PLANEJAMENTO E GESTÃO DE OBRAS PÚBLICAS

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PLANEJAMENTO E GESTÃO DE OBRAS PÚBLICAS
ANELIZE PANTALEÃO PUCCINI CAMINHAFundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6626-1
9 7 8 8 5 3 8 7 6 6 2 6 1
Código Logístico
59364
Planejamento e 
gestão de obras 
públicas 
Anelize Pantaleão Puccini Caminha
IESDE BRASIL
2020
© 2020 – IESDE BRASIL S/A. 
É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito da autora e do 
detentor dos direitos autorais.
Projeto de capa: IESDE BRASIL S/A. Imagem da capa: Thiago Leite/ sakdam /Shutterstock
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CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO 
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
C191p
Caminha, Anelize Pantaleão Puccini
Planejamento e gestão de obras públicas / Anelize Pantaleão Puccini 
Caminha. - 1. ed. - Curitiba [PR] : IESDE, 2020.
86 p.
Inclui bibliografia
ISBN x978-85-387-6626-1
1. Administração pública - Brasil. 2. Obras públicas - Planejamento - 
Brasil. 3. Governança corporativa. I. Título.
20-63700 CDD: 352.770981
CDU: 351.711(81)
Anelize Pantaleão 
Puccini Caminha
Doutoranda em Direito pela Pontifícia Universidade 
Católica do Paraná (PUCPR). Mestre em Direito pela 
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). 
Especialista em Processo Civil pela mesma instituição. 
Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade 
Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS). Atua como 
professora de Direito e é autora de artigos científicos 
e livros nessa área. Atualmente, é professora na 
graduação, em diversas especializações e em cursos 
preparatórios. É também sócia-proprietária em um 
escritório de advocacia. 
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SUMÁRIO
1 Governança pública 9
1.1 Análise da governança pública 9
1.2 Obras públicas 14
1.3 Planejamento de obras públicas 20
2 Contratos de prestação de serviços e produtos 26
2.1 Contratos administrativos e suas consequências jurídicas 26
2.2 Benefícios e custos 30
2.3 Formas de empreitada 33
2.4 Cronograma físico-financeiro e responsabilidade fiscal 38
3 Procedimento licitatório 43
3.1 Conceito e modalidade de licitação 43
3.2 Lei de licitação 48
3.3 Procedimento de licitação 51
4 Fiscalização de contratos 57
4.1 As principais atribuições da fiscalização 57
4.2 Fiscalização de contratos administrativos 60
4.3 Documentação necessária 64
5 Garantias contratuais 72
5.1 As garantias nos contratos administrativos 72
5.2 Avaliação dos resultados e seu impacto social 77
5.3 O impacto ambiental e as principais irregularidades 80
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As obras públicas são necessárias para o desenvolvimento 
da sociedade. Sejam elas básicas ou complexas, sempre têm 
o objetivo de garantir o bem-estar da população que habita 
determinada região. 
Tendo em vista a utilização de verba pública e a contratação 
de empresa privada, é imprescindível que o procedimento 
seja realizado de modo transparente. Para isso, a legislação 
brasileira indica de que forma os processos de planejamento, 
contratação e desenvolvimento de obras públicas devem 
acontecer. 
Cada capítulo deste livro é destinado à compreensão 
estrutural e funcional dos sistemas de planejamento e 
contratação das obras públicas. Começaremos com uma 
noção geral e introdutória do estudo da governança pública, 
cuja análise se dá tendo em vista a necessidade de prestação 
de serviços públicos por meio da iniciativa privada. 
Em seguida, estudaremos cada etapa do procedimento de 
contratação de obras públicas. O procedimento se inicia com a 
fase preliminar, seguida pela fase interna da licitação.
A contratação pode ser realizada de outras formas, que 
também serão desenvolvidas ao longo dos capítulos. Na 
sequência, iremos analisar a fase externa e o contrato para a 
execução da obra pública. Ao final do livro, iremos desenvolver 
os mecanismos de fiscalização utilizados pela legislação 
brasileira. 
Além disso, ao final dos capítulos, você será desafiado a 
responder atividades que integram e aplicam os assuntos 
estudados em situações cotidianas, o que gera um estudo mais 
prático.
Em suma, esta obra traz as informações básicas para a 
compreensão geral do planejamento e gestão de obras públicas 
e destina-se a estudantes que desejam aprofundar o estudo dos 
contratos administrativos de obras públicas.
Bons estudos!
APRESENTAÇÃOVídeo
Governança pública 9
1
Governança pública
A governança pública é entendida como a capacidade do governo 
de implementar políticas públicas e organizar a vida em sociedade.
Neste capítulo, iremos estudar de que forma se dá a governança 
pública, a necessidade de gestão das organizações e como surgiu a 
administração do Estado por terceiros.
Primeiramente, veremos que essa governança tem o objetivo de 
instrumentalizar o governo e, então, examinaremos a nova governan-
ça pública e de que maneira ela é positivada na legislação brasileira.
Em seguida, iremos compreender o conceito de obras públicas, 
suas diferentes formas e seus respectivos contratos. Além disso, 
analisaremos as suas fases, desde o planejamento, passando pelo 
desenvolvimento e finalizando com a entrega e o uso da obra.
Posteriormente, estudaremos o planejamento das obras públi-
cas e as fases prévias à licitação, como a identificação das neces-
sidades do estabelecimento e as características básicas de cada 
empreendimento.
Assim, convidamos você para o estudo dos primeiros passos do 
planejamento e desenvolvimento de obras públicas.
1.1 Análise da governança pública 
Vídeo A governança surgiu por meio da necessidade de gestão das or-
ganizações por terceiros, deixando de lado a administração direta de 
seus proprietários. Em algumas situações, há divergência de interesses 
entre administradores e proprietários e, para minimizar os conflitos, 
existem diversos estudos e estruturas de governança desenvolvidas, as 
quais serão abordadas ao longo do capítulo.
Antes de mais nada, é necessário entender a definição de governança 
e governabilidade, conceitos frequentemente confundidos na socieda-
10 Planejamento e gestão de obras públicas
de. Segundo Bonatto (2018), governabilidade é a capacidade de gover-
nar, é a legitimidade política de exercer o poder, enquanto governança é 
a capacidade, exercida pelo governo, de implementar políticas públicas, 
planejá-las e executá-las em todos os seus aspectos.
Paludo (2010) afirma que, no Brasil, o Estado é administrado pelo 
governo, com diretrizes e objetivos gerais para a atuação da Adminis-
tração Pública, a qual é o mecanismo utilizado para executar a promo-
ção do bem comum.
Sendo assim, a governança pública é um instrumento de gover-
no utilizado para a realização dos seus fins. Para tanto, são aplicados 
mecanismos a fim de organizar a prestação de serviços à sociedade, a 
gestão de recursos públicos, a divulgação das informações inerentes, a 
relação com a sociedade civil etc. (PALUDO, 2010). O objetivo principal 
da governança pública, portanto, é garantir o bem-estar e o desenvolvi-
mento da população do Estado.
Para a melhor compreensão do tema, é importante distinguir os 
tipos de governança aplicáveis, comodito anteriormente. De acordo 
com Rhodes (1996 apud CARVALHO, 2017), existem, atualmente, seis 
formas principais de governança utilizadas:
1. governança como Estado mínimo: diminui o valor da despesa 
pública por meio das privatizações e do uso de mecanismos do 
mercado, reduzindo, dessa forma, a dimensão da estrutura do 
Estado. Ou seja, reduz a despesa pública, privatizando os serviços 
estatais e, consequentemente, reduzindo a estrutura do Estado;
2. governança como governança corporativa: utiliza instrumentos 
institucionais com o objetivo de assegurar a transparência do serviço 
público, garantindo acesso pleno à prestação de contas públicas;
3. governança como nova gestão pública: incorpora um novo 
institucionalismo econômico (agencificação, competição, 
contratualização e oferta de escolhas ao cidadão no acesso aos 
serviços públicos), com a inclusão de novas práticas gestionárias 
que garantem, por exemplo, a gestão por objetivos e a orientação 
para resultados;
4. governança como boa governança: utiliza os recursos públicos 
de maneira eficiente, aumentando os níveis de probidade e 
transparência e levando em consideração a democracia liberal, 
com o objetivo de responder às necessidades sociais;
No vídeo Governança Pú-
blica – o que é?, publicado 
pelo canal do Tribunal 
de Contas da União, é 
explicado o papel do 
Tribunal no setor público 
e elaborada uma análise 
da Governança Pública 
no Brasil. 
Disponível em: https://www.
youtube.com/watch?ti-
me_continue=10&v=kGYdT-
1mJ-0c&feature=emb_title. 
Acesso em: 28 fev. 2020.
Vídeo
Governança pública 11
5. governança como sistema sociocibernético: assume crescente 
interdependência e interação de diferentes atores no plano 
social, econômico, político e administrativo, tornando o Estado 
dependente da efetividade da governação e deixando de lado a 
concepção de que um Estado consegue, sozinho, definir e impor, 
efetivamente, um conjunto de políticas públicas;
6. governança como redes auto-organizadas: pode utilizar as 
redes de interdependência, reciprocidade e confiança como um 
conjunto de interações entre organizações públicas e privadas, 
com ou sem fins lucrativos, indo além da hierarquia ou do mercado 
enquanto mecanismos de coordenação da ação coletiva.
Conforme recomenda o Banco Mundial (1994), os fatores para uma 
governança adequada são: formulação de políticas públicas abertas, 
geradas em um processo transparente; servidores públicos integrantes 
da Administração Pública, que objetivem o interesse público; responsa-
bilidade pelas ações da Administração Pública; sociedade civil organiza-
da; e regras estáveis e legítimas de um Estado de Direito.
Na década de 1980 surgiu a cartilha da Nova Gestão Pública, que con-
sagrou a mudança na matriz organizacional da Administração Pública. 
Uma das principais alterações foi no foco dessa gestão, que passou a ter 
como objetivo modificar as relações entre a Administração Pública e os 
outros atos, a fim de provocar mudanças dentro do setor público. Dessa 
forma, o escopo da Nova Gestão Pública refere-se a melhorar a eficácia e 
a eficiência nas organizações públicas e na prestação de serviços públicos.
Diante desse cenário, a nova governança pública inclui o diálogo 
com o mercado e com a sociedade civil. Para Paludo (2010), a finalida-
de desse novo modelo, portanto, é a participação de todos os cidadãos 
nas decisões referentes às políticas públicas, ou seja, às parcerias intra 
e interorganizacionais.
A Constituição Federal brasileira de 1988 estabelece no artigo 1º que 
o Brasil é uma República Federativa, constituindo-se em Estado Demo-
crático de Direito (BRASIL, 1988). Pode-se concluir, desse modo, que o 
poder do Estado brasileiro decorre do povo, por meio da democracia. 
Posto isso, o país está organizado conforme: as condições necessárias 
de governança; os direitos e as garantias fundamentais; e a organização 
política e administrativa do Estado e dos Poderes (BRASIL, 2014a).
12 Planejamento e gestão de obras públicas
Após o estabelecimento da Constituição Federal, foram desenvolvi-
dos diversos instrumentos para a organização e o fortalecimento da go-
vernança pública, dentre eles: o Código de Ética Profissional do Servidor 
Público Civil do Poder Executivo Federal (Decreto n. 1.171, de 22 de junho 
de 1994); a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 4 
de maio de 2000); o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocra-
tização (GesPública), instituído em 2005 e revisado em 2009 e em 2013; 
a Lei n. 12.813, de 16 de maio de 2013; e os instrumentos de transparên-
cia, como a Lei de Acesso à Informação (Lei n. 12.527, de 18 de novembro 
de 2011). Todos esses instrumentos têm o objetivo de garantir ao cida-
dão o acesso à informação, facilitar o controle dos atos administrativos e 
assegurar a transparência na conduta de agentes públicos.
Nessa perspectiva, o Tribunal de Contas da União publicou, em 
2014, uma cartilha intitulada Referencial Básico de Governança Aplicável 
a Órgãos e Entidades da Administração Pública e Ações Indutoras de Me-
lhoria. O objetivo da cartilha é garantir o acesso da população às infor-
mações e às condutas dos agentes públicos, sendo a transparência um 
dos mecanismos utilizados para esse fim.
A transparência é importante quando se trata de Administração Pú-
blica, pois faz uso do dinheiro arrecadado em taxas e impostos para 
a sua manutenção. Dessa forma, a população precisa de informações 
adequadas sobre onde está sendo investido o dinheiro público, de que 
maneira o Estado está se desenvolvendo e quais são os próximos pas-
sos do ente público. Assim, a transparência garante que a população 
possa ter acesso às informações.
Considerando que o escopo principal da governança pública é inte-
grar os interesses da sociedade com o interesse público, a cartilha es-
tabelece que a governança no setor público deve estar alinhada entre 
quatro perspectivas, apresentadas na figura a seguir..
Governança pública 13
Figura 1
Perspectivas de observação da governança no setor público.
Sociedade e 
Estado
Entes federativos, esferas 
de poder e políticas 
públicas
Órgãos e 
entidades
Atividades 
intraorganizacionais
Fonte: Brasil, 2014a.
Desse modo, as regras estabelecidas pela governança pública devem 
estar de acordo com os interesses da sociedade em conjunto com o Esta-
do, ser estruturadas em políticas públicas desenvolvidas pelas esferas de 
poder e pelos entes federativos, ter atribuições definidas em órgãos e en-
tidades e estar relacionadas por meio de atividades intraorganizacionais. 
Com isso, resultam em uma relação de interdependência e complemen-
tariedade entre as quatro perspectivas apresentadas (BRASIL, 2014a).
A gestão pública é realizada pela Administração Pública para a efeti-
vação da governança pública. Tal administração compreende, segundo 
o artigo 4º do Decreto-Lei n. 200 (BRASIL, 1967), diversos entes que são 
necessários para a existência de interligação efetiva entre eles:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integra-
dos na estrutura administrativa da Presidência da República e 
dos Ministérios.
 II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes cate-
gorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas.
Visualiza-se, então, que a gestão pública engloba entes da adminis-
tração direta e indireta, como autarquias, empresas públicas, socieda-
des de economia mista e fundações públicas. Neste sentido, a gestão 
pública é realizada por meio desses entes e as suas funções são distri-
buídas de modo que cada um tenha sua competência bem definida.
De que modo as quatro perspec-
tivas devem estar alinhadas para 
a governança no setor público 
e por que isso é desenvolvido 
dessa forma?
Atividade 1
14 Planejamento e gestão de obras públicas
O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC, 2015) elen-
cou quatro princípiosbásicos que podem ser aplicados à governança 
de obras públicas:
 • Transparência: visa garantir que a população ou qualquer par-
te interessada tenha amplo acesso às informações que julguem 
necessárias.
 • Equidade: todas as partes precisam ser tratadas de maneira jus-
ta e com igualdade de condições, levando em consideração a iso-
nomia entre todos e observando direitos, deveres, necessidades, 
interesses e expectativas.
 • Prestação de contas (accountability): todos os agentes de go-
vernança precisam apresentar as contas realizadas com o dinhei-
ro público, de modo claro e compreensível. É importante, ainda, 
salientar que essas devem ser apresentadas em um momento 
oportuno e que todas as ações e omissões são de responsabili-
dades do próprio agente.
 • Responsabilidade corporativa: deve ser observada, de manei-
ra zelada, a viabilidade econômico-financeira das organizações, 
com o objetivo de reduzir as externalidades negativas de seus 
negócios. Deve ser observado o modelo do negócio e os diversos 
capitais apresentados no curto, médio e longo prazo.
À vista disso, os princípios devem ser transportados para a Administra-
ção Pública para que o planejamento da obra pública seja realizado com 
base em princípios éticos e critérios de boa governança estabelecidos. 
Dessa forma, se dará uma gestão ética sobre as obras públicas.
1.2 Obras públicas 
Vídeo Uma das formas de prestação de serviço público é por meio da 
construção de obras públicas. O objetivo principal dessas obras é aten-
der às necessidades da coletividade, com a entrega de prestações im-
portantes para a vida em sociedade.
Toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação 
de um bem público é considerada obra pública (BRASIL, 1993). O de-
senvolvimento de qualquer obra pública necessita de um estudo de 
diversos fatores. Sendo assim, é necessário uma série de estudos que 
Governança pública 15
devem ser realizados pelo ente público para definir a realização de um 
empreendimento público.
Além disso, é preciso saber diferenciar o termo obra de serviço. De 
acordo com a Lei de Licitações (Lei n. 8.666/1993), serviço é “toda ati-
vidade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a 
Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, 
operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transpor-
te, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissio-
nais” (BRASIL, 1993).
A fim de compreender efetivamente de que forma são estrutura-
das as obras públicas, é importante diferenciar, também, os conceitos 
de compra e alienação. Compra é “toda aquisição remunerada de bens 
para fornecimento de uma só vez ou parceladamente” e alienação é 
“toda transferência de domínio de bens a terceiros” (BRASIL, 1993).
Outros conceitos, também definidos pela Lei n. 8.666/1993, são 
igualmente importantes para o estudo das obras públicas e licitações. 
Por exemplo, “obras, serviços e compras de grande vulto - aquelas cujo 
valor estimado seja superior a 25 (vinte e cinco) vezes o limite estabe-
lecido na alínea ‘c’ do inciso I do art. 23 desta Lei” (BRASIL, 1993). Pode-
mos referir que, no conceito de obras e serviços de grande vulto, temos 
como parâmetro o valor estabelecido na Lei de Licitações, que consiste 
em 25 vezes o valor de R$ 1,5 milhão.
Temos, ainda, a definição de seguro garantia, “que garante o fiel 
cumprimento das obrigações assumidas por empresas em licitações e 
contratos” (BRASIL, 1993). Ele é estabelecido na Lei de Licitações, pois 
uma garantia pelo contratado precisa ser apresentada, visando assegu-
rar que a obra ou o serviço público será concluído.
Segundo a Lei n. 8.666/1993, a execução direta é “a que é feita pelos 
órgãos e entidades da Administração, pelos próprios meios”, enquanto 
a execução indireta é “a que o órgão ou entidade contrata com tercei-
ros sob qualquer dos [...] regimes” (BRASIL, 1993).
O projeto básico é o instrumento utilizado para desenvolver e 
caracterizar a obra que será licitada. Dessa forma, diversos elementos 
são necessários, como estabelece o inciso IX, artigo 6º (BRASIL, 1993).
Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficien-
tes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra 
ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, 
16 Planejamento e gestão de obras públicas
elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos pre-
liminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado 
tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que 
possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos méto-
dos e do prazo de execução.
Visualiza-se, como discorrido acima, que diversos elementos precisam 
estar presentes para que se evolua ao segundo momento do processo 
de licitação: a elaboração do projeto executivo. Esse projeto, segundo a 
Lei n. 8.666/1993, é “o conjunto dos elementos necessários e suficientes 
à execução completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da 
Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT” (BRASIL, 1993).
A Lei de Licitações estabelece três conceitos importantes: o de Ad-
ministração Pública, o de Administração e o de Imprensa Oficial. É ne-
cessário que haja a distinção entre eles, uma vez que a Administração 
é o órgão, ente ou unidade utilizado pela Administração Pública para 
exercer as suas atividades, como estabelece a Lei de Licitações. Já a Im-
prensa Oficial é o veículo de divulgação oficial da Administração Pública.
O contrato administrativo deve ser celebrado entre duas partes, o 
ente público e o privado; desta forma, é preciso definir contratante e 
contratado: o primeiro é “o órgão ou entidade signatária do instrumen-
to contratual”, já o segundo é “a pessoa física ou jurídica signatária de 
contrato com a Administração Pública” (BRASIL, 1993).
A Lei de Licitações estabelece outros conceitos importantes para o 
estudo sobre o planejamento e a gestão das obras pública, dispostos 
no artigo 6º, tais como:
XVI - comissão - comissão, permanente ou especial, criada pela 
Administração com a função de receber, examinar e julgar todos 
os documentos e procedimentos relativos às licitações e ao ca-
dastramento de licitantes.
XVII - produtos manufaturados nacionais - produtos manufatura-
dos, produzidos no território nacional de acordo com o processo 
produtivo básico ou com as regras de origem estabelecidas pelo 
Poder Executivo federal;
XVIII - serviços nacionais - serviços prestados no País, nas condi-
ções estabelecidas pelo Poder Executivo federal;
XIX - sistemas de tecnologia de informação e comunicação es-
tratégicos - bens e serviços de tecnologia da informação e co-
municação cuja descontinuidade provoque dano significativo 
à administração pública e que envolvam pelo menos um dos 
Governança pública 17
seguintes requisitos relacionados às informações críticas: dispo-
nibilidade, confiabilidade, segurança e confidencialidade.
XX - produtos para pesquisa e desenvolvimento - bens, insumos, 
serviços e obras necessários para atividade de pesquisa científica 
e tecnológica, desenvolvimento de tecnologia ou inovação tec-
nológica, discriminados em projeto de pesquisa aprovado pela 
instituição contratante. (BRASIL, 1993)
Desse modo, podemos entender que esses conceitos são importantes 
porque, com base neles, temos estabelecidos diversos elementos essen-
ciais para a gestão e o planejamento das obras públicas. Isso ocorre tendo 
em vista o desenvolvimento do processo licitatório, a contratação entre o 
ente público e o privado, a execução da obra pública e a sua entrega final.
Obras públicas e serviços, que antes eram funções exclusivas do Es-
tado, atualmente são desenvolvidos pela iniciativa privada. Assim, o Es-
tado passou de um modelo intervencionista para um modelo regulador. 
Sendo assim, o poder estatal, nesse novo modelo, fiscaliza e regulamen-
ta os serviços concedidos. Com esse novo modelo de Estado, houve a 
necessidade da criação de agências reguladoras como uma figura nova 
de Direito Público.A finalidade dessas agências é servir de instrumento 
estatal na tarefa de fiscalizar as obras públicas (MADEIRA, 2010).
Salienta-se que o serviço só é prestado de maneira indireta, com 
a delegação de funções, se for realizado de quatro formas diferentes: 
concessão, permissão, autorização e terceirização. Nessas situações, 
as empresas atuam em setores de responsabilidade do Estado, o qual 
também pode transferir a sua responsabilidade a outros por meio da 
privatização dos serviços públicos, hipótese em que o Estado se retira 
da prestação de serviço público de modo completo (MADEIRA, 2010).
Posto isso, as obras públicas, geralmente, são realizadas por empre-
sas privadas e fiscalizadas pelo Estado. Dessa maneira, essas empresas 
prestam um serviço estatal. No Brasil, a Lei n. 8.666/1993 tem como 
objetivo regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, 
que estabelece os seguintes termos:
ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, servi-
ços, compras e alienações serão contratados mediante processo 
de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos 
os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de 
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos 
termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualifi-
cação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumpri-
mento das obrigações. (BRASIL, 1988)
18 Planejamento e gestão de obras públicas
O escopo da referida lei é estabelecer normas gerais a respeito das 
licitações e dos contratos administrativos de obras públicas, na esfera 
da União, dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios (BRASIL, 1993).
Logo, ao verificar a necessidade de determinada obra pública, o 
Estado precisa cumprir alguns procedimentos específicos. Para tanto, 
deve ser realizado um processo de licitação nos casos em que uma 
obra pública precisa ser executada em determinada região. Dessa for-
ma, o ente público deve realizar estudos e análises preliminares para 
verificar a viabilização da obra. Igualmente, é importante a realização 
do procedimento prévio para garantir que o Poder Público tome as de-
cisões mais convenientes para a sociedade.
Além disso, para desenvolver uma obra pública, é necessária a ob-
servação da sustentabilidade, ou seja, o empreendimento não pode ser 
realizado se gerar impacto negativo ao meio ambiente. Em vista disso, 
em atividades potencialmente degradadoras para o meio ambiente, é 
preciso realizar um Estudo de Impacto Ambiental 1 , conforme previsto 
na Constituição Federal.
Ainda, objetivando a preservação ambiental na realização de um 
empreendimento, é imprescindível a obtenção de um licenciamento 
ambiental, que é realizado em três etapas, conforme a Resolução 
Conama n. 237/1997:
Art. 8º - O Poder Público, no exercício de sua competência de 
controle, expedirá as seguintes licenças:
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do plane-
jamento do empreendimento ou atividade aprovando sua lo-
calização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e 
estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem 
atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendi-
mento ou atividade de acordo com as especificações constantes 
dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as me-
didas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual 
constituem motivo determinante;
III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade 
ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento 
do que consta das licenças anteriores, com as medidas de con-
trole ambiental e condicionantes determinados para a operação. 
(BRASIL, 1997, p. 646)
Estudo de Impacto Ambiental 
é o estudo realizado antes do 
início do empreendimento a fim 
de verificar seu impacto no meio 
ambiente, podendo ser utilizado 
para que não se desenvolva 
efetivamente o empreendimento 
quando houver a possibilidade 
de um dano ambiental.
1
Governança pública 19
Podemos verificar que as formas de licença ambientais são comple-
mentares, mas não alternativas. Ou seja, é necessário que haja uma 
licença específica para cada momento da obra pública, pois uma não 
substitui a outra.
Conforme o conceito de execução indireta, proposto na Lei n. 
8.666/1993 (BRASIL, 1993), quando a obra é realizada por terceiros 
por meio de licitação, podem ser realizados os seguintes regimes de 
contratação:
 • empreitada por preço global: execução da obra ou serviço por 
preço certo e total;
 • empreitada por preço unitário: contratação de unidades deter-
minadas por preço certo;
 • tarefa: contratação por preço certo para pequenos trabalhos, com 
ou sem fornecimento de materiais, por meio de mão de obra;
 • empreitada integral: compreende a integralidade de um em-
preendimento, com todas as etapas da obra, serviços e instala-
ções necessárias.
Diante dessas regulamentações, algumas etapas são essenciais, 
conforme mostra o fluxograma a seguir. 
Figura 2
Fluxograma de procedimentos
Fase preliminar à licitação
Programa de necessidades 
Estudos de viabilidade 
Anteprojeto
1
2
3 Fase interna da licitação
Projeto básico 
Projeto executivo 
Recursos orçamentários 
Edital de licitação
1
2
3
4
Fase externa da licitação
Publicação do edital de licitação 
Comissão de licitação 
Recebimento de propostas 
Procedimento da licitação
1
2
3
4 Fase contratual
Contrato 
Fiscalização da obra 
Recebimento da obra
1
2
3Fase posterior à contratação
Operação 
Manutenção
1
2
II
III
IV
V
I
Fonte: Adaptada de Brasil, 2014b.
20 Planejamento e gestão de obras públicas
Como podemos observar na Figura 2, o primeiro passo para o plane-
jamento de uma obra pública é a fase preliminar, que consiste em rea-
lizar o programa de necessidades, estudo de viabilidade e anteprojeto.
O segundo passo é a fase interna da licitação, que engloba a reali-
zação de um projeto básico, etapa obrigatória no processo licitatório. 
São necessários também um projeto executivo – que consiste no plane-
jamento de recursos orçamentários a serem utilizados na obra – e um 
edital de licitação.
O terceiro passo é a fase externa da licitação, efetivada por meio 
da publicação do edital. Nessa fase, é importante que a comissão de 
licitação seja criada para verificar se o processo licitatório está sendo 
realizado em conformidade com a legislação vigente. Após esse proce-
dimento, serão recebidas as propostas de licitação. Com a definição, se 
dá início ao processo licitatório.
A quarta etapa é a fase contratual, na qual o Poder Público firma 
contrato com a empresa vencedora da licitação. O órgão estatal neces-
sita, portanto, fiscalizar a obra e, depois do período de empreendimen-
to, receber a obra finalizada.
O quinto e último passo é a fase posterior à contratação, em que é 
iniciada a operação da obra pública e mantido o seu funcionamento.
Verificamos, portanto, que é necessário, para o desenvolvimento 
das obras públicas, percorrer as cinco etapas com transparência e efe-
tividade. Nesse sentido, observamos, na presente seção, os conceitos 
essenciais para o planejamento e a gestão das obras públicas, bem 
como o procedimento realizado em cada etapa do processo.
1.3 Planejamento de obras públicas 
Vídeo Como visto anteriormente, antes da licitação deve ser realizada uma 
fase preliminar, que é essencial para tomar a decisão de licitar. É impe-
rativo, nessa fase, que se identifiquem as necessidades, se estimem os 
recursos e se escolha a melhor alternativa para a população local. Na 
sequência, devem ser estabelecidas as características básicas de cada 
empreendimento, como finalidade, futuros usuários, dimensões, entre 
outros (BRASIL, 2014b). A figura a seguir ilustra as etapas dessa fase.
Governança pública 21
Figura 3
Etapas da fase preliminar
Identificar as 
necessidades
Estabelecer as 
características básicas
Fonte: Elaborada pela autora.
Como afirmado pelo Tribunal de Contas da União (BRASIL,2014b), o 
próximo passo é realizar estudos de viabilidade, visando eleger o em-
preendimento adequado para o programa de necessidades, incluindo 
os aspectos técnicos, ambientais e socioeconômicos. Nesse momento, 
deve ser feita a avaliação dos custos de todas as possíveis alternati-
vas para o desenvolvimento da obra pública. Assim, pode-se verificar 
a relação custo/benefício de cada uma e preparar um relatório sobre 
a opção selecionada. Portanto, o estudo de viabilidade é um momento 
indispensável para a obra e deve ser realizado de modo aprofundado. 
Nele, serão estudadas, também, as leis urbanísticas para o projeto da 
obra e os aspectos positivos e negativos do empreendimento.
Um anteprojeto é realizado depois da escolha do empreendimento, 
constando os principais elementos da arquitetura, da estrutura e das 
instalações em geral. Nessa etapa, é primordial que se elabore um pro-
jeto arquitetônico com a configuração definitiva da construção da obra 
(E-GESTÃO PÚBLICA, 2020).
Após a realização de todas as etapas da fase preliminar à licitação, 
há a fase interna da licitação. Com a definição do empreendimento, de-
ve-se iniciar os preparativos da contratação, comumente, por licitação. 
No Brasil, temos a regulamentação do procedimento por meio da Lei 
n. 8.666/1993.
O documento com as 
recomendações básicas 
do Tribunal de Contas da 
União é um importante 
material de apoio para o 
estudo do planejamen-
to de obras públicas. 
Nele, são apresentadas 
de maneira didática as 
regras para contratação e 
fiscalização das obras.
BRASIL. Tribunal de contas da união. 
Obras Públicas: recomendações 
básicas para a contratação e 
fiscalização de obras e edificações 
públicas. 4. ed. Brasília, DF: TCU, 
2014. Disponível em: https://portal.
tcu.gov.br/biblioteca-digital/obras-
-publicas-recomendacoes-basicas-
-para-a-contratacao-e-fiscalizacao-
-de-obras-e-edificacoes-publicas.
htm. Acesso em: 28 fev. 2020. 
Leitura
O que deve ser observado para 
um efetivo planejamento das 
obras públicas?
Atividade 2
22 Planejamento e gestão de obras públicas
Assim, abre-se o processo administrativo e todos os documentos, 
as memórias de cálculo e as justificativas serão anexadas a este. Com 
isso, temos o projeto básico, que é elaborado antes da licitação e deve 
ser aprovado por autoridade competente. Além disso, o projeto precisa 
contemplar os seguintes requisitos, previstos no inciso IX, artigo 6º, na 
Lei de Licitações (BRASIL, 1993):
a. desenvolver adequadamente a solução escolhida, levando em 
consideração todos os elementos constitutivos, que devem ser 
apresentados com clareza para fornecer a visão global da obra;
b. apresentar as soluções técnicas globais e localizadas para a obra, 
a fim de minimizar as alterações que poderão ser necessárias nas 
fases de elaboração do projeto executivo e durante a realização 
das obras e montagens;
c. sem que haja a frustração do caráter competitivo para a execução 
da obra, é preciso identificar os tipos de serviços que serão 
executados e os materiais e equipamentos imprescindíveis para a 
obra, buscando os melhores resultados para o empreendimento;
d. visando manter o caráter competitivo da execução da obra, é 
preciso apresentar as informações adequadas para o estudo e 
a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e 
condições organizacionais;
e. é importante apresentar os subsídios para a montagem do plano 
de licitação e gestão da obra, a programação adequada que será 
realizada, a estratégia de suprimentos, as normas que deverão ser 
observadas na sua fiscalização e qualquer outro dado necessário 
para o caso concreto;
f. por fim, é relevante apresentar o orçamento, com a observância de 
serviços e fornecimentos propriamente avaliados, detalhando-o 
para que se observe o custo global da obra.
Elaborado pelo órgão responsável pela obra pública, o projeto bá-
sico de uma licitação fica sob a responsabilidade de um encarregado 
inscrito no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (Crea) do 
estado ou no Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU) estadual. O 
responsável técnico deverá registrar as Anotações de Responsabilida-
de Técnica (ARTs) ou o Registro de Responsabilidade Técnica (RRTs), 
referentes ao projeto.
Quais são os elementos essen-
ciais que devem ser verificados 
na fase de planejamento da 
obra pública, conforme a Lei de 
Licitações? Por que deve haver 
essa verificação?
Atividade 3
Governança pública 23
Verifica-se, ainda, se há necessidade de licenciamento ambien-
tal no empreendimento, conforme dispõe as Resoluções Conama (n. 
001/1986 e n. 237/1997).
O objetivo principal dessa etapa de elaboração do projeto básico é 
definir as características básicas do empreendimento, com a análise 
dos custos e prazos para realizar a obra e com a elaboração do orça-
mento. Por meio do projeto básico é possível executar, com transpa-
rência e valores justos, o processo licitatório.
Em suma, a elaboração dos projetos depende de três etapas suces-
sivas: estudo preliminar ou anteprojeto, projeto básico e projeto execu-
tivo. Por fim, deverão ser providenciados, pelo responsável pela autoria 
dos projetos, o alvará para a construção e as aprovações pelos órgãos 
competentes (BRASIL, 2014b).
Nesse sentido, para a execução de obras e prestação de serviços, a 
licitação só poderá ser realizada quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente 
e disponível para exame dos interessados em participar do pro-
cesso licitatório;
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a 
composição de todos os seus custos unitários;
III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem 
o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços 
a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo 
com o respectivo cronograma;
IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas es-
tabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Consti-
tuição Federal, quando for o caso. (BRASIL, 1993)
Portanto, para efetuar a contratação de serviços e obras públicas, é 
necessário que haja o projeto básico aprovado pelas autoridades com-
petentes e, também, o orçamento detalhado com a composição de to-
dos os custos. Ainda, se houver pagamento de obrigações decorrentes 
de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro do 
curso, os referidos pagamentos devem estar de acordo com o respec-
tivo cronograma. Por fim, é preciso verificar se o produto do licencia-
mento está contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, 
referido no artigo 165 da Constituição Federal de 1988.
24 Planejamento e gestão de obras públicas
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Para um planejamento e uma gestão efetiva de obras públicas é neces-
sário que se leve em consideração os princípios básicos da governança, 
como transparência, equidade, prestação de contas e responsabilidade 
corporativa. Deve-se sempre ter em vista os interesses da população local 
e as necessidades específicas para a governança fundamentada em prin-
cípios éticos.
Para ser executada, a obra pública percorre um longo percurso com-
posto de cinco fases. A etapa preliminar é importante para estabelecer os 
critérios básicos da obra – ou seja, os elementos indispensáveis – e para 
realizá-la de acordo com a necessidade da população local. Igualmente re-
levantes são, também, as demais etapas, tais como: fases interna, externa, 
contratual e posterior das obras públicas.
Por fim, os elementos essenciais para o projeto básico de uma obra 
pública são: o desenvolvimento da solução escolhida; as soluções técnicas 
para a fase de elaboração do projeto executivo; as informações necessá-
rias para o estudo; os subsídios para a montagem do plano; e o orçamen-
to detalhado do custo global da obra.
REFERÊNCIAS
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1994. 
BONATTO, H. Governança e gestão de obras públicas: do planejamento à pós-ocupação. 
Belo Horizonte: Fórum, 2018.
BRASIL. ConstituiçãoFederal (1988). Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 
out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.
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BRASIL. Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Diário Oficial da União, Poder 
Executivo, Brasília, DF, 27 mar. 1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
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BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 22 jun. 1993. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
L8666compilado.htm. Acesso em: 27 fev. 2020. 
BRASIL. Resolução Conama. 237, de 19 de dezembro de 1997. Brasília: Licenciamento 
Ambiental, 1997. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/resolucao-
conama-237-1997-dispoe-sobre-a-revisao-e-complementacao-dos-procedimentos-e-
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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Governança Pública: referencial básico de governança 
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Brasília, DF: TCU, 2014a. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/
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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Obras Públicas: recomendações básicas para a 
contratação e fiscalização de obras e edificações públicas. 4. ed. Brasília, DF: TCU, 2014b. 
Governança pública 25
Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/obras-publicas-recomendacoes-
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CARVALHO, E. de. Governança Pública e Desenvolvimento. In: 22º, CONGRESSO 
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E-GESTÃO PÚBLICA. Tudo que você precisa saber sobre orçamento de Obras Públicas. 
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Disponível em: https://conhecimento.ibgc.org.br/Lists/Publicacoes/Attachments/21138/
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MADEIRA, J. M. P. Administração pública: tomo II. 11. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
PALUDO, A. V. Administração pública: teoria e questões. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
GABARITO
1. As quatro perspectivas essenciais devem estar alinhadas de modo que atendam às ne-
cessidades da população. Para que o alinhamento seja desenvolvido de maneira efetiva, 
é necessário que sejam observadas a sociedade e a estrutura organizacional do Estado.
2. Há a necessidade, nesse momento, de se observar quais são as questões essenciais 
apresentadas, estimando os recursos necessários para optar pela melhor alternativa 
para a população local.
3. Os elementos essenciais que devem ser verificados na fase de planejamento das obras 
públicas, conforme a Lei de Licitações, são: o desenvolvimento da solução escolhida, 
as soluções técnicas para a fase de elaboração do projeto executivo, as informações 
necessárias para o estudo, os subsídios para a montagem do plano e o orçamento deta-
lhado do custo global da obra. Nesse sentido, todos devem ser observados, visando ao 
planejamento adequado com o objetivo de assegurar o melhor para a população local.
https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/obras-publicas-recomendacoes-basicas-para-a-contratacao-e-fiscalizacao-de-obras-e-edificacoes-publicas.htm
https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/obras-publicas-recomendacoes-basicas-para-a-contratacao-e-fiscalizacao-de-obras-e-edificacoes-publicas.htm
http://repap.ina.pt/bitstream/10782/677/3/CLAD2017%20Governa%C3%A7a%20p%C3%BAblica%20e%20desenvolvimento%20EC.pdf
http://repap.ina.pt/bitstream/10782/677/3/CLAD2017%20Governa%C3%A7a%20p%C3%BAblica%20e%20desenvolvimento%20EC.pdf
http://repap.ina.pt/bitstream/10782/677/3/CLAD2017%20Governa%C3%A7a%20p%C3%BAblica%20e%20desenvolvimento%20EC.pdf
26 Planejamento e gestão de obras públicas
2
Contratos de prestação 
de serviços e produtos
Neste capítulo, serão trabalhadas as questões relativas aos 
contratos administrativos, ou seja, aqueles realizados entre a 
Administração Pública e os terceiros que executarão as obras pú-
blicas. Primeiramente, abordaremos o conceito de contrato admi-
nistrativo, os elementos obrigatórios para a sua formulação e as 
suas consequências jurídicas. Diante disso, estudaremos o que é 
necessário para a formulação do contrato de empreitada. Na se-
quência, iremos analisar, de acordo com os quatro regimes de em-
preitada, os benefícios e os custos dos contratos administrativos. 
Finalmente, estudaremos a importância dos cronogramas físico-fi-
nanceiros das obras públicas e discutiremos a responsabilidade 
fiscal destas e suas consequências.
2.1 Contratos administrativos e suas 
consequências jurídicas
Vídeo Para a execução de uma obra pública, a Administração Pública pode 
usar seus próprios meios ou contratar terceiros. Quando há a neces-
sidade de terceirizar, a execução é indireta e é realizado um contrato 
de empreitada, ou seja, um contrato administrativo regulado pela Lei 
de Licitações. Dessa forma, conforme dispõe o artigo 2º dessa lei, em 
toda obra pública, ou serviço realizado entre a Administração Pública e 
a empresa que irá executar a obra, haverá licitação antes do contrato 
(BRASIL, 1993).
O contrato pode ser identificado como “todo e qualquer ajuste entre 
órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que 
haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação 
de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada” (BRASIL, 
Contratos de prestação de serviços e produtos 27
1993, art. 2º, § único). Assim, tanto a Administração Pública quanto a em-
presa contratada precisam cumprir as obrigações ajustadas no contrato.
Entretanto, verifica-se que o artigo 2º da Lei de Licitações, ainda, 
prevê que deverão ser ressalvadas algumas hipóteses. Isso significa 
que a regra geral é a contratação realizada com licitação prévia, porém, 
em alguns casos, é possível que a contratação seja direta, ou seja, con-
trato sem licitação. As hipóteses de contratação direta estão disciplina-
das nos artigos 17, 24 e 25 da referida lei.
Como se trata de uma relação entre uma empresa particular e o 
ente público, é necessário que se apliquem, no contrato administrativo, 
cláusulas e preceitos de Direito Público. Portanto, diferente do Direito 
Civil Contratual, no qual se aplicam regras entre particulares, quando 
uma pessoa jurídica de direito público está envolvida, é necessário que 
se observe as regras do Direito Administrativo. Contudo, as regras de 
Direito Civil Contratual podem ser aplicadas de maneira supletiva na 
falta de regras de Direito Administrativo. À vista disso, conclui-se que os 
contratos administrativos são regidos pelas regras de Direito Público.
Os contratos precisam estabelecer condições claras e precisas 
para execução. Nas cláusulas, os direitos, as obrigações e as respon-
sabilidades de ambas as partes precisam estar definidos de acordo 
com os termos da licitação e da proposta vinculada, como estabelece 
o parágrafo 1º do artigo 54 da Lei n. 8.666 (BRASIL, 1993). Aqueles em 
que houve dispensa da licitação, como estabelece o artigo 24 da referi-
da lei, também precisam “atender aos termos do ato que os autorizou 
e da respectiva proposta” (BRASIL, 1993).
Para tanto, é necessário que todos os contratos estabeleçam as se-
guintes cláusulas, conforme artigo 55 da Lei de Licitações (BRASIL,1993):
I O objeto do contrato e os elementos essenciais que visam caracterizá-lo.
III
O preço e as condições necessárias ao pagamento, observando os critérios, 
data-base e periodicidade do reajustamento de preços; e a atualização 
monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo 
pagamento.
II Como será realizada a execução do contrato ou o fornecimento do 
serviço.
Por que é necessário realizar o 
procedimento licitatório, antes 
da assinatura do contrato admi-
nistrativo, entre a Administração 
Pública e a empresa que irá 
executar a obra?
Atividade 1
Para conhecer todas as hipóteses 
de contratação direta, leia os 
artigos 17, 24 e 25 da Lei de 
Licitações (Lei n. 8.666/1993), 
disponíveis em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
l8666cons.htm. Acesso em: 26 
mar. 2020.
Saiba mais
28 Planejamento e gestão de obras públicas
IV Os prazos para cada etapa do processo: a execução, a conclusão, a entrega, a observação e, por fim, o recebimento definitivo, conforme o caso.
V De que modo correrá a despesa e a indicação do crédito, estabelecendo a classificação funcional programática e da categoria econômica.
VI Em alguns contratos, são exigidas as garantias que devem ser oferecidas no contrato administrativo para assegurar sua plena execução.
VII As responsabilidades das partes e seus direitos, mediante as penalidades cabíveis e os valores das multas.
VIII As hipóteses de rescisão.
IX Em caso de rescisão administrativa, prevista no artigo 77 desta Lei, os direitos da Administração são reconhecidos.
X Quando for necessária a importação, as condições, a data e a taxa de câmbio para conversão.
XI A vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor.
XII Durante a execução do contrato e nos casos omissos, a legislação que será aplicada.
XIII
A obrigação do contratado de manter com as obrigações assumidas de 
modo compatível com todas as condições de habilitação e qualificação 
exigidas na licitação.
Ao estabelecer essas cláusulas, o contrato administrativo garante a 
segurança da sua execução para ambas as partes, assegurando que a 
Contratos de prestação de serviços e produtos 29
empresa contratada irá receber o valor acordado e que o ente público 
receberá a obra realizada conforme o estabelecido na licitação.
Nas contratações de obras públicas, a garantia pode ser exigida e 
será prevista a critério da autoridade competente. À escolha do con-
tratado, a garantia poderá ser realizada por caução, em dinheiro ou 
em títulos da dívida pública (seguro-garantia ou fiança bancária), como 
prevê o artigo 56 da Lei de Licitações (BRASIL, 1993).
A referida garantia não poderá exceder 5% do valor do contrato. 
Entretanto, as hipóteses em que obra, serviços e fornecimentos envol-
verem alta complexidade técnica e riscos consideráveis, o limite da ga-
rantia será de 10%. Se o contrato estiver como depositário dos bens da 
Administração Pública, será acrescido o valor desses bens (BRASIL, 1993).
Com relação aos contratos administrativos, a Administração Pública 
poderá, conforme o regime jurídico:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às 
finalidades de interesse público, respeitados os direitos do 
contratado;
II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados 
no inciso I do art. 79 desta Lei;
III - fiscalizar-lhes a execução;
IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial 
do ajuste;
V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente 
bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do 
contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração ad-
ministrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na 
hipótese de rescisão do contrato administrativo. (BRASIL, 1993, 
artigo 58, grifos nossos)
Sendo assim, é possível a alteração dos contratos posteriormente 
à sua assinatura, desde que haja justificativa efetiva dentro do previs-
to em lei. A nulidade declarada do contrato administrativo opera de 
maneira retroativa e impede que se produzam efeitos jurídicos nele. 
Nesses casos de nulidade, desconstituem-se os efeitos jurídicos já pro-
duzidos pelo contrato, como disposto no artigo 59 da Lei de Licitações 
(BRASIL, 1993).
Vale ressaltar que a essa invalidade não poderá exonerar a Adminis-
tração do dever de indenizar o contratado se, até a data da declaração 
de nulidade, houver executado parte da obra pública (BRASIL, 1993). 
Recomenda-se a leitura 
do livro Comentários à lei 
de licitações e contratos 
administrativos, de Marçal 
Justen Filho, que se refere 
aos artigos mencionados 
ao longo deste capítulo. 
Das páginas 917 a 1.083, 
há uma análise detalhada 
das disposições contra-
tuais e da sua execução.
JUSTEN FILHO, M. 16. ed. São Paulo: 
Revista dos Tribunais, 2014.
Leitura
nulidade: ação que impede 
que o ato realizado com vícios 
insanáveis produza efeitos.
Glossário
30 Planejamento e gestão de obras públicas
São acrescidos, ainda, os prejuízos, desde que sejam regularmente com-
provados, promovendo, portanto, a responsabilidade do causador, como 
disposto no parágrafo único do artigo 59 da referida legislação.
Logo, é possível concluir que existem diversas consequências jurídi-
cas ao inadimplemento dos contratos administrativos, o que enseja a 
responsabilidade à parte que deu causa ao não cumprimento.
ensejar: ser a causa ou motivo; 
possibilitar; justificar.
Glossário
2.2 Benefícios e custos
Vídeo No que tange aos benefícios e aos custos da obra pública, também 
é necessário observar a Lei de Licitações. Salienta-se que, nos contratos 
administrativos, as cláusulas econômico-financeiras e monetárias só 
poderão ser alteradas mediante prévia concordância do contratado. 
Além disso, em alguns casos, é necessário que as cláusulas econômico-
-financeiras sejam revistas para se manter o equilíbrio contratual, como 
dispõem os parágrafos 1º e 2º do artigo 58º (BRASIL, 1993).
Uma das formas de analisar os preços unitários é determinar o 
BDI 1 paradigma. É necessário que se estabeleça a referida análise, 
visto que a maioria dos sistemas oficiais de preços apenas apresenta 
o custo direto da execução dos serviços. O BDI deve ser estabelecido 
tanto no projeto básico como nas propostas de preços ofertadas pelos 
licitantes, como estabelece a Súmula do TCU 258/2010 (BRASIL, 2012).
O contrato administrativo realizado entre a Administração Pública 
e o terceiro que irá executar a empreitada apenas poderá ser alterado 
unilateralmente pela Administração: “a) quando houver modificação 
do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos 
seus objetivos; b) quando necessária a modificação do valor contra-
tual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu 
objeto, nos limites permitidos por esta Lei” (BRASIL, 1993, grifos nos-
sos). Portanto, nessas hipóteses, a Administração Pública poderá alte-
rar o contrato sem que haja acordo com a parte contratada.
É necessário haver o acordo entre a Administração Pública e a em-
presa contratada nas seguintes hipóteses:
a. quando conveniente a substituição da garantia de execução;
b. quando necessária a modificação do regime de execução da obra 
ou serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verifi-
cação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários;
BDI é a sigla de Budget Difference 
Income (ou, em português, 
benefício e despesas indiretas). 
Trata-se de uma taxa incidente 
sobre o custo da obra para cobrir 
despesas indiretas do projeto. 
Ela é inerente à execução do 
projeto e pode ser constituída 
por valores de impostos, juros, 
lucros, entre outros.
1
Contratos de prestação de serviços e produtos 31
c. quando necessária a modificação da forma de pagamento, 
por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o valor 
inicial atualizado, vedada a antecipação do pagamento, com re-
lação ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente 
contraprestação de fornecimento debens ou execução de obra 
ou serviço;
d. para restabelecer a relação que as partes pactuaram ini-
cialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da 
administração para a justa remuneração da obra, serviço ou for-
necimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-
-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos 
imprevisíveis, ou previsíveis, porém de consequências incalculá-
veis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, 
ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, 
configurando álea econômica extraordinária e extracontratual 
(BRASIL, 1993, art. 65, inciso II, grifos nossos)
Dessa forma, verifica-se que é essencial o diálogo entre a Administra-
ção Pública e a empresa contratada, a fim de se reajustar a relação à medi-
da que haja qualquer modificação do cenário pactuado anteriormente. A 
figura a seguir apresenta um resumo das formas de alteração dos contra-
tos celebrados entre o setor privado e a Administração Pública. Verifica-se 
que pode haver alteração motivada tanto uni quanto bilateralmente.
Modificação da forma de pagamento
Regime de execução
Substituição da garantia de execução 
Manutenção do equilíbrio 
econômico-financeiro
Modificação do valor contratual
Modificação do projeto
Alteração 
contratual
Unilateral
Bilateral
Fonte: Elaborada pela autora com base em Brasil, 1993.
Nessas hipóteses, de acordo com o parágrafo 1º do artigo 65º 
(BRASIL, 1993), o contratado só ficará obrigado a aceitar os acréscimos 
ou supressões em até 25% do valor inicial atualizado do contrato. Nos 
casos particulares de reforma de edifício ou de equipamento, o limite 
será de 50% de acréscimo.
Figura 1
Formas de alteração 
contratual
32 Planejamento e gestão de obras públicas
O artigo 65 também determina que os limites estabelecidos não po-
derão exceder o disposto anteriormente, salvo nos casos a seguir.
O acordo celebrado preveja as formas de supressões entre as partes envolvidas.
Não estiverem fixados os preços por meio do acordo entre as partes; será 
necessário então estabelecê-los, mediante acordo entre as partes, dentro 
dos limites estabelecidos no parágrafo 1º do artigo 65.
O contratado já tiver comprado os materiais necessários para obras, bens 
ou serviços e houver a supressão deles; a Administração então deverá arcar 
com os custos, desde que comprovados, de maneira regular, e corrigidos 
pela atualização monetária. Ainda, é possível a indenização por qualquer 
outro dano causado ao contratado decorrente da supressão, mediante 
comprovante regular.
Houver uma alteração posterior à apresentação da proposta, com efetiva 
repercussão nos preços do contrato, extinção ou criação de tributos ou 
encargos; será então necessária a revisão dos valores. Salienta-se que, para 
que haja a efetiva revisão, é necessário que seja comprovada a repercussão 
nos preços do contrato.
Houver qualquer alteração no contrato, ocorrendo, portanto, o aumento 
dos encargos do contratado; deverá então ser restabelecido o equilíbrio 
econômico-financeiro por meio de aditamento ao instrumento contratual.
Nesse sentido, ressalta-se que a alteração do valor do contrato, com 
o objetivo de reajustar os preços pactuados no próprio instrumento, 
não caracterizam a sua alteração, como elenca o parágrafo 7° do artigo 
65º (BRASIL, 1993):
§ 7º A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de 
preços previsto no próprio contrato, as atualizações, compensa-
ções ou penalizações financeiras decorrentes das condições de 
pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotações 
orçamentárias suplementares até o limite do seu valor corrigido, 
não caracterizam [sua] alteração, podendo ser registrados por 
simples apostila, dispensando a celebração de aditamento.
A referida alteração se dá tendo em vista as atualizações, com-
pensações ou penalizações financeiras relativas às formas de paga-
mento previstas.
Contratos de prestação de serviços e produtos 33
2.3 Formas de empreitada
Vídeo Tendo em vista as seções anteriores, vamos analisar agora quatro 
formas de empreitadas indiretas previstas na legislação brasileira, ob-
servando as suas vantagens e desvantagens.
2.3.1 Empreitada por preço global
Ela será realizada quando houver a execução da obra por preço 
certo. Acontecerá nas hipóteses em que é possível determinar qualita-
tiva e quantitativamente a execução do objeto, durante a fase interna 
da licitação. Isto é, deverá ser realizada quando o preço da empreitada 
for presumível com precisão (BONATTO, 2018).
Ainda segundo Bonatto (2018), a regra é que, nesse tipo de em-
preitada, não poderá ser realizada a revisão das quantidades das 
obras ou dos serviços estabelecidos na execução dos contratos. Des-
sa forma, não poderá ser requerida pela contratada a reivindicação 
de revisão de quantidades, e será levado em consideração o que está 
previsto na planilha de serviços e no cronograma físico-financeiro. A 
Administração Pública poderá alterar o contrato, entretanto não por 
mera revisão de quantidade.
Só será alterado o valor pago à contratada na hipótese de modifi-
cação do projeto ou das condições preestabelecidas para o desenvolvi-
mento da obra. Portanto, como dispõe o artigo 47 da Lei de Licitações 
(BRASIL, 1993), os editais de licitação de obra pública precisam esta-
belecer, obrigatoriamente, todos os elementos necessários no projeto 
básico. Assim, verifica-se a obrigatoriedade do fornecimento de todos 
os elementos e informações necessários para os licitantes antes da lici-
tação, de modo que todos possam elaborar suas propostas de preços 
adequados com a obra e os serviços.
Um caso em que é possível contratar empreitada por preço global 
é a hipótese de reforma em uma escola pública. A quantidade e a qua-
lidade dos materiais utilizados para a troca do piso e pintura do imó-
vel podem ser facilmente determinadas, assim como a mão de obra. 
Nesse caso, a obra pode ser contratada por um preço certo e total 
(BONATTO, 2018).
34 Planejamento e gestão de obras públicas
As vantagens e desvantagens da empreitada por preço global, assim 
como sua indicação de uso, estão descritas na figura a seguir.
Figura 2
Empreitada por preço global
Desse modo, verifica-se que a empreitada por preço global é de gran-
de vantagem para a Administração ao, como regra geral, estabelecer 
preços fixos ao contrato e restringir qualquer aditivo, facilitando, portan-
to, a fiscalização do contrato. Entretanto, salienta-se que para ser realiza-
da essa empreitada é necessário realizar um projeto básico com elevado 
grau de detalhamento, e que o percentual de risco do contratado é ele-
vado, podendo, dessa forma, elevar o valor da proposta apresentada.
2.3.2 Empreitada por preço unitário
A empreitada por preço unitário é contratada quando não é possí-
vel definir a quantidade e/ou a qualidade do objeto a ser contratado. 
Há a previsão de revisão de quantidades nas hipóteses em que não é 
possível determinar os elementos necessários para a obra ou serviço 
público de maneira clara e precisa.
obras e serviços executados “acima da terra” que apresentam boa precisão na estimativa de quantitativos, 
por exemplo, a construção de edificações e de linhas de transmissão;
contratação de estudos e projetos; emissão de laudos; confecção de pareceres.
• Simplicidade nas medições (por etapa 
concluída);
• Menor custo para a Administração Pública 
na fiscalização da obra;
• Valor final do contrato é, em princípio, fixo;
• Restrição dos pleitos do construtor e da 
assinatura de aditivos;
• Dificulta o jogo de planilha;
• O construtor tem incentivo para concluir a 
obra no menor prazo possível;
• Maior facilidade para a Administração 
controlar o cumprimento de prazos.
• Como o construtor assume os riscos associados 
aos quantitativos de serviços, o valor global da 
proposta tende a ser superior se comparado com 
o regime de preços unitários;
• Tendência de haver maior percentual de riscos e 
imprevistos no BDI do construtor;• A licitação e a contratação exigem projeto básico 
com elevado grau de detalhamento dos serviços 
(artigo 47 da Lei n. 8.666/1993).
Desvantagens
! Indicada para:
Vantagens
Fonte: Adaptada de Brasil, 2012.
Contratos de prestação de serviços e produtos 35
Um exemplo de uso dessa empreitada é a terraplanagem. Nesse caso, 
tendo em vista a instabilidade do terreno, não é possível determinar a 
quantidade de material que será necessária para o empreendimento. 
Portanto, deve ser realizada a contratação por metros cúbicos de terra, 
devendo ser paga exatamente a quantidade utilizada (BONATTO, 2018).
As vantagens e desvantagens da empreitada por preço unitário, as-
sim como suas indicações de uso, estão descritas na figura a seguir.
Vantagens
obras executadas “abaixo da terra” ou que apresentam incertezas intrínsecas nas estimativas de 
quantitativos, como em execução de fundações, serviços de terraplanagem, desmontes de rocha 
etc.; implantação, pavimentação, duplicação e restauração de rodovias; canais, barragens, adutoras, 
perímetros de irrigação, obras de saneamento; infraestrutura urbana; obras portuárias, dragagem e 
derrocamento; e reforma de edificações;
contratação de serviços de gerenciamento e supervisão de obras.
• Pagamento apenas pelos serviços 
efetivamente executados;
• Menor risco para o construtor, na medida 
em que ele não assume risco quanto 
aos quantitativos de serviços (os riscos 
geológicos do construtor são minimizados);
• A obra pode ser licitada com um projeto 
com grau de detalhamento inferior ao 
exigido para uma empreitada por preço 
global ou integral.
• Rigor nas medições dos serviços;
• Maior custo da Administração para 
acompanhamento da obra;
• Favorecimento do jogo de planilha;
• Necessidade frequente de aditivos para inclusão 
de novos serviços ou alteração dos quantitativos 
dos serviços contratuais;
• O preço final do contrato é incerto, pois tem base 
na estimativa de quantitativos, que podem variar 
durante a execução da obra;
• As partes precisam renegociar preços unitários 
quando ocorrem alterações relevantes dos 
quantitativos contratados;
• O construtor não tem incentivo para concluir a 
obra no menor prazo possível;
• Há maior dificuldade para a Administração 
Pública controlar o cumprimento de prazos.
! Indicada para:
Desvantagens
Fonte: Adaptada de Brasil, 2012.
Conforme observado na Figura 3, há uma grande vantagem ao es-
tabelecer a empreitada por preço unitário, uma vez que os riscos do 
construtor são minimizados exponencialmente. Entretanto, para a Ad-
ministração, os custos são incertos, podendo acarretar um aumento do 
valor tendo em vista a necessidade de repactuar o contrato em diver-
sos momentos.
Figura 3
Empreitada por preço unitário
36 Planejamento e gestão de obras públicas
2.3.3 Tarefa
No regime de tarefa, é contratada a mão de obra para a execução 
de pequenos trabalhos e, geralmente, os materiais são fornecidos pela 
contratante. A principal diferença em relação à empreitada por preço 
global e por preço unitário é a complexidade e/ou o tamanho da obra 
ou dos serviços a serem executados. O valor a ser pago pode ser tanto 
em preço unitário como em preço global (BONATTO, 2018).
As vantagens e desvantagens da empreitada por tarefa, bem como 
suas indicações de uso, estão descritas na figura a seguir.
Figura 4
Regime de tarefa
Vantagens Desvantagens
serviços de pequena proporção, ou seja, pequenos trabalhos.
• Pagamento apenas da mão de obra com 
materiais fornecidos pelo contratado;
• Pagamento realizado por preço unitário ou 
global.
• Obras de valores elevados não podem ser 
objetos de tarefa.
! Indicada para:
Fonte: Elaborada pela autora.
Percebe-se, assim, que esse regime pode ser aplicado apenas nas 
hipóteses de realização de pequenos trabalhos. Ressalta-se que os ma-
teriais são fornecidos pelo contratante em praticamente todos os tipos 
de empreitada, contudo, no regime de tarefa, é o contratado quem o 
fornece.
2.3.4 Empreitada integral
Ela é realizada quando há a necessidade de contratar um empreendi-
mento em sua integralidade. Compreende todas as etapas da obra, ser-
viços e instalações necessárias, que serão realizadas até a entrega, sob a 
responsabilidade do contratante (BRASIL, 1993). A contratada deve realizar 
a obra de maior vulto e complexidade, incluindo serviços necessários, ma-
teriais e equipamentos, e tem liberdade para administrar e executar a obra, 
desenvolver o projeto executivo, entre outros direitos (BONATTO, 2018).
Contratos de prestação de serviços e produtos 37
Um exemplo de empreitada integral é a construção de uma usina 
hidroelétrica. Esta é realizada por meio da empreitada integral tendo 
em vista que o empreendimento precisa ser construído de modo que 
esteja apto a funcionar. Portanto, se realiza a obra como um todo, com 
a sua entrega em pleno funcionamento.
As vantagens e desvantagens da empreitada integral, bem como 
suas indicações de uso, estão descritas na figura a seguir.
Figura 5
Empreitada integral
Vantagens Desvantagens
via de regra, empreendimentos extremamente complexos, que utilizam tecnologia de ponta ou que exigem 
conhecimentos e tecnologias que não estão disponíveis para uma única empresa, por exemplo, subestações 
de energia; refinarias, plantas petroquímicas; instalações industriais; oleodutos, gasodutos; usinas nucleares, 
hidroelétricas e termoelétricas; e estações de bombeamento.
• As mesmas da empreitada por preço global;
• O empreendimento é entregue pronto para 
operação;
• O proprietário da obra tem garantias sobre 
o desempenho/funcionamento do projeto;
• O contratante tem maior garantia sobre o 
prazo de entrega da obra;
• A interface entre projetistas, executores de 
obras civis, fornecedores de equipamentos 
e responsáveis pela montagem é facilitada;
• O número de litígios entre as partes e 
pleitos do construtor diminui;
• Clara definição da responsabilidade pela 
perfeita execução contratual.
• As mesmas da empreitada por preço global;
• O preço final do contrato tende a ser mais 
elevado, pois o construtor assume riscos 
diversos: geológico, hidrológico, de performance 
do empreendimento e de desempenho dos 
equipamentos;
• O preço final do contrato também é mais elevado 
devido à necessidade de o construtor gerenciar o 
empreendimento como um todo.
! Indicada para:
Fonte: Adaptada de Brasil, 2012.
Podemos observar, portanto, que a empreitada integral é umas das 
formas de diminuir o litígio com maiores garantias de que, efetivamen-
te, a obra será entregue em pleno funcionamento. A principal desvan-
tagem é que, havendo elevado grau de responsabilidade da contratada, 
o valor do empreendimento pode ser elevado.
Quais são as vantagens 
observadas em cada um dos 
quatro regimes de empreitada 
existentes na Lei de Licitações? 
Cite um exemplo de uso de cada 
regime.
Atividade 2
38 Planejamento e gestão de obras públicas
2.4 Cronograma físico-financeiro 
e responsabilidade fiscal
Vídeo Para a realização de uma obra pública, é necessário programar 
os custos de gastos do empreendimento. O artigo 8º da Lei n. 8.666 
estabelece que “a execução das obras e dos serviços deve programar-se, 
sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e consi-
derados os prazos de sua execução” (BRASIL, 1993).
Portanto, de acordo com o Tribunal de Contas da União, é necessá-
rio que se estabeleça um cronograma físico-financeiro da obra pública 
(BRASIL, 2012), o qual é, na fase de planejamento, um dos elementos 
constituintes do projeto básico, em que deve constar a previsão de to-
das as etapas da obra e seu respectivo prazo.
Esse cronograma deve contemplar a avaliação do prazo proposto 
para a execução da obra. Além disso, deve mencionar a distribuição 
dos serviços ao longo do tempo, o porte e o tipo de empreendimento. A 
avaliação da compatibilidade do cronograma será realizada pela equi-
pe de auditoria com a dotação orçamentária da obra e deverá contem-
plar o valor total da construção, incluindoo BDI (BRASIL, 2012).
O documento em que é apresentado o relatório da avaliação do 
cronograma físico-financeiro da obra é de suma importância, pois, por 
ser um documento técnico, por meio dele o fiscal poderá realizar as 
medições previstas para cada etapa da conclusão. Além disso, deve-
rá ser justificada e autorizada toda alteração realizada no cronograma 
pelo ente competente e, consequentemente, será realizado aditivo ao 
contrato. Se houver a prorrogação do prazo, será elaborado um novo 
cronograma com as necessárias alterações (BONATTO, 2018).
Como regra geral, a formulação do cronograma fica a cargo do ór-
gão contratante, para o adequado planejamento da obra, sendo esta-
belecido, nesse momento, os prazos para a execução das parcelas de 
serviços e seus pagamentos respectivos. É possível, ainda, que a con-
tratada tenha o encargo do planejamento adequado, mas com a apro-
vação da Administração (BONATTO, 2018).
Verifica-se a exigência do cronograma para que as obras ou serviços 
sejam licitados, como estabelece o artigo 7º da Lei de Licitações:
Quais são os elementos 
essenciais para o cronograma 
físico-financeiro da obra pública?
Atividade 3
Contratos de prestação de serviços e produtos 39
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente 
e disponível para exame dos interessados em participar do pro-
cesso licitatório;
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a 
composição de todos os seus custos unitários;
III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem 
o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços 
a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo 
com o respectivo cronograma;
IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas es-
tabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Consti-
tuição Federal, quando for o caso. (BRASIL, 1993)
Averiguamos, no estudo acerca das alterações dos contratos admi-
nistrativos, que uma das hipóteses de alteração por acordo das par-
tes é quando se faz necessário modificar a forma de pagamento. Esse 
caso poderá acontecer apenas por imposição de circunstâncias super-
venientes. Além disso, é “vedada a antecipação do pagamento, com 
relação ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente con-
traprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço” 
(BRASIL, 1993, artigo 65, inciso II, alínea c).
O Tribunal de Contas da União afirma que deve ser realizado proce-
dimento de auditoria para fiscalizar se os cronogramas físico-financeiros, 
propostos pelo licitante vencedor e as demais empresas participantes, são 
adequados. É importante verificar, nessa situação de mudança, se há uma 
manipulação dos preços unitários do contrato. Para tanto, é necessário 
cotejar os preços unitários de serviços iniciais e verificar se há compatibi-
lidade com os mercados e as demais empresas licitantes (BRASIL, 2012).
A responsabilidade fiscal na gestão das finanças públicas está pre-
vista na Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. O conceito 
estabelecido nessa lei para a responsabilidade na gestão fiscal:
pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem 
riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das con-
tas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados 
entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições 
no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com 
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e 
mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de 
receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. 
(BRASIL, 2000, art. 1º, § 1º)
40 Planejamento e gestão de obras públicas
É responsabilidade dos analistas do Tribunal de Contas verificar im-
propriedades, irregularidades ou ilegalidades detectadas na auditoria. 
A execução da auditoria se dará por meio do projeto básico visto que, 
a partir desse momento, são estabelecidas as normas que serão obser-
vadas durante o processo.
Verifica-se que, na lei complementar de responsabilidade na ges-
tão fiscal de finanças públicas, está previsto que qualquer despesa será 
acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e de 
declaração da despesa, resultando como condição prévia para licitação 
e execução de obras:
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação gover-
namental que acarrete aumento da despesa será acompanhado 
de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício 
em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem 
adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária 
anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de 
diretrizes orçamentárias.
[...]
§ 4º As normas do caput constituem condição prévia para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou exe-
cução de obras. (BRASIL, 2000)
Dessa forma, o controle de gastos com a obra pública durante a 
licitação deverá ser feito levando em consideração o cronograma 
físico-financeiro do empreendimento. Ou seja, os valores que serão 
gastos na obra pública precisam ser apresentados no cronograma. Há, 
portanto, a promoção da transparência dos gastos públicos, visto que 
a utilização de verba pública deve ser de conhecimento de todos, de 
modo que seja conduzida a obra pública com responsabilidade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Estudamos, neste capítulo, quais são os elementos essenciais para um 
contrato administrativo, o qual é firmado entre a Administração Pública e 
uma empresa privada, para a execução de uma obra pública. Verificamos 
que é essencial que a transparência seja mantida durante a execução do con-
trato, uma vez que é utilizado dinheiro público para a realização do projeto.
Discorremos sobre as formas de alteração de contrato e os elementos 
necessários para que a obra seja realizada por acordo entre as partes 
Sugere-se a leitura do 
Relatório de Fiscalização 
TC n. 006.111/2016-5 do 
Tribunal de Contas da 
União, pois é importante 
que sejam observados 
os passos adequados até 
que se tenha o contrato 
administrativo, ou seja, a 
fase preliminar e a con-
tratação efetiva. Outro 
ponto essencial que deve 
ser observado nessa 
leitura são as questões 
referentes à auditoria 
realizada no contrato 
administrativo.
Disponível em: https://www.cama-
ra.leg.br/internet/comissao/index/
mista/orca/orcamento/OR2017/
Fiscobras2016/anexo/SINTETICOS/
Sintético_2016_33.pdf. Acesso em: 
27 mar. 2020.
Leitura
Contratos de prestação de serviços e produtos 41
ou por iniciativa do Poder Público. Concluímos que, apenas em situações 
excepcionais, o contrato poderá ser alterado de maneira unilateral, como 
no caso de alteração do projeto para melhoria da qualificação técnica e 
modificação dos valores contratuais, visando à quantidade do objeto. Nas 
demais situações, qualquer alteração deverá ser realizada mediante acor-
do entre as partes.
Visualizamos os tipos de empreitada, levando em consideração a forma 
de pagamento da obra. Identificamos que, em alguns empreendimentos, é 
mais vantajoso para os cofres públicos contratarem por preço global e, em 
outros, por preço unitário. Enfim, a maneira mais adequada para o ente 
público depende da espécie de empreendimento que será contratado.
Por fim, analisamos o cronograma físico-financeiro da obra, que é o 
mecanismo pelo qual se fiscalizará o empreendimento. Dessa forma, a 
responsabilidade fiscal da obra é efetivada, uma vez que os elementos 
do cronograma são preestabelecidos no plano de obra. Portanto, será 
responsabilizada a parte que descumprir qualquer cláusula do contrato.
REFERÊNCIAS
BONATTO, H. Governança e gestão de obras públicas: do planejamento à pós-ocupação. 
Belo Horizonte: Fórum, 2018.
BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 22 jun. 1993. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
L8666compilado.htm.