Administração Pública Contemporânea

Prévia do material em texto

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONTEMPORÂNEA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Sumário 
APRESENTAçãO ....................................................................................................... 5 
ORGANIZAçãO DO CADERNO DE ESTUDOS E PESQUISA ....................................................... 6 
INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 8 
UNIDADE I 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL ............................... 11 
CAPÍTULO 1 
O ESTADO E A ECONOMIA: PERSPECTIVAS CONTRASTANTES ............................................. 11 
CAPÍTULO 2 
RELAçÕES AGENTE-PRINCIPAL ......................................................................................... 14 
CAPÍTULO 3 
O GOVERNO E OS AGENTES ECONÔMICOS: REGULAçÃO.................................................... 16 
CAPÍTULO 4 
POLÍTICOS E BUROCRATAS .............................................................................................. 20 
CAPÍTULO 5 
CIDADÃOS E POLÍTICOS .................................................................................................... 25 
 
UNIDADE II 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAçÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA. 33 
 
CAPÍTULO 6 
MODELO PATRIMONIALISTA .............................................................................................................. 33 
 
CAPÍTULO 7 
MODELO BUROCRÁTICO: O MODELO WEBERIANO ................................................................. 34 
 
CAPÍTULO 8 
NOVA GESTÃO PÚBLICA ......................................................................................................... 41 
 
UNIDADE III 
A PREPARAçÃO DOS GERENTES PÚBLICOS PARA O SÉCULO XXI ............................................................ 62 
 
CAPÍTULO 9 
DEMANDAS qUE ATUALMENTE SÃO COLOCADAS PARA OS GOVERNOS ................................... 62 
 
CAPÍTULO 10 
ACCOUNTABILITY POR DESEMPENHO, A TERCEIRIZAçÃO, O ENXUGAMENTO E O PAPEL DO 
CIDADÃO-CLIENTE ........................................................................................................... 64 
CAPÍTULO 11 
PREPARAR OS GERENTES PÚBLICOS PARA O FUTURO DE MANEIRA EFICAZ .............................. 67 
ANEXOS ................................................................................................................ 92 
ANEXO 1 ......................................................................................................................... 92 
ANEXO 2 ......................................................................................................................... 93 
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 97 
5 
Apresentação 
 
Caro aluno 
 
A proposta editorial deste Caderno de Estudos e Pesquisa reúne elementos que se entendem 
necessários para o desenvolvimento do estudo com segurança e qualidade. Caracteriza-se pela 
atualidade, dinâmica e pertinência de seu conteúdo, bem como pela interatividade e modernidade 
de sua estrutura formal, adequadas à metodologia da Educação a Distância – EaD. 
 
Pretende-se, com este material, levá-lo à reflexão e à compreensão da pluralidade dos conhecimentos 
a serem oferecidos, possibilitando-lhe ampliar conceitos específicos da área e atuar de forma 
competente e conscienciosa, como convém ao profissional que busca a formação continuada para 
vencer os desafios que a evolução científico-tecnológica impõe ao mundo contemporâneo. 
 
Elaborou-se a presente publicação com a intenção de to rná-la subsídio valioso, de modo a facilitar 
sua caminhada na trajetória a ser percorrida tanto na vida pessoal quanto na profissional. Utilize-a 
como instrumento para seu sucesso na carreira. 
 
Conselho Editorial 
6 
Organização do Caderno 
de Estudos e Pesquisa 
 
Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em unidades, subdivididas em capítulos, de 
forma didática, objetiva e coerente. Eles serão abordados por meio de textos básicos, com questões 
para reflexão, entre outros recursos editoriais que visam a tornar sua leitura mais agradável. Ao 
final, serão indicadas, também, fontes de consulta, para aprofundar os estudos com leituras e 
pesquisas complementares. 
 
A seguir, uma breve descrição dos ícones utilizados na organização dos Cadernos de Estudos 
e Pesquisa. 
 
Provocação 
 
Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes 
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor 
conteudista. 
 
Para refletir 
 
Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa e reflita 
sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. É importante 
que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus sentimentos. As 
reflexões são o ponto de partida para a construção de suas conclusões. 
 
 
Sugestão de estudo complementar 
 
Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo, 
discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso. 
 
 
Praticando 
 
Sugestão de atividades, no decorrer das leituras, com o objetivo didático de fortalecer 
o processo de aprendizagem do aluno. 
 
 
Atenção 
 
Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a 
síntese/conclusão do assunto abordado. 
7 
 
Saiba mais 
 
Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões 
sobre o assunto abordado. 
 
 
Sintetizando 
 
Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o 
entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos. 
 
 
Exercício de fixação 
 
Atividades que buscam reforçar a assimilação e fixação dos períodos que o autor/ 
conteudista achar mais relevante em relação a aprendizagem de seu módulo (não 
há registro de menção). 
 
Avaliação Final 
 
Questionário com 10 questões objetivas, baseadas nos objetivos do curso, 
que visam verificar a aprendizagem do curso (há registro de menção). É a única 
atividade do curso que vale nota, ou seja, é a atividade que o aluno fará para saber 
se pode ou não receber a certificação. 
Para não finalizar 
 
Texto integrador, ao final do módulo, que motiva o aluno a continuar a aprendizagem 
ou estimula ponderações complementares sobre o módulo estudado. 
8 
Introdução 
 
 
 
“No desenho de um governo, por meio do qual os homens deveriam administrar 
homens, a grande dificuldade consiste em: primeiro, deve-se capacitar o governo 
para que controle os governados e depois, obrigá-los que se controlem a si mesmo”. 
James Madison 
 
O objetivo da reforma do Estado é construir instituições que fortaleçam o aparato do Estado, para 
que realize o que deve realizar, impedindo-o de não fazer o que não deve fazer. 
 
Cada opinião pessoal acerca do papel adequado do Estado depende do modelo econômico, assim 
como do próprio Estado. Uma pergunta pertinente é: o que deve fazer o Estado? E a outra é: que 
tipo de aparato estatal fará sozinho tudo o que deve fazer? Por conseguinte, inicia-se aqui com uma 
breve recapitulação do debate sobre o papel adequado do Estado na economia e, posteriormente, 
abordar-se-á a questão da reforma do Estado. Inicialmente, revisarei brevemente a história das 
controvérsias sobre a relação entre o Estado e a economia. Depois examinarei três classes de 
relações agente-principal: entre governos e agentes econômicos privados (regulação), entre 
políticos e burocratas (supervisão) e entre cidadãos e governo (prestação de contas). Concluo que a 
qualidade do desempenho estatal depende do desenho institucional e de todos esses mecanismos e 
que instituições bem desenhadas permitiriam e induziriam os governos a intervirem na economia 
de uma maneira superior a de um Estado não intervencionista. 
 
Aqui há uma antecipação do argumentoque conduz a essa conclusão. Embora não se indique nada 
acerca do papel específico que o Estado poderia desempenhar na sociedade, as análises teóricas 
recentes indicam que os mercados não são eficientes e que a intervenção estatal pode melhorar as 
distribuições do mercado. O Estado desempenha papel importante, não só assegurando a segurança 
física para cada cidadão e a realização das metas sociais, como também a promoção do desenvolvimento 
econômico. Nada garante, porém, que a intervenção do Estado será efetivamente benéfica. Ao operar 
sob condições de informação limitada e sujeito a pressões de interesses especiais, os servidores 
públicos poderiam ignorar como querem ou não se envolver em ações que promovam o bem-estar 
geral, o seu próprio e o de seus aliados privados. Portanto, a tarefa da reforma do Estado consiste, por 
uma parte, equipar o Estado com instrumentos para realizar uma intervenção eficaz, entretanto, por 
outra parte, deverá criar incentivos para que os servidores públicos atuem de acordo com o interesse 
público. Alguns desses incentivos podem ser gerados pela organização interna do governo, porém 
eles não são suficientes. Para o governo atuar bem, a burocracia deve ser supervisionada efetivamente 
pelos políticos eleitos que, por sua vez, devem prestar contas aos cidadãos. Em particular, os políticos 
devem utilizar o conhecimento dos cidadãos sobre o funcionamento da burocracia, para controlar os 
burocratas, para tanto os cidadãos devem ser capazes de discernir sobre a responsabilidade desses 
burocratas e sancioná-los apropriadamente, de maneira que os governos que tenham um bom 
desempenho permaneçam no poder, e aqueles que não o tenham, não permaneçam no poder. Se 
esses mecanismos são bem desenhados, uma economia com um Estado intervencionista apresentará 
melhor desempenho que uma economia de mercado por sua própria conta. 
9 
É necessário um esclarecimento. Muitos dos problemas vinculados ao desenho das instituições 
estatais surgem devido ao fato de que os políticos eleitos e os burocratas designados tenham interesses 
e objetivos próprios. Não estou afirmando que todos os servidores públicos são motivados só por 
seus interesses pessoais. Sei que muitos se preocupam com o bem-estar público; de fato, existem 
boas razões para crer que muitos dos que ingressam no serviço público o fazem porque desejam 
servir ao público. Porém o funcionamento das instituições não pode depender da boa vontade das 
pessoas que as integram. Como assinala Madison: “o objetivo de toda constituição política é ou deve 
ser, primeiro, indicar para governantes homens que possuem a sabedoria para discernir e que sejam 
virtuosos para perseguirem o bem comum da sociedade e, em segundo lugar, deve-se tomar as 
maiores precauções para conservá-los virtuosos no tempo que lhes é confiado o interesse público”. 
 
 
Objetivos 
» Conhecer o desenho de um governo e seus mecanismos que permitam intervenções 
de segurança para os cidadãos, economia estabilizada e metas sociais. 
 
» Identificar os diversos modelos de administração: patrimonialista, burocrático e da 
nova gestão pública. 
 
» Discutir as demandas e tendências da preparação de gestores públicos para o 
Século XXI. 
 
 
11 
 
O DESENHO DO ESTADO 
E DO SEU APARELHO – 
UM ENFOqUE AGENTE- 
 PRINCIPAL 
 
CAPÍTULO 1 
O Estado e a Economia: Perspectivas 
Contrastantes 
 
Para entender a razão – lógica – da reforma do Estado, necessitamos conferir os debates acerca do 
papel adequado do governo na economia. Esses debates se desenvolveram em círculos, em que os 
argumentos sobre as falhas do mercado eram contrastadas com afirmações de falhas regulatórias. 
Conforme se revisa a história dessas controvérsias, esta parece uma luta de boxe, com o Estado e o 
mercado alternadamente nas cordas. Aqui vai um breve esboço dessa história. 
 
No modelo padrão da economia neoclássica existem mercados para tudo, para o presente e para o 
futuro, todos sabem tudo e todos sabem o mesmo, não existem bens públicos, externalidades, custos 
de transação e não há rendimentos crescentes. Sob esses pressupostos, o mercado gera distribuições 
de recursos ótimos e, portanto, não há lugar para o Estado neste cenário. Qualquer intervenção 
do Estado é uma mera transferência de receita. Transferir receita provoca distorções nas taxas de 
rendimento e na distribuição competitiva, reduz incentivos e desinforma acerca das oportunidades. 
A conclusão que se desprende desse modelo é que o Estado não tem nada a contribuir, tudo o que 
faz é pernicioso. O mercado ganha o primeiro round. 
 
O simples fato de que esse modelo deva caracterizar-se, ao menos em parte, negativamente – pela 
ausência de bens públicos, externalidades, custos de transação e monopólios – indica um problema 
imediato. Em presença dessas “falhas”, o mercado não destina os recursos eficientemente. Essa foi a 
observação que fundamentou a doutrina da intervenção do Estado levantada, em 1959, pelo Programa 
Bad Godesberg do Partido Social Democrata: “ os mercados onde são possíveis, o Estado quando 
for necessário”. A prescrição geral que emergiu dessa observação é que os mercados deveriam ser 
deixados por conta própria para fazerem o que fazem bem, isto é, distribuir os bens privados, naqueles 
casos em que a taxa de rendimento privada não se desvia da taxa social; por sua parte, o Estado deveria 
prover bens públicos, facilitar as transações, corrigir as externalidades e regular os monopólios devido 
aos rendimentos crescentes. O round é para o Estado. 
 
Os neoliberais atacaram esse enfoque de várias maneiras: 1) ao argumentar que, na ausência de custos 
de transação, as imperfeições do mercado podem ser tratadas eficientemente pelo próprio mercado 
 
UNIDADE I 
12 
UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-PRINCIPAL 
 
 
sob uma adequada realocação dos direitos de propriedade (COASE, 1960); 2) ao assinalar que a noção 
de imperfeições do mercado, incluindo bens públicos, é ambígua e nenhuma teoria especificou antes 
(STIGLER, 1975); 3) ao sublinhar que, ainda perante um fracasso do mercado na locação eficiente 
de recurso, não há nenhuma garantia de que o Estado o fará melhor (STIGLER,1975; WOLF,1979). 
Os neoliberais mantêm a prescrição de que a intervenção do Estado está baseada em um modelo 
plano de um Estado onisciente e benevolente. Eles afirmam que a razão para que o Estado intervenha 
é a mesma que dirige qualquer outra ação econômica: o interesse privado de alguém. Portanto, 
embora o Estado seja necessário para o funcionamento de uma economia, pode e, de fato, danifica a 
economia. Esse é o dilema fundamental do liberalismo econômico: “os economistas reconhecem que 
o governo pode fazer algumas coisas melhores que o livre mercado, porém não têm nenhuma razão 
para crer que os processos democráticos evitarão que o governo exceda os limites da intervenção 
ótima” (POSNER,1987:21). Realmente, as análises da queda do Keynesianismo realizadas em meados 
dos anos 1970, desde a esquerda (HABERMAS,1975), ao centro (SKIDELSKY,1977) ou a direita 
(STIGLER,1975), eram quase idênticas: o Estado tornou-se poderoso e por esta razão abriu espaço 
atrativo para as atividades captadoras de rendas por parte de interesses privados (BUCHANAN, 
TOLLISON e TULLOCK,1980; TOLLISON,1982). Como resultado, os interesses especiais permearam 
o Estado, prevaleceu a lógica privada, e a coesão interna necessária para as intervenções estatais 
desintegrou-se. Assim, o terceiro round finaliza com o Estado nas cordas. 
 
A meta da economia “institucional” converteu-se em capacitar o Estado para intervir na economia, 
particularmente aquelas intervenções que discriminam entre projetos privados, as que respondem às 
condições econômicas imperantes ou as que transferem diretamente o ingresso. Assim, por exemplo, 
para Posner (1987:2), “o governo ótimo para o crescimento econômico é o governosuficientemente 
forte para manter a ordem e a lei, porém demasiado débil para lançar e implementar esquemas 
ambiciosos de relação econômica ou para comprometer-se em uma redistribuição extensiva”. 
A prescrição institucional neoliberal é evitar que o Estado seja capaz de intervir porque a mera 
possibilidade de que o Estado possa fazer algo é suficiente para causar um dano econômico. 
 
A tecnologia institucional neoliberal para limitar o Estado inclui: 1) a redução do tamanho da 
administração pública; 2) a redução do tamanho do setor público; 3) o afastamento do Estado de 
pressões privadas; 4) o apoio a regras que permitem decisões discricionárias; e 5) a delegação de 
decisões sujeitas a inconsistências dinâmicas a entidades independentes que careçam de incentivos 
para obter benefícios de pressões políticas. A administração pública deveria reduzir-se devido o 
Estado está “inchado” e alega-se que a produtividade dos serviços públicos é menor que a do setor 
privado 1. O setor público deveria ser privatizado porque supõe-se que o governo é mais sensível a 
pressões políticas do público que as empresas privadas. O Estado deveria afastar-se das pressões 
políticas para evitar que seja presa das atividades de captação de renda por parte de interesses 
privados. A política econômica deveria guiar-se por regras, tais como a regra do ouro ou a emenda 
do orçamento equilibrado nos Estados Unidos, que eliminariam a discrição e, portanto, superariam 
a subotimização devida às inconsistências dinâmicas (CUKIERMAN, 1992). 
 
A asseveração de que na ausência das falhas “tradicionais” os mercados são eficientes agora parece 
morta ou moribunda. As ineficiências que se originam da ausência de alguns mercados e da presença 
 
1 Presumivelmente, o tamanho do setor produtivo governamental é ótimo quando o produto marginal do setor público é igual ao 
do setor privado, considerando o estoque de capital (BARRO, 1990) e o emprego (FINDLAY, 1990). Para a evidência econômica 
de que em muitos países o Estado é muito pequeno sob este critério, confira Ram (1986) e Cheibub y Przeworski (1995). 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
13 
 
 
 
 
de informação imperfeita2 (mais precisamente endógena) são mais profundas e devastadoras que as 
imperfeições que marcaram o mercado neoclássico. Em sumário recente, Stiglitz (1994:13) afirma 
taxativamente: “o modelo neoclássico padrão – a articulação formal da mão invisível de Adam Smith, 
a afirmação de que as economias de mercado asseguram a eficiência econômica – é uma referência 
pobre para a eleição dos sistemas econômicos, uma vez que se incluem, na análise, como deve ser, 
as imperfeições na informação (e o fato de que os mercados são incompletos) os mercados deixam 
de ser eficientes”. Quando faltam alguns mercados, como inevitavelmente acontece, e a informação 
é endógena, como inescapavelmente o é, os mercados não se elucidam e os preços não resumem 
os custos da informação e, ainda, podem desinformar. As externalidades resultam da maioria das 
ações individuais, a informação é assimétrica, o poder de mercado é ubíquo e as “rendas” abundam. 
Estas já não são “imperfeições”: não há nada que se possa destacar, não há um só mercado, o que há 
são muitos arranjos institucionais possíveis, cada um com diferentes consequências. 
 
Mais ainda, algumas formas de intervenção estatal são inevitáveis (CUI,1992). A economia pode 
funcionar somente se o Estado assegura (investidores responsabilidade limitada), às empresas 
(bancarrota) e depositantes, (sistema bancário duplo). Porém esta classe de compromisso estatal 
inevitavelmente induz a uma sutil restrição orçamentária. O Estado não pode simultaneamente 
assegurar os agentes privados e deixar de pagar as dívidas, ainda se estas são resultados da negligência 
induzida pelo asseguramento (risco moral). Se os mercados são incompletos e a informação imperfeita, 
o risco moral e a seleção adversa fazem com que as alocações ótimas sejam inalcançáveis. 
 
Mesmo os mais ardentes neoliberais admitem que os governos devam prover a lei e a ordem, 
salvaguardar os direitos de propriedade, fazer cumprir os contratos e prover a defesa diante das 
ameaças externas. A economia dos mercados incompletos e a informação imperfeita abriram um 
grande espaço para a intervenção do Estado, a complacência neoclássica com relação aos mercados 
é insustentável. Ainda que os governos tenham a mesma informação que os agentes privados, 
algumas intervenções governamentais incrementarão o bem estar de forma notável. 
Dessa forma, o Estado tem um papel positivo a desempenhar. Porém o quarto round termina em 
um empate. Tudo o que sabemos até agora é que há coisas importantes que o Estado pode fazer. 
Porém as consequências do ponche neoliberal ainda permanecem: o Estado fará o que deve fazer e 
não o que não deve. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2 Uma forma de pensar acerca dos mercados incompletos é que sabemos que faremos transações no futuro. Uma boa forma de 
pensar na informação imperfeita é que aprendemos ao observar as ações de outros, incluindo seu desejo de vender e comprar. 
CAPÍTULO 2 
14 
 
 
Relações Agente-Principal 
 
Uma vez que entendemos que os mercados inevitavelmente são incompletos e que os agentes 
econômicos têm acesso à informação diferente, descobrimos que não existe uma coisa equivalente ao 
mercado, mas somente sistemas econômicos organizados de maneira diferente. A mera linguagem 
de mercado sujeito a intervenções governamentais é enganosa. O problema que enfrentamos 
não é de “mercado” contra o “Estado”, mas o de instituições específicas que induzem os atores 
individuais – sejam eles agentes econômicos, políticos ou burocratas – a conduzir de uma maneira 
coletivamente benéfica. 
 
Suponha que seu carro apresentou ruídos raros. Você procurou um mecânico, 
explicou-lhe o problema, deixou o carro e esperou o resultado. Um dia depois o carro 
estava pronto. O mecânico disse-lhe que necessitou de mudar os amortecedores 
e que gostou cinco horas para realizar os reparo. Você pagou e saiu da oficina 
mecânica; o ruído acabou. 
 
Você escolheu o mecânico e pode recompensá-lo voltando sempre a ele se você 
está satisfeito com o serviço ou castigá-lo procurando outro mecânico se não está 
satisfeito. Mas há muitas coisas que os mecânicos sabem e que você ignora: por 
exemplo, se o mecânico queria fazer o trabalho o melhor possível ou se esforçou o 
menos possível para fazê-lo, se o carro requeria uma reparação maior ou somente um 
ligeiro ajuste, se realizou o trabalho em uma hora ou em cinco. Você é o “principal”, 
ele é o “agente”. Você o contratou para atuar em seu interesse, mas sabe que ele 
tem seus próprios interesses. Pode castigá-lo ou recompensá-lo. Mas você terá que 
decidir o que fazer em condições de informações imperfeitas, dado que ele sabe 
coisas que você ignora e faz coisas que você não vê. O que você poderia fazer para 
induzi-lo a trabalhar para você tão bem quanto possível? 
 
Quando faltam alguns mercados e quando os indivíduos privados têm acesso a diferentes 
informações, as relações entre as diferentes classes de atores tomam a forma de relações entre agentes 
e principais ligados por contratos explícitos ou implícitos. Os agentes têm alguma informação que os 
principais não observam diretamente, conhecem suas próprias motivações, têm um conhecimento 
privilegiado de suas próprias capacidades e podem ter a oportunidade de observar algumas coisas 
que os principais não veem. Também realizam algumas ações que se encontram ocultas, ao menos 
parcialmente, para o principal. O problema genérico que o principal enfrenta é o seguinte: como 
induzir o agente a atuar em interesse do principal, ao mesmo tempo em que satisfaça “a restrição 
de participação”, que consiste em prover o agente com um investimento (ou utilidade) maior que a 
menor oportunidade de alternativa disponível,e “a restrição de compatibilidade” que consiste em 
permitir que o agente atue em seu próprio interesse. Você deve pagar ao mecânico o suficiente para 
que ele deseje que você retorne e deve encontrar uma forma de fazê-lo saber que você retornará 
somente se ele fizer um bom trabalho. 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
15 
 
 
Burocratas 
Governo 
1 
2 
Agentes econômicos privados, que 
também são cidadãos 
Políticos 
3 
 
 
A economia é uma rede de relações diversas e diferenciadas entre classes particulares de agentes 
e principais: gerentes e empregados, proprietários e administradores, investidores e empresários, 
cidadãos e políticos, políticos e burocratas. O desempenho das empresas, dos governos e da 
economia, como um todo, depende do desenho das instituições que regulam essas relações. O que 
importa é se os empregados têm incentivos para maximizar seus esforços, se os administradores 
têm incentivos para maximizar os benefícios, se os empresários têm incentivos para somente correr 
riscos com bons resultados, se os políticos têm incentivo para promover o bem-estar público, se os 
burocratas têm incentivo para implementar as metas fixadas pelos políticos. 
 
As instituições organizam todas essas relações, tanto as que são puramente “econômicas”, tais 
como as que se estabelecem entre empregadores e empregados, proprietários e administradores ou 
investidores e empresários; como as que são meramente “políticas”, tais como as que se estabelecem 
entre cidadãos e governos ou políticos e burocratas; assim como aquelas que estruturam a 
“intervenção do estado”, aquelas entre governos e agentes econômicos privados. Se a economia está 
funcionando bem, todas estas relações agente-principal devem estruturar-se apropriadamente. 
 
A fim de ser esquemático, somente considerarei três classes dessas relações: 1) entre o governo 
(políticos e burocratas) e os agentes econômicos privados; 2) entre os políticos eleitos e os burocratas 
designados; 3) entre os cidadãos e os políticos eleitos. Para clarificar a estrutura dessa discussão, 
eis aqui um esquema dessas relações com flechas indicando a direção dos principais e dos agentes. 
 
 
O desempenho de um sistema econômico depende do desenho de todas essas relações, assim como 
entre os cidadãos e o Estado. Os agentes privados devem beneficiar-se ao atuar de acordo com 
o interesse público e devem ser penalizados quando não agem assim; o mesmo se aplica para os 
burocratas e os políticos. 
CAPÍTULO 3 
16 
 
 
O Governo e os Agentes Econômicos: 
Regulação 
 
O papel do Estado é único; a singularidade de seu papel é derivada de sua ação ao 
estabelecer as estruturas de incentivos entre os agentes privados exercendo o seu 
poder coercitivo legalmente qualificado, mandando ou proibindo algumas ações 
por intermédio da lei e mudando os preços relativos por meio do sistema fiscal. 
 
Suponha que eu compre um seguro contra roubo de carros. Dirijo-me ao meu destino e escolho 
um estacionamento longe do lugar a que me dirijo, em um local favorável a roubo de carro. Como 
estou assegurado, corro o risco e estaciono nesse lugar perigoso. Agora entra em cena o Estado: 
cobra-me imposto e o emprega para colocar um policial no lugar perigoso. Como resultado, o roubo 
de carros é menos provável, a companhia perde menos dinheiro e minha apólice diminui, mais 
que compensada pelo incremento do imposto. O Estado está inexplicavelmente presente em minha 
relação com a seguradora. Apesar de nossa relação ser estritamente “privada”, está modelada pelo 
Estado. O Estado permeia a comunidade inteira; é um fator constitutivo das relações privadas. 
Os problemas de desenho institucional não podem ser evitados retirando o Estado da economia. 
Devem ser confrontados como tais. 
 
A intervenção do governo na economia, por exemplo, o que se denomina regulação nos Estados 
Unidos, não é um assunto simples, nem se quer teoricamente, para não falar da prática. O problema 
genérico é o seguinte. A empresa regulada tem informação sobre algumas de suas condições, 
tais como seus custos de produção ou a demanda de seus insumos, que é superior à informação 
disponível para o governo (o “regulador” entendido em termos amplos como os políticos eleitos ou 
os burocratas designados). Ainda mais, a empresa efetua algumas ações que o regulador não pode 
observar diretamente, mas pode inferir da observação do produto ou da vigilância da empresa, 
incorrendo em um custo. O regulador tem a autoridade legal para estabelecer preços ou regras. 
Uma vez que a regulação se estabelece, a empresa decide se produz ou não e em que quantidade. O 
problema do regulador é estabelecer o menor intercâmbio entre os lucros da empresa e o excedente 
do consumidor. Dado que existem informações e ações ocultas, a regulação; ótima não é possível. 
A empresa sempre obtém lucros. A regulação ótima só sujeita a informação disponível para o 
regulador; no mais se trata de uma “regulação de menor valor” (BARON,1995:14). 
 
Ademais, já que qualquer classe de intervenção governamental tem consequências distributivas, os 
diferentes grupos afetados pela regulação – empresas, indústrias, empregados, consumidores ou 
grupos de interesses – têm incentivos para buscar uma regulação que os beneficie e rechaçar uma 
regulação que os prejudique. Os reguladores, por sua vez, podem se beneficiar, individualmente, 
ao oferecer a intervenção que pedem os agentes privados. Essas ambições privadas podem ir 
desde a simples reeleição até o enriquecimento dentro ou fora do cargo público. Como resultado, 
a regulação poderia induzir laços clientelistas entre os reguladores e os grupos regulados. Até esse 
ponto a regulação é “endógena”, em outras palavras, apresenta-se em resposta às demandas dos 
grupos potencialmente afetados por ela. 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
17 
 
 
 
 
Considere a seguinte situação simplificada de Laffont e Tirole (1994, cap.16) como exemplo. Existem 
dois períodos. No primeiro período uma empresa, que é um monopólio natural, pode ter custos 
altos ou baixos com determinadas probabilidades. Uma empresa com altos custos pode reduzi- 
los investindo, esse investimento é socialmente benéfico. Um bom investimento governamental – 
aquele que maximiza o excedente do consumidor – ocorre quando o governo subsidia o investimento 
somente se a empresa tem altos custos no primeiro período, do contrário, o governo não deve pagar 
pelo investimento. Uma má intervenção é aquela na qual o governo não subsidia empresa com altos 
custos ou subsídios; subdisia empresa com baixos custos e divide os lucros com a empresa3. 
O problema institucional é duplo: 
1. como capacitar o governo para que realize uma boa intervenção; e 
 
2. como induzi-lo a atuar bem. 
 
Para ser capaz de realizar uma boa intervenção, o governo deve ter acesso à informação sobre os 
custos que enfrenta a empresa, legalmente deve ser capaz de estabelecer os preços para a empresa 
regulada (de maneira que o custo do investimento seja pago pelos consumidores) ou deve ser 
financeiramente capaz de subsidiar a empresa a partir dos ingressos que arrecada com os impostos. 
Porém, isto não é suficiente. A razão é que, ainda que a empresa receba os subsídios por parte dos 
consumidores ou diretamente do Estado, a empresa não investirá se não estiver razoavelmente 
segura de que os benefícios derivados do investimento não serão confiscados pelo Estado, uma 
vez que haja incorrido em custos abatidos. Suponha que a firma espere que seja mudada a equipe 
de governo e o novo governo lhe cobrará impostos pelos maiores benefícios. Então a empresa não 
investirá ainda que recebendo o subsídio e, se o governo souber que a empresa não investirá, então 
a intervenção governamental ótima no primeiro período é não subsidiar o investimento, ainda que 
este seja socialmentebenéfico4. Neste problema, para que o governo seja capaz de promover um bom 
investimento, deve comprometer-se a não confiscar os benefícios da empresa no segundo período. 
 
O problema do compromisso emerge do risco moral do principal. Ainda quando o governo deseja 
que a empresa invista, uma vez que a empresa realiza o investimento, o governo desejará cobrar- 
lhe impostos por esses benefícios. Portanto, os agentes não podem ficar seguros de que seu bom 
comportamento será recompensado. Esse problema está presente em muitas relações agente- 
principal, incluindo aquelas que são puramente privadas. Mas também é inerente às relações 
políticas. A fonte última da soberania política – exercida por um processo democrático – reside no 
“povo”, particularmente no Século XVIII. Isto implica que nenhum governo pode comprometer todos 
os governos futuros. Não é possível outorgar uma garantia absoluta dos direitos de propriedade. 
Os direitos de propriedade podem ser protegidos, até certo ponto, pela Constituição. Mas as 
constituições não podem especificar tudo e devem deixar uma margem para a discricionariedade 
legislativa, bem como para a interpretação judicial. Além disso, ainda que o processo seja difícil, as 
constituições podem mudar. Veja a nacionalização da indústria de cobre chilena por meio de uma 
emenda constitucional em 1970. Portanto, os direitos de propriedade são inerentemente inseguros.5 
 
3 Digamos que o titular da agência reguladora subsidia a empresa somente para que ela o contrate como seu vice-presidente. 
4 Sobre as dificuldades para desenhar políticas ótimas sem um compromisso confiável, veja Laffont e Tirole(1988). 
5 Desde o meu ponto de vista, a ênfase quase exclusiva na segurança dos direitos de propriedade está fora de lugar. O baixo 
investimento em muitos países não se deve à insegurança dos direitos de propriedade, mas, sim, à ausência de instituições que 
assegurem aos poupadores e aos investidores contra riscos razoáveis. 
18 
 
 
UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-PRINCIPAL 
 
 
Ainda que a subutilização6 dos recursos seja o custo desta insegurança, o compromisso nem sempre 
é ótimo. O perigo latente é que um governo em particular realize um mau compromisso, ou seja, 
sirva a seus próprios interesses ou aos de seus aliados privados, mais que aos da nação. 
Voltando ao nosso exemplo, um compromisso é socialmente benéfico somente se o governo intervir 
bem durante o primeiro período, isto é, se subsidiou a empresa com altos custos. Se o governo 
outorgou um subsídio à empresa com baixos custos, a empresa terá lucros às custas do público e, 
caso se tenha comprometido todos os governos futuros a não subir os impostos para a empresa, o 
novo governo não será capaz de recuperar essas rendas. Como observam Laffont e Tirole (1994:620): 
“o custo de se comprometer é que o governo pode identificar-se com a empresa e atar a nação a um 
resultado negativo em longo prazo”. 
Existem compromissos bons e maus7. Imagine a seguinte situação, de Calmfors e Horn (1985): no 
início de seu mandato, o governo anuncia que, se os sindicatos pressionam para o aumento dos 
salários e criam desemprego, este não desaparecerá com a expansão do emprego público. Porém ao 
chegar o período eleitoral, o governo almejará a vitória e, portanto, contratará os desempregados. 
Assim, o anúncio inicial não é crível, os sindicatos pressionarão para o aumento dos salários, o 
governo se acomodará e o resultado é subotimo. O governo deve comprometer-se, por regras ou 
delegando, a não incrementar o emprego na véspera das eleições. Este é um bom compromisso. 
Agora suponha que o governo não se comprometa, os sindicatos pressionam pelo aumento salarial 
e é chegada a época da eleição. Agora o governo deseja expandir o emprego público. Porém os 
sindicatos antecipam que, uma vez reeleito, o governo despedirá os empregados públicos. Portanto 
o governo também deverá se comprometer a não despedi-los, aprovando, digamos, uma lei de 
estabilidade dos empregados públicos. Este é um compromisso ruim. 
A diferença na estrutura temporal vinculada aos compromissos pode ser mais bem vista invertendo 
uma analogia de Ulisses de Elster (1979). No caso do bom compromisso, Ulisses antecipa, no 
primeiro momento, que escutará as Sereias no segundo momento e toma uma decisão antes 
de escutá-las. No caso de um compromisso ruim, já as escutou em um primeiro momento e se 
compromete influenciado por sua canção. E se os governos se prendem a si mesmo em respostas as 
pressões de interesses especiais, seu compromisso não será ótimo. Portanto, um ponto institucional 
central da reforma do Estado é capacitar aos governos para fazerem bons compromissos e evitar que 
façam compromissos ruins. 
Ainda que os compromissos se associem às boas políticas, não é fácil fazê-los confiáveis. Spiller (1995) 
demonstra a dificuldade de fazer compromissos confiáveis em diferentes contextos institucionais. 
Em diversos países os compromissos estão obrigados por: 1) revisão judicial das decisões dos corpos 
regulatórios (prevalecendo nos Estados Unidos, onde 80% das decisões da Agência de Proteção 
Ambiental são disputadas nas cortes de justiça); 2) legislação altamente detalhada (a regulação 
chilena da eletricidade de 1980); 3) contratos entre o governo e as empresas obrigatórios sob a 
lei contratual. Spiller argumenta que sem a revisão judicial das decisões regulatórias, o regulador 
tem excessiva discricionariedade. E afirma que isto é especialmente correto para os países latino- 
6 Empregando dados baseados em entrevistas com empresários em 28 países, Weder (1995) verificou que a taxa de crescimento 
econômico é significativamente menor onde os empresários têm reportado que têm que lidar com mudanças inesperadas nas 
leis e onde não esperam que os governos possam aderir a compromissos políticos maiores. 
7 Para um intercâmbio sobre este ponto, veja Przeworski e Limongi (1993), Elster (1995 a) e o comentário de Przewoski e Elster 
(1995 b) novamente. 
19 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
 
 
 
 
americanos (1995:67): “a razão básica para esta delegação é que suas constituições provêm uma 
regulação presidencial das leis, isto é, para implementar uma lei, requer-se o decreto presidencial 
que regula a lei. A menos que a regulação da lei contradiga escandalosamente a figura, a regulação 
da lei não está sujeita à revisão judicial”. Portanto, a única forma na qual as legislaturas latino- 
americanas podem comprometer o executivo é escrevendo uma legislação extremamente detalhada. 
Mas aqui aparece um paradoxo: se o sistema político gera maiorias e disciplina partidária, esta 
legislação detalhada pode ser derrubada quando a maioria legislativa for modificada. Por outro 
lado, quando o sistema político gera um sistema partidário altamente dividido – Spiller examina os 
casos de Bolívia, Brasil e Uruguai – tal legislação é difícil de superar, porém sua adoção também é 
extremamente difícil. 
 
Utilizou-se para todo o exemplo de regulação governamental um monopólio, porém, as mesmas 
observações se aplicam a outras formas de intervenção econômica. Idênticas considerações podem 
aplicar-se à regulação “social” de saúde, segurança, meio ambiente, emprego etc. (BARON,1995). A 
intervenção do Estado pode ser superior a não intervenção quando o desenho institucional permite 
ao governo intervir na economia e nas seguintes condições: quando os governos têm informações 
sobre os agentes privados, quando têm instrumentos legais ou fiscais para regular e quando o marco 
institucional permite compromissos críveis. 
 
Nenhuma dessas condições garante que os governos intervenham de acordo com o 
interesse público. A simples capacidade do Estado para intervir nos mercados é um 
espaço atrativo para a influência dos interesses privados, e a simples habilidade de 
comprometer-se abre a possibilidadede pacto. Por isso, existem razões para esperar 
que a qualidade da intervenção estatal na economia dependa da organização 
interna do Estado, em particular das relações entre políticos e burocratas, e do 
desenho das instituições democráticas que determinam se os cidadãos podem 
controlar os políticos. 
20 
 
 
CAPÍTULO 4 
Políticos e Burocratas8 
 
Em uma democracia, a autoridade do Estado para regular coercitivamente a vida da sociedade deriva 
das eleições. Ainda que os representantes eleitos deleguem a outros, especificamente a burocracia 
pública, muitas das funções do Estado e dos serviços que outorgam os cidadãos, a delegação é 
inevitável. Como Kiewiet e McCubbins (1993:3) observam, “os resultados desejados só podem ser 
obtidos delegando autoridade a outros”. 
 
A delegação gera os problemas típicos de agente-principal. Dado que é impossível escrever uma 
legislação que especifique completamente as ações dos agentes, sob todas as contingências possíveis, 
as agências executivas e administrativas outorga-lhes um grau considerável de discricionariedade9. 
Porém, os objetivos dos burocratas não são necessariamente os mesmos objetivos dos cidadãos ou 
dos políticos eleitos, a quem representam. Os burocratas desejariam maximizar sua autonomia ou 
a segurança no emprego, fazer favores clientelistas a seus amigos e aliados, enrolar no escritório, 
aumentar seus orçamentos (NISKANEN, 1971) ou, simplesmente, enriquecer-se – tudo às expensas 
do poder público. 
 
Novamente, os agentes possuem informação privada sobre os benefícios e os custos de suas 
ações e realizam ações que não podem ser observadas diretamente, ainda que se possa inferir os 
resultados ou supervisionar com um custo. Por isso, a delegação inevitavelmente gera custos de 
agente. De fato, dada a discricionariedade que os burocratas desfrutam, a pergunta é como evitar 
um regime de “política sem lei”, como Lowi (1979:92) descreve o sistema político norte-americano. 
Alguns dos problemas de agenciamento inerentes à administração da burocracia pública não são 
diferentes daqueles que enfrentam as organizações privadas. Possivelmente, o problema principal 
seja a dificuldade de prover incentivos e obter informações, quando o resultado depende das ações 
conjuntas de múltiplos agentes (MILLER, 1992:128-158). Sob tais condições, o principal somente 
pode observar o produto da equipe, não dos membros individuais. Por seu lado, os membros 
têm incentivos para relaxar e esconder informações. Holmstrom (1982) demonstrou que nessas 
condições é impossível desenhar um esquema de incentivos que, quando for acatado, gera um 
esforço suficiente e ao mesmo tempo permite balancear o orçamento. Groves (1985), por sua 
vez, demonstrou que não existe nenhum esquema de incentivos para balancear o orçamento que 
induza os membros a revelar honestamente a informação que possuem de maneira privada. As 
consequências desses teoremas para a burocracia pública é que ou se sacrifica eficiência ou se paga 
de mais aos membros da equipe. 
 
As burocracias públicas diferem em aspectos importantes das burocracias privadas. Uma diferença 
emana da dificuldade de estabelecer um critério para avaliar não somente os indivíduos, mas 
 
8 Esta seção constitui, em grande medida, um comentário sobre o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Presidência 
da República, Brasília, 1995). Para uma análise dos antecedentes da reforma do Estado no Brasil veja Martins(1996). 
9 O mesmo se aplica para as cortes. Shihata(1995:221) observa, por exemplo, que “ainda que os códigos legais de um País possam 
negar um papel criativo aos cortes e referi-los, na ausência de textos a fontes, tais como o “direito natural” ou os “princípios 
gerais da moral”. Provavelmente é mais útil conceder, a exemplo do que faz o código civil suíço, que nesses casos, o juiz julgará 
de acordo com as leis que ele estabeleceria se tivesse que atuar como legislador”. Para uma análise dos problemas inerentes à 
reforma judicial na América Latina, veja Rowat, Malik e Dakolias(1995). 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
21 
 
 
 
 
também as equipes no setor público. Mesmo que as empresas privadas frequentemente realizem 
múltiplas tarefas, até onde lhes permita suas restrições de mercado, seu desempenho pode ser 
medido por critérios financeiros. Mas, as burocracias públicas possuem múltiplos objetivos que 
não são estabelecidos facilmente10 e é impossível reduzi-los a apenas uma dimensão. Suponha que 
se instrua às clínicas públicas a atender um número de pessoas sadias como prevenção e a outro 
número de pessoas doentes e não gastar mais do que seu orçamento.11 Como o principal poderá 
avaliar a combinação particular das seguintes cifras? 
 
Cliníca Número de visitas preventivas Número de pacientes 
Dinheiro gasto como porcentagem 
do orçamento 
A 1.100 2.300 128 
B 1.000 2.000 100 
C 700 2.700 112 
 
Pelo critério de visitas preventivas, a clínica A tem um melhor desempenho que a clínica B que, 
por sua vez, é melhor que a clínica C, sendo A>B>C. Pelo critério de pacientes, a ordem é C>A>B. 
Pelo critério de gastos resulta B>C>A. A menos que essas dimensões possam ser ponderadas 
em importância, o desempenho das clínicas não pode ser comparada – A>B>C – e não pode ser 
adotado nenhum sistema de incentivos para recompensar ou castigar a atuação das equipes. Por 
isso, o principal preferiria estabelecer metas, digamos 1.000 visitas preventivas, 2.000 pacientes, e 
não exceder os custos. Assim se premiaria a clínica B e se castigaria as outras duas. Ainda que essa 
solução possa ser ineficiente, tanto a clínica B, poderia ter fraquejado no sentido de que poderia ter 
atendido mais gente que as metas mínimas estabelecidas sem exceder o orçamento, quanto a clínica 
C poderia ser castigada injustamente já que atendeu uma epidemia em seu distrito. 
Outra diferença, ainda relacionada entre as empresas privadas e as burocracias públicas é que estas 
últimas frequentemente são monopólios o que significa que não existem normas comparativas para 
avaliar o seu desempenho. Como observa Tirole (1994), a atuação da administração da Ford pode 
ser comparada com a da General Motors, no entanto, essa forma de medir o desempenho não está 
disponível quando as agência públicas constituem monopólios. 
Enfrentadas essas dificuldades, as burocracias públicas tendem a atuar muito mais conforme as 
regras do que em resposta a incentivos. Esse estilo administrativo se denomina “burocrático” 
pelo Plano Maior e “patrulha policialesca”, segundo McCubbins e Schwarz (1994). Consiste em 
um controle prioritário de processos, em oposição a um controle posterior de resultados (PLAN 
MAESTRO: 43). Tirole (1994:14) observa que a característica central da burocracia é que não se 
confiam em seus membros para fazer uso da informação que afeta os outros membros e, portanto, 
as decisões se baseiam em regras rígidas. O principal estabelece regras, tais como “trabalhar de 9h 
às 5h”, “não usar o telefone para conversas privadas”, “não empregar mais de 20 minutos com um 
cliente” e “reportar as necessidades”. Os agentes são julgados por como os observamos de acordo 
com essas regras e pelo que eles reportam. Não é necessário sublinhar que essa forma de controle 
não é muito efetiva: não somente é cara (o principal assume o custo de supervisionar o tempo que 
gastam os agentes fazendo os relatórios), mas também não estabelece nenhuma relação direta 
10 Tirole (1994:4) cita como exemplos a dificuldade de avaliar o desempenho do Departamento de Estado norte-americano “na 
promoção da segurança em longo prazo, e o bem estar dos Estados Unidos”, o do Departamento do Trabalho em “patrocinar, 
promover e desenvolver o bem-estar dos assalariados nos Estados Unidos”. 
11 Este é um exemplo modificado de Roemer (1996:24). 
UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-
PRINCIPAL22 
 
 
 
 
entre os incentivos e os desempenhos. Sem dúvida, a maioria das burocracias públicas opera desta 
maneira e, às vezes, por boas razões: se é muito caro supervisionar a conduta individual e obter 
informações, a confiança nas regras pode ser o melhor resultado. 
 
Que se pode fazer para aliviar esses problemas de agente-principal? 
 
1. Fazer contratos. Mesmo com as dificuldades de supervisionar os esforços individuais 
dos membros de uma equipe, o principal pode criar incentivos para os agentes ao: i) 
estabelecer níveis salariais suficientemente altos para atrair agentes de alta qualidade, 
os quais têm maiores custos de oportunidade; ii) oferecer oportunidades suficientes 
de avanços na carreira (que estão vinculadas às diferenças salariais); e iii) estabelecer 
sistemas de supervisão que tornem menos provável a permanência no trabalho, para 
aqueles que tenham um desempenho ruim.12 
 
2. Examinar e selecionar. O processo de recrutamento para o setor público aos sinais 
de custo, tais como a educação, que indicam o desempenho potencial dos agentes. 
 
3. Revisões institucionais. Kiewiet e McCubbins (1991:33) mostram que os agentes 
frequentemente estão em posição de causar mais danos ao principal que a simples 
diminuição de esforço: desfalques, tráfico de privilégios, corrupção oficial, abuso 
de autoridades e golpe de estado, todos são testemunhos desse fato. Onde quer que 
um agente possa realizar ações que coloquem em perigo seriamente os interesses do 
principal, o principal precisa impedir a habilidade do agente em seguir esses cursos 
de ação unilateralmente. A solução é “as revisões institucionais que requerem, nos 
casos em que se há delegado autoridade a um agente, a existência de pelo menos 
outro agente com autoridade para vetar ou bloquear as ações do primeiro agente”. 
 
4. A criação de múltiplos principais ou múltiplos agentes com objetivos 
discordantes. Tirole (1994) observa que a maior parte dos governos estão 
divididos de tal forma que não é a tarefa de uma posição ou um agente qualquer 
que maximiza o bem-estar social, ainda que, supostamente esse efeito gere sua 
interação. Um exemplo é a divisão entre os “ministros do orçamento” que promovem 
metas substantivas e o Ministério de Finanças que supostamente controla o gasto. 
Tirole também advoga pela institucionalização da defesa da oposição para algumas 
políticas e alguns projetos particulares. Sua ideia é que as decisões se baseiam em 
maior informação, quando esta é coletada por vários agentes, cada um dos quais 
devendo encontrar argumentos em favor de uma política ou um projeto, do que 
quando somente um agente a recolhe estando encarregado de tornar a informação 
relevante para todos os projetos. 
 
5. O incentivo à competição. Tanto entre organizações estatais e suas contrapartes 
privadas (por exemplo, no serviço de correios), quanto entre agências estatais 
em setores exclusivos. Ao mesmo tempo em que gerará alguns custos devido à 
duplicação de esforços e frequentemente a economia de escala, a competição 
 
12 Recomendações do Banco Mundial (HAGGARD, 1995). 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
23 
 
 
 
 
facilita a medição do desempenho e, se é combinado com os incentivos corretos, 
melhorará este.13 
6. Descentralização. Esse é um tópico complexo e controverso. Os argumentos 
em favor da descentralização tipicamente descansam na observação de que a 
provisão local dos serviços públicos melhoram o rendimento de contas do governo 
ao aproximá-lo do povo ao qual serve. Os argumentos contra a descentralização 
afirmam que restringir a capacidade do governo para reduzir as disparidades 
no investimento regional, o que requer uma maior capacidade administrativa 
(HAGGARD 1945)14, pode conduzir a uma restrição orçamentária suave na qual as 
jurisdição menos eficiente receberiam um maior subsídio do governo central.15 Mais 
ainda, como Prud´homme (1945:204) observa, “ a descentralização dos impostos e 
gastos trabalha contra a descentralização das atividades e é provável que conduza a 
uma concentração do crescimento numas poucas localidades urbanas”. 
Finalmente, as burocracias públicas se diferenciam das empresas privadas numa forma fundamental 
que possibilita uma supervisão mais efetiva. Os serviços estatais são produzidos e entregues pela 
burocracia, cujos membros são designados pelos políticos. O controle dos cidadãos sobre a burocracia só 
pode ser indireto, dado que as instituições democráticas não contêm nenhum mecanismo que permita 
aos cidadãos sancionarem diretamente as ações legais dos burocratas. O muito que podem fazer os 
cidadãos é considerar o desempenho das burocracias quando sancionam os políticos eleitos. Como 
Dunn e Uhr (1993:2) observam, parece que não sabemos como pensar as relações agente-principal 
envolvidas no controle dos burocratas: não está claro em que posição joga os funcionários executivos, 
como representantes do povo. São agentes do governo ou do povo?. Supõe-se que a burocracia estatal 
entrega os serviços aos cidadãos, porém presta contas aos políticos (ou a outros organismos indicados 
pelos políticos, tais como as cortes de justiça ou as agências de vigilância administrativa). 
Precisamente porque as burocracias estatais atendem aos cidadãos, estes estão mais bem informados 
sobre seu desempenho. Mais ainda, se os políticos estão preocupados com o bem-estar dos cidadãos, 
então cidadãos e políticos têm os mesmos interesses, já que são os principais, enquanto os burocratas 
são os agentes. O principal pode confiar na informação provida pelas partes afetadas, isto é, na 
terminologia de McCubbins e Schwartz a vigilância do “alarme contra incêndios”. Essa forma de 
supervisão tem duas vantagens: 1) permite ao principal recoletar informação a um custo menor 
que a supervisão da “patrulha policial”; 2) provê melhor informação, particularmente acerca das 
violações mais escandalosas dos agentes. Ainda quando a autoridade legal descansa nos políticos, 
a supervisão do alarme contra incêndios é um mecanismo de prestação de contas da burocracia 
aos cidadãos. Como Roman (1991:143-44) observa, “se o controle social direto sobre os serviços de 
interesse público é eficaz pode pressionar a busca de maior eficiência nos executores e reformadores 
se as quedas acumuladas geram decisões nas autoridades que vigiam ou nos que auditam e assim os 
que fiscalizam os serviços públicos”.16 
 
13 Se levará três semanas para eu ter um passaporte novo, estou seguro que atrasaria menos se existisse mais de uma agência 
encarregada de sua emissão. Essa atividade permaneceria como uma prerrogativa exclusiva do Estado, porém com alguma 
competição entre as agências estatais. 
14 Aedo e Larranaga (1944:3) observam que esses requerimentos administrativos têm malogrado o progresso da descentralização 
de atenção dos serviços sociais em muitos países latino-americanos. 
15 Para maior informação, veja o artigo de Prud´homme (1995) e os comentários a cargo de McLure (1995) e Sewell (1995). 
16 Veja também Haggard (1995:41-42): “o último controle sobre o governo dá-se por meio de formas institucionais de participação. 
Esta pode ser corporativa, tal como a participação por ONGs em áreas que contam com experts ou legislativa, tal como a adoção 
de formas de governança local, nas quais se maximiza a participação dos cidadãos”. 
UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-
PRINCIPAL 
24 
 
 
 
 
O “alarme contra incêndio” requer arranjos institucionais que facilitarão a supervisão da burocracia 
pelos cidadãos, a transferência de informação e as sanções para as violações. O Plano Diretor propôs 
a criação de “mecanismos que tornem possíveis a integração dos cidadãos no processo de definição, 
implementação e avaliação das ações do setor público”. Os mecanismos específicos que vislumbra 
incluem a participação popular nos conselhosadministrativos das agências paraestatais e um 
“sistema de recepção de queixas e sugestões dos cidadãos sobre a qualidade e eficácia dos serviços 
públicos”. No entanto, não especifica nenhum detalhe sobre essas medidas. 
 
Uma forma pela qual se exerce o “alarme contra incêndios” em alguns países, particularmente na 
Dinamarca, é por meio do escritório de um ombudsman, equipado com poderes de investigação 
independente. Outra forma pela qual se pode dotar de poder os cidadãos para controlar as ações da 
burocracia é permitindo aos indivíduos que confrontem as decisões burocráticas na corte de algum 
tribunal administrativo, prática muito frequente nos Estados Unidos. 
 
A intervenção governamental pode ser efetiva se as instituições regulatórias 
estiverem bem desenhadas, e os políticos podessem controlar melhor os burocratas 
se solicitassem a cooperação dos cidadãos. Mas a pergunta que ainda permanece 
sem resposta: os políticos querem intervir bem e controlar a burocracia? 
25 
 
 
CAPÍTULO 5 
Cidadãos e Políticos17 
 
O problema dos cidadãos é induzir os políticos a melhorar o bem-estar dos cidadãos, mais que 
perseguir os seus próprios objetivos, em colisão com a burocracia ou com interesses privados. 
 
Em muitos sistemas políticos, incluindo os democráticos, as burocracias parecem independentes 
de qualquer controle, encontram-se completamente isoladas do escrutínio público. Moe (1990) 
oferece uma explicação sugestiva desse padrão. Inicialmente nos faz notar que, em uma democracia, 
os burocratas nunca sabem com certeza quais forças políticas controlarão o governo no futuro e 
têm razões para temer que o governo futuro favoreça menos os seus interesses do que o governo 
atual. Por isso, para proteger-se do risco moral de principal – a possibilidade de que sua boa 
conduta não seja recompensada por um governo futuro – buscam liberar-se de qualquer controle 
político. Por sua parte, o governo atual teme que se perder, as forças políticas que tomarão o 
poder desejarão utilizar a burocracia para seu próprio benefício. Por isso, quando o governo atual 
teme perder o cargo tem incentivos para isolar a burocracia do controle político, mesmo que a 
custa do sacrifício de sua própria influência sobre a burocracia. Como resultado, os políticos e 
a burocracia pactuam para dotar a burocracia de autonomia, o que implica que a mesma não 
estará bem desenhada para promover os objetivos sociais e que os burocratas não terão incentivos 
para promovê-los. 
 
Ademais, a relação agente-principal estabelecida entre políticos eleitos e cidadãos é muito especial e 
não tem paralelo no mundo privado. Como a soberania repousa nos cidadãos, eles são os principais 
em relação aos políticos que elegem. Mas como o Estado é um mecanismo centralizado e coercitivo, 
são os agentes estatais que decidem que regras devem ser obedecidas e quem obriga os cidadãos a 
fazê-lo. Como mostra Moe (1990:232) “nesta hierarquia, os cidadãos têm a superioridade nominal, 
são os legisladores que realmente manejam a administração pública e por isso têm o direito de fazer 
as leis. Sua função como agentes é exercer a autoridade pública, respaldados pelos poderes policiais 
do Estado, ao indicar aos principais o que devem fazer”. Por que, então, os políticos respondem às 
demandas dos cidadãos, no lugar de pactuar com os burocratas ou qualquer outro grupo especial ao 
qual estão vinculados? 
 
Duas respostas a esta questão asseguram que, sob um regime democrático, os governos podem 
ser controlados pelos cidadãos devido ao fato de que foram eleitos. Para um enfoque, o papel das 
eleições induz responsividade de maneira prospectiva, para outro, é um processo retrospectivo. 
 
Na visão prospectiva, os partidos ou os candidatos fazem propostas de política durante as eleições 
e explicam os efeitos dessas políticas sobre o bem-estar dos cidadãos; os cidadãos decidem quais 
dessas propostas desejam que sejam implementadas e os governos as implementam. Assim, as 
eleições emulam a assembleia direta e a plataforma ganhadora se converte no “mandato” que o 
governo deve cumprir. 
 
 
17 Essa seção utiliza como referência Manin, Przeworski e Stokes (1996) 
26 
UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-
PRINCIPAL 
 
 
 
 
Uma característica chamativa das instituições democráticas, destacada por Manin (1995), é que 
os políticos não estão obrigados em nenhum sistema democrático a sustentar sua plataforma. Em 
nenhuma democracia existente os representantes estão sujeitos a instruções obrigatórias. Nenhuma 
constituição democrática em nível nacional permite a deposição. 
 
Entretanto, as provisões para impugnação e os procedimentos para retirar a confiança são comuns, 
nunca estão dirigidos à traição das promessas de campanha. A obrigação nacional aos referendos 
baseados na iniciativa dos cidadãos só é vista na Suíça e, em forma mais restritiva, na Argentina 
e na Itália. Portanto, uma vez que os cidadãos elegem os seus representantes não têm nenhum 
instrumento institucional para forçá-los a aderirem a suas promessas. E os períodos eleitorais 
tendem a ser largos, em média 3,5 anos para as legislaturas e 4,7 anos para os presidentes.18 Os 
eleitores podem castigar os políticos que traíram os seus mandatos somente na próxima eleição, 
depois que se tenha experimentado os efeitos da traição. E dado que os juízos retrospectivos estão 
inevitavelmente contaminados pelos resultados originados nos desvios do mandato e pelo decorrer 
do tempo, os cidadãos não podem obrigar a fidelidade aos mandatos per se. 
 
Por que, então, não existem os mecanismos institucionais para forçar os funcionários a respeitar 
suas plataformas? Historicamente, o argumento principal foi que as legislaturas deveriam 
permitir-lhes deliberar. As pessoas queriam que seus representantes aprendessem com os outros. 
Ainda mais, quando o agente não está seguro de seus juízos, desejará, certamente, que seus 
representantes consultem os experts. Outro argumento histórico foi que os eleitores não podiam 
confiar em seus próprios juízos. As pessoas não só temem as suas próprias paixões senão, se são 
ignorantes conscientes, devem saber que não sabem. Presumivelmente, as eleições estabelecem o 
calendário quando devem prestar contas. Lippman (1956) escreveu acerca dos cidadãos: “Seu dever 
é colocar alguém no cargo e não o dirigir” e Schumpeter (1942) admoesta aos eleitores para que 
“entendam que, uma vez que tenham eleito um indivíduo, a ação política corresponde a este, não 
aos eleitores. Isto significa que devem se conter de instruí-lo sobre o que deve fazer...” Por isto, os 
cidadãos poderiam desejar dotar o governo com alguma latitude para governar e avaliar as ações 
do governo nos períodos eleitorais. Finalmente, as instituições devem permitir que as condições 
mudem. Nenhuma plataforma eleitoral pode especificar antes o que o governo deve fazer em cada 
provável contingência; os governos devem ter alguma flexibilidade para enfrentar as circunstâncias 
em mudanças. Se os cidadãos acreditam que as condições possam mudar e que os governos sejam 
provavelmente responsivos não desejaram amarrar os governos com suas instruções. 
 
Por isso, existem boas razões para que as instituições democráticas não contenham mecanismos 
que obriguem a representação prospectiva. Escolhemos políticas que representem nossos interesses 
ou candidatos que nos representem como pessoas, porém queremos governos que sejam capazes 
de governar. Como resultado, ainda que preferíssemos que os governos se apegassem as suas 
promessas, a democracia não contém nenhum mecanismo institucional para assegurar que nossas 
eleições serão respeitadas. 
 
Ainda se os cidadãos forem capazes de controlar os governos prospectivamente, poderiam 
ser capazes de fazê-lo retrospectivamente, se podem forçar aos governos a prestar contas pelos 
resultados de suas ações passadas. Os governos “prestamcontas” se os cidadãos podem discernir 
18 Estas são médias para todas as democracias no mundo entre 1950 e 1990. Confira Cheibub e Przeworski (1996). 
O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
27 
 
 
 
 
quando os governos estão atuando em seu melhor interesse e os sancionam apropriadamente de 
maneira que os políticos no cargo que atuam “no melhor interesse” dos cidadãos ganhem a eleição e 
aqueles que não, a percam. A prestação de contas funciona pela antecipação por parte dos governos, 
dos juízos retrospectivos dos eleitores, os governos elegem políticas e emitem mensagens que, em 
seu melhor juízo, serão avaliados positivamente pelos cidadãos ao chegar o tempo das próximas 
eleições (DOWNS, 1957; FIORINA, 1981; MANIN, 1995). Como observa Hemilton (72: 470), 
“existem poucos homens que não se sentiriam... zelosos no cumprimento de um dever... quando 
são agraciados com a esperança de obter por méritos a continuação deste. O argumento não é 
contestável, já que se admite que o desejo de recompensa é um dos incentivos mais poderosos da 
conduta humana e que nossa melhor seguridade sobre a fidelidade da humanidade é fazer que os 
seus interesses coincidam com o seu dever”. 
 
Ainda que os políticos se encontrem motivados por seu próprio interesse só serão induzidos a 
promover o bem-estar geral se são forçados a eleger entre a extração de rendas e a permanência 
no cargo. As instituições políticas devem: 1) satisfazer a restrição da participação dos políticos 
“autosseleção”, isto é, fornecer pelo menos minimamente atrativos para as pessoas que têm outras 
oportunidades o querer ser reeleito;19 2) satisfazer a restrição do incentivo de compatibilidade, isto 
é, fazer que o interesse do político coincida com o que os cidadãos querem que ele faça.20 
 
Porém estas condições não são suficientes para obrigar os políticos a prestar contas aos cidadãos. 
Devem cumprir-se diversas condições institucionais para que os cidadãos sejam capazes de controlar 
os governos. 
 
1. Os eleitores devem ser capazes de apontar claramente a responsabilidade do 
desempenho governamental. Sua habilidade para fazê-lo está limitada quando o 
governo é uma coalisão. Também está limitada quando a presidência e o Congresso 
estão controlados por partidos diferentes. É necessário uma teoria muito elaborada 
de governo para imaginar quem é o responsável por tais condições. 
2. Os eleitores devem ser capazes de retirar do cargo os partidos responsáveis por um 
mal desempenho. Esta poderia parecer uma característica universal da democracia, 
porém, em certos sistemas eleitorais, é quase impossível, a exemplo da permanência 
dos democratas cristãos na Itália e da LDP no Japão. Como mostra Pasquino 
(1994:25), em relação à Itália, “os partidos governistas parecem expropriar os 
eleitores de sua influência política, ao fazer e desfazer governos em todos os níveis, 
com muito pouco respeito para os resultados eleitorais”. 
3. Os políticos devem ter incentivos para desejar uma reeleição. Essa condição se 
torna problemática quando existem limitações à reeleição encontradas nos sistemas 
presidencialistas, e quando os partidos políticos não são organizações burocráticas 
contínuas que oferecem aos seus militantes o padrão de uma carreira política. 
 
19 Por exemplo, no modelo seminal de Barro (1973) da prestação de contas, as entradas privadas depois dos impostos eram maiores 
quando os salários pagos aos funcionários governamentais eram maiores: um salário alto para os políticos incrementava o custo 
da perda do emprego e com isto, a efetividade do controle eleitoral. 
20 As descobertas de Ermmer (1993) são esclarecedoras a esse respeito: nas 21 eleições realizadas na América Latina entre 1982 e 
1990, a porcentagem da votação para o partido governista declinou. O declínio em média foi de 13,1% e a constante de regressão 
para as condições econômicas foi cerca de 21. Se as pessoas votaram contra os partidos governistas, sem importar-se com o que 
fizeram, os políticos governistas não tiveram nenhum incentivo para fazer nada pela população. 
UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-
PRINCIPAL 
28 
 
 
 
 
Paldam (1991) observa que os coeficientes da função que relaciona a probabilidade 
de uma reeleição com os resultados econômicos são maiores quando o sistema de 
partidos é estável. 
4. Os eleitores devem ter algum instrumento institucional para recompensar e castigar 
os governos pelos resultados que geram em diferentes áreas. Ainda que as eleições 
sejam um instrumento de controle, inerentemente obtuso, os eleitores só podem 
tomar uma decisão em relação a um pacote completo de políticas governamentais. 
A informação assimétrica entre os governos e os eleitores convertem aos rendimentos de contas 
em um mecanismo de difícil obrigatoriedade. O enfoque padrão de como opera o mecanismo de 
rendimento de contas descansa em “voto retrospectivo”. Dentro desse enfoque, os cidadãos fixam 
alguns padrões de desempenho para avaliar os governos: decidem votar pelo partido governista se 
seu ingresso se elevou por pelo menos 4% durante o período, se as ruas são seguras e se o país foi 
qualificado para a Copa. Decidem votar contra o partido no poder se não estão satisfeitos com esses 
critérios. Por outro lado, os governos que desejam reeleger-se e conhecer a regra de decisão dos 
cidadãos fazem o possível para cumprir estes critérios. 
 
A dificuldade, portanto, é que os resultados observáveis por si só frequentemente são insuficientes 
para concluir se o governo está fazendo todo o possível para promover o bem-estar geral ou está 
perseguindo alguns interesses privados. Para os cidadãos só são importantes os resultados, porém 
eles gostariam de saber se estão tão bem como é possível sob condições que não observam por 
completo. Devem julgar os seus governos sob condições não observáveis. E essas inferências são 
mais fáceis sobre certas condições do que sobre outras. 
 
Suponha que os cidadãos não observem ou não percebam algumas condições que os políticos 
observam. Algumas condições poderiam incluir o conteúdo dos cofres do governo – estão cheios 
ou vazios?21 – ou poderiam incluir a postura negociadora das instituições financeiras internacionais 
– são flexíveis ou inflexíveis? – os governos decidem implementar uma política A, que é melhor 
para os cidadãos quando as condições são boas, ou uma política B, que é mais adequada, quando as 
condições são más. Suponho, além disso, que independentemente das condições prevalecentes, os 
ganhos para o governo são maiores quando decide levar a cabo a política B. 
 
Uma regra de eleição retrospectiva tornará obrigatório a prestação de contas se os cidadãos têm 
informações não somente sobre os resultados atuais, mas também sobre os possíveis resultados que 
seriam apresentados se o governo tivesse feito outra coisa ou se as condições tivessem sido distintas. 
Quando o povo pode inferir se o governo fez o que devia, a partir dos resultados presentes, o voto 
retrospectivo permitirá que os cidadãos controlem os políticos. Porém, se os cidadãos só têm boas 
teorias sobre os efeitos das políticas nos resultados, serão incapazes de julgar se o governo tem atuado 
bem. Suponha que os eleitores não saibam se um resultado particular se deve a condições que foram 
favoráveis, porém o governo buscou lucros, e se as condições foram más, no entanto, a política 
foi adequada às circunstâncias. Não podem fazer nenhuma inferência a partir dos resultados que 
experimenta ou observam a partir da qualidade das ações do governo. Nenhuma regra retrospectiva 
baseada simplesmente nos resultados funcionará. 
 
21 Bresser Pereira (1992:4) declara que teria sido informado de que as reservas internacionais do Brasil eram inexistentes somente 
após encontrar-se com o Presidente Sarney, depois de haver aceitado a indicação para Ministro de Finanças. 
O DESENHODO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOqUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE 
I 
29 
 
 
 
 
Se os cidadãos não estão seguros das condições objetivas e das relações causais entre as políticas 
e os resultados, deverão confiar em outra informação para avaliar as ações do governo. Os juízos 
retrospectivos baseados unicamente nos resultados não são suficientes. As pessoas desejarão saber 
sobre as explicações, as projeções e as promessas; desejarão saber de onde veio a ajuda financeira 
aos políticos, a que se dedica o irmão do presidente, a que classe de pessoas “na realidade” pertence 
o presidente. Praticamente, qualquer coisa pode ser de utilidade: chaves tais como símbolos e 
identidade são instrumentos para formar as avaliações posteriores das ações do governo. De fato, 
o que aparece como voto “expressivo” – votação orientada por símbolos e identidades – pode 
ser completamente instrumental quando as pessoas não têm nenhuma informação para julgar o 
desempenho do governo. 
 
O que importa é que a probabilidade de que o governo se comporte bem está em função da informação 
disponível para os cidadãos. Przeworski e Stolkes (1995) fornecem uma lista de informações que os 
cidadãos podem empregar na avaliação retrospectiva dos governos. Esta lista inclui: 1) motivações 
dos políticos; 2) fontes de apoio financeiro para partidos e campanhas eleitorais; 3) finanças privadas 
dos políticos; 4) condições objetivas observadas pelos governos; 5) as relações causais entre as 
políticas e os resultados. As pessoas não necessitam conhecer simultaneamente todos os elementos 
da lista. Se sabem que os políticos são desprendidos e competentes, podem inferir que o governo se 
conduzirá satisfatoriamente. Se conhecem tanto as condições objetivas quanto os efeitos da política 
sobre os resultados, podem formar juízos claros. De maneira que os cidadãos não necessitem saber 
“tudo”, porém devem ter informações suficientes para realizar juízos confiáveis.22 
 
As avaliações posteriores baseadas nessa classe de informações não asseguram a conduta perfeita por 
parte do governo. A responsabilidade completa não é possível. Mais ainda, os cidadãos castigaram 
alguns governos, quando na realidade estes estavam atuando de boa-fé e não poderiam deixar de 
recompensar alguns governos que atuaram de má-fé. Porém, os eleitores estão bem informados, 
ao menos podem reduzir o risco de extração da renda por parte dos governos. Por isso, devemos 
perguntar novamente: que ajustes institucionais aliviariam esses problemas? 
 
1. A primeira concerne à oposição. Os cidadãos não têm um agente, senão dois: o 
governo no poder, que escolhe as políticas, e a oposição que deseja converter-se 
em governo. A oposição é um agente dos cidadãos, já que deseja ganhar o cargo, 
e para ganhar deve antecipar como julgaram, retrospectivamente, os eleitores do 
governo no poder quando chega o tempo da eleição. Ao antecipar esses juízos, a 
oposição tem incentivos para supervisionar o governo e informar (veridicamente 
ou não) aos cidadãos a respeito do mau desempenho dos representantes atuais. 
Pode ganhar as eleições se persuade os eleitores de que o governo no poder não 
é sensível às demandas dos cidadãos. Ainda que em princípio, os cidadãos só se 
preocupem com resultados, mais que pelas políticas que os geram, a oposição pode 
induzir os eleitores a preocupar-se pelas políticas, se é capaz de convencê-los de 
que diferentes políticas podem ter melhores resultados (ARNOLD, 1993). E se os 
partidos opositores informam aos cidadãos sobre as realizações do governo ou 
 
22 De acordo com os Estudos de Valores Mundiais de 1990, os seguintes dados expressam que as pessoas desejam conhecer esta 
informação: 89% dos argentinos, 96% dos brasileiros, 84% dos chilenos, 82% dos mexicanos e 79% dos norte-americanos 
estiveram de acordo “nossos governos deveriam estar mais abertos ao público” (TURNER e ECORDI,1995:478). 
UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-
PRINCIPAL 
30 
 
 
 
 
acerca de suas fontes de recursos financeiros reduzem o custo da informação para 
os eleitores. 
 
2. Os meios de comunicação desempenham um papel particular. Não só devem 
informar, mas também, devem concentrar a atenção nas condições gerais, mais 
que nos interesses particulares. Para reduzir a possibilidade de que um governo 
manipule as maiorias cíclicas, os eleitores devem comportar-se sociotropicamente: 
devem basear suas decisões em algum estado geral da economia ou da sociedade, 
mais que se guiar exclusivamente por suas próprias condições individuais.23 
3. Os mecanismos de prestação de contas não são somente “verticais” ou de políticos 
eleitos por eleitores, também são “horizontais” – de diferentes ramos do governo 
a cada hora (O´DONNELL, 1991). As eleições inevitavelmente são um mecanismo 
plebiscitário: sem importar que os eleitores estejam informados, sua eleição é 
somente uma ratificação ou rechaço intermitente das decisões tomadas pelas 
equipes competitivas e cooperativas de seus representantes (BOBBIO 1989:116). 
Um processo legislativo deliberativo e aberto obriga os representantes a justificar 
publicamente o curso da ação que define e a revelar a informação que tem: o 
processo legislativo é a ocasião para explicar as relações técnicas entre políticos 
e resultados em termos concretos e com detalhes. Além disso, obriga o executivo 
a justificar e defender suas ações diante de outros órgãos do governo, bem como 
informar aos cidadãos. O poder por decreto, aplicado obsessivamente no Peru, na 
Argentina e no Brasil durante a década passada, inibiu esse processo e privou os 
cidadãos da oportunidade de aprender sobre a qualidade das políticas. Ao despojar 
a legislatura de sua função deliberativa e os cidadãos da informação sobre os méritos 
relativos, os decretos reduzem a efetividade do mecanismo da prestação de contas 
aos cidadãos. De fato, o “governo por decreto” cria uma suspeita de que o governo 
está escondendo tanto dos cidadãos quantos dos legisladores algumas razões para 
eleger políticas particulares. 
4. Finalmente, ainda que todas as instituições-padrão das democracias, tal como as 
conhecemos, funcionem vigorosamente, não são suficientes para assegurar a prestação 
de contas e para capacitar os cidadãos a obrigar o governo a responder as demandas 
dos eleitores. Os governos sempre terão informações privadas sobre suas metas, 
sobre algumas condições objetivas e sobre as relações entre políticas e resultados. 
Muito disso é inevitável, porém a qualidade e a quantidade da informação disponível 
aos cidadãos, para que julguem as ações governamentais, podem melhorar com 
inovações institucionais, com instituições independentes de outros órgãos de governo 
que proporcionem aos cidadãos a informação necessária para melhorar sua avaliação 
posterior das ações governamentais e não apenas dos resultados. Entre estes tipos de 
 
23 Se os eleitores não são sociotrópicos, então a equipe do governo no poder pode manipular a agenda de tal maneira que permita 
reeleger-se ou lastimando os interesses das maiorias mudancistas (FEREJOHN 1996). Dewatripont e Rolan demonstram no 
contexto das reformas econômicas que o governo pode obter em dois turnos o apoio majoritário para algumas políticas que 
não obtêm apoio em um só turno, ainda que os eleitores saibam bem que o governo vencerá no segundo turno. Seu comentário 
é desarmante: “sob a regra da maioria, demonstra-se a possibilidade de que o governo obtenha um voto majoritário para um 
esquema de reforma que intertemporalmente afeta os interesses da maioria... esses resultados sugerem que, em um contexto 
dinâmico, as restrições democráticas não deveriam sobrestimar como um obstáculo contra o melhoramento da eficiência das 
reformas econômicas”. (1992: 703). 
31 
 
 
PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO, NOVA GESTÃO PÚBLICA │ UNIDADE II 
 
 
instituições encontram-se: