Apostila - Políticas Públicas e Sociais - Unifatecie

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POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS
Prof. Dr. Éder Rodrigo Gimenes
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de Educação a Distância
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FICHA CATALOGRÁFICA
FACULDADE DE TECNOLOGIA E 
CIÊNCIAS DO NORTE DO PARANÁ. 
Políticas Públicas e Sociais
Éder Rodrigo Gimenes
Paranavaí - PR.: Fatecie, 2018. 81 p.
Ficha catalográfica elaborada pela bibliotecária 
Zineide Pereira da Silva.
As imagens utilizadas neste 
livro foram obtidas a partir
do site ShutterStock
PALAVRA DA DIREÇÃO
Prezado Acadêmico (a),
É com muita satisfação que inauguramos um novo mundo de oportunidades 
e expansão de nossa instituição, que estrapolam os limites físicos e permite 
por meio da tecnolgias digitais que o processo ensino educação ocorra de 
formas ainda mais dinâmicas e em consonância com o estilo de vida da 
sociedade contemporânea. 
Empregamos agora no Ensino a Distância toda a dedicação e recursos para 
oferecer a você a mesma qualidade e excelência que virou a marca de nosso 
grupo educanional ao longo de nossa história. 
Queremos lembrar a você querido aluno (a), que a Faculdade Fatecie 
nasceu do sonho de um grupo de professores em contribuir com a sociedade 
por meio da educação. Motivados pelo desafio de empreender, tornaram o 
sonho realidade com a autorização da faculdade fatecie no ano de 2007. 
Desde o princípio a fatecie parte da crença no sonho coletivo de 
construção de uma sociedade mais democrática e com oportunidades para 
todos, onde a educação prepara para a cidadania de qualidade. 
Toda dedicação que a comunidade acadêmica teve ao longo de nossa história 
foi reconhecido ao conquistarmos por duas vezes consecutivas o título de 
Faculdade Número 1 do Paraná. Um feito inédito para paranavaí e toda 
região noroeste. No ranking, divulgado pelo mec em 2014 e 2015, a Fatecie 
foi destaque como a faculdade melhor avaliada em todo o estado. Posição 
veiculada em nível nacional pela Revista Exame e Folha de São paulo, 
apontando a Fatecie como a 1ª colocada no Paraná.
Essas e outras conquistas que obtivemos ao longo dos nossos 10 anos de 
história tem como base a proposta global da faculdade fatecie, que consiste 
em criar um ambiente voltado para uma abordagem multidisciplinar, crítica e 
reflexiva, onde se desenvolvem as atividades ensino, pesquisa e extensão. 
Para isso, a Fatecie conta com um corpo docente composto, em sua maioria, 
por professores com mestrado e doutorado e com ampla experiência 
profissional nas mais diversas áreas do mercado e da educação. 
Seja bem-vindo!
Direção 
Faculdade Fatecie
A
U
T
O
R
Prof. Dr. Éder Rodrigo Gimenes
Doutor em Sociologia Política pela Universidade Federal de 
Santa Catarina (UFSC), com Mestrado em Ciências Sociais 
pela Universidade Estadual de Maringá (UEM). Segundo Lí-
der do grupo de pesquisa “Cultura Política, Comportamento e 
Democracia” (UEM/CNPq), pesquisador do “Núcleo de Pes-
quisas em Participação Política” (NUPPOL - UEM). Professor 
permanente do Programa de Pós-Graduação em Ciências So-
ciais e colaborador do Programa de Pós-Graduação em Políti-
cas Públicas da UEM, docente dos cursos de Gestão Pública e 
de Gestão das Organizações do Terceiro Setor no Centro Uni-
versitário de Maringá (UniCesumar). Autor de artigos publica-
dos em periódicos nacionais e internacionais, de capítulos de 
livros, da obra “Eleitores e partidos políticos na América Latina” 
e organizador das coletâneas “Participação política e democra-
cia no Brasil contemporâneo”, “Comportamento político e opi-
nião pública: estudos sobre Brasil e América Latina” e “Poder 
legislativo e cultura política: valores, atitudes, trajetória e com-
portamento político dos vereadores e vereadoras do Estado de 
Santa Catarina”. Coordenador do projeto de pesquisa “Ações 
coletivas, participação institucional e políticas públicas: rela-
ções entre Estado e sociedade civil nos municípios brasileiros”.
APRESENTAÇÃO
O que são políticas públicas? Como são formuladas e implementadas?
Quais os papeis dos nossos representantes, dos gestores públicos e da popu-
lação nesses processos?
E qual a relação entre voto, participação, políticas públicas e democracia?
São muitas perguntas, as quais parecem requerer distintas respostas, 
mas nesta disciplina de Políticas Públicas e Sociais, percorreremos juntos o 
caminho que nos levará a conhecer de maneira mais específica os aspectos 
que permeiam cada uma das temáticas acima mencionadas, tendo o intuito de 
que, ao fim desta jornada, cada aluno seja capaz de responder às perguntas 
aqui apresentadas.
Nesse sentido, esta disciplina tem como objetivo tratar de maneira ampla sobre 
as políticas públicas, de modo que as quatro unidades didáticas e o estudo de 
caso conformam a construção do conhecimento sobre o tema, complementan-
do-se de maneira dialógica.
Na primeira unidade, discutiremos acerca dos conceitos de Estado e governo, 
que, não raras vezes, tanto a população em geral quanto indivíduos ligados à 
gestão pública entendem como sinônimos. Por meio de distinções terminoló-
gicas e de suas caracterizações, oferecemos a possibilidade de interpretação 
do que, de fato, constituem Estado e governo. Para contribuir com tal definição 
teórica, apresentamos também aspectos que conformam o Estado e o governo 
no Brasil atualmente. 
A segunda unidade de estudos, versa sobre as políticas publicas, partindo 
da noção de democracia e de sua relação com o tema da unidade e em 
diálogo com o conteúdo da unidade de estudos anterior. Nesse sentido, 
discorreremos sobre os conceitos e a tipologia de políticas públicas, bem 
como sobre a con-tribuição de entes privados à sua consecução por conta 
da responsabilidade social empresarial.
Já a terceira unidade, aprofunda o conhecimento ao abordar dois 
expressivos aspectos teóricos sobre o tema desta disciplina, quais sejam: as 
distinções que configuram as políticas de Estado e as políticas de governo e 
as etapas que compõem o ciclo de realização de uma política pública. 
Ademais, complementamos esta unidade com uma análise empírica 
exemplificativa da etapa mais relevante do ciclo de políticas públicas e sua 
avaliação.
Por im, em nossa quarta unidade, aprenderemos sobre o contexto em que as 
políticas públicas são conformadas no Brasil, tendo como ponto de partida o 
processo de redemocratização e o texto constitucional em vigor desde 1988. 
Em seguida, avançaremos para caracterizarmos a participação social no Brasil, 
discutindo, em seções distintas, as ações coletivas e as instituições participa-
tivas. Tais conteúdos nos permitirão conhecer com maior detalhamento o im-
pacto e o papel de organizações da sociedade civil, do associativismo, dos mo-
vimentos, dos conselhos e conferências de políticas públicas, das audiências 
públicas e orçamentos participativos à construção de políticas.
Diante de tais conteúdos, esperamos que as perguntas expostas nesta apre-
sentação serão respondidas ao longo das unidades de estudos, e minha 
expectativa é que percorramos juntos o caminho de construção do co-
nhecimento sobre a temática das políticas públicas e sociais.
Esse caminho é, ainda que figurativamente, como uma viagem.
Embarquemos juntos, então, neste estudo!
SUMÁRIO
CAPÍTULO 1
08 | Estado e Governo
CAPÍTULO 2
23 | Políticas Públicas
CAPÍTULO 3
39 | Ciclo de Políticas Públicas
CAPÍTULO 4
59 | Instituições Participativase Políticas Públicas
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CAPÍTULO
1 ESTADO E GOVERNO
Prof. Dr. Éder Rodrigo Gimenes
Objetivos de Aprendizagem:
• Conceituar o Estado em suas interpretações clássicas relacionadas ao
poder e ao contratualismo;
• Abordar aspectos conceituais acerca do governo e suas diferentes for-
mas, sistemas e regimes;
• Abordar aspectos contemporâneos da conformação do Estado e do go-
verno no Brasil.
Plano de Estudo:
• O Estado
• O governo
• Estado e governo no Brasil
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INTRODUÇÃO
Como definir Estado e governo? Se há distinções entre os termos, quais são?
Essas questões são exploradas nesta primeira unidade de estudos, na qual 
abordaremos teorias e aspectos normativos que tratam do surgimento do Esta-
do, dos elementos constitutivos, governos e de como esses dois conceitos se 
apresentam no Brasil hoje.
Para tanto, iniciaremos esta discussão refletindo sobre a importância e a neces-
sidade de compreender autores que elaboraram teorias e análises em períodos 
distintos do nosso, os quais são considerados clássicos.
O que são clássicos e por que ler esses autores e textos? Esta é uma pergunta 
de resposta simples, mas que merece atenção: os clássicos são autores que 
produziram teorias explicativas ao período em que viveram de maneira autêntica 
e que servem como modelo para reflexão da realidade até hoje.
Segundo Bobbio (2000), clássicos são autores que produziram teorias que 
permanecem atuais, de modo que a necessidade de releitura sempre se 
torna aparente e, ao reler, reinterpretar, ou seja, mais importante do que ler 
um clássico considerando-o como registro histórico, é lê-lo sob a perspectiva 
de que é possível a reflexão acerca de temas e objetos para análises, 
pesquisas, hipóteses e investigações.
É esta a posição contemplada na disciplina de Políticas Públicas e Sociais, de 
modo geral, e nesta unidade, em específico, no qual apresentamos as bases 
políticas, filosóficas e históricas da constituição dos Estados nacionais e dos 
governos, com ênfase específica no caso brasileiro na última seção de estudos. 
Desta maneira, esta unidade de estudos corresponde à base para a discussão 
sobre as relações entre Estado, governo e políticas públicas, com planos a 
entender tal relacionamento no Brasil.
Bons estudos!
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1 O ESTADO
Diversos autores apresentam conceitos de Estado, desde aqueles mais sim-
ples ou sintéticos até outros mais complexos e detalhados. Segundo Azambuja 
(2005), é difícil estabelecer uma definição única por conta da complexidade que 
o Estado assume enquanto fato social.
Ainda assim, o referido autor apresenta seu conceito (ou sua visão) sobre o Es-
tado como uma organização político-jurídica, com governo e territórios próprios, 
que visa ao bem público. Segundo Azambuja (2005), para que tal objetivo se 
cumpra, a necessidade de hierarquização entre governantes e governados se 
impõe.
As discussões acerca do conceito de Estado decorrem desde muito antes da Era 
Moderna, como pontuam Montaño e Duriguetto (2011, p. 19):
O Estado, e as análises sobre ele, não tem origem na era 
moderna. Efetivamente, desde a antiga Grécia existem pre-
ocupações e estudos sobre o Estado e os governos, e suas 
relações entre si e com o povo. A vida na pólis grega, as-
sim como na res publica romana, despertaram o interesse e 
a reflexão de filósofos e autoridades políticas. Em idêntico 
sentido, a pulverização das cidades-Estado na Itália tam-
bém determinou a preocupação com a unificação delas.
No que tange à unificação da Itália, tal debate está presente em O Príncipe 
(1512), de Nicolau Maquiavel, considerado um pai da Filosofia Política Moderna 
e um dos mais importantes fundadores da Ciência Política.
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SAIBA MAIS
Secretário diplomático da República de Florença no início do século XVI, Ma-
quiavel dedicou suas obras à questão do Estado real, capaz de impor a ordem.
Na referida obra, o autor expôs argumentos que podem ser sintetizados na im-
portância da manutenção do poder como chave explicativa para a política, ou 
seja, a ação política do governante deveria ter como objetivo a manutenção de 
sua condição/posição de poder. 
O autor refletiu sobre como seria mais importante escrever acerca da verdade 
efetiva dos fatos, ao invés de suas aparências ou de pensar sobre o “dever ser” 
(posição filosófica). Para ele, o mundo não deveria ser pensado como lugar 
ideal, mas caberia ao homem buscar a verdade real, a fim de ser possível 
transformar a realidade. No caso do príncipe, essa busca seria pautada pelo co-
nhecimento do uso do poder e de como mantê-lo, para o que precisaria aprender 
a utilizar os recursos disponíveis para a satisfação de seus interesses e neces-
sidades. Essa sabedoria era o que Maquiavel pretendia expor ao Príncipe, 
por meio de seus conselhos e regras.
Segundo o autor, o Príncipe precisaria de virtù e fortuna. A virtù correspon-
deria ao poder, à glória e à honra pelas quais o homem deveria lutar, e não se 
referia exatamente à força bruta e violência, mas à sabedoria para o uso da 
força e a tornar público aos súditos sua capacidade de manter seus domí-
nios e, se não pudesse ser amado, ser ao menos respeitado ou temido pelos 
cidadãos. Por outro lado, a fortuna estaria relacionada à visão que o Príncipe 
deveria transmitir aos seus súditos, de homem viril e corajoso. Nesses termos, 
a aparência era mais importante do que o ser. Em resumo: o Príncipe deveria 
governar com violência e astúcia.
Dentre os conselhos ao Príncipe, Maquiavel pontuou situações que ilustram a 
importância da manutenção do poder, como o cuidado que o soberano deveria 
ter em parecer bom, mesmo que não o fosse, e a preocupação em demonstrar 
à sociedade que seu objetivo seria realizar a justiça e promover o bem comum, 
ainda que sua atuação efetiva se desse com vistas à conservação de seu status 
quo.
Nos séculos posteriores a Maquiavel e à sua noção de Estado, temos muitos 
autores que, especialmente ao longo dos séculos XVI e XVIII, contribuíram ao 
desenvolvimento da Teoria Política e seguem relevantes até os dias atuais, seja 
por inovações conceituais ou pela atualidade das temáticas abordadas. Dentre 
as discussões desses pensadores, destaca-se o debate em torno da formação 
do Estado Moderno sob a perspectiva dos contratualistas.
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A partir de distintas perspectivas acerca de como os homens se comportariam 
em seu estado de natureza (condição abstrata da humanidade, antes da introdu-
ção de estruturas e normas sociais), Thomas Hobbes, John Locke e Jean-Jac-
ques Rousseau discorreram acerca do estabelecimento de um contrato entre os 
indivíduos para a vida em coletividade, o que teria originado o Estado.
Para Thomas Hobbes, em seu estado de natureza, os homens seriam agentes 
racionais que buscariam a maximização de seu poder e agiriam conforme 
seus interesses próprios, numa condição de guerra contra todos, pelo fato de 
sua obra “Leviatã” (1651) argumentar em favor do Estado como autoridade real. 
Para o autor, o estado de natureza seria comparável à guerra e só poderia ser 
evitado, caso todos os indivíduos entregassem suas armas a um terceiro – o 
soberano –por meio de um contrato social que garantisse que todos os demais 
também o fizessem. O que levaria os indivíduos racionais a entregarem sua 
liberdade ao soberano, seria o fato de que a vida no estado de natureza 
implicaria em preocupação constante com a própria sobrevivência, pois em um 
contexto em que todos os atos são justificáveis, não havia direitos que 
protegessem os indivíduos. Nesse sentido, o contrato social, que concederia 
autoridade indivisível ao soberano, seria um mal necessário para evitar o 
destino cruel dos homens diante da não contenção de seus impulsos 
destrutivos. Contudo, cabe destacar que o contrato social seria estabelecido 
entre os indivíduos, sendo o soberano um ente externo à parte do contrato.
John Locke viveu ao longo do século XVII e foi contemporâneo de Hobbes du-
rante partes de suas vidas. Locke destacou-se como o primeiro pensadora ar-
ticular os princípios liberais de governo, quais sejam: preservação dos 
direitos à liberdade, vida e propriedade, busca pelo bem público e a punição 
aos que violassem os direitos do homem. Em sua obra “Dois tratados sobre o 
Governo civil” (publicada originalmente após 1689), o autor afirmou que os 
indivíduos aceitariam o contrato social e se submeteriam a um governo por 
esperar que ele regulasse acordos e conflitos com neutralidade. O autor 
entendia que, no estado de natureza, os indivíduos conviveriam em relativa 
harmonia por boa parte do tempo, agindo com razão e tolerância, de modo 
que os conflitos não seriam necessariamente comuns. Entretanto, com o 
aumento da densidade populacional, a escassez de recursos e o surgimento 
do dinheiro, teriam surgido desigualdades econômicas, que levaram a mais 
conflitos, o que gerou a dependência, pelas sociedades de leis e juízes.
O terceiro autor contratualista é Jean-Jacques Rousseau nascido na Suíça no 
século XVIII, cuja teoria era de que a política deveria ser exercida pelo povo, de 
forma soberana. Sua argumentação sobre a formação do Estado encontra-se 
em duas obras. Em “Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade 
entre os homens” (1755), o autor desenvolveu uma história hipotética da huma-
nidade, na qual afirmou que a trajetória dos homens ao longo dos séculos sofreu 
uma alteração em sua condição de liberdade quando do surgimento da proprie-
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REFLITA
dade privada, de modo que a história da humanidade seria de desigualdade e se 
iniciou quando os demais membros de uma sociedade legitimaram a afirmação 
daquele que chamou um pedaço de terra de seu. 
A partir dessa história hipotética, Rousseau discutiu em “Do contrato social” 
(1762) sobre as condições para que fosse estabelecido um pacto legítimo, no 
qual os homens, após terem perdido sua liberdade natural, tivessem garantida 
suas liberdades civis, o que decorreria da existência de igualdade entre os 
indivíduos. Nesse contexto, o Estado seria responsável por determinar o 
funcionamento da política e se constituiria como o conjunto de indivíduos 
responsável pela elaboração de leis e cumpridores delas, o que significa que a 
liberdade do povo estaria relacionada à sua obediência às normas por cada 
cidadão, parte integrante do poder soberano. Isso significaria que o corpo 
administrativo do Estado seria subordinado ao soberano (povo).
Para Rousseau, a partir do momento em que uma sociedade elegesse represen-
tantes, a liberdade findaria, pois a vontade geral não se manifestaria por meio da 
vontade dos representantes.
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2 O GOVERNO
Segundo o verbete apresentado por Levi (2010, p. 553) no “Dicionário de Políti-
ca”, considerando uma conceituação de linguagem corrente,
[...] pode-se definir Governo como o conjunto de pessoas 
que exercem o poder político e que determinam a orienta-
ção política de uma determinada sociedade. É preciso, po-
rém, acrescentar que o poder de Governo, sendo habitual-
mente institucionalizado, sobretudo na sociedade moderna, 
está normalmente associado à noção de Estado.
Nesse sentido, caberia as definições de dois conjuntos de atores sociais rele-
vantes: os governantes, aqueles que regem o funcionamento do Estado, e os 
governados, sujeitos ao poder instituído. Contudo, o mesmo autor destaca haver 
uma segunda concepção, mais próxima à realidade dos Estados modernos, a 
qual considera como governo não apenas o conjunto de atores que detêm o po-
der de dirigir o Estado, mas também o complexo de órgãos institucionais onde o 
poder se desenvolve. 
Em se tratando de sua origem, Levi (2010, p. 553-554) afirma que a necessi-
dade de governos é anterior ao surgimento dos Estados, ainda que os primei-
ros governos assumissem formas rudimentares e o funcionamento do governo 
pode ocorrer de maneira mais ou menos autônoma com relação aos 
indivíduos, os governados. 
Em outras palavras, significa que, conforme sua estrutura, um governo pode 
buscar aproximação ou distanciamento com relação à população, bem como 
atender ou ignorar suas necessidades e demandas, ou mesmo permitir ou 
negar a possibilidade de manifestação e participação política e social. 
Conforme compõem sua estrutura, é possível definir a origem da força de um 
governo (e, por conseguinte, de um Estado): o consenso e apoio popular, ou a 
imposição e a coerção sobre a população.
Diante do exposto, um governo é resultado da soma de, ao menos, três aspectos 
relevantes: a forma por meio da qual o governo é instituído, o sistema de funcio-
namento desse governo e as instituições que compõem sua estrutura e que, em 
consequência, definem o regime político em vigor. 
As formas de governo tratam dos modelos institucionais por meio dos quais uma 
sociedade é administrada, o que implica afirmar que corresponde, então, à ma-
neira como é exercida a função de chefia de Estado. Nesses termos, são dois 
os principais modelos de formas de governo nas sociedades contemporâneas: 
a república diz respeito ao governo em que o posto de chefe de Estado pode 
ser ocupado por um indivíduo ou por um conjunto, desde que eleito (s) pelo 
povo, seja de maneira direta (eleições com votos individuais) ou indireta 
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(em assembleias primárias ou representativas), para administrar bens de 
interesse público com vistas ao bem-estar da população (MATTEUCCI, 2010); e 
a monarquia, cujo chefe de Estado é um monarca, imperador ou rei, o qual 
goza de poderes absolutos e exerce seu cargo de maneira vitalícia até sua 
morte ou abdicação, com seu sucessor descendente de sua linhagem familiar 
direta por hereditariedade, sem realização de eleições para chefe de Estado 
(FARIA, 2017).
Em se tratando dos sistemas de governo, estes dizem respeito às maneiras 
como o poder político é exercido no âmbito de um Estado, ou seja, como os 
governos se organizam, de modo que pode haver dois tipos de sistemas: o par-
lamentarismo, é o sistema de governo no qual há distribuição de poder entre 
Executivo e Legislativo, cabendo ao segundo proporcionar a sustentação política 
do governo, seja de maneira direta ou indireta, e onde, enquanto o chefe de Es-
tado representa a sociedade. O Legislativo é composto por membros vencedores 
das eleições e, portanto, representantes do povo, sendo o primeiro ministro 
eleito entre os eleitos, pelo partido que obteve o maior número de assentos; e o 
presidencialismo, cuja figura central é o presidente, que concentra os cargos 
de chefe de Estado e chefe de governo no comando do Poder Executivo, e 
demais Poderes – Legislativo e Judiciário – atuam de maneira independente do 
primeiro (FARIA, 2017).
Por fim, com relação aos regimes políticos, que se caracterizam pelo conjunto 
de leis e instituições que conformam a organização dos Estados e a maneira 
como ocorre o exercício do poder para com os cidadãos, ou seja, os regimes 
políticos determinam a relação entre governantes e governados e as maneiras 
como as formas e os sistemas de governo operam, uma vez que definem 
aspectos como, a centralização ou distribuição do poder, a repressão 
ou ampliação de liberdades individuais e políticas, a política interventora ou 
liberal do Estado na economia e a composição do arcabouço jurídico.
É possível inferir que diferentes tipos de regimes políticos emergiram ao longo 
dos séculos, destacando-se na História a existência de Estados: absolutistas, 
pautados pela concentração do poder na figura do Rei e pela utilização de 
meios repressivos e violentos contra os cidadãos, que contrariassem ou con-
testassem as leis; autoritários, caracterizados pela concentração do poder nas 
mãos de um pequeno grupo de indivíduos não eleitos, os quais agem de maneira 
dominadora para manter sua condição por meio da imposição da obediência da 
população às leis e da apatia e despolitização dos cidadãos; totalitários, pau-
tados pela concentração do poder em um indivíduo que controla o Estado de 
maneira rígida e submete os cidadãos à condição de subordinação total, quando 
seobserva a existência de uma ideologia oficial imposta à população e torna-
se coletiva, bem como a repressão a organizações políticas e a persistência 
de partido único; ditatoriais, com concentração do poder em um indivíduo ou
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grupo político, com consequente desconsideração da existência de divisão dos 
poderes e forte opressão a qualquer tipo de manifestação política contrária aos 
seus interesses, além da manutenção da ordem ocorrer pelo controle das Forças 
Armadas e os direitos civis e políticos dos indivíduos serem suprimidos; e demo-
cráticos, que se constitui em um regime político no qual a soberania é exercida 
pela população, que elege representantes por meio de eleições.
3 ESTADO E GOVERNO NO BRASIL
O Estado federativo brasileiro se caracteriza pelo exercício de competência de 
cada nível da federação com corpo administrativo próprio, sendo que as uni-
dades federativas têm representação paritária em uma das casas legislativas 
( Senado) e representação proporcional (respeitando limites mínimo e máxi-
mo de representantes) em outra casa legislativa (a Câmara dos Deputados) 
do Congresso Nacional e deve ser respeitada a tripartição dos Poderes 
Executivo, Legislativo e Judiciário (RABAT, 2002).
Nesse sentido, o Estado federativo é pautado pela pactuação entre entes fe-
derados, que se submetem a regras majoritárias a um Legislativo comum e a 
Poderes Executivo e Judiciário federais. De acordo com Höffe (2005), o pacto 
federativo consiste na união de entes federados que, dotados de autonomia, 
submetem-se ao poder central e soberano.
Conforme Arretche (2002), o federalismo implica em reciprocidade e cooperação 
entre o governo central e os governos subnacionais, a fim de manter o equilíbrio 
determinado no texto constitucional com relação às suas autonomias 
administrativas, políticas, tributárias e financeiras. Cabe destacar que as 
unidades da federação gozam de autonomia, mas não dispõem de soberania e 
representação na ordem internacional, sendo de responsabilidade da União (o 
Estado federativo) representar o conjunto de entes.
Em se tratando especificamente da Constituição de 1988, esta oferece 
garantias institucionais à manutenção do pacto federativo e, segundo Biondini 
(2007), um dos destaques na Carta Magna, com relação ao federalismo, foi a 
determinação dos municípios como entes federados, o que culminou na defi-
nição de normas para repartição de receitas tributárias e contribuiu para a ex-
pansão da capacidade tributária dos entes federados. Dentre outros aspectos, 
a distribuição de recursos tributários de maneira a contemplar especialmente 
municípios de regiões menos desenvolvidas, foi responsável pelo surgimento 
de um grande número de pequenas municipalidades.
O desenvolvimento do Estado federativo brasileiro é perpassado por um conjun-
to de aspectos de naturezas social, econômica, jurídica, política e cultural, 
dentre as quais destaca-se o funcionamento do governo nacional.
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SAIBA MAIS
Com relação à forma e ao sistema de governo brasileiros, verificamos a estabili-
dade das características desde 1889, quando a monarquia foi substituída como 
forma de governo por ocasião da proclamação da república, o que ocorreu em 
paralelo à alteração do sistema de governo parlamentarista pelo presidencialis-
mo, que persiste até os dias atuais.
Em 1993, foi realizado um plebiscito referente à forma e ao sistema de 
governo, quando a república venceu a monarquia com cerca de 87% dos votos 
válidos e o presidencialismo superou o parlamentarismo com 
aproximadamente 69% dos votos válidos.
Enquanto forma e sistema de governo gozam de certa estabilidade no governo 
brasileiro, o regime político foi alterado diversas vezes desde a 
independência em 1822, em termos absolutistas, totalitários, autoritários e de-
mocráticos. Atualmente, a configuração do regime político nacional é de demo-
cracia semidireta, de modo que a democracia brasileira é considerada como 
modelo de participação reconhecida em todo o mundo, especialmente por conta 
do desenvolvimento de mecanismos de engajamento políticos dos indivíduos 
nas discussões sobre recursos e políticas públicas, o que retomaremos nas pró-
ximas unidades de estudos.
Neste momento, cabe destacar alguns aspectos de nosso regime democrático, 
com destaque à pluralidade partidária, que permite, por um lado, a ampla ofer-
ta de propostas e interesses em disputa, mas implica, por outro lado, em difi-
culdade de parcela significativa do eleitorado em diferenciar partidos (BORBA; 
GIMENES; RIBEIRO, 2015) e estabelecer vínculos com eles (GIMENES, 2015), 
especialmente em contextos de conformações de governos de coalizão, onde 
muitos partidos participam do governo (LIMONGI, 2006). 
Ademais, ressalte-se que nosso sistema eleitoral tem distintas regras para os 
muitos cargos em disputa (vereador, prefeito, deputado estadual, deputado fe-
deral, governador, senador e presidente) e uma regra de cotas míninas para 
candidaturas que suscita muitas discussões referentes ao seu efeito sobre a 
conformação dos legislativos (AYRES; OLIVEIRA; GIMENES, 2017).
Contudo, finalizamos esta unidade destacando um aspecto de extrema impor-
tância: para além do sufrágio universal, dispomos de múltiplas possibilidades de 
espaços de participação individual, coletiva e institucional, por meio dos quais a 
população pode se pronunciar e organizar para encaminhar demandas, comu-
nicar interesses e articular seu engajamento à construção de políticas públicas.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Chegamos ao fim desta primeira unidade de estudos, na qual abordamos inicial-
mente distintas concepções sobre o surgimento do Estado, com a finalidade de 
destacar dois elementos que permanecem relevantes à organização dos Esta-
dos nacionais na contemporaneidade: o poder e o pacto social (contrato). 
Sobre tais elementos, é relevante destacar que há um ponto que reúne esses 
autores clássicos e suas teorias, uma vez que Maquiavel, Hobbes, Locke e Rou-
sseau têm em comum um aspecto central: o Estado como construção humana.
Na sequência, destacamos o conceito de governo e seus principais aspectos– 
formas, sistemas e regimes – com a finalidade de possibilitar a interpretação de 
que governos são elementos constitutivos do Estado, daí a diferença entre 
ambos.
Ademais, a seção sobre o tema buscou evidenciar como são possíveis múltiplos 
arranjos de governos, diante da combinação dos elementos acima menciona-
dos, de modo que é preciso atenção ao compararmos resultados de Estados 
nacionais com relação a políticas públicas e outros aspectos políticos, por 
conta das configurações dos governos de cada Estado.
Finalizamos esta unidade de estudos conhecendo aspectos relevantes da 
conformação contemporânea do Estado e do governo brasileiro, cujo intuito foi 
de apresentar um patamar, ainda que breve e exploratório, sobre as maneiras 
como o Estado, o poder, a pactuação social, a forma e o sistema de governo, 
encontram-se atrelados na atual configuração de nosso regime democrático, 
sobre o qual trataremos com maior detalhamento – tanto teórico quanto 
empírico com relação ao Brasil - em nossas próximas unidades de estudos, 
tendo em vista avançarmos nas discussões que nos permitam compreender de 
maneira mais aprofundada as relações entre Estado, governo e políticas 
públicas na realidade brasileira do século XXI.
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MATERIAL COMPLEMENTAR
FILME
LIVRO
Título: Teoria Política Moderna: uma introdução 
Autor: Isabel de Assis Ribeiro de Oliveira
Editora: Universidade Federal do Rio de Janeiro 
Sinopse: nesse livro, a autora apresenta sua leitura de 
clássicos da teoria política moderna, com o objetivo de 
introduzir o estudante universitário - mas não só ele - 
numa vertente importante de nossa cultura. Os autores 
aqui considerados, contribuíram de forma decisiva para 
a constituição da ordem própria à modernidade, sob a 
qual ainda vivemos. É nesse campo de ideias que fo-
ram concebidas, dentre outras, as figuras do cidadão e 
seusdireitos, das instituições governamentais de cunho 
representativo e princípios de legitimação do poder, 
que caracterizam os sistemas políticos da modernidade. É também nele 
que a luta política se delineia como legítima forma de renovação social. Este 
livro oferece um primeiro tratamento do tema e incentiva, no leitor, o desejo de 
aprofundar a pesquisa.
Título: Cruzada
Ano: 2005
Sinopse: ainda em luto pela repentina morte de sua 
esposa, o ferreiro Balian junta-se ao seu distante pai, 
Baron Godfrey, nas cruzadas a caminho de Jerusalém. 
Após uma jornada muito difícil até à cidade santa, o jo-
vem valente entra no séquito do rei leproso Balduíno IV, 
que deseja lutar contra os muçulmanos para seu próprio 
ganho político e pessoal.
PÁGINA 20
NA WEB
Apresentação: Na Biblioteca Digital Mundial há uma linha cronológica com fatos 
históricos, políticos, religiosos, filosóficos, artísticos, científicos, tecnológicos e 
econômicos da humanidade desde 8.000 anos antes de Cristo.
Disponível em: <https://www.wdl.org/pt/>.
PÁGINA 21
REFERÊNCIAS
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dade, Campinas, v. 23, n. 80, set. 2002. p. 25-48.
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catarinense sob a perspectiva de gênero: origem, trajetória e adesão à democra-
cia. Revista E-Legis, n. 22, jan. abr. 2017. p. 25-43.
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BIONDINI, I. V. F. O arranho federativo e o processo de descentralização. 
144 f. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) – Escola de Governo 
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democracias: partidarismo na América Latina. 2015. 240 f. Tese (Doutorado) – 
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de política, 13. ed., 4. reimp. Brasília: Universidade de Brasília, 2010.
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TASIA, F. (Orgs). Reforma política no Brasil. Belo Horizonte: Universidade Fe-
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LOCKE, J. Dois tratados sobre o governo. São Paulo: Martins Fontes, 2001.
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Dicionário de política. 13. ed., 4. reimp. Brasília: Universidade de Brasília, 2010.
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ed. 1a reimp. São Paulo: Cortez, 2011.
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no Brasil. Brasília: Câmara dos Deputados, 2002. Disponível em: <http://bd.ca-
mara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1460>. Acesso em: 11 set. 2018.
ROUSSEAU, J.-J. Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigual-
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______. Do contrato social. São Paulo: Nova Cultural, 1999.
PÁGINA 23
CAPÍTULO
2 POLÍTICAS PÚBLICAS
Prof. Dr. Éder Rodrigo Gimenes
Objetivos de Aprendizagem:
• Expor as relações entre democracia, representação e congruência políti-
ca com relação às políticas públicas;
• Analisar o conceito e a tipologia das políticas públicas;
• Abordar as relações entre as políticas públicas e as ações de responsa-
bilidade social.
Plano de Estudo:
• Democracia e políticas públicas;
• Políticas públicas;
• Políticas públicas e responsabilidade social.
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INTRODUÇÃO DA UNIDADE
De modo geral, há duas perspectivas para refletirmos sobre políticas públicas: 
a primeira diz respeito a aspectos econômicos e a segunda, a elementos de 
natureza social. Enquanto a primeira tem caráter universal às populações e 
remete, por exemplo, às definições sobre ações financeiras por parte dos 
governos, a segunda remete a coletividades específicas, que devem ser 
atendidas em suas demandas também distintas. Neste material didático, 
adotamos a perspectiva de discussão das políticas públicas sociais, que 
também podem ser denominadas de políticas sociais.
Para tanto, a primeira seção desta unidade trata do conteúdo do regime demo-
crático, em diálogo com o exposto na unidade anterior e avança ao expor dois 
elementos importantes à reflexão sobre políticas públicas em democracias: os 
partidos políticos como mediadores do voto e da representação, e a 
congruência enquanto possibilidade de mensuração da qualidade da 
representação.
Na segunda seção, são apresentados os conceitos de políticas públicas, 
bem como discutida a dificuldade em estabelecer uma definição única ao 
termo. Além disso, expomos uma proposta de tipologia às muitas 
possibilidades de conformação de políticas públicas.
Por fim, nossa terceira seção tratamos da discussão contemporânea acerca do 
papel compartilhado pelo poder público (primeiro setor da economia) com 
empresas privadas (segundo setor) e organizações da sociedade civil (terceiro 
setor) para a consecução dessas políticas.
Tal contextualização é salutar ao avanço de nosso estudo, cujos próximos 
passos dependerão da compreensão do conteúdo tanto desta unidade, 
quanto de nossa primeira unidade de estudos.
Boa reflexão!
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1 DEMOCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS
Um governo democrático seria aquele responsivo aos cidadãos, ou seja, que 
oferece respostas às necessidades e demandas dos cidadãos, os quais devem 
ter oportunidades de formular e expressar suas preferências, de maneira 
individual e coletiva, bem como de ter tais preferências consideradas pelo 
governo, quando da elaboração de ações e gestão da máquina pública (DAHL, 
1997).
Bobbio (1998, p. 326) corrobora a concepção do autor anteriormente 
mencionado, ao postular a democracia como “um método ou um conjunto de 
regras de procedimento para a constituição de governo e para a formação 
das decisões políticas (ou seja, das decisões que abrangem toda a 
comunidade) mais do que de uma determinada ideologia”. Nesses termos, 
outra distinção fundamental desse regime é a proteção e garantia de direitos 
humanos e sociais, de liberdades individuais de expressão e manifestação e 
de participação social, política, cultural e religiosa.
Em termos empíricos, é possível vislumbrarmos três diferentes maneiras, 
por meio das quais governos democráticos se desenvolvem. A primeira 
maneira é a democracia direta, que remete à Ágora grega e diz respeito à 
possibilidade de que, para cada assunto de interesse público, os cidadãos 
possam participar de discussões e votar. 
A segunda maneira é a democracia indireta, também conhecida como 
representativa, que corresponde àqueles regimes nos quais os indivíduos 
participam da escolha dos representantes, por meio do voto, e depois são os 
eleitos que deliberam em nome e (espera-se) em favor da coletividade. 
A terceira maneira é denominada democracia semidireta e reúne 
características dos modelos direto e semidireto, de modo que permite a 
participação e envolvimento nas discussões e deliberações de maneira 
ampliada, por meio do voto e de instrumentos, como plebiscitos, audiências e 
conferências (BOBBIO, 1998).
Considerando, que a democracia é o regime político que permite o 
desenvolvimento da gestão pública de maneira efetiva, na busca pela garantia 
de justiça social e da melhor utilização dos recursos públicos com vistas à 
realização do bem comum e da promoção de equidade social, é importante 
aprofundarmosnosso conhecimento sobre ela.
Considerando que o funcionamento da democracia é permeado por um 
conjunto de instituições, destacamos aquelas que possuem natureza política e 
são essenciais à manutenção do regime por conta de sua relação com o 
principal mecanismo de participação política democrática: o voto. Nesse 
sentido, destacamos dois aspectos vitais à relação entre o voto e as políticas 
públicas, quais sejam: os partidos políticos e a congruência política.
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Segundo Schattschneider (1942), a democracia é impensável sem a 
existência de partidos políticos. De acordo com Baquero e Borba (2008, p. 2), 
“a literatura que se desenvolveu posteriormente a esta afirmação, 
aceitou pacificamente e sem ressalvas esta formulação como um dos poucos 
teoremas válidos na Ciência Política” e são muitos os autores que 
corroboram com a máxima, de que os partidos políticos são essenciais à 
democracia (PASQUINO, 2010).
Entre os cientistas políticos, a definição de partidos políticos de Weber (2012 
[1922]) é tratada como clássica e afirma que tais instituições são voluntariamen-
te criadas, baseadas em livre recrutamento e objetivam a obtenção de votos em 
eleições para cargos políticos. Em diálogo com o autor clássico e com Sartori 
(1982), Pasquino (2010) afirma, que a classificação de uma organização 
como partido depende do atendimento de três condições: estruturas que 
permitam a participação dos inscritos, possibilidade de formulação de um 
programa de políticas públicas e a perduração da instituição para além de um 
ciclo eleitoral.
Basicamente, as funções dos partidos estariam relacionadas à educação 
política da população, à mobilização para a participação, à criação de raízes 
partidárias entre o eleitorado, ao recrutamento de liderança e à articulação e 
agregação de interesses de grupos sociais de modo, que os partidos 
em democracias como a brasileira, seriam mediadores da relação 
entre a sociedade e o Estado, pois, só podem ser eleitos como 
nossos representantes, aqueles indivíduos que disputam eleições após uma 
escolha por parte das legendas partidárias. Nesse sentido, com relação 
ao seu papel governativo, os partidos devem organizar o 
governo, controlar o desempenho administrativo e buscar 
viabilizar a implementação de suas propostas de políticas públicas 
(MAIR, 2003).
Para além dos partidos e das eleições depois de eleitos, os nossos represen-
tantes devem, em alguma medida, legislar e/ou atuar considerando as vontades, 
desejos, anseios, necessidades, demandas e interesses da população. As 
democracias representativas contemporâneas são caracterizadas por 
eleições e, especialmente nas últimas décadas, distintos campos da Ciência 
Política e também das demais áreas da Ciências Sociais, se dedicam a 
compreender em que medida o ato do voto seria suficiente (ou não) para que 
os cidadãos tivessem assegurado que os governos atuariam no sentido de 
atender às suas demandas. Dentre tais estudos, há aqueles que tratam da 
verificação de congruência política entre representantes e representados.
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REFLITA
Urbinati (2006) afirma, que a representação política iria além do momento 
eleitoral, ainda que as eleições sejam, apesar de limitadas, fundamentais ao 
aprendizado democrático pelos indivíduos.
A congruência política se constitui em análise acerca da medida em que as de-
cisões tomadas pelos representantes correspondem às preferências daqueles 
que são representados. Ainda que não seja especificamente sinônimo de repre-
sentação, a congruência se constituiria em indicador adequado à mensuração 
dessa relação e contribuiria para verificarmos o quanto os cidadãos se sentem 
contemplados ou se identificam com as deliberações de seus representantes, o 
que teria consequentes efeitos sobre a confiança que depositam nos governos e 
no regime político como um todo. Por outro lado, os estudos de congruência po-
lítica permitiriam, também, verificarmos em que medida os representantes con-
sideram as opiniões e necessidades de seus representados quando deliberam 
acerca de políticas públicas e demais temáticas.
Para além dos estudos precursores sobre o tema, (MILLER; STOKES, 1963; 
PAGE; SHAPIRO, 1983), destacamos que Carreirão (2015), primeiro pesquisa-
dor brasileiro a se dedicar à congruência política, apontou, em importante ba-
lanço bibliográfico acerca do tema, que seria possível classificar tais estudos 
em duas vertentes: a primeira seria pautada pela comparação entre opiniões e 
preferências dos representados com as preferências de seus representantes e 
as propostas de campanha de seus partidos; a segunda maneira seria a compa-
ração as opiniões e preferências dos eleitores com relação às políticas efetiva-
mente aprovadas por seus representantes.
Contudo, devemos nos lembrar que, independentemente da vertente analítica 
adotada e dos resultados que apontem congruência ou incongruência política 
entre representantes e representados, a representação é, per se, um processo, 
o que implica na necessidade de que sua avaliação seja realizada em perspec-
tiva dinâmica, uma vez que a proximidade ou afastamento entre eleitores e re-
presentantes tendem a variar ao longo do tempo, assim como a capacidade de
nossos representantes de atenderem (ou não) as necessidades e demandas da
população no que tange às políticas públicas.
PÁGINA 28
SAIBA MAIS
Há países onde são permitidas candidaturas avulsas (de indivíduos sem filiação 
a partidos) ou por grupos políticos organizados, como o Movimiento al Socialis-
mo (MAS), na Bolívia, que se autointitula movimento social “não partidário”.
Fonte: Mayorga (2003).
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2 POLÍTICAS PÚBLICAS
Como o Estado visa servir à população, cabe à gestão pública trabalhar de 
modo a atender as necessidades dos cidadãos, por meio de ações que visem 
otimizar a responsabilidade e a transparência dos atos públicos.
Assim, a gestão pública está relacionada ao desenvolvimento político do 
Estado, cujas alterações não têm, necessariamente, relação direta com seu 
desenvolvimento econômico, o que implica inferir que as reformas pelas quais 
o Estado moderno tem passado tendem a gerar muitos conflitos, uma vez que
confrontam a visão do Estado burocrático em contrapartida a inovações que
podem contribuir para o desenvolvimento e aprimoramento do processo de
administração pública.
Diante desse contexto, cabe ao Estado a implementação de ações que 
atendam aos interesses e necessidades da população, especialmente quando 
Estado e governo se manifestam sob o regime democrático. O meio para tal 
implementação corresponde às políticas públicas.
Políticas públicas constituem mecanismos de efetivação das deliberações do 
poder público para com a população. Considerando sua amplitude em termos 
de áreas de ação e atuação, bem como as distinções que pode assumir 
conforme os arranjos entre Estado e governo, não há um conceito único 
para tratar do tema.
Para Souza (2006), as políticas públicas correspondem ao campo de 
conhecimento que tem como finalidade a realização efetiva das ações de 
governo, bem como suas avaliações em depender dos resultados dessa 
análise, também a proposição de mudanças com relação à execução das 
atividades.
Rodrigues (2010) entende, que políticas públicas é o conjunto de processos 
por meio dos quais diferentes grupos, com demandas e interesses distintos, 
debatem com vistas à tomada de decisões coletivas que direcionem caminhos 
ao desenvolvimento de determinadas áreas em um âmbito da sociedade 
(municipal, estadual ou federal).
PÁGINA 30
Por fim, expomos o verbete produzido por Amabile (2012), que apresenta um 
conjunto de características que permeiam o conceito de políticas públicas, quais 
sejam:
• Decisões que envolvem questões de ordem pública e que gozam de
abrangência ampla, com vistas à satisfação de interesses de coletivida-
des;
• Estratégias de atuação pública com capacidade de impactar na realidade;
• Representam a concretização das ações governamentais e se desenvol-
vem por meio de um processocomplexo.
Diante do exposto, é possível sintetizar as diversas definições de políticas pú-
blicas como um conjunto de ações administrativas, programas e decisões go-
vernamentais adotadas por atores públicos (gestores, membros do Executivo 
ou Legislativo) com vistas à garantia de direitos que tangenciam a cidadania, de 
modo que as políticas públicas encontram-se sempre em diálogo com as Cons-
tituições.
Nesse sentido,
[...] mesmo nem sempre encontrando correspondência per-
feita em normas constitucionais, as políticas públicas no 
mínimo não podem ferir esses preceitos e são, sob muitos 
aspectos, o braço executivo de direitos expressos na Cons-
tituição (KERSTENETZKY, 2015, p. 175).
Considerando tal perspectiva, os direitos sociais que as políticas públicas visam 
atender as mais diversas áreas, como educação, saúde, transporte público, 
lazer, cultura, habitação, previdência social ou pautas de minorias, o que significa 
que o foco das políticas públicas não é um campo de atuação, mas a garantia 
de cidadania ampla, isso quer dizer que nem todas as ações contemplarão a 
totalidade da população. Contudo, cabe destacar que tais ações podem ser 
direcionadas a atender demandas ou necessidades de segmentos sociais, 
culturais, étnicos ou econômicos que estejam em condição social-política que 
inspire cuidados.
Desta forma, as políticas públicas podem afetar tanto a população como um 
todo quanto grupos específicos, independentemente de aspectos, tais como gê-
nero, faixa etária, nível de escolarização, religião, qualificação profissional, tipo 
de vínculo empregatício etc. Isso significa, tanto a diversificação de áreas e gru-
pos atendidos quanto a universalização da preocupação com o alcance do bem-
estar da sociedade como um todo, ainda que a contribuição efetiva do Estado 
para tanto venha a ser eventualmente pequena.
PÁGINA 31
SAIBA MAIS
A discussão sobre vertentes explicativas, interpretações teóricas, principais 
conceitos e os autores que se destacam no campo de estudos das políticas pú-
blicas foi sistematizado em balanço de literatura por Agum, Riscado e Menezes 
(2015).
Fonte: o autor.
Conforme Brancaleon et al. (2015), considerando a multiplicidade de modelos 
por meio dos quais podemos pensar classificações das políticas públicas, ne-
nhuma divisão ou categorização será exata, mas ainda assim simplifica e escla-
rece sobre o tema, além de possibilitar a identificação de aspectos relevantes e o 
direcionamento de nosso olhar para melhor entendermos o campo das políticas 
públicas.
Diante de tal argumento, os autores oferecem um modelo de classificação 
para diferenciarmos as políticas públicas, composto por quatro categorias:
a. Políticas Públicas distributivas - as chamadas políticas distributi-
vas não consideram a limitação dos recursos públicos e buscam
privilegiar não a sociedade como um todo, mas uma parcela da
população. Um risco iminente advindo das políticas distributivas é
a ocorrência do que conhecemos como clientelismo, assistencia-
lismo etc.;
b. Políticas Públicas redistributivas - por meio destas é que se alo-
cam bens ou serviços a segmentos específicos da sociedade me-
diante recursos que são extraídos de outros grupos específicos;
c. Políticas Públicas regulatórias - são as mais facilmente identifica-
das e envolvem prioritariamente os policymakers, a administração
pública e a burocracia estatal, além de outros grupos de interesse.
As políticas regulatórias conformam-se em ordens e proibições,
decretos e portarias;
d. Políticas Públicas constitutivas - são elas que estabelecem as ‘re-
gras do jogo’, as normas e procedimentos a partir das quais devem
ser formuladas e implementadas outras políticas (BRANCALEON,
2015, p. 2-3).
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Diante desse contexto, é consenso entre os autores dos campos da Ciência Polí-
tica e da Administração Pública a responsabilidade do Estado para com a gestão 
de políticas públicas. Contudo, por conta de um conjunto de aspectos que per-
passam o sucateamento da máquina pública, a proliferação de práticas ilícitas e 
corrupção, as crises econômicas e o desenvolvimento da globalização, não 
são raros os casos de entes públicos (prefeituras, governos estaduais ou mes-
mo governos federais) que declaram dificuldades e assumem sua debilidade em 
arcar com as políticas públicas, sejam elas das mais diversas áreas.
3 POLÍTICAS PÚBLICAS E RESPONSABILIDADE SOCIAL
Conforme destacado no fim da seção anterior, já há algumas décadas as ações 
de políticas públicas não tem sido desenvolvidas exclusivamente pelo poder pú-
blico. Tal situação tem se revelado não apenas possível, mas também tem se 
repetido nacional e internacionalmente, de modo que Amabile (2012, p. 
390) afirma que:
[...] são de responsabilidade da autoridade formal legal-
mente constituída para promovê-las, mas tal encargo vem 
sendo cada vez mais compartilhado com a sociedade civil 
por meio do desenvolvimento de variados mecanismos de 
participação no processo decisório.
Um dos caminhos por meio dos quais o compartilhamento da responsabilida-
de pelas políticas públicas tem se desenvolvido é a inclusão da população nas 
discussões e deliberações, o qual será abordado na última unidade de estudos 
desta disciplina.
Outra forma de compartilhamento do processo de construção de políticas pú-
blicas pelo Estado em parceria com setores da sociedade é a responsabilidade 
social empresarial. Atualmente, as empresas privadas buscam diferenciais com-
petitivos para se destacarem no mercado. Nesse sentido, é perceptível que as 
empresas não estão focadas apenas na melhoria da qualidade da produção 
de bens e prestação de serviços, uma vez que a tecnologia e a especialização 
da mão de obra têm permitido àquelas organizações dotadas de maior 
capital, condições de competição praticamente igualitárias.
Para Silva et al. (2004):
[...] as organizações empresariais necessitam estar abertas 
a um processo contínuo de mudança em que a orientação 
dos investimentos, a utilização de novas tecnologias e a ex-
ploração dos recursos naturais estejam de acordo com as 
necessidades atuais e futuras da sociedade.
PÁGINA 33
Já Fucs (2007, p. 74) afirma que 
[...] nos últimos anos, virou uma espécie de sacrilégio criti-
car as ações de responsabilidade social das empresas. Elas 
se tornaram tão valorizadas pela sociedade que, hoje, qual-
quer empresa que se preze precisa ter seu projeto social.
Nesse cenário, a responsabilidade social por parte das organizações privadas 
tem sido assunto recorrente, e tem se tornado prática num número crescente de 
empresas. Afinal, ao mesmo tempo em que realizam trabalhos sociais, as em-
presas ganham reconhecimento junto à população, vislumbrando a 
possibilidade de um aumento de seu número. Esses trabalhos sociais, 
realizados pelas organizações do setor privado, são denominadas ações de 
responsabilidade social.
Por responsabilidade social, o Instituto Ethos (2007) conceitua como a gestão 
por parte das organizações, de maneira ética e transparente perante toda a so-
ciedade, com estabelecimento de metas compatíveis com o desenvolvimento 
social sustentável, de modo a preservar recursos ambientais e culturais, promo-
vendo a redução das desigualdades sociais.
Nesse sentido, Mendonça e Carreira (2006, p. 1) complementam:
A responsabilidade social empresarial vem se tornando 
uma importante ferramenta para a sustentabilidade das 
organizações. O gestor deve estar atento às suas 
relações éticas e ser transparente em relação a todo o 
público que se relaciona com a empresa para o 
desenvolvimento do seu negócio e da sociedade, de 
maneira a preservar também os recursos ambientais para 
as gerações futuras.
PÁGINA 34
É importante salientar que, além de agregar valor às marcas em curto prazo, a 
responsabilidade social contribui para o aumento da confiança dos consumidores 
nos produtos e serviços prestados pela empresa, constituindo uma vantagem 
competitiva em médio prazo (MAZZEI; ROCHA, 2003).
Sobre as ações de responsabilidade social,Reich afirma, ainda, que elas podem 
ser consideradas como práticas de boa gestão para as empresas quando con-
tribuem, de fato, para o aumento dos lucros da organização. Porém, o professor 
questiona acerca do direito das empresas de decidir sobre as ações de interesse 
público, uma vez que oficialmente tal prerrogativa compete ao Estado (FUCS, 
2007, p. 76).
Assim, fica evidente que uma empresa socialmente responsável é aquela que se 
preocupa com a sociedade e assume caráter ativo na promoção de mudanças 
no cenário social, preocupando-se não apenas com a satisfação de seus clientes 
e proprietários, mas também o meio em que está inserida e com aqueles com os 
quais se relaciona, direta ou indiretamente.
Em se tratando da responsabilidade social empresarial, cabe, ainda, destacar 
um aspecto importante a ser atentado pelos gestores públicos, por gestores das 
empresas privadas que atuam no mercado e também por gestores de organi-
zações do Terceiro Setor: para além das relações binárias do Estado com a so-
ciedade (estabelecida tanto por meio da participação institucional quanto das 
ações coletivas) e do Estado com o mercado (quando empresas desenvolvem 
diretamente ações de responsabilidade social), há, ainda, a interconexão desses 
três atores sociais para o desenvolvimento de ações que visam a consecução de 
políticas públicas.
Tal situação ocorre quando as empresas privadas não realizam suas ações dire-
tamente em comunidades, por exemplo, nem optam por doar recursos ou trans-
ferir montantes que seriam destinados a impostos para utilização pelo poder 
público, mas decidem criar suas próprias entidades com fins sociais ou esta-
belecem parcerias com organizações do Terceiro Setor para transferir recursos 
financeiros, materiais ou de mão de obra para o desenvolvimento das ações das 
entidades.
Tais parcerias são positivas tanto às empresas, por conta da visibilidade posi-
tiva que geram, quanto para as organizações do Terceiro Setor, cujos recursos 
geralmente são limitados para a consecução das atividades, e também para 
o Estado, uma vez que contribui para a redução da pressão social interven-
ção de ações coletivas para sanar determinado problema, desde que a parceria 
estabelecida produza resultados consistentes e adequados às necessidades 
sociais da população a ser atendida, uma vez que tal aspecto é central às 
políticas públicas.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Caro (a) aluno (a), concluímos, aqui, uma parte de nossa viagem rumo 
ao entendimento sobre as relações entre Estado, governo e políticas 
públicas. Até esta etapa, nossos diálogos versaram, especialmente, em 
torno da conceituação desses tripés que norteiam nossas discussões no 
âmbito deste material de estudos.
Contudo, avançamos também no sentido de compreender outros importantes 
aspectos, quais sejam: a maneira como Estado e governo estão organizados e 
articulados no Brasil, a relevância da democracia ao funcionamento da gestão 
pública no país e os papeis dos partidos políticos e da congruência política com 
relação ao voto e, por fim, a responsabilidade social empresarial como maneira 
suplementar de desenvolvimento de ações sociais e de políticas públicas.
Esse caminho constitui a base necessária à conformação da visão de um es-
pecialista que busque compreender, de fato, como se estruturam as políticas 
públicas, para o que, por exemplo, por serem múltiplos e diante da impossibilida-
de de uma abordagem única, discorrer sobre o conceito de políticas públicas é 
essencial ao conhecimento sobre as distintas possibilidades de desenvolvimento 
de ações desta natureza, as quais serão analisadas em nossa próxima unidade 
de estudos.
Diante das bases até aqui constituídas, podemos avançar para conhecer a rea-
lidade cultural, histórica, social, econômica e política brasileira sob a perspectiva 
da conformação das ações sociais e das políticas públicas ao longo do período 
republicano, com ênfase tanto às distintas mobilizações e articulações de atores 
individuais e coletivos ao longo do tempo, quando das principais políticas públi-
cas decorrentes da abertura do Estado ao diálogo no atual período democrático. 
Caminhemos, então, rumo ao entendimento acerca dos arranjos constituintes 
das políticas públicas e de como é possível compreender o processo de sua 
consecução enquanto ciclo social.
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MATERIAL COMPLEMENTAR
LIVRO
NA WEB
Capa do livro: 
Título: Dicionário de Políticas Públicas
Autor: Carmen Lúcia Freitas de Castro, Cynthia Rúbia 
Braga Gontijo e Antônio Eduardo de Noronha Amábile
Editora: Universidade Estadual de Minas Gerais
Sinopse: o Dicionário disponibiliza conceitos relaciona-
dos à teoria e à prática das políticas públicas para es-
tudantes, pesquisadores, gestores públicos e cidadãos 
interessados na compreensão da gestão pública con-
temporânea e suas relações internas e externas.
FILME
Pôster do filme: 
Título: Quanto vale ou é por quilo? Mais valem pobres 
na mão do que pobres roubando
Ano: 2005
Sinopse: O filme faz uma comparação com tráfico de es-
cravos do século 17, ao mesmo que critica as ONGs 
e suas captações de recursos, junto ao governo e 
empresas privadas.
Por meio da Pró-Reitoria de Extensão da Universidade Federal do Ceará, o Ob-
servatório de Políticas Públicas (OPP/UFCE) apresenta documentos oficiais, 
notícias e resultados de pesquisas científicas voltadas ao debate sobre o forta-
lecimento social, crítico e propositivo de políticas públicas no Ceará e no Brasil.
Disponível em: <https://oppceufc.wordpress.com/tag/biblioteca/>
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CAPÍTULO
3 CICLO DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Prof. Dr. Éder Rodrigo Gimenes
Objetivos de Aprendizagem:
• Apresentar as distinções entre políticas de Estado e políticas do governo;
• Abordar aspectos referentes aos processos que compõem o ciclo de po-
líticas públicas;
• Analisar distintos resultados de avaliação de uma política pública de âm-
bito nacional no Brasil, como forma de exemplo.
Plano de Estudo:
• Políticas de Estado e políticas de governo;
• Ciclo de políticas públicas;
• Avaliação de políticas públicas: exemplo empírico.
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INTRODUÇÃO
Não raras vezes, temos a percepção de que algumas políticas públicas tramitam 
ou tramitaram de maneira lenta e outras foram aprovadas e implementadas com 
extrema rapidez. Seria impressão, desconhecimento ou a sensação está corre-
ta?
Os processos que envolvem a criação de políticas podem, de fato, ser lentos 
ou rápidos, a depender de aspectos como os atores envolvidos na discussão e 
a urgência em sanar ou minimizar problemas. Daí a existência de políticas 
de Estado e políticas de governo, bem como a necessidade de conhecer 
seus processos.
Nesse sentido, a primeira seção versa sobre políticas de Estado e políticas de 
governo, distinção necessária à reflexão sobre os mecanismos que permeiam a 
definição, a implementação e a persistência ou extinção das políticas públicas 
ao longo do tempo e espaço.
Na segunda seção, tratamos do ciclo de atividades que compõem uma política 
pública, desde o início da discussão (entrada da temática na agenda pública), 
passando pela formulação e implementação da política e até sua avaliação, cuja 
finalidade é de geração de feedback aos diversos atores sociais envolvidos.
A título de aprofundamento do conhecimento acerca do ciclo de políticas públi-
cas, oferecemos como exemplo um compêndio de resultados decorrentes de 
distintas análises relacionadas ao Programa Bolsa Família, cuja abordagem se 
revelou múltipla tanto em termos metodológicos quanto de maneiras como os 
pesquisadores vislumbraram a referida política e seus desdobramentos.
Após esses avanços, caminharemos rumo à exploração de aspectos que rela-
cionam Estado, governo e políticas públicas, considerando seu ciclo como um 
todo, com a democracia no Brasil, de modo a conhecer com maior detalhamento 
os avanços em termos de participação social.
Bons estudos!
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1 POLÍTICAS DE ESTADO E POLÍTICAS DE GOVERNO
Nas unidades anteriores deste livro, discutimos os conceitos, aspectos histó-
ricos, as tipologias e características, e a conformação de Estado e governo 
no Brasil. Nesta unidade, ao tratar de políticas públicas, cabe retomar 
brevemente as distinções entre os termos: Estado diz respeito à concentração 
ou dispersão do poder; enquanto governo se refere à forma, sistema e regime 
por meio dos quais o exercício do poder ocorre.
Em termos práticos, seria como dizer que o Estado apresenta a definição de 
quantas pessoas comandam os processos políticos; enquanto o governo diz res-
peito de como a organização dos mandatários (os governantes) é exercida 
em termos de gestão pública.
Retomados esses conceitos, em somatória com o conceito de políticas públicas, 
como responsabilidade do poder público para com coletividades que necessitam 
de serviços específicos, é importante entendermos como tais políticas são inter-
pretadas: políticas de Estado ou políticas de governo.
As políticas de Estado se caracterizam pelo envolvimento com a estrutura 
burocrática de funcionamento da máquina pública, como agências de Estado, 
instâncias de discussão e de deliberação, bem como estudos técnicos e, até 
mesmo, realização de consultorias antes da entrada em pauta legislativa. Nesse 
processo, não raras vezes, dois conjuntos de atores para além daqueles perten-
centes ao Poder Executivo se fazem relevantes.
O primeiro grupo de influência na elaboração de políticas de Estado são os po-
líticos, seja por meio de partidos e suas bancadas, (de situação ou de 
oposição ao governo, conforme as coalizões) ou por meio de sua influência 
nos postos legislativos e cadeiras de secretarias, ministérios ou cargos de alto 
escalão.
O segundo grupo é composto por membros da sociedade civil, mobilizados com 
a finalidade de exercer pressão para que um projeto ou ação seja contemplado 
em pautas de deliberação de políticas, de conferir visibilidade a um tema ou 
de coibir decisões políticas que desrespeitem a vontade de uma coletividade, 
seja ela ampla ou restrita. Tal grupo compreende atores individuais (por meio 
de manifestações online ou “off-line”, abaixo-assinados, greves, ocupações 
etc.) ou coletivos (movimentos sociais, associações, sindicatos, comunidades 
religiosas, organizações do Terceiro Setor, empresários etc.) que visam 
vocacionar suas demandas e opiniões.
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Conforme explica Almeida (2016, on-line)2:
Políticas de Estado, por sua vez, são aquelas que envolvem 
as burocracias de mais de uma agência do Estado, 
justa-mente, e acabam passando pelo Parlamento ou 
instâncias diversas de discussão, depois que sua 
tramitação dentro de uma esfera (ou mais de uma) da 
máquina do Estado envolveu estudos técnicos, simulações, 
análises de impacto horizontal e vertical, efeitos 
econômicos ou orçamentários, quando não um cálculo de 
custo-benefício levando em conta a trajetória completa da 
política que se pretende implementar.
Para além do reconhecimento de demandas populares ou coletividades es-
pecíficas e da tensão entre atores políticos, uma política de Estado se caracte-
riza, ainda, pela necessidade de ampla discussão de ordem financeira acerca 
do impacto sobre o orçamento do ente estatal e sua relação custo-benefício em 
termos de despesas e resultados quantitativos e qualitativos.
Dado que políticas de Estado são construídas para perpetuarem-se na estrutura 
de funcionamento da máquina pública, o processo de criação, alteração ou ex-
tinção de uma política de tal natureza é moroso.
O trabalho da burocracia pode levar meses, bem como o 
eventual exame e discussão no Parlamento, pois políticas 
de Estado, que respondem efetivamente a essa designa-
ção, geralmente envolvem mudanças de outras normas ou 
disposições pré-existentes, com incidência em setores mais 
amplos da sociedade (ALMEIDA, 2016, on-line)2.
Em contrapartida, a elaboração de políticas de governo é mais simples e ágil, 
especialmente pelo fato de que são formuladas de maneira unilateral e têm al-
cance, na maioria das vezes, mais restrito do que políticas de Estado.
Políticas de governo são aquelas que o Executivo decide 
num processo bem mais elementar de formulação e imple-
mentação de determinadas medidas, para responder às 
demandas colocadas na própria agenda política interna –pela dinâmica econômica ou política-parlamentar, por 
exemplo – ou vindos de fora, como resultado de eventos 
internacionais com impacto doméstico (ALMEIDA, 2016, 
on-line)2.
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Nesse sentido, ainda que tratem de temáticas ou áreas de ação que possam vir 
a exigir deliberações complexas, os trâmites necessários à aprovação de polí-
ticas de governo são mais curtos e cabem, geralmente, ao plano administrativo 
específico ou a níveis de competência, como secretarias ou ministérios.
Diante de tais conceitos, percebemos que políticas de Estado e políticas de go-
verno não são termos intercambiáveis, não são sinônimos e não refletem o mes-
mo processo de deliberação. Ainda que uma política definida por um governo 
possa atender, em alguma medida, o clamor popular, ou que determinada políti-
ca de Estado seja definida exclusivamente pelo Poder Executivo diante de uma 
conjuntura específica, as diferenças persistem.
Assim, para além da relação entre atendimento aos anseios da população ou 
decisão baseada em elites políticas ou burocráticas, é preciso, ao gestor público, 
atentar para:
• A rede de interações que permeou a formulação de acordos, parcerias, 
estudos, aprovações e debates, que culminaram em determinada lei 
que define uma política pública.
• Os impactos dessa alteração no campo das políticas públicas, de modo 
a verificar as diferenças em termos de investimento e retorno (custo-
benefício) orçamentário/financeiro, econômico, social, cultural e político.
A relação entre redes de interações e impactos prospectivos, é essencial para 
refletirmos sobre a natureza de uma determinada política pública: ação de 
Estado ou ação de governo.
As discussões sobre a distinção são inúmeras e retomadas a cada nova rodada 
de debates sobre criação, ampliação, reformulação, adequação ou extinção de 
uma determinada política pública. É assim no mundo todo e não há distinções no 
caso brasileiro, em que, por exemplo, são candentes os debates acerca de políti-
cas públicas de saúde (FLEURY, 2003), educação (OLIVEIRA, 2011; OGIBA, 
2016), transferência condicionada de renda (AZEVEDO, 2007; RÊGO; PIN-
ZANI, 2013a; 2013b), para refugiados (DIAS et al., 2011), entre outros.
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REFLITA
Busque, na internet, a legislação referente ao seu município na página da Câma-
ra de Vereadores e procure identificar se políticas públicas aprovadas remetem 
a políticas de Estado ou de governo. Há clareza nas informações disponíveis?
O estudo sobre as políticas públicas no Brasil, contudo, não é de competência 
desta unidade. Por se tratar de temática de grande importância à gestão pública 
e, por conseguinte, à construção do conhecimento por parte de futuros gestores 
públicos, aspectos relacionados às lutas históricas e sociais no Brasil, avanços e 
retrocessos ocorridos ao longo do período republicano sob distintos regimes 
políticos, bem como acerca do desenvolvimento da participação, integrarão 
nossas próximas unidades de estudo, com destaque ao impacto do 
compartilhamento da responsabilidade de sua formulação com a sociedade civil, 
por meio de ações coletivas e da participação institucional.
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2 CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Durante muitas décadas, as políticas públicas foram analisadas apenas como 
resultados de demandas e articulações de interesses de ordem política. Nesses 
termos, a ênfase das investigações e debates recaia sobre o processo decisó-
rios no âmbito da gestão pública (FARIA, 2003).
Apenas a partir da década de 70, a atenção voltou ao contexto geral que culmina 
em uma política pública, de modo que a perspectiva de análise de trâmites foi 
substituída pela pluralização de objetos analisados, o que significou que o olhar 
científico e da administração pública, voltou-se para as distintas etapas 
relacionadas às políticas públicas, desde o surgimento de demandas até a 
avaliação dos indicadores depois da política em prática ou em funcionamento. 
Esse conjunto de etapas corresponde ao ciclo político de uma política pública.
Conforme Amábile (2012), não há definição única para o termo “políticas públi-
cas”. De modo semelhante, também não há unanimidade com relação às etapas 
que compõem um ciclo político de políticas públicas. Contudo, autores como 
Trevisan e Van Bellen (2008), Chiari (2012), Azeredo, Luiza e Baptista 
(2012), Secchi (2012) e Brancaleon et al. (2015) apontam, distintos conjuntos 
de etapas analíticas.
Brancaleon et al. (2015) propõe o ciclo de políticas como um conjunto de cinco 
atividades e, ao final, haveria uma retroalimentação do sistema, conforme 
exposto na figura a seguir.
Figura 1 - Esquema do ciclo de política pública
Fonte: Brancaleon et al. (2015, p. 3).
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SAIBA MAIS
Dentre os autores anteriormente mencionados, são três as etapas recorrentes: 
formulação, implementação e avaliação. Nesta seção, trataremos dessas etapas 
e, também, da agenda que, apesar de não ser destacada por todos os autores, 
é essencial ao início e a retroalimentação do ciclo. Cabe destacar que a tomada 
de decisão está contemplada na discussão enquanto ação a ser empregada nas 
diversas etapas do ciclo.
À explicação sobre cada etapa antecede um breve conceito decorrente da revisão 
de literatura sobre o campo das políticas e de avaliação de sua implementação, 
publicado no Boletim de Informações Sociais da Associação Nacional de Pós-
Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais.
Com relação à construção de agenda, pode ser definida como o espaço de 
constituição da lista de problemas ou assuntos que chamam a atenção de 
governos e cidadãos, convertidas em demandas que policy makers escolhem 
ou são compelidos a escolher (AZEREDO; LUIZA; BAPTISTA, 2012, p. 9). 
A agenda diz respeito ao conjunto de discussões, temáticas, problemas ou de-
mandas relevantes ao poder público, mas não dependem exclusivamente do 
próprio governo para sua composição, uma vez que diferentes atores individuais 
e coletivos, como partidos ou políticos, meios de comunicação, associações ou 
lideranças expressivas, podem expor como aspectos problemáticos à 
comunidade política, merecedores de atenção e intervenção públicas (SECCHI, 
2012).
A formulação compreende a fase de elaboração de alternativas e escolha de 
uma delas, uma vez que um problema tenha sido identificado e tenha 
expressão suficiente para provocar uma resposta dos agentes governamentais 
(AZEREDO; LUIZA; BAPTISTA, 2012, p. 9).
Em se tratando de segurança pública, a urgência pela intervenção federal no Rio 
de Janeiro por conta das condições de insegurança e violência são exemplo de 
política de governo, enquanto a instalação de unidades de polícia pacificadora 
(UPPs) decorreu de estudos e discussões que conformaram uma política de 
Estado.
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A partir do momento em que determinado tema ou assunto se torna pauta de dis-
cussões, ou seja, passa a compor a agenda pública, inicia-se o processo de aná-
lise da questão, o qual é sucedido pela formulação de proposta de intervenção 
pública por meio de uma ação política. Tal intervenção deve considerar tanto se 
há perspectiva de alcance da coletividade que necessita daquela política pública 
quanto os resultados esperados em decorrência da aplicação dessa legislação 
(TREVISAN; VAN BELLEN, 2008), e tal processo finda com a tomada de 
decisão acerca da política pública a ser implementada.
A implementação diz respeito à etapa em que as intenções, construídas na 
fase de formulação da política, se convertem em ações, ou a fase em que se im-
plantam intenções para se obter impactos e consequências (AZEREDO; LUIZA; 
BAPTISTA, 2012, p. 9). Nesse sentido, a fase de implementação corresponde ao 
período em que determinada política pública aprovada entra em vigor, ou seja, 
trata-se do momento do ciclo em que a deliberação pública se efetiva à popu-
lação. Nesse sentido, essa etapa se compõe de uma sucessão de tomadas de 
decisões e de monitoramento das ações, pois diante de eventualidades ou da 
verificação de falhas de planejamento, faz-se necessária a alteração