realizou um simpósio para ministros. 
 
Atualmente, as atividades do Comitê estão relacionadas com: políticas públicas e processos 
decisórios; regulamentação efetiva; gerência orçamentária e financeira; problemas de desempenho; 
recursos humanos; ética no serviço público; pagamentos no setor público; interação com os cidadãos 
e a sociedade civil; e relações entre os diferentes níveis de governo. 
 
O Serviço PUMA fornece ao Comitê informação, análises e avaliação; promove intercâmbios de 
experiências entre altos funcionários governamentais; e prepara relatórios e diretrizes para 
responsáveis pela elaboração das políticas. Ao proporcionar comentários bem-informados 
solicitados por um país em particular, pode desempenhar um papel fundamental de apoio aos 
esforços nacionais para a reforma. A informação comparativa desenvolvida oferece um ponto de 
referência a partir do qual os países podem avaliar como se localizam em relação a outros membros 
da OCDE, fornecendo, assim, ferramentas para a mudança. 
 
O PUMA também trabalhou com a Europa Central e Oriental por meio do SIGMA (Support for 
Improvement in Governance and Management). Trata-se de uma iniciativa conjunta do Centro para 
a Cooperação com Não Membros (CCNM) e do Programa PHARE da União Europeia, financiado 
fundamentalmente por PHARE. SIGMA apoia os esforços de reforma da administração pública em 
13 países em transição. 
 
Desde 1990, o PUMA tem publicado mais de 6 relatórios sobre gerência pública. Mais informações 
podem ser obtidas no site: www.oecd.org/puma. 
http://www.oecd.org/puma
93 
ANEXOS 
 
 
 
Anexo 2 
 
Princípios para gerenciar a ética no serviço público 
Texto da Recomendação da Organização para a 
Cooperação e Desenvolviemnto Econômico – 
OCDE 1998 
 
Prefácio 
 
1. A observação de uma conduta impecável no serviço público passou a ser uma 
exigência crítica para os governos dos países-membro da Organização para a 
Cooperação e Desenvolviemnto Econômico – OCDE. Os valores tradicionais 
do serviço público têm sido questionados pelas reformas da gerência pública 
que implicam maior atribuição de responsabilidades e de discricionariedade 
aos servidores públicos, pelas pressões orçamentárias e pelas novas formas de 
fornecimento de serviços públicos. A globalização e os avanços no desenvolvimento 
das relações econômicas internacionais, incluindo o comércio e o investimento, 
exigem parâmetros de conduta no serviço público capazes de suscitar um amplo 
reconhecimento. A prevenção dos desvios de conduta é tão complexa quanto o 
fenômeno do desvio de conduta em si mesmo, sendo necessário contar com um 
leque de mecanismos integrados para alcançar o sucesso nesta área, incluindo 
sistemas bem-fundamentados para gerenciar a ética. A crescente preocupação 
em torno do declínio da confiança no governo e da corrupção, levou os governos a 
reverem suas posições em relação ao comportamento ético. 
 
2. Em respostas aos desafios anteriormente mencionados, os países da OCDE 
desenvolveram um conjunto de princípios expostos a seguir. Os doze princípios 
foram estabelecidos visando a ajudar os países a revisar as instituições, os sistemas 
e os mecanismos de que dispõem para promover a ética no serviço público. São 
identificadas as funções de orientação, gerência ou controle em relação às quais 
podem ser comparados os sistemas de gerência da ética. Esses princípios condensam 
a experiência dos países da OCDE, e refletem pontos de vista compartilhados em 
relação a uma gerência da ética bem-fundamentada. Os países-membro encontraram 
suas próprias formas de equilibrar aspirações e concepções, visando a concretizar 
um marco efetivo adequado as suas próprias circunstâncias. 
 
3. Os princípios podem ser utilizados pela gerência em níveis nacionais e subnacionais 
de governo. Os líderes políticos podem utilizá-los para revisar os regimes de gerência 
da ética e avaliar em que medida a mesma é operacionalizada nas dependências 
governamentais. Os princípios pretendem ser um instrumento que os países 
adaptaram às suas condições nacionais. Eles não são suficientes em si mesmos, mas 
deveriam ser vistos como uma forma de integração da gerência da ética no contexto 
mais amplo da gerência pública. 
ANEXOS 
94 
 
 
 
 
Princípios para a gerência da ética no serviço público 
 
1. Os parâmetros éticos para o serviço público deveriam ser claros. 
 
Os servidores públicos necessitam conhecer os princípios básicos e os parâmetros 
que se espera que eles apliquem em seus trabalhos e onde se encontram os limites 
de um comportamento aceitável. Uma declaração concisa, bem divulgada dos 
parâmetros de ética essenciais e dos princípios que orientam o serviço público, por 
exemplo, na forma de um código de conduta, pode cumprir essa diretriz, criando 
um consenso compartilhado nas dependências governamentais e no seio da 
comunidade em geral. 
 
2. Os parâmetros éticos deveriam estar refletidos num marco legal. 
 
O marco legal é a base para a comunicação dos parâmetros mínimos e dos princípios 
de comportamento para todos os servidores públicos. As leis e os regulamentos 
deveriam estabelecer os valores fundamentais do serviço público e oferecer um 
marco de referência para a orientação, a pesquisa, a ação disciplinar e a efetivação 
dessa ação. 
 
3. A orientação ética deveria estar à disposição dos servidores públicos. 
 
A socialização profissional deveria contribuir para o desenvolvimento dos conceitos 
e das aptidões, capacitando os servidores públicos a aplicar princípios éticos em 
circunstâncias concretas. 0 treinamento propicia a conscientização desde o ponto de 
vista ético e pode desenvolver aptidões essenciais para a análise ética e o raciocínio 
moral. Uma assessoria imparcial pode contribuir para criar um contexto no qual 
os servidores públicos estejam mais propensos a enfrentar e a resolver tensões 
e problemas de índole ética. Mecanismos de orientação e de consulta interna 
deveriam estar à disposição dos servidores públicos para ajudá-los na aplicação de 
parâmetros éticos em seu trabalho. 
 
4. Os servidores públicos deveriam conhecer seus direitos e obrigações, caso seja 
descoberta alguma atuação incorreta. 
 
Esse conhecimento é necessário para o reconhecimento de uma atuação incorreta 
real ou suposta no serviço público. A esse respeito,deveriam incluir se normas e 
procedimentos claros a serem seguidos pelos funcionários e uma cadeia formal de 
responsabilidades. Os servidores públicos necessitam saber qual é a proteção a que 
poderão ter direito no caso em que seja descoberta uma atuação incorreta. 
 
5. O compromisso político com a ética deveria reforçar o comportamento ético dos 
servidores públicos. 
 
Os líderes políticos são responsáveis pela manutenção de um elevado nível de 
honestidade na realização de suas tarefas oficiais. Seu compromisso demonstra- 
se por meio do exemplo, levando a cabo ações que somente são possíveis em nível 
ANEXOS 
95 
 
 
 
 
político, por exemplo, estabelecendo acordos em torno de disposições legislativas e 
institucionais capazes de reforçar o comportamento ético, gerando sanções contra 
as formas incorretas de procedimento, oferecendo apoio e recursos adequados para 
as atividades relacionadas com a ética em todas as dependências Governamentais, 
e evitando a exploração de normas e leis éticas com objetivos políticos. 
 
6. O processo de tomada de decisões deveria ser transparente e aberto ao escrutínio. 
 
O público tem direito de conhecer como as instituições públicas utilizam o poder e 
os recursos que lhos são confiados. 0 escrutínio público deveria ser facilitado por 
processos transparentes e democráticos, supervisionado pelo Legislativo e acessível 
à informação pública. A transparência deveria ser promovida cada vez mais por 
meio de medidas tais como a abertura dos sistemas e o reconhecimento do papel 
desempenhado por meios de comunicação ativos e independentes. 
 
7. Deveria haver diretrizes claras para a interação entre os setores público e privado. 
 
Normas claras que definam os parâmetros éticos deveriam orientar os 
comportamento dos servidores públicos nas suas relações com o setor privado, por 
exemplo, no que diz respeito à procuradoria pública, à contratação externa ou às 
condições de emprego público. 0 incremento da interação entre os setores público 
e privado requer que se preste uma maior atenção aos valores do serviço público e 
que se exija dos participantes externos o respeito desses valores. 
 
8. Os gerentes deveriam demonstrar e promover um comportamento ético. 
 
Um ambiente organizacional no qual se promovam elevados níveis de 
comportamento por meio de incentivos apropriados para o desenvolvimento 
desse tipo de conduta, tais como condições adequadas de trabalho e uma efetiva 
avaliação do desempenho, exerce um impacto direto na prática cotidiana de 
valores e parâmetros de ética no serviço público. Os gerentes desempenham 
um papel importante neste aspecto, oferecendo uma liderança consistente e 
cumprindo o papel de modelo em termos de ética e de comportamento na sua 
relação profissional com líderes políticos, com outros servidores públicos e com 
os cidadãos. 
 
9. Políticas, procedimentos e práticas de gerência deveriam promover um 
comportamento ético. 
 
As políticas e as práticas de gerência deveriam demonstrar o compromisso da 
organização com os parâmetros éticos. Não é suficiente para os governos terem, 
somente, estruturas baseadas na norma ou no consentimento. Os sistemas 
baseados, exclusivamente, no consentimento podem, inadvertidamente, estimular 
os servidores públicos a funcionar simplesmente no limite da ilegalidade, 
argumentando que já não estão violando as leis, estão atuando eticamente. As 
políticas governamentais não deveriam apenas delinear os parâmetros mínimos 
ANEXOS 
96 
 
 
 
 
a partir dos quais as ações dos funcionários não seriam toleradas, mas articular 
também claramente, um conjunto de valores do serviço público aos quais os 
empregados deveriam aspirar. 
 
10. As condições do serviço público e a gerência de recursos humanos deveriam 
promover uma conduta ética. 
 
As condições do emprego público, tais como as perspectivas de carreira, o 
desenvolvimento pessoal, uma remuneração adequada e políticas de gestão dos 
recursos humanos deveriam criar um ambiente propício ao comportamento ético. 
A adoção de princípios básicos, tais como o merecimento, de forma consistente 
nos processos cotidianos de recrutamento e de promoção, contribuem para a 
operacionalização da integridade no serviço público. 
 
11. Mecanismos adequados de responsabilidade deveriam instalar-se no selo do 
serviço público. 
 
Os servidores públicos deveriam ser responsáveis pelas suas ações junto a seus 
superiores, e de maneira mais geral, junto ao público. A responsabilidade deveria 
centrar-se na aceitação de norma e princípios éticos, bem como na obtenção de 
resultados. Os mecanismos de responsabilidade podem ser internos a uma agência, 
ou estarem em vigor para todas as dependências governamentais, ou podem ser 
colocados pela sociedade civil. Os mecanismos que promovem a responsabilidade 
podem ser desenhados para oferecer controles adequados, ao mesmo tempo em que 
permite uma apropriada flexibilidade gerencial. 
 
12. Procedimento e sanções apropriadas deveriam existir para manejar os desvios de 
condutas. 
 
Os mecanismos para a detecção e a investigação independente das ações incorretas, 
tais como a corrupção, constituem uma parte necessária da infraestrutura ética. É 
preciso contar com procedimentos e recursos confiáveis para monitorar, informar 
e investigar as transgressões das normas do serviço público, bem como para aplicar 
as correspondentes sanções administrativas ou disciplinares com o efeito de 
desestimular essas transgressões. Os gerentes deveriam capacitar-se para fazerem 
uso apropriado destes mecanismos quando se faz preciso empreender ações. 
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