ANÁLISE, AVALIAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

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ANÁLISE, AVALIAÇÃO E 
IMPLEMENTAÇÃO DE 
POLÍTICAS PÚBLICAS
PROF.A MA. VALÉRIA CRISTINA DA COSTA
Reitor: 
Prof. Me. Ricardo Benedito de 
Oliveira
Pró-Reitoria Acadêmica
Maria Albertina Ferreira do 
Nascimento
Diretoria EAD:
Prof.a Dra. Gisele Caroline
Novakowski
PRODUÇÃO DE MATERIAIS
Diagramação:
Alan Michel Bariani
Thiago Bruno Peraro
Revisão Textual:
Fernando Sachetti Bomfim
Marta Yumi Ando
Produção Audiovisual:
Adriano Vieira Marques
Márcio Alexandre Júnior Lara
Osmar da Conceição Calisto
Gestão de Produção: 
Cristiane Alves
© Direitos reservados à UNINGÁ - Reprodução Proibida. - Rodovia PR 317 (Av. Morangueira), n° 6114
 Prezado (a) Acadêmico (a), bem-vindo 
(a) à UNINGÁ – Centro Universitário Ingá.
 Primeiramente, deixo uma frase de 
Sócrates para reflexão: “a vida sem desafios 
não vale a pena ser vivida.”
 Cada um de nós tem uma grande 
responsabilidade sobre as escolhas que 
fazemos, e essas nos guiarão por toda a vida 
acadêmica e profissional, refletindo diretamente 
em nossa vida pessoal e em nossas relações 
com a sociedade. Hoje em dia, essa sociedade 
é exigente e busca por tecnologia, informação 
e conhecimento advindos de profissionais que 
possuam novas habilidades para liderança e 
sobrevivência no mercado de trabalho.
 De fato, a tecnologia e a comunicação 
têm nos aproximado cada vez mais de pessoas, 
diminuindo distâncias, rompendo fronteiras e 
nos proporcionando momentos inesquecíveis. 
Assim, a UNINGÁ se dispõe, através do Ensino a 
Distância, a proporcionar um ensino de qualidade, 
capaz de formar cidadãos integrantes de uma 
sociedade justa, preparados para o mercado de 
trabalho, como planejadores e líderes atuantes.
 Que esta nova caminhada lhes traga 
muita experiência, conhecimento e sucesso. 
Prof. Me. Ricardo Benedito de Oliveira
REITOR
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01
SUMÁRIO DA UNIDADE
INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................................4
1. POLÍTICAS PÚBLICAS: ASPECTOS CONCEITUAIS ...............................................................................................5
2. POLÍTICAS PÚBLICAS NA REALIDADE BRASILEIRA ........................................................................................... 10
CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................................................................... 16
FUNDAMENTOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
PROF.A MA. VALÉRIA CRISTINA DA COSTA 
ENSINO A DISTÂNCIA
DISCIPLINA:
ANÁLISE, AVALIAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
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EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
INTRODUÇÃO
Caro(a) aluno(a), nesta primeira unidade vamos, a princípio, conceituar Políticas 
Públicas, perpassando a compreensão de Estado, os elementos básicos que permeiam a análise 
de Estado, procurando descrever o significado e a importância da população, do território e do 
governo para que o Estado exista. 
Em toda discussão apresentada, vamos compreender que a explicação de Estado 
não é unívoca, em cada momento histórico e espaço territorial existem particularidades e 
transformações.
Posteriormente, abordaremos os desdobramentos das Políticas Públicas na realidade 
brasileira frente à sua extensa área territorial, suas diversidades e expressiva desigualdade social.
Portanto, esse é o momento introdutório do conteúdo total da disciplina, para que, então, 
possamos nos aprofundar em como analisar, avaliar e implementar Políticas Públicas. Nossa 
sugestão é que você possa aprofundar os estudos com nossas indicações de referências, recursos 
audiovisuais, para complementar o aprendizado, pois as referências a esse assunto são vastas e 
bastante diversificadas.
Boa leitura e bons estudos!
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1. POLÍTICAS PÚBLICAS: ASPECTOS CONCEITUAIS 
Antes de pensarmos em analisar, avaliar e implementar políticas públicas é preciso 
entender do que se trata política pública. De forma geral, seu conceito é compreendido como 
o conjunto de atos, programas, projetos e serviços realizados pelo Estado para que os direitos 
assegurados em lei sejam garantidos em defesa dos interesses coletivos. Hoje, especificamente, no 
Brasil, constitucionalmente falando, as políticas públicas superam políticas de governo (tempo 
determinado e eleitos) e são políticas de Estado, se tornando direito de todo cidadão/cidadã 
brasileiro/a e dever/obrigação do Estado.
Ao abrirmos a discussão sobre políticas públicas, significa estarmos inseridos em 
dicotomias, tomadas de decisões, administração de conflitos que envolvem dualidade de 
interesses. No entanto,
Em uma perspectiva mais operacional, poderíamos dizer que ela (política pública) 
é um sistema de decisões públicas que visa ações ou omissões, preventivas 
ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários 
setores da vida social, por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação 
e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos 
(SARAVIA; FERRAREZI, 2006, p. 29).
Porém,
[...] não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja Política 
Pública [...]. Apesar de optar por abordagens diferentes, as definições de políticas 
públicas assumem, em geral, uma visão holística do tema, uma perspectiva de que 
o todo é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos, instituições, 
interações, ideologia e interesses contam, mesmo que existem diferenças sobre a 
importância relativa destes fatores (SOUZA, 2006, p. 24).
Ressaltamos que as políticas públicas interferem e influenciam a vida das pessoas, em seu 
convívio, suas necessidades e perspectivas.
A palavra pública, que sucede a palavra política, não tem identificação exclusiva 
com o Estado. Sua maior identificação é com o que em latim se denomina de 
res publica, isto é, res (coisa), pública (de todos), e, por isso, constitui algo que 
compromete tanto o Estado quanto a sociedade (PEREIRA, 2008, p. 94).
Então, se é público, estamos falando de Estado e de Sociedade. E,
Portanto, quando falamos de política pública, está se falando de uma política cuja 
principal marca definidora é o fato de ser pública, isto é, de todos, e não porque 
seja estatal (do Estado) ou coletiva (de grupos particulares da sociedade) e muito 
menos individual. [...] mas pelo fato de significar um conjunto de decisões e 
ações que resultam ao mesmo tempo de ingerências do Estado e da sociedade 
(PEREIRA, 2008, p. 95).
Vamos discutir agora a respeito do conceito de Estado, já destacando que, desde a sua 
origem na Antiguidade – das Polis Grega e das Civitas Romana –, vem sofrendo evolução. O 
primeiro país a utilizar a terminologia Stato foi a Itália. Porém, a definição de Estado como ordem 
pública foi empregada posteriormente, na Inglaterra, no século XV, e na França e na Alemanha, 
no século XVI. 
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O Estado pode ser denominado como  sociedade política, com normas e legislações 
específicas do seu território, dividido hierarquicamente em busca do bem da sociedade e 
atendimento de suas necessidades, tais como: educação, saúde, assistência social, segurança etc. 
Para que estas estruturas de governo se organizem no território do Estado, são promulgadas Leis, 
como: Constituição Federal, Códigos, como o Civil e o Penal, Estatutos de Defesas de Direitos 
etc.
Vamos conhecer, então, a definição de Estado segundo alguns autores e suas acepções.
MARX E 
ENGELS 
Acepção sociológica
O Estado deve ser entendido como o poder político propriamente dito, é o poder 
organizado de uma classe paradominar outra (MARX; ENGELS, 1998, p. 28). “[...] 
o Governo do Estado Moderno não é, se não um comitê para gerir os negócios 
comuns de toda a classe burguesa”.
WEBER
Acepção sociológica
Caracteriza hoje formalmente o Estado como uma ordem jurídica e 
administrativa – cujos preceitos devem variar – pela qual se orienta a 
atividade [...] que se pretende válida – como também toda ação executada 
no território a que se estende a dominação [...]. É, portanto, característico 
que hoje só exista coação “legítima” desde que a ordem estatal o permita ou 
prescreva (WEBER, 1977, p. 45).
FRANZ 
OPPENHEIMER
Acepção sociológica
O Estado, pela origem e pela essência, não passa daquela instituição social, 
que um grupo vitorioso impôs a um grupo vencido, com o único fim de 
organizar o domínio do primeiro sobre o segundo e resguardar-se contra 
rebeliões intestinas e agressões estrangeiras.
HEGEL 
Acepção filosófica
Estado, como a realidade da ideia moral, a substância ética consciente de si 
mesma, a manifestação visível da divindade, colocando-o na rotação de seu 
princípio dialético da ideia como a síntese do espírito objetivo, o valor social 
mais alto, que concilia a contradição Família e Sociedade, como instituição 
acima da qual sobrepaira tão-somente o absoluto, em exteriorizações 
dialéticas, que abrangem a arte, a religião e a filosofia.
KANT
Acepção jurídica
O Estado como reunião de uma multidão de homens vivendo sob as leis do 
Direito.
DEL VECCHIO
Acepção jurídica
O sujeito da ordem jurídica na qual se realiza a comunidade de vida de um 
povo ou a expressão potestativa da social.
Quadro 1 – Conceito de Estado. Fonte: A autora. 
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No entanto, temos três elementos básicos que permeiam o conceito de Estado, nas quais 
sem eles o Estado inexiste, são eles: a população, o território e o governo. 
O Estado ostenta três elementos conjugados: uma base territorial, uma 
comunidade humana estabelecida sobre essa área é uma forma de governo 
não subordinada a qualquer autoridade exterior [...] Atributo fundamental do 
Estado, a soberania o faz titular de competências [...] já se terá visto insinuar, 
em doutrina, que os elementos constitutivos do Estado não seriam apenas 
o território, a população e o governo: a soberania seria um quarto elemento [...]. 
Essa teoria extensiva encerra duplo erro. A soberania não é elemento distinto: ela 
é atributo da ordem jurídica, do sistema de autoridade, ou mais simplesmente do 
terceiro elemento, o governo, visto este como síntese do segundo – a dimensão 
pessoal do Estado –, e projetando-se sobre seu suporte físico, o território” 
(REZEK, 1996, p. 160-228).
Figura 1 – População. Fonte: Geógrafos Del Mundo (2020).
 
Vejamos uma breve síntese sobre cada elemento, destacamos que os três estão 
intrinsecamente associados.
A população diz respeito aos habitantes do território, sejam elas as que nasceram neste 
determinado local ou que estejam temporariamente no território, independentemente do seu 
vínculo.
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O território é a delimitação de espaço e de relações de poder que se aplicam ao ordenamento 
jurídico.
Discutir o território e o que ele representa é crucial para entender e planejar as políticas 
públicas, por isso, vamos nos dedicar um pouco mais a entender o que nos dizem a respeito desse 
tema alguns ilustres pesquisadores.
O autor Henri Lefebvre dedicou grande parte de seus estudos para analisar criticamente 
o tempo e o espaço. A respeito de espaço o autor reflete:
Não é um objeto científico descartado pela ideologia ou pela política; ele sempre 
foi político e estratégico. Se esse espaço tem um aspecto neutro, indiferente em 
relação ao conteúdo, portanto ‘puramente’ formal, abstrato de uma abstração 
racional, é precisamente porque ele está se ocupando, ordenado, já foi objeto 
de estratégias antigas, das quais nem sempre se encontram vestígios. O espaço 
foi formado, modelado a partir de elementos históricos ou naturais, mas 
politicamente. O espaço é político e ideológico. É uma representação literalmente 
povoada de ideologia (LEFEBVRE apud ARAÚJO; BEZERRA; VALENÇA, 
2010, p. 3).
Outro autor muito importante que discute essa temática é Milton Santos, que nos 
apresenta o valor do território como:
O território tem que ser entendido como o território usado, não o território em 
si. O território usado é o chão mais a identidade. A identidade é o sentimento 
de pertencer àquilo que nos pertence. O território é o fundamento do trabalho; 
o lugar da residência, das trocas materiais e espirituais e do exercício da vida 
(SANTOS, 2007, p. 22).
A autora Dirce Koga elevou sua discussão sobre a relação do território e a sociedade e 
apresentou como é possível intervir neste por meio de políticas públicas. Para autora,
O uso do território pelos sujeitos e a relação entre território e população, 
o conceito de território se constrói a partir da relação entre território e as 
pessoas que dele se utilizam. Esta indivisibilidade hoje se mostra com uma 
particularidade extremamente fecunda quando observamos a intensa dinâmica 
da população nos territórios. A relação inseparável entre território e sujeito ou 
população, permite uma visão da própria dinâmica do cotidiano vivido pelas 
pessoas (KOGA, 2003, p. 35-36).
Você sabe qual a diferença entre população, povo e cidadão?
• População: todos que vivem no território, independente do vínculo.
• Povo: são os natos e/ou naturalizados naquele determinado 
território.
• Cidadãos são os que possuem direitos políticos no território.
Para entender melhor, leia em https://www.politize.com.br/estado-
o-que-e/.
https://www.politize.com.br/estado-o-que-e
https://www.politize.com.br/estado-o-que-e
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O que a autora nos esclarece é que no território é que se justifica nossas ações e é onde as 
necessidades/demandas são apresentadas, pois considera a “[...] cidade enquanto um território 
múltiplo, como o chão concreto das políticas, a raiz dos números e a realidade da vida coletiva” 
(KOGA, 2003, p. 33).
Só para concluirmos a discussão sobre território, podemos interpretar que a delimitação 
de espaços por território pode ser vista por diferentes focos: político ou jurídico – espaço 
controlado por um determinado poder; cultural – aspecto mais subjetivo em que o espaço é visto 
como um produto de apropriação de um determinado grupo – seu espaço vivido e também pelo 
aspecto econômico; e espaço como exploração de recursos e relações sociais na divisão territorial 
do trabalho.
Lefebvre (apud ARAUJO; BEZERRA, 2010) define três momentos na produção social 
do espaço: o espaço concebido, o espaço vivido e o espaço percebido. O espaço concebido é a 
representação abstrata traduzida no capitalismo pelo pensamento hierarquizado, imóvel, distante 
do real. Advindo de um saber técnico e, ao mesmo tempo, ideológico, as representações do espaço 
privilegiam a ideia de produto devido à supremacia do valor de troca na racionalidade geral.
O espaço vivido denota as diferenças em relação ao modo de vida programado. Enquanto 
experiência cotidiana (ordem próxima) está vinculado ao espaço das representações através 
da insurreição de usos contextuais, tornando-se um resíduo de clandestinidade da obra e do 
irracional. O espaço social, então, configura-se como a expressão mais concreta do espaço vivido.
O espaço percebido, por sua vez, aparece como uma intermediação da ordem distante e 
a ordem próxima, referentes aos desdobramentos de práticas espaciais oriundas de atos, valores e 
relações específicas de cada formação social.
Agora vejamos o terceiro elementoque explica o Estado – o Governo. Esse elemento 
está relacionado ao poder do Estado, que, por sua vez, está ligado ao aspecto de soberania. Para 
Bonavides (1997),
A soberania é una e indivisível, não se delega a soberania, a soberania é irrevogável, 
a soberania é perpétua, a soberania é um poder supremo, eis os principais pontos 
de caracterização com que Bodin fez da soberania... um elemento essencial do 
Estado (BONAVIDES, 1997, p. 160).
O Estado não tem uma única explicação e compreensão, ou seja, em cada momento 
histórico, tem suas particularidades e transformações. Um destaque importante é que não foi o 
Estado que criou a sociedade, mas sim um poder nascido da própria sociedade, como analisado 
por Marx, mas que se distancia de quem o construiu, se pondo cada vez mais acima da sociedade.
A existência material, as relações sociais, sobretudo do trabalho, e a forma de exploração 
do capital influenciam na forma de explicar e compreender o Estado em cada momento histórico 
explicado dialeticamente.
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2. POLÍTICAS PÚBLICAS NA REALIDADE BRASILEIRA
O primeiro passo para compreender as políticas públicas na realidade brasileira é 
compreender que estamos tratando de um país com dimensões continentais, com grandes 
diversidades culturais, étnicas, raciais e sociais, com diferenças regionais e com características 
típicas peculiares em sua vasta extensão territorial, além da elevada desigualdade social e 
econômica, que ao longo da história foram manifestando de forma mais latente seus problemas 
estruturais e expressões da questão social. 
Assim, compreendemos que políticas públicas são formas criadas pelo Estado para 
enfrentar essas expressões da questão social e atender as demandas sociais, assumindo o 
compromisso público em um determinado âmbito de atuação: saúde, educação, habitação, 
assistência social etc. Saravia e Ferrarezi conceituam políticas públicas da seguinte forma:
[...] um fluxo de decisões públicas orientado a manter o equilíbrio social ou 
a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. Decisões 
condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e modificações que elas 
provocam no tecido social, bem como pelos valores, ideias e visões dos que 
adotam ou influenciam na decisão (SARAVIA; FERRAREZI, 2006, p. 28).
Em alguns momentos desta unidade, falamos sobre expressões da questão social. 
Você sabe o que significa?
Uma autora referência nesta discussão é Marilda Iamamoto, que nos explica que 
a questão social está presente na sociedade capitalista monopolista e as suas 
sequelas interferem de diferentes formas e expressões no cotidiano da vida em 
sociedade: desemprego, déficit habitacional, pobreza etc.
Saiba mais em http://www.joinpp.ufma.br/jornadas/
j o i n p p 2 0 1 1 / C d V j o r n a d a / J O R N A D A _ E I X O _ 2 0 1 1 /
MUNDIALIZACAO_BLOCOS_ECONOMICOS_ESTADO_
NACIONAIS_E_POLITICAS_PUBLICAS/AS_EXPRESSOES_
DA_QUESTAO_SOCIAL_NA_ERA_DO_CAPITALISMO_
FINANCEIRO.pdf.
http://www.joinpp.ufma.br/jornadas/joinpp2011/CdVjornada/JORNADA_EIXO_2011/MUNDIALIZACAO_BLOCOS_ECONOMICOS_ESTADO_NACIONAIS_E_POLITICAS_PUBLICAS/AS_EXPRESSOES_DA_QUESTAO_SOCIAL_NA_ERA_DO_CAPITALISMO_FINANCEIRO.pdf
http://www.joinpp.ufma.br/jornadas/joinpp2011/CdVjornada/JORNADA_EIXO_2011/MUNDIALIZACAO_BLOCOS_ECONOMICOS_ESTADO_NACIONAIS_E_POLITICAS_PUBLICAS/AS_EXPRESSOES_DA_QUESTAO_SOCIAL_NA_ERA_DO_CAPITALISMO_FINANCEIRO.pdf
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http://www.joinpp.ufma.br/jornadas/joinpp2011/CdVjornada/JORNADA_EIXO_2011/MUNDIALIZACAO_BLOCOS_ECONOMICOS_ESTADO_NACIONAIS_E_POLITICAS_PUBLICAS/AS_EXPRESSOES_DA_QUESTAO_SOCIAL_NA_ERA_DO_CAPITALISMO_FINANCEIRO.pdf
http://www.joinpp.ufma.br/jornadas/joinpp2011/CdVjornada/JORNADA_EIXO_2011/MUNDIALIZACAO_BLOCOS_ECONOMICOS_ESTADO_NACIONAIS_E_POLITICAS_PUBLICAS/AS_EXPRESSOES_DA_QUESTAO_SOCIAL_NA_ERA_DO_CAPITALISMO_FINANCEIRO.pdf
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EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Vejamos na linha histórica como as políticas públicas se desenvolveram no Brasil:
Figura 2 – Políticas Públicas no Brasil. Fonte: A autora. 
Hoje, no Brasil, as políticas públicas correspondem à garantia de que os direitos 
assegurados na Constituição Brasileira de 1988 estejam efetivamente sendo garantidos. Os 
objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil estão assim definidos no seu terceiro 
artigo:
[...] I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e 
regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, 
idade e quaisquer outras formas de discriminação (BRASIL, 1988).
As políticas públicas estão instituídas legalmente, mas suas ações, a princípio, partem 
das demandas e interesses coletivos da sociedade, são formuladas pelos poderes executivo e 
legislativo. 
Porém, a participação de todo cidadão/cidadã brasileiro nas políticas vai além do sufrágio 
para eleger os poderes e sua soberania, pois a sociedade deve participar de todo processo: na 
formulação, implementação, monitoramento e avaliação das políticas públicas, seja por meio 
do acompanhamento das assembleias e passos governamentais, como pela participação nos 
conselhos deliberativos e de direitos, bem como nas conferências das políticas setoriais, pois estes 
são instrumentos de controle social e participação garantidos legalmente. 
[...] uma vez estabelecido o sistema participativo, ele se torna sustentável porque 
as qualidades exigidas de cada cidadão para que o sistema seja bem sucedido 
são aquelas que o próprio processo de participação desenvolve e estimula: 
quanto mais o cidadão participa, mais ele se torna capacitado para fazê-lo. 
Os resultados humanos obtidos no processo de participação fornecem um 
importante justificativa para um sistema participativo (ROUSSEAU, 1968, p. 64 
apud PATEMAN, 1992, p. 39).
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EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Feitas essas considerações, faremos agora um breve resgate histórico das políticas públicas 
no Brasil, tendo como marco a década de 1920, pois estamos levando em consideração que, no 
país, no período conhecido como Colonial (1500-1889), a política era totalmente voltada ao 
aspecto econômico, que era extrativista, e os governantes estavam vinculados a coroa portuguesa. 
Depois, passamos para o período conhecido como República Velha (1889-1930), quando 
os incentivos estavam voltados ao agronegócio para fins de exportação. Neste momento, tivemos 
a política “Café com leite”, referenciando ao poder oligárquico dos paulistas (grande produtor 
do café) e dos mineiros, que detinham o maior número de eleitores na época (conhecidos pela 
produção vasta de leite).
Vejamos a seguir um quadro no qual constam as principais ações do Estado e características 
marcantes, década a década – de 1920 até os anos 2000.
Década Principais ações do Estado e características do período
1920
Caixas de Aposentadoria e Pensão em 1923, Lei Eloy Chaves.
Em 1927 foi criado o Código de Menores.
1930
Criação dos IAPs – Institutos de Aposentadorias e Pensões.
Início do processo de industrialização e ruptura política.
Revolução de 1930.
Getúlio Vargas define algumas políticas de saúde e previdência.
Início da introdução depolíticas sociais.
Constituição de 1937.
Fim da República Velha/Golpe Getulista
Início da Terceira República/Estado Novo de 10 de novembro de 1937 a 31 de 
janeiro de 1946.
Desenvolvimento Nacionalista
1940
As características do governo eram as mesmas dos princípios liberais, período 
de arrocho salarial e achatamento dos investimentos públicos.
Plano SALTE – com propostas nas áreas de Saúde, Alimentação, Trabalho e 
Energia.
A Constituição de 1946 instituiu o regime representativo e os poderes 
Executivo, Legislativo e Judiciário.
1950
O país teve cinco presidentes nessa década.
A política foi marcada pelos conflitos entre capitalistas e socialistas no mundo 
todo e influenciou o Brasil.
Movimento de Educação Popular.
Década marcada por greves e movimentos sociais.
https://www.infoescola.com/direito/poder-legislativo/
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EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
1960
Inauguração de Brasília.
Primeira grande crise do país.
Golpe de 64.
Lei Orgânica da Previdência Social em 1960.
1964 – criação da FUNABEM – Fundação do Bem Estar do Menor.
1966 – criação do FGTS – Fundo de garantia por tempo de serviço.
1967 – criação do Funrural.
1970
Ditadura Militar.
Milagre econômico.
Censura.
Atuação da saúde aos surtos de meningite.
Ampliação dos direitos rurais, domésticos e autônomos
1970 – criação do PIS – Programa de Integração Social.
1972 – Plano de assistência ao trabalhador rural.
1975 – criação do PASEP.
1980
Essa década foi conhecida como a perdida pelo aspecto do 
desenvolvimento econômico e dos altos índices de inflação. 
1981 - Rondônia passa a ser um estado.
1984 - Movimento Diretas Já pela volta das eleições diretas para presidente do 
Brasil.
1985 - Fim da Ditadura Militar no Brasil.
1988 - Amapá e Roraima passam a ser estados brasileiros.
1988 - Promulgação da Constituição Brasileira ainda em vigor e marco da 
abertura política e o Estado Democrático de Direito.
Foi instituído o Tripé da Seguridade Social - Saúde, Assistência Social e 
Previdência Social - como dever do Estado e direito da sociedade.
1988 - criação do estado de Tocantins.
1982 - funcionamento da usina hidrelétrica de Itaipu.
1986 - Plano Cruzado (com o objetivo de reduzir a inflação com tabelamento de 
preços).
1987 - crise econômica que abala as bolsas de valores de diversos países no 
mundo todo.
1989 – Moeda Cruzado Novo
https://www.suapesquisa.com/economia/plano_cruzado.htm
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EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
1990
Renascimento da democracia.
Maior queda do PIB.
Hiperinflação.
1990 - Plano Collor – a moeda passou a ser o cruzeiro.
Confisco da poupança
1994 - Plano Real e a estabilização das taxas de inflação.
Privatização.
Ofensiva neoliberal no país.
1990 – Estatuto da Criança e do Adolescente.
1990 - Lei Orgânica da Saúde.
1993 - Lei Orgânica da Assistência Social.
1996 – Criação da LDB – Diretrizes e Bases da Educação.
2000
Início da década – aumento das privatizações e redução do papel do estado.
Depois houve a retomada dos investimentos públicos nos setores estratégicos 
de infraestrutura, saúde, educação e assistência social.
Quadro 2 – Políticas Públicas no Brasil. Fonte: A autora. 
Ao percorrer esse longo período histórico, que contemplou desde a década de 1920 até a 
primeira década do século XXI, é necessário enfatizar que a Constituição de 1988 foi um marco 
para o Brasil, marcada pela abertura política e pelo Estado Democrático de Direito que ainda está 
em vigor. Porém, nos dias atuais, precisamos citar que tivemos a redução orçamentária destinada 
às políticas setoriais, conforme a Ementa Constitucional 95, do teto dos gastos públicos, que altera 
a Constituição Federal de 1988 e limita por um período de 20 anos os investimentos públicos em 
áreas como educação, assistência social, dentre outras.
 
Nossa sugestão é o livro Políticas públicas no Brasil: 
Uma abordagem institucional, de Gilmar Mendes e 
Paulo Paiva.
Essa é uma leitura considerada obrigatória para 
compreender tanto a origem do Estado brasileiro, 
como o seu desenrolar ao longo da história, tendo 
como principal eixo norteador a Constituição Federal 
de 1988.
Fonte: Editora Saraiva (2020).
https://pt.wikipedia.org/wiki/Infraestrutura_(economia)
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EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Indicamos que você assista o filme brasileiro, de 2014, intitulado Privatizações: a 
distopia do Capital, de Sílvio Tendler.
Trata-se de um documentário com relatos de professores, intelectuais, 
representantes de movimentos sociais, fazendo uma leitura 
das privatizações propostas pela abertura neoliberal no país, 
desresponsabilizando o Estado de suas tutelas previstas em Lei 
e as consequências para a sociedade. Também é apresentado 
um paralelo com os Estados Unidos. O filme está disponível 
em https://www.youtube.com/watch?v=xJPCKjT0XXk&ab_
channel=TVBoitempo.
 
Fonte: Polifonia Periférica (2020).
Acredito que, depois de ter assistido a esse filme, você, aluno(a), estará instigado(a) 
a respeito de estudar políticas públicas e seus entraves.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Sem dúvida nenhuma o assunto estudado nesta unidade não se esgota aqui, pois, além de 
sua relevância para a formação, o assunto é pertinente para nossa vida diária, enquanto cidadão 
de direito brasileiro. Por isso, acreditamos que está apenas lançado o desafio de leitura e análise 
crítica sobre Políticas Públicas, seja no contexto brasileiro ou mundial, pois estamos em uma era 
globalizada, em que todas as ações e medidas tomadas em um país podem afetar aos demais.
Vimos que o conceito de políticas públicas passa por várias interpretações, mas é 
compreensível que se trata de ações estatais para que os direitos dos/das cidadãos/cidadãs de 
determinado território estejam assegurados, estando estes previstos em Leis, mediante demandas 
da sociedade e interesses coletivos da população.
Em especial, no Brasil, vários fatores influenciam no desenvolvimento das políticas 
públicas: a economia, a política, a cultura, as expressões da questão social, as diversidades, as 
desigualdades, enfim, a sua multiplicidade de informações.
Fizemos indicações importantes para que você complemente o conteúdo abordado, 
acreditamos que com o conteúdo repassado e os demais elementos sugeridos, você estará 
motivado ao aprofundamento e reflexão sobre o que são e como as políticas públicas interferem 
na vida em sociedade e suas relações.
Boa reflexão!
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02
SUMÁRIO DA UNIDADE
INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................................... 18
1. MODELOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS .................................................................................................................... 19
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...........................................................................................................................................24
MODELOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
PROF.A MA. VALÉRIA CRISTINA DA COSTA 
ENSINO A DISTÂNCIA
DISCIPLINA:
ANÁLISE, AVALIAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
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INTRODUÇÃO
Nessa unidade de discussão, vamos estudar que as políticas públicas podem ter variadas 
tipologias, interpretadas por diferentes autores, que consideram algumas particularidades que as 
norteiam. 
Nosso propósito é apresentar os principaismodelos estudados. Pois, o estudo sobre políticas 
públicas permeiam diferentes disciplinas que as explicam de acordo com sua compreensão dos 
fatos e essa diversidade na ótica do estudo a respeito apenas nos instiga a pesquisar e estudar ainda 
mais para interpretar seus conceitos, sejam eles na visão antropológica, jurídica, sociológica, 
econômica, política, cultural, dentre outras.
No entanto, o aprofundamento da pesquisa é essencial para compreensão dos modelos 
que ora vamos apresentar, utilizando-se de referências como: Lowi, Secchi, Salisbury, Wilson, 
Gormely e Bozeman & Pandey.
Apresentaremos também uma breve discussão sobre a interpretação do que se trata a 
referência a atores sociais, além de sua compreensão, gostaria de provocar uma reflexão a você, 
caro(a) aluno(a), e levá-lo(a) a pensar em qual desses grupos representa os atores das políticas 
reconhecidas.
Esse é um debate importante e faz de você um cidadão(ã).
Bons estudos!
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1. MODELOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
O estudo sobre políticas públicas é multidisciplinar. Em várias áreas e com diferentes 
acepções pode-se estudar e explicar à sua maneira o desenvolvimento e análise sobre suas 
possibilidades, entre os quais podemos citar os âmbitos: jurídico, político, econômico, sociológico, 
antropológico etc.
As tipologias de políticas públicas dependem da interpretação de alguns autores que 
discutem a respeito. Veremos ao longo desta unidade as principais classificações estudadas. Pois,
Uma tipologia é um esquema de interpretação e análise de um fenômeno baseado 
em variáveis e categorias analíticas. Uma variável é um aspecto discernível de 
um objeto de estudo que varia em qualidade ou quantidade. Uma categoria 
analítica é um subconjunto de um sistema classificatório usado para identificar 
as variações em quantidade ou qualidade de uma variável (SECCHI, 2012, p. 16).
Segundo Lowi (1970), as políticas públicas podem ser explicadas de quatro maneiras: 
políticas distributivas, políticas regulatórias, políticas redistributivas e políticas constitutivas.
Figura 1 - Tipos de coerção, atividade política e políticas públicas. Fonte: Lowi (1970).
No caso das políticas distributivas, diz respeito a tomadas de decisões do governo e 
direcionada a uma camada da população e não a sociedade como um todo. Por exemplo: “Um 
programa de crédito a baixo custo oferecido a pequenos empreendedores que queiram montar 
seu negócio [...]. Problema: necessidade de geração de emprego e renda” (SECCHI, 2012, p. 
8). Também podemos citar a dedução de impostos para as pessoas com deficiência, emendas 
destinadas aos parlamentares para aplicarem nos municípios, obras públicas em determinados 
locais etc.
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EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
A política regulatória estabelece “[...] padrões de comportamento, serviço ou produto 
para atores públicos e privados” (SECCHI, 2012, p. 17). Como exemplo temos as leis de trânsito, 
decretos no período da pandemia do coronavírus de distanciamento social e uso de máscaras, 
entre outros.
Já a política redistributiva atinge um número maior de pessoas e pode ser revertida em 
políticas sociais. O exemplo mais conhecido é o de distribuição de renda: 
[...] programa bolsa família, devido à grande concentração de renda, em que 
o Estado utiliza dos recursos advindos, dentre outros, do imposto de grandes 
empresas (que concentra a renda e capital) e redistribui para quem não possui 
renda [...]. Problema: concentração de renda (SECCHI, 2012, p. 8).
E, por fim, as políticas constitutivas são consideradas como as competências e regras 
dos três poderes: executivo, legislativo e judiciário, além do sistema político eleitoral. Também 
são consideradas políticas constitutivas das relações intergovernamentais e a participação da 
sociedade civil nas decisões. Exemplo: 
[...] lei que obrigue partidos políticos a escolher seus candidatos em processos 
internos de seleção e posteriormente apresentar listas fechadas aos eleitores [...]. 
Problema: debilidade dos partidos políticos brasileiros, infidelidade partidária 
por parte dos políticos (SECCHI, 2012, p. 8).
Com base no conceito de Lowi, Robert H. Salisbury (1968) avançou a discussão e fez 
a seguinte classificação: políticas distributivas, políticas redistributivas, políticas regulatórias e 
políticas não regulatórias.
As Políticas distributivas seguem a mesma linha de discussão de Lowi, políticas que 
atendem demandas específicas, fragmentadas, assim como a discussão de políticas redistributivas 
que atendem as demandas e foram cedidas pela pressão dos atores em classes antagônicas. 
Nas políticas regulatórias, as decisões são tomadas de forma concentrada e as demandas são 
fragmentadas. E, por último, nas políticas não regulatórias, as demandas são concentradas e as 
decisões fragmentadas.
James Q. Wilson (1973) refuta as ideias anteriores sobre políticas públicas e apresenta 
novas tipologias, criando as seguintes modalidades: políticas clientelistas, políticas majoritárias, 
políticas empreendedoras e políticas de grupos de interesse; essas quatro modalidades apresentadas 
pelo autor estão relacionadas ao custo/benefício, vejamos a figura a seguir:
Quadro 1 – Tipologia de Políticas Públicas. Fonte: Wilson (1973). 
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Como demonstra o Quadro 1, as tipologias de políticas públicas estão intrinsecamente 
marcadas pelas relações de poder e quem é ou será beneficiado e obterá vantagens com sua 
aplicabilidade.
Outros autores também discutem a tipologia de políticas públicas, como Gustafsson 
(1980), Gormley (1986) e Bozeman e Pandey (2004).
Gustafsson (1980) tem como parâmetro as intenções dos atores envolvidos no processo 
de formulação e implementação das políticas públicas e a sua efetividade define quatro categorias: 
política real, política simbólica, Pseudo Política e Política sem sentido.
Para Secchi (2012), esses atores têm
[...] capacidade de influenciar, direta ou indiretamente, o conteúdo e os 
resultados da política pública. São os atores que conseguem sensibilizar a opinião 
pública sobre problemas de relevância coletiva. São os atores que têm influência 
na decisão do que entra ou não na agenda. São eles que estudam e elaboram 
propostas, tomam decisões e fazem que intenções sejam convertidas em ações 
(SECCHI, 2012, p. 77). 
Figura 2 – Atores das políticas públicas. Fonte: ISM Blog (2015).
E quem são os atores os quais citamos? De acordo com a análise apresentada por 
Secchi (2012), quem esses atores podem ser?
Servidores públicos, políticos, partidos políticos, empresários, pesquisadores, 
organizações da sociedade civil, sindicatos e associações de classe e de 
movimentos sociais, conselhos, grupos religiosos, a sociedade, organizações 
internacionais (ONU, Banco Mundial) e mídia.
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A inovação nos pensamentos de Gormley está em realizar sua análise sob a ótica do 
impacto das políticas públicas nas pessoas, tanto na abrangência (números de pessoas que serão 
atingidas), como no grau complexidade - alta complexidade, por exemplo a vacina de imunização 
para Covid-19, e baixa complexidade, como as cotas raciais em universidades.
Por sua vez, a proposta tipológica de políticas públicas de Bozeman & Pandey (2004) 
está relacionada ao conteúdo da política, categorizando-a de duas formas: técnico ou político, 
ou seja, quem são os atores, os que pensam e analisam o problema mediante pesquisa técnica e 
apresentam possibilidades de atuação; ou em nível político,que seria quem decide aplicá-las ou 
excluí-las.
O que são atores individuais e coletivos na dimensão das políticas públicas? O 
envolvimento e atuação desses atores, influenciam diretamente em nossa vida, 
pois as decisões tomadas podem transformar recursos públicos em atendimentos 
necessários para a nossa sobrevivência e desenvolvimento.
Quadro 2 - Ator individual e coletivo. Fonte: A autora.
Assista esse vídeo do conceituado autor Leonardo Secchi, 
referenciado várias vezes nesta apostila. É uma entrevista 
imperdível, pois este estudioso com pós-doutorado em políticas 
públicas tem muito para nos ensinar. O vídeo está disponível 
em https://www.youtube.com/watch?v=tWnZrMRLtCQ&ab_
channel=Politize%21.
 
Fonte: YouTube (2020).
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Vamos propor uma dobradinha do autor e, além do 
vídeo, agora sugerimos uma obra imperdível intitulada 
Políticas Públicas: conceitos, casos práticos, questões 
de concurso, também de Leonardo Secchi. 
SECCHI, L.; COELHO, F. S.; PIRES, V. Políticas Públicas: 
conceitos, casos práticos, questões de concurso. 3 
ed. São Paulo: Cengage Learning, 2020.
 
Fonte: Amazon (2020).
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EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Entendo que nesta unidade repassamos muitas informações, que até parecem complicadas, 
mas nosso objetivo é que você conheça as principais reflexões a as diferentes classificações 
tipológicas retratadas sobre políticas públicas.
Em todas as modalidades apresentadas, os autores diversos procuraram caracterizar as 
políticas públicas com base em estudos, pesquisas que foram transformadas em descrições dos 
modelos, com abordagens por vezes próximas e outras com análises distintas, seja pela ótica dos 
objetivos, dos benefícios, dos conteúdos, dos atores ou das demandas.
Também abordamos estudos sobre os diferentes atores envolvidos no processo de 
planejamento e efetivação das políticas públicas, sejam eles públicos ou não, individuais ou 
coletivos.
Os autores que citamos nesta unidade criaram tipologias de políticas públicas que nos 
embasam para futuras compreensões e aprofundamento dos estudos, pois a identificação dos 
diferentes autores e suas explicações foram apresentadas de forma objetiva, para que pudessem 
compreender como foram categorizadas de diferentes formas por cada pesquisador. Essa é uma 
abordagem necessária para que possamos dar sequência aos próximos estudos. 
Sugiro que faça novas pesquisas utilizando as nossas referências e outras também, 
considerando nossas indicações, que serão muito úteis ao seu aprendizado.
 
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03
SUMÁRIO DA UNIDADE
INTRODUÇÃO ...............................................................................................................................................................26
1. PROCESSO DE ELABORAÇÃO E ESCOLHA DE POLÍTICAS PÚBLICAS ...............................................................27
1.1 PRIMEIRA FASE: PLANEJAMENTO .......................................................................................................................28
1.2 SEGUNDA FASE: FORMULAÇÃO ...........................................................................................................................30
1.3 TERCEIRA FASE: TOMADA DE DECISÃO .............................................................................................................33
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...........................................................................................................................................35
FORMULAÇÃO E ESCOLHA 
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
PROF.A MA. VALÉRIA CRISTINA DA COSTA 
ENSINO A DISTÂNCIA
DISCIPLINA:
ANÁLISE, AVALIAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
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INTRODUÇÃO
Esta unidade tem como propósito o estudo do processo de elaboração e escolha de 
políticas públicas, na qual utilizaremos a abordagem de Ciclo de Políticas Públicas.
Vamos desenvolver o conhecimento de que o ciclo perpassa cinco fases, que são: 
planejamento (identificação do problema/demandas e formação de agenda pública), formulação 
de políticas públicas, tomada de decisão, implementação e avaliação.
Porém, nos limitaremos, nesta unidade, a discutir as três primeiras fases, iniciando, 
portanto, com a fase do planejamento, em que se faz necessário o levantamento de necessidades 
para entrar na agenda pública e de estratégias para planificar a formulação dessa agenda e tomar 
decisões para solução dos problemas.
Embora tenhamos apresentado em forma de tópicos e as fases sejam sequenciais, é 
importante que compreenda que todas elas são intrínsecas, complementares e indissociáveis. A 
sua compreensão e aplicabilidade levará o gestor de políticas públicas a obter projetos exitosos 
e a população como um todo será a maior beneficiada, pois suas demandas serão atendidas de 
acordo com as reais necessidades.
Como veremos, esta unidade tem um apelo mais pedagógico e ilustrativo e menos denso 
enquanto conteúdo programático. A sugestão é que se faça um exercício de evolução do ciclo para 
compreensão do todo, considerando o processo como ciclo – pois se trata de uma determinação 
temporal de uma sequência de fatos da agenda pública.
Boa leitura!
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1. PROCESSO DE ELABORAÇÃO E ESCOLHA DE POLÍTICAS PÚBLICAS
As políticas públicas são permeadas por diversos momentos e aspectos, existem alguns 
determinantes que são levados em consideração: quem são os atores e seus interesses e os processos 
e conjuntura em que se encontram. Porém, as etapas geralmente envolvem a formulação, fase de 
implementação e avaliação.
Uma forma muito conhecida para referenciar o processo de políticas públicas é tratá-lo 
como Ciclo de Políticas Públicas. Na verdade, essa nomenclatura é utilizada para que possamos 
melhor visualizar e compreender como se organizam as políticas públicas; mas vale ressaltar que, 
embora apresentado de forma sequencial, os ciclos são indissociáveis e interdependentes.
Todo o processo contido no ciclo deve contar com vários atores públicos, pois a participação 
de diferentes públicos, com suas ideias, suas experiências, sejam elas vividas ou pesquisadas, 
viabilizam melhores soluções, exequíveis e mais assertivas quanto às reais necessidades da 
sociedade, além da aplicabilidade com maior êxito dos recursos públicos.
Vejamos a Figura 1 para posteriormente estudarmos cada fase sequencial do ciclo. Porém, 
nesta Unidade, enfatizamos as três primeiras fases; as fases de implementação e avaliação serão 
estudadas em nossa última unidade.
Figura 1 – Ciclo de Políticas Públicas. Fonte: A autora.
 
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1.1 Primeira Fase: Planejamento
• Identificação do problema ou da demanda
• Formação da agenda
Essa primeira fase é a do planejamento, na qual se dará o direcionamento de todo o 
desenvolvimento das políticas públicas, pois é quando se conhece o problema, se faz o estudo 
de prioridades junto ao poder público e se define o que impactará de forma mais incisiva na 
realidade.
Lambertucci (2009) destaca sobre a questão da participação social no planejamento das 
políticas públicas.
A participação social é considerada importante elemento de gestão e componente 
fundamental para a elaboração das políticas públicas. As propostas do programa 
de governo são [ou devem ser] construídas a partir das demandas e necessidadesda sociedade. Essas, na medida do possível, são incorporadas às políticas públicas 
(LAMBERTUCCI, 2009, p. 74).
A esse respeito, faz-se necessário envolver vários atores sociais, principalmente os que 
serão atingidos com o projeto, além de realizar um estudo da realidade para percepção do cenário, 
conhecendo os indicadores sociais e obtendo o máximo de informações quanto ao território e sua 
população, pois a partir da consistência dessas informações, bem como da análise dos recursos 
existentes e necessários para exequibilidade da proposta, que se chegará a elaboração de uma 
proposta de programa de governo eficaz.
Segundo Stone (2002), a definição do problema na agenda pública tem relação com a 
administração de conflitos, vejamos.
Os problemas são definidos na política para atingir metas - mobilizar o apoio 
para um lado em um conflito. Definir um problema é fazer uma declaração sobre 
o que está em jogo e quem é afetado e, portanto, definir interesses e a constituição 
de alianças. Não existe uma definição de problema apolítico (STONE, 2002, p. 
231).
A partir de então, o levantamento dessas prioridades deve formar a agenda pública, 
respeitando-se vários fatores, pois, as políticas públicas apresentam especificidades, como 
recursos e previsões orçamentárias.
Os autores Rochefort e Cobb (1994) destacam oito elementos para a definição do 
problema: causalidade, gravidade, incidência, novidade, proximidade, crise, público-alvo, meios 
versus fins e soluções.
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Lembramos que todo planejamento não é estanque. É importante que haja flexibilidade e 
essa fase de planejamento pode ser retomada a qualquer momento.
A respeito da formação da agenda, é necessário entendermos primeiro sobre o significado 
de agenda segundo alguns autores. Para Birkland (2005, p.109), o termo está relacionado à “[...] 
coleção de problemas, entendimentos sobre causas, símbolos, soluções e outros elementos de 
problemas públicos que chamam a atenção do público e de funcionários públicos”. Para Dearing 
e Rogers (1996, p. 2), “[...] uma agenda é um conjunto de questões que são comunicadas em uma 
hierarquia de importância em determinado momento”.
Portanto, nesta fase do ciclo das políticas públicas, estamos nos referindo a inserir o 
problema e/ou demanda às discussões políticas, que devem ter atuações do sistema político na 
proposição de alternativas no conjunto de suas ações.
Veja a Figura 2 sobre as ideias do autor Birkland (2005), que apresenta uma ilustração 
sobre os níveis da agenda.
Figura 2 - Níveis da Agenda. Fonte: Birkland (2005).
Sobre esses elementos estudados pelos autores para definição 
do problema, leia a publicação do Enap (Escola Nacional de 
Administração Pública), na obra intitulada Formulação de 
Políticas, de Ana Cláudia Niedhardt Capella, em
https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/3332/1/Livro_
Formula%C3%A7%C3%A3o%20de%20pol%C3%ADticas%20
p%C3%BAblicas.pdf.
https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/3332/1/Livro_Formula%C3%A7%C3%A3o%20de%20pol%C3%ADticas%20p%C3%BAblicas.pdf
https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/3332/1/Livro_Formula%C3%A7%C3%A3o%20de%20pol%C3%ADticas%20p%C3%BAblicas.pdf
https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/3332/1/Livro_Formula%C3%A7%C3%A3o%20de%20pol%C3%ADticas%20p%C3%BAblicas.pdf
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Essa organização tem como início mais amplo o universo da agenda, que são todas as 
possíveis discussões de um Estado democrático e que, posteriormente, passa para as discussões 
mais aceitáveis, que fazem parte da agenda sistêmica, e vão afunilando para uma agenda mais 
restrita no âmbito governamental, até a agenda mais decisiva.
As ações estatais são permeadas por três fluxos decisórios e independentes – problemas, 
soluções ou alternativas e política, como observamos na figura ilustrada por Capella (2007).
Figura 3 - Fluxos decisórios e independentes da ação estatal. Fonte: Capella (2007).
No modelo apresentado por Capella (2007), que tem como referência Kingdom, podemos 
observar que é dado ênfase à definição de agenda dos diversos atores, tanto na definição do 
problema como no planejamento, e também na aceitação das políticas públicas.
1.2 Segunda Fase: Formulação
Essa é a fase da planificação, em que desenhamos as ações que queremos tomar para 
solucionar o problema, mediante os estudos de viabilidade para apresentar as alternativas 
possíveis.
O desenho da política tem consequências reais, mas os significados e 
interpretações da política moldam os padrões de participação resultantes. Se 
as políticas resultam em conformidade, resistência ou afastamento, isso não 
depende tanto do que a política realmente faz, mas da forma como as pessoas 
constroem socialmente o significado da política e o que elas acreditam serem 
ações cidadãs apropriadas e corretas (SCHNEIDER; INGRAM, 1997, p. 79).
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Assim como todo projeto, esse é o momento em que os objetivos, as metas, as estratégias 
de atuação, a metodologia a ser empregada e a proposta devem ser claros e objetivos, com rigor 
de informações e envolvimento das pessoas para que todos estejam alinhados e de fato haja 
efetividade das ações tomadas de forma interdisciplinar. Porém, 
O denominador mais comum de todas as análises de redes de políticas públicas 
é que a formulação de políticas públicas não é mais atribuída somente à ação 
do Estado enquanto ator singular e monolítico, mas resulta da interação de 
muitos atores distintos. A própria esfera estatal é entendida como um sistema de 
múltiplos atores (SCHNEIDER, 2005, p. 38).
A escolha de alternativas para solucionar os problemas e demandas identificados 
antecedem a fase de tomadas de decisões, e envolvem vários atores, desde que é atendido por 
essas políticas, como as pessoas de nível técnico, que estarão sobretudo na fase de implementação, 
e os próprios governantes, que são os que têm o poder decisório diante dos problemas públicos.
[...] formulação é o estágio da produção de políticas em que uma variedade de 
opções disponíveis é considerada e, em seguida, reduzida a um conjunto sobre 
o qual atores relevantes, especialmente o governo, podem concordar que sejam 
úteis para lidar com uma questão de política pública (HOWLETT; MUKHERJEE, 
2017, p. 6).
O desenho dessas políticas é realizado por escolhas metodológicas, por instrumentos 
e técnicas de atuação. Veja como os instrumentos foram categorizados por Christopher Hood 
(1986).
Quadro 1 - Categorização de instrumentos de atuação. Fonte: Hood (1986).
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Portanto, as escolhas dos instrumentos têm centralidade para realização do desenho de 
políticas públicas. E ainda, 
O esforço para desenvolver políticas eficientes e efetivas de forma mais ou 
menos sistemática por meio da aplicação do conhecimento sobre os recursos da 
política, obtidos por meio da experiência, da razão, para o desenvolvimento e 
adoção de cursos de ação que provavelmente terão sucesso em alcançar as metas 
ou objetivos desejados em contextos específicos (HOWLETT, 2011, p. 22).
O desenho das políticas públicas emerge de vários fatores; vejamos a proposta sobre esse 
assunto de Schneider e Ingram.
Figura 4 - Desenho das Políticas Públicas. Fonte: Schneider e Ingram (1997).
A dinâmica apresentada pelos autores reconhece que existem inúmeras possibilidades 
de atuação e variadas propostas podem ser formuladas, porém, sua relevância depende dos 
atores e suas interpretações, o contexto inserido e comoos tomadores de decisões analisam essas 
possibilidades e as priorizam.
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1.3 Terceira Fase: Tomada de Decisão
Nesta terceira fase, é o momento de definir o rumo das ações ou abortar ideias pensadas 
até a fase anterior; a tomada de decisões envolve técnicos com análises mais profundas sobre 
determinado problema, mas, sobretudo, na estrutura política existente, envolve os burocratas que 
estão no poder executivo.
A tomada de decisão também deveria ser um processo democrático, que envolvesse atores 
como os conselhos deliberativos e a própria população, mas as decisões se concentram em nível 
do legislativo e executivo e são analisadas conforme as prerrogativas legais estabelecidas.
As políticas públicas da forma como são desenhadas no Brasil, na atualidade, envolvem 
várias esferas de governo: federal, estadual, municipal e distrito federal, mas é importante que 
sejam analisadas as especificidades e potencialidades locais de forma descentralizada.
Assim, para concluir, ressaltamos que, para planejar é preciso fazer o levantamento de 
necessidades/de território, verificar se a prioridade política está alinhada com essas necessidades, 
além da urgência e emergência da solução do problema, bem como realizar o estudo quanto a 
origem e disponibilidade de recursos e, por fim, avaliar o custo/benefício dos recursos.
 
Veja a Figura 5 e analise como você avalia a atuação dos âmbitos apresentados 
na formulação de políticas públicas.
 
Figura 5 – Formulação de Política Públicas. Fonte: Sabedoria Política (2018).
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Nossa indicação de vídeo é uma entrevista que fala sobre o 
processo de elaboração de políticas públicas. O Vídeo está 
disponível em https://www.youtube.com/watch?v=OjpLql_
qfqo&ab_channel=assembleiasc. 
 
Fonte: YouTube (2020).
O livro que lhe indicamos para leitura é dos autores 
Reinaldo Dias e Fernanda Matos (2012) e traz o debate 
sobre o processo ou ciclo de políticas públicas, desde 
o planejamento, a formulação, modelos, formação de 
agenda, os atores, questões orçamentárias, além de 
discussões sobre a responsabilidade social.
DIAS, R.; MATOS, F. Políticas Públicas: Princípios, 
Propósitos e Processos. São Paulo: Atlas, 2012. 
 
Fonte: Amazon (2020). 
https://www.youtube.com/watch?v=OjpLql_qfqo&ab_channel=assembleiasc
https://www.youtube.com/watch?v=OjpLql_qfqo&ab_channel=assembleiasc
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta unidade nos projetou a pensar sobre o processo de formulação, de planejamento das 
políticas públicas, e este é um assunto amplo que requer um aprofundamento no estudo e você, 
que tem como propósito ser um gestor público e que pretende materializar os nossos estudos, 
precisa estar ciente de que a responsabilidade, o comprometimento e a ética são conceitos que 
o gestor precisa levar em consideração para participar de todo processo do ciclo de políticas 
públicas.
Os problemas públicos são vastos, as demandas enormes, e criar estratégias de 
enfrentamento incide além do conhecimento, estratégias políticas e capacidade de planejamento, 
pois é preciso fundamentar a problematização, incluir as prioridades na agenda pública, formular 
estratégias de atuação exequíveis e capazes de atender as necessidades e superar os nós críticos 
dos problemas elencados e priorizados.
Outro fator que analisamos foi a respeito da tomada de decisões, que muitas vezes não são 
tomadas de acordo com os interesses coletivos, mas unilaterais e com fins não justificados pela 
maioria da população.
Assim, caro(a) aluno(a), sinto informar que não temos uma receita pronta e determinada 
que possa ser estudada, mas o processo de formulação de políticas públicas abarca instrumentos 
e técnicas que precisam de aprimoramento e estudo de viabilidade constantes e o planejamento 
deve ser flexível e avaliado constantemente.
Bons estudos e continuaremos, em nossa próxima unidade, a discutir sobre as últimas 
fases do ciclo de políticas públicas.
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04
SUMÁRIO DA UNIDADE
INTRODUÇÃO ...............................................................................................................................................................37
1. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.......................................................................................................38
2. AVALIAÇÃO E CONTROLE .......................................................................................................................................39
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...........................................................................................................................................45
IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO DE 
POLÍTICAS PÚBLICAS
PROF.A MA. VALÉRIA CRISTINA DA COSTA 
ENSINO A DISTÂNCIA
DISCIPLINA:
ANÁLISE, AVALIAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
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INTRODUÇÃO
Em nossa última unidade de estudo, tratamos sobre análise, avaliação e implementação 
de políticas públicas. Nesta unidade, vamos dar continuidade à discussão sobre ciclo, iniciada 
na unidade anterior. Para tanto, primeiramente, falaremos sobre a fase de implementação de 
políticas públicas e, por último, sobre a fase de avaliação e controle.
Sobre a implementação de políticas públicas, podemos dizer que é a fase de concretizarmos 
as fases anteriores para fins de materialização das alternativas propostas de políticas públicas ao 
enfrentamento da realidade estudada.
Por sua vez, a fase de controle e avaliação muitas vezes é ignorada, mas esta é uma 
fase de suma importância e também estratégica para que se tenha êxito em todos os esforços 
empreendidos. Uma outra questão é quanto a periodicidade de se realizar o controle e a avaliação, 
pois veremos que é necessário que seja realizado em todo momento do ciclo e não somente na 
finalização para análise de impacto.
Abordaremos também sobre quem avalia, quando avalia e com que avaliar. As respostas 
nos dão direcionamento para que as políticas públicas sejam compreendidas em um contexto 
democrático de direito, de participação social e preocupação com a realidade e contexto social.
Vamos aos nossos estudos! E gostaria que retomasse a leitura de tudo o que vimos até 
agora, relacionasse todo o conteúdo e analisasse sua congruência.
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1. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A fase de implementação antecede ainda a materialização da política pública; nessa está 
constituído o processo de análise de recursos financeiros, materiais, humanos e tecnológicos para 
que possamos colocar em prática as propostas, seja em forma de planos, programas ou projetos.
 
A implementação requer um planejamento com todo cuidado para que seja verificado a 
possibilidade de sua execução; os objetivos devem estar alinhados com os atores envolvidos no 
projeto (diferentes públicos) para que todos estejam comprometidos e acreditem na proposta. 
Então, se faz necessário verificar se todos os recursos estão disponíveis, pois, na esfera pública, 
existem fluxos e protocolos a seguir para que sejam liberados recursos financeiros, recolocação ou 
envolvimento de recursos humanos, além de verificar se todas as pessoas envolvidas na execução 
estão devidamente capacitadas e detém as informações necessárias para realização da política, 
inclusive a sociedade. E ainda,se as autoridades estão alinhadas com os objetivos e estão de 
acordo com a execução.
A fase da implementação está voltada para concretização e transformação em realidade 
das políticas públicas, no entanto, destacamos que esta fase não está alheia à fase de planejamento 
ou formulação.
As análises são centradas nos atores dos níveis organizacionais responsáveis pela 
implementação. Considera-se que a política muda à medida que é executada, 
a implementação é percebida como um processo interativo de formulação, 
implementação e reformulação (LIMA; D’ASCENZI, 2013, p. 104).
Os estudos sobre a implementação de políticas públicas contam com diferentes 
abordagens, destacamos duas: uma está relacionada às normas estruturantes para o processo de 
formulação, ou seja, considera a abordagem sequencial distinta e implementada por um processo 
técnico, e a outra destaca o território, o contexto social e burocrático para sua implementação, essa 
abordagem leva em consideração a liberdade de decisão (a discricionariedade) de quem planeja e 
implementa as políticas públicas e é comumente denominada bottom-up ou desenho retrospectivo 
(ELMORE, 1996), nela os atores envolvidos pressupõem que tenham o conhecimento necessário 
para atender as necessidades e realizar as adequações necessárias.
Qual a diferença entre Plano, Programa e Projeto? Vejamos algumas definições 
baseadas em Baptista (2002):
PLANO - tece as decisões gerais do sistema, as grandes linhas políticas, as 
estratégias mais amplas, as diretrizes e responsabilidades.
PROGRAMA – digamos que é o aprofundamento do plano, delineia os objetivos 
setoriais do plano que irão constituir os objetivos gerais do programa, é a 
setorização do plano, da política. 
PROJETO - sistematiza e estabelece previamente a operação de uma unidade de 
ação, é o processo sistemático da racionalização de decisões. Constitui-se da 
proposição de produção de algum bem ou serviço.
 
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[…] pelas características e o conteúdo do plano, pelas estruturas e dinâmicas 
dos espaços organizacionais e pelas ideias, valores e as concepções de mundo 
dos atores implementadores. Isso pressupõe o seguinte: esses atores exercem 
sua discricionariedade, com base em sistemas de ideias específicos; as normas 
organizacionais formais e informais constrangem e incentivam determinados 
comportamentos; por último, o plano é um ponto de partida que será interpretado 
e adaptado às circunstâncias locais. Nesse quadro, as variáveis cognitivas recebem 
destaque, pois atuam como mediadoras entre as intenções contidas no plano e 
sua apropriação nos espaços locais (LIMA; D’ASCENZI, 2013, p. 109).
A implementação das políticas públicas tem como premissa a organicidade, uma relação 
intrínseca entre a Sociedade e o Público, e uma forte interação entre as políticas na perspectiva 
intersetorial, devido à completude entre as políticas setoriais para atender o todo das demandas 
do ser humano e suas relações sociais. Ou seja, políticas públicas devem ser pensadas em rede.
Quem pensa em rede supera o pensamento convencional pelo menos em duas 
dimensões. Um teórico da rede pensa a sociedade enquanto uma imagem 
complexa, na qual – diferentemente do individualismo – a sociedade não aparece 
apenas como um agregado de indivíduos independentes, mas como um contexto 
integrado, sistêmico, que se constitui de muitos elementos (nós) e relações entre 
esses nós. O teórico da rede não capitula diante da realidade complexa, a qual ele 
se refere ao fim e ao cabo a um todo que não é passível de análise, em que tudo 
está conectado com tudo. Ele decompõe e disseca o emaranhado social e político, 
no qual ele destaca, por exemplo, posições relacionais e zonas de concentração 
na rede (SCHNEIDER, 2005, p. 52).
Afinal, a implementação é uma fase participativa e recíproca para concretização das 
políticas. Só assim, partiremos para execução – realização das estratégias de enfrentamento aos 
problemas identificados para, assim, atingir os objetivos da política.
2. AVALIAÇÃO E CONTROLE
Todo o ciclo de políticas públicas deve conter um planejamento, com aplicação de 
instrumentos e técnicas de controle e avaliação.
A avaliação deve se dar não somente para verificar se os objetivos foram alcançados, se 
as metas foram atingidas, mas também o processo metodológico deve ser avaliado. “A análise de 
políticas públicas [...] é uma forma de pesquisa aplicada desenhada para entender profundamente 
problemas sociotécnicos e, assim, produzir soluções cada vez melhores” (MAJONE; QUADE, 
1980, p. 5).
Na verdade, tudo pode ser avaliado em políticas públicas, é necessário determinar o que 
será analisado qualitativa ou quantitativamente. A esse respeito,
[...] a maioria dos avaliadores sérios começou a entender que as abordagens 
quantitativas e naturalistas têm padrões metodológicos e rigor que são diferentes, 
e não ausentes. A maioria dos avaliadores passou a aceitar a existência das 
múltiplas realidades ou pelo menos das múltiplas percepções da realidade. Com 
essa consciência e uma legitimidade maior, a avaliação qualitativa surgiu como 
alternativa real – ou complemento – da abordagem quantitativa tradicional 
(WORTHERN et al., 2004, p. 117).
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 Porém, existem 
Aqueles que preferem o uso exclusivo ou majoritário de métodos quantitativos 
estão, em sua maior parte, aborrecidos com a aceitação dos estudos qualitativos, 
apesar do fato de o trabalho quantitativo ainda manter sua posição como 
abordagem dominante da avaliação e pesquisa [...]. Esses críticos da avaliação 
qualitativa queixam-se com frequência da subjetividade de muitos dos métodos 
e técnicas qualitativos, mostrando a preocupação de que a avaliação tenha 
abandonado a objetividade em favor de uma subjetividade exercida inabilmente 
(WORTHERN et al., 2004, p. 117).
Ambos os dados são importantes, tanto quantitativos, quanto qualitativos; procure 
utilizar ferramentas avaliativas para coletá-los e realize um debate sobre os dados obtidos para, 
se necessário, retroalimentar o ciclo de políticas públicas ou analisar o impacto de sua execução.
[...] uma ‘avaliação’ mal concebida ou mal executada produz informações que, 
no melhor dos casos, seriam enganosas e, no pior, absolutamente falsas. Embora 
essas ocorrências sejam raras, podem causar problemas graves. Como geralmente 
tem ar de respeitabilidade, essas avaliações não costumam ser questionadas, e 
o resultado é que decisões importantes sobre programas e serviços essenciais 
baseiam-se inadvertidamente em informações falaciosas (WORTHERN et al., 
2004, p. 44).
Quando falamos de controle, não estamos nos referindo a culpabilização e punição (como 
geralmente é visto o sistema de controle e avaliação), mas sim ao acompanhamento da política, de 
todo seu processo, para que tenhamos informações suficientes, com veracidade, para mensurar 
e analisar, para, por exemplo, verificar o que foi planejado, mas não foi executado e porque, o 
que não foi planejado, mas foi executado e porque houve essa necessidade, e assim por diante. 
Assim, essa fase tem como propósito corrigir erros, melhorar processos, atingir metas e objetivos 
e alcançar os propósitos para mudança da realidade e superação do problema. Segundo Majone e 
Wildavsky (1984): “Assim como os problemas só são realmente entendidos depois de terem sido 
resolvidos, as implicações de uma ideia só podem ser percebidas de forma retrospectiva, após sua 
utilização e adaptação a variadas circunstâncias” (MAJONE; WILDAVSKY, 1984, p. 169-170).
O termômetro de uma avaliação de política pública é apurar se esta foi eficiente, teve 
eficácia e foi efetiva. Cury (2001) nos explica a respeito.
• eficiência – medida de desempenho organizacional relacionadaao uso de 
recursos diante dos resultados obtidos – é a produtividade alcançada;
• eficácia – medida de desempenho organizacional relacionada ao alcance de 
objetivos;
• efetividade – medida de desempenho organizacional relacionada ao 
atendimento de demandas sociais – é o impacto social obtido (CURY, 2001, p. 
17).
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E ainda, para aferir os resultados e analisar o ciclo podem ser formulados indicadores de 
avaliação. Maria do Carmo Brant de Carvalho (1999) nos orienta a respeito.
Para definir e escolher indicadores de avaliação é preciso especificar de forma 
clara e direta o objetivo e os resultados que se quer atingir, correlacionados ao 
público alvo com quem se trabalhará.
Na avaliação, deve-se examinar a possibilidade de realizar uma medição direta 
dos resultados almejados.
Esta medição direta pode ser muito difícil de realizar em termos técnicos, além 
de cara em termos financeiros. 
Na definição dos indicadores é fundamental assegurar alguns critérios e 
características, a saber:
• Relevância e pertinência - O indicador deve medir os elementos mais 
significativos do programa e ainda aqueles diretamente relacionados ao que se 
quer avaliar.
• Unidade - O indicador deve utilizar-se de um só aspecto da atuação e medi-lo.
• Exatidão e consistência - Os indicadores devem utilizar medidas exatas, 
proporcionando as mesmas medições sempre que se use o mesmo procedimento 
de medição, independentemente das pessoas que as efetuam.
• Objetividade - Cada indicador tem que se referir a fatos e não a impressões 
subjetivas.
• Serem suscetíveis de medição - A realidade sobre a qual se quer construir o 
indicador deve ser mensurável, sendo a expressão quantitativa do indicador.
• Facilidade de interpretação - O indicador deve ter relação com o que se quer 
medir e ser de fácil compreensão do público-alvo a que se destina.
• Acessibilidade - O indicador deve basear-se em dados facilmente disponíveis 
de forma que se possa obtê-lo mediante um cálculo rápido e a um custo aceitável, 
tanto em termos monetários como de recursos humanos necessários para sua 
elaboração.
• Serem comparáveis espacial e temporalmente (CARVALHO, 1999, p. 77-78).
As orientações da autora permitem que possamos ter um norte para avaliar a satisfação 
das pessoas envolvidas, os impactos provocados e se a demanda foi atendida.
Figura 1 – Sistema de Indicadores de Monitoramento. Fonte: MDS (2013). 
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O diagrama apresenta um sistema de indicadores para acompanhamento de políticas 
públicas. Com a evolução tecnológica, as políticas públicas contam com sistemas de monitoramento 
e avaliação que acompanham as políticas e produz indicadores, e os ministérios contam com 
links de acesso à informação, tanto para coletas como para publicização à sociedade. Veja alguns 
exemplos.
• Ministério da Cidadania
Figura 2 - Link de acesso à informação no Ministério da Cidadania. Fonte: MDS (2020). 
• Ministério da Saúde
Figura 3 - Link de acesso à informação no Ministério da Saúde. Fonte: MDS (2020).
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• Controladoria Geral da União
Figura 4 - Link de acesso à informação na Controladoria Geral da União. Fonte: Governo Federal (2020).
O livro Implementação de Políticas Públicas: Teoria 
e Prática, organizado pelo editor Carlos Aurélio 
Pimenta de Faria, traz a coletânea de vários autores 
que estudam sobre variadas políticas setoriais: 
educação, saúde etc. e traz análises importantes 
sobre políticas sociais no Brasil.
FARIA, C. A. P. Implementação de Políticas Públicas: 
Teoria e Prática. Minas Gerais: Editora PUC Minas, 
2012.
 
Fonte: Amazon (2020).
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Esta é uma história de quatro pessoas: TODO MUNDO, ALGUÉM, QUALQUER UM e 
NINGUÉM. Havia um trabalho importante a ser feito e TODO MUNDO tinha certeza 
de que ALGUÉM o faria. QUALQUER UM poderia tê-lo feito, mas NINGUÉM o fez. 
ALGUÉM se zangou porque era um trabalho de TODO MUNDO. TODO MUNDO 
pensou que QUALQUER UM poderia fazê-lo, mas NINGUÉM imaginou que TODO 
MUNDO deixasse de fazê-lo. Ao final, TODO MUNDO culpou ALGUÉM quando 
NINGUÉM fez o que QUALQUER UM poderia ter feito (CEREJA, 2010).
Figura 5 – Reflita. Fonte: 123RF (2020). 
O vídeo que indicamos que assista fala sobre a formulação, implementação e 
avaliação de políticas públicas e está disponível em
https://www.youtube.com/watch?v=406y7gDN-ZE&ab_channel=EVC-
CAMARADOSDEPUTADOS.
 
Fonte: Sabedoria Política (2018).
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Enfim, concluímos nosso material da disciplina de análise, avaliação e implementação 
de políticas públicas. Todas as unidades são conexas e têm uma metodologia sequencial para sua 
compreensão, desde a primeira fase até a que estudamos nesta unidade, que disse respeito à fase 
de implementação e execução das políticas públicas e, por fim, a de avaliação e controle.
A implementação de ações de uma política pública não é uma tarefa fácil, pois precisamos 
conhecer amplamente a realidade, o objeto, o problema, enfim, tudo que vimos nas unidades 
anteriores, porém, destacamos a importância da intersetorialidade, pois precisamos de várias 
secretarias, setores, ministérios, serviços de diferentes áreas para executarmos uma proposta. 
É preciso conhecer, pelo menos basicamente, o sistema contábil e financeiro da gestão 
pública para verificar as possibilidades de aplicabilidade de uma ação, podendo envolver as 
áreas de obras e infraestrutura, de mobilidade, de comunicação, além das relações próximas das 
políticas setoriais de saúde, educação, assistência social, habitação etc., pois é necessário ver o 
indivíduo como um todo e pensar em possibilidades de enfrentamento de forma conjunta, a fim 
de desatar os nós críticos e otimizar recursos públicos.
Vimos também sobre a relevância de criar sistemas de controle e avaliação das políticas 
públicas, para que possamos mensurar e analisar dados quantitativos e qualitativos quanto ao 
processo, êxito em atingir o que foi proposto e o impacto na realidade.
Por fim, concluímos que este é apenas o primeiro passo para o estudo proposto, mas há 
muitas referências e aprofundamentos que podem e devem ser realizados por vocês. O estudo 
é contínuo e processual, ainda mais na gestão pública que deve acompanhar a conjuntura e a 
realidade que está em constante mudança.
Sucesso!
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ENSINO A DISTÂNCIA
REFERÊNCIAS
123rf. 2020. Reflita. ID da imagem: 44306973. Disponível em: https://br.123rf.com/stock-photo/
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Acesso em 09/12/2020.
ARAÚJO, T.; VALENÇA, D.; BEZERRA, H. Direito à moradia e movimentos sociais: uma 
experiência do MLB em Natal/RN. In: ENCONTRO ANUAL DA ANDHEP, n. 6, Brasília, 2010.
ASSEMBLEIASC. Conexão Pública – Processo de elaboração de políticas públicas. 1 vídeo. 
Disponível em:
https://www.youtube.com/watch?v=OjpLql_qfqo&ab_channel=assembleiasc. Acesso em 14 dez. 
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BONAVIDES, P. Ciência Política. 10. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1997.
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