Gestão de Contratos e Convênios em Serviços de Saúde

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Gestão de Contratos e Convênios em Serviços de Saúde
O contrato administrativo e sua legislação no Brasil
O direito à saúde é protegido pela Constituição Federal. O art. 196 determina que a saúde é direito de todos e dever do Estado, bem como que todos terão acesso universal e igualitário aos serviços de saúde. Contudo, nem todos os serviços públicos são prestados com a melhor qualidade e é nesse ponto que os serviços terceirizados procuram intervir. A Constituição Federal admite, no art. 197, a participação de terceiros, de maneira que sua realização possa ser feita tanto diretamente quanto por meio de agentes externos ou, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.
Para que terceiros possam executar os serviços de saúde, surge o contrato administrativo, isto é, a forma pela qual o Estado estabelece as regras a serem seguidas pelas entidades contratadas. Você deverá saber que os serviços prestados por terceiros serão complementares, pelo fato de a Constituição impor que é dever do Estado a prestação de serviços da área da saúde, de modo que não se pode repassar a totalidade dessa tarefa a terceiros. Assim, em seu art. 199, § 1º, a Constituição afirma que “As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos” (BRASIL, 1988, [s. p.]).
Para Di Pietro (2017, p. 233), “contratos administrativos são ajustes que a Administração celebra com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, para a consecução de fins públicos, segundo o regime de direito público”. Nesse sentido, as características dos contratos são: finalidade pública (o principal interessado é a sociedade), procedimento legal (as leis determinarão os procedimentos obrigatórios a serem cumpridos na formalização dos contratos), formalidade (o contrato deverá ter sua forma redigida e constituída de cláusulas, tanto para o poder público – contratante – como para o particular – contratado) e onerosidade (deverá ocorrer a prestação do serviço em relação aos valores repassados pelo Estado).
A Lei nº 8.666/93 foi editada para regulamentar os processos de licitações e contratos. Para que você entenda melhor, vale destacar que essa Lei apresenta as regras para a contratação de serviços, abrangendo, nesse caso, os da área da saúde. A Lei nº 8.666/93 afirma, em seu art. 54, § 1º, que “os contratos administrativos se regulam pelas suas cláusulas, pelas regras de direito público e, supletivamente, por regras do direito privado” (BRASIL, 1993, [s. p.]). Os contratos ainda mostrarão as condições de execução, direitos, obrigações e responsabilidades
das partes. 
O art. 55 da referida legislação prevê que os contratos devem possuir cláusulas a serem cumpridas, sendo as mais importantes: o objeto, o regime de execução, o preço e as condições de pagamento, os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das multas, os casos de rescisão e a legislação aplicável à execução do contrato. Em 1º de abril de 2021, foi editada a Lei nº 14.133, cujo objetivo é substituir a Lei nº 8.666/93. No entanto, ainda existe um prazo de dois anos para isso acontecer.
Em relação aos contratos, a Lei nº 14.133/21 traz algumas novidades em relação às cláusulas: a matriz de risco, quando for o caso (aquilo que pode comprometer a execução do contrato); o modelo de gestão do contrato; e a obrigação de o contratado reservar cargos previstos em lei para pessoas com deficiência, para
reabilitados da Previdência Social e para aprendizes.
A importância da legislação para os contratos administrativos
Agregando mais conceitos trazidos tanto pela Constituição Federal quanto pelas Leis nº 8.666/93 e 14.133/21, é importante ressaltar que os contratos administrativos devem obedecer às regras quanto à sua formalização, ou seja, com relação à forma como se elabora o contrato, a fim de que o contratado possa prestar os serviços de maneira efetiva e o contrato resguarde o
Poder Público de eventuais contratempos e possíveis prejuízos.
Nesse sentido, o art. 60 da Lei nº 8.666/93 estabelece que os contratos e seus aditivos (termos que alteram as cláusulas dos contratos) deverão ser lavrados nas respectivas repartições públicas que os elaboraram e precisarão manter um arquivo em ordem cronológica de todos os documentos assinados e vinculados ao processo que deu origem ao contrato. O parágrafo primeiro do artigo citado ainda determina que os contratos verbais serão nulos e não terão efeitos, com exceção dos contratos para compras de pequeno valor e que sejam adquiridas à vista.
A responsabilidade de assinar o contrato é atribuída à autoridade pública, sendo uma competência delegada aos agentes públicos dos Municípios, dos Estados e da própria União. Tratando-se de autoridade pública, o art. 61 da Lei nº 8.666/93 estipula que o contrato deve conter o nome das partes que o assinaram e de seus representantes legais. Além disso, de acordo com o parágrafo único desse mesmo artigo, para que o contrato tenha eficácia, faz-se necessária sua publicação nos órgãos de imprensa oficiais (Municípios, Estados e União).
Outra característica importante sobre os contratos, com base no art. 92, § 3º, da Lei nº 14.133, é a temática sobre o reajuste dos preços acordados:
§ 3º Independentemente do prazo de duração, o contrato deverá conter cláusula que estabeleça o índice de reajustamento de preço, com data-base vinculada à data do orçamento estimado, e poderá ser estabelecido mais de um índice específico ou setorial, em conformidade com a realidade de mercado dos respectivos insumos. (BRASIL, 2021, [s. p.]).
Voltando às regras da Constituição, reforçam-se as garantias à saúde que, como aprendemos anteriormente, poderão ser executadas por terceiros. Tais garantias são demonstradas na Constituição Federal por meio do art. 6º, cujo texto compreende como direito social não somente a saúde, mas também a educação, a alimentação, etc., e do art. 23, o qual também estabelece que a saúde é uma competência comum às três esferas de governo, de forma que esses domínios se tornam responsáveis tanto por cuidar da saúde quanto por prestar assistência pública.
É importante enfatizar que os recursos destinados à saúde poderão ser repassados entre as esferas de governo mediante a edição de leis que serão materializadas com convênios e contratos administrativos, tanto entre os setores públicos entre si como a partir do repasse às entidades filantrópicas ou particulares. Para tanto, a Constituição Federal, em seu art. 194, § 10º, afirma que “A lei definirá os critérios de transferência de recursos para o sistema único de saúde e ações de assistência social da União para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e dos Estados para os Municípios, observada a respectiva contrapartida de recursos” (BRASIL, 1988, [s. p.]).
A figura do contrato administrativo no dia a dia da administração pública
Durante o cotidiano da administração pública, quer seja na esfera Federal, Estadual ou Municipal, a atividade de gerir serviços é muito complexa e depende, na maioria das vezes, de rotinas burocráticas. O exemplo mais prático que você viu até agora é o do contrato administrativo, que é, em regra geral, atribuído a todos os setores da administração pública. Ou seja, se o setor de educação precisa adquirir alimentos para a merenda escolar, torna-se necessário abrir uma licitação e pactuar as regras de aquisição por meio de um contrato administrativo. Se o setor de recursos humanos necessita de material de escritório, o mesmo processo deverá ser feito (licitação e contrato administrativo).
É muito importante você saber que no dia a dia das atividades voltadas à área da saúde, as rotinas administrativas tomarão uma grande parte da gestão, quer seja sob o aspecto da administração de uma unidade hospitalar ou prestadora de algum serviço de saúde, quer seja na gerência de um órgão público que contratualiza a prestaçãode serviços da área da saúde.
Sendo assim, a necessidade de se conhecer a legislação que regulamenta os contratos administrativos se torna crucial para todas as finalidades.
Outro requisito a ser atendido para que você possa desempenhar suas funções com eficiência é a consulta constante à legislação aplicável aos contratos administrativos. Você deverá conhecer minuciosamente a Lei nº 8.666/93 e a Lei nº 14.133/21, pois elas servirão como regras norteadoras da elaboração de um contrato administrativo. Também será necessário ter acesso aos periódicos que tratam do assunto e aos órgãos de controle, como o Tribunal de Contas da União, a Controladoria-Geral da União e os Tribunais de Contas Estaduais, que também podem editar regulamentos com o intuito de interpretar a legislação sobre a matéria.
O aprendizado e o aprimoramento constantes farão de você um profissional de destaque. Contudo, isso requer determinação e percepção não somente sobre a sua área de atuação, mas também sobre a sua capacitação e desenvolvimento de um modo geral. Nesse sentido, Chiavenato (2014, p. 307) afirma que
Desenvolver pessoas significa apenas dar-lhes informação e apoio suficiente para que elas aprendam novos conhecimentos, habilidades e competências e se tornem mais eficientes no que fazem. É, sobretudo, dar-lhes a formação básica para que aprendam novas atitudes, soluções, ideias, conceitos e que mudem seus hábitos e comportamentos e se tornem mais eficazes no que fazem. Formar é muito mais do que simplesmente informar, pois representa um enriquecimento da personalidade humana.
Além de todas as competências já vistas, é válido destacar uma atribuição muito importante no trabalho como gestor, principalmente da área da saúde, que é saber identificar as reais necessidades do seu público-alvo, isto é, da população como um todo, pois de nada adianta saber administrar, elaborar e gerir contratos com eficiência se o objeto desses contratos não atende às demandas efetivas ou é formalizado sem que seja realmente necessário. A desatenção a esses detalhes faz com que os recursos públicos sejam gastos sem o devido zelo. Sendo assim, torna-se imprescindível que você também saiba identificar a necessidade de intervenção das políticas públicas da área da saúde.
Os princípios administrativos e sua relação com a administração pública
Para que os serviços públicos possam atingir seus objetivos, a administração pública necessita de um regramento para balizar suas atividades. Uma das normas a serem seguidas é a assinatura de contratos administrativos que também possam atender às demandas da sociedade, as quais, em nossos estudos, envolvem especificamente os serviços da área da saúde. Entretanto, a Constituição Federal traz considerações, de maneira direta ou indireta, que servirão de normativas para a legislação que está abaixo da Constituição.
Nesse sentido, a administração pública é regida pelo ramo do direito chamado Direito Administrativo, o qual é norteado por princípios que garantem à administração pública a competência para suprir as demandas de interesse coletivo. O art. 37 da Constituição Federal apresenta o seguinte rol de princípios administrativos: legalidade (cujo teor assevera que o agente público somente poderá agir em cumprimento às leis e regramentos), impessoalidade (determina que o agente não poderá se aproveitar da publicidade oficial nem fazer distinção entre aqueles que interagem com a administração pública), moralidade (os atos da administração precisarão seguir as regras e condutas morais e éticas), publicidade (os atos da administração deverão ser publicados para que tenham validade e eficácia, de modo que todos possam ter ciência desse poder) e eficiência (princípio que objetiva proteger os recursos públicos para utilizá-los da melhor forma possível, obtendo resultados positivos).  
Outro quesito importante é a análise dos recursos para financiamento dos contratos administrativos. A fonte de custeio principal é obtida por meio dos valores chamados de receitas orçamentárias. Nesse sentido, trazemos a definição feita no Manual de contabilidade aplicada ao setor público:
São disponibilidades de recursos financeiros que ingressam durante o exercício e que aumentam o saldo financeiro da instituição. Instrumento por meio do qual se viabiliza a execução das políticas públicas, as receitas orçamentárias são fontes de recursos utilizadas pelo Estado em programas e ações cuja finalidade precípua é atender às necessidades públicas e demandas da sociedade. (STN, 2021, p. 39).
É importante você saber que tais receitas são garantidas a partir da cobrança de tributos (impostos, taxas e contribuições de melhoria). Ou seja, o IPTU que você paga vai para o cofre da prefeitura da sua cidade, a qual utiliza esse valor para investir em serviços públicos (saúde, educação, saneamento básico, etc.).
Em relação aos contratos administrativos, existem circunstâncias em que a administração pública não exerce autoridade sobre as instituições particulares, pois os acordos acabam sendo firmados para a execução interna das atividades do poder público. Por exemplo, caso uma prefeitura precise ampliar os serviços de saúde num bairro novo, ela poderá, antes de construir um espaço para atender a essa demanda, alugar um imóvel que já exista naquela localidade. Logo, a prefeitura se iguala a qualquer pessoa que aluga um imóvel e se submete às mesmas cláusulas de todo contrato de locação.
Agregando mais definições, o manual Licitações e contratos do Tribunal de Contas da União (2010) destaca que, em matéria de contratos administrativos, o regramento a ser utilizado é advindo das normas do direito público. Em contrapartida, quando a administração decide contratar um seguro para os seus veículos ou opta por realizar contratos locatícios, passa a se submeter às regras do direito privado e acaba se igualando à instituição particular nesses casos.
Os direitos e deveres das partes integrantes dos contratos administrativos
Para que você consiga ampliar o seu campo de interpretação, traremos alguns princípios que também são retirados da Constituição Federal de maneira implícita, os quais justificam e regulam determinadas atividades exercidas pelo poder público. Para que todos os envolvidos em atos negociais e processos, seja com a participação do poder público ou não, possam ter o direito de se defender e se justificar, utiliza-se o Princípio da Ampla Defesa e do Contraditório, cujo teor determina duas situações: a primeira é que, durante qualquer ato processual realizado, todo aquele que for acusado tem o direito amplo à defesa de seus interesses.
Já de acordo com a segunda situação prevista, além de o indivíduo ter o direito de se defender, ele poderá, também, apresentar o contraditório, isto é, argumentar contra tudo aquilo que foi proposto no ato negocial ou durante o desenrolar de um processo movido contra ele.
Da mesma maneira que toda a administração deve agir em atendimento ao princípio da finalidade pública, o poder público também não poderá deixar de lado o interesse público nas atividades cotidianas da administração. 
Diante disso, o Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público assevera que qualquer agente público que estiver agindo dentro das suas funções deverá se atentar às necessidades da sociedade, de modo que ele não pode desconsiderar o interesse público, visto que esse é, via de regra, o elemento norteador das atividades da administração pública. Caso o agente pratique qualquer atividade em descompasso com os princípios da administração pública, ele poderá sofrer sanções e penalidades previstas nas leis e nos mais variados tipos de regulamentos.
Aprofundando, ainda, a análise dos conceitos relacionados à fonte de custeio dos contratos administrativos, vale ressaltar que a Lei nº 4.320/64, a qual trata das normas gerais de direito financeiro e para elaboração e controle dos orçamentos da União, Estados e Municípios, apresenta a classificação da receita orçamentária em duas categorias econômicas: receitas correntes e receitas decapital. Entretanto, para fins didáticos, você precisa saber identificar as receitas correntes, que são as principais fontes de custeio para o pagamento dos contratos administrativos e de repasses a entidades que prestam serviços na área da saúde.
Sobre as receitas correntes, salienta-se, ainda, que podem ser divididas em receitas industriais, de contribuição, de serviços, entre outras, e, se houver algum tipo de transferência feita por um órgão público cujos valores sejam classificados como correntes, o órgão público responsável por receber tais valores também deverá classificá-los como correntes. Complementando essa informação, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) faz a seguinte observação sobre as receitas correntes:
Receitas Orçamentárias Correntes são arrecadadas dentro do exercício financeiro, aumentam as disponibilidades financeiras do Estado e constituem instrumento para financiar os objetivos definidos nos programas e ações orçamentários, com vistas a satisfazer finalidades públicas. (STN, 2021, p. 42). 
Acerca das formalidades contidas nos contratos em que o poder público age com o mesmo grau de atuação que as instituições particulares, um destaque importante deve ser dado à Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), que apresenta, dentre outros princípios, o da Intervenção Mínima. De acordo com esse preceito, ao se pactuar um contrato particular, o Direito Penal deverá intervir o mínimo possível na relação contratual. Dessa forma, ambas as partes ficam protegidas de arbitrariedades que possam prejudicar seus direitos.
A importância de reconhecer as formas de financiamento dos serviços públicos
Caro estudante, para que você atinja altos níveis de rendimento no seu processo de aprendizagem, faz-se necessário um constante alinhamento entre teoria e prática, pois conhecer a aplicabilidade dos saberes adquiridos é extremamente importante.
No que diz respeito aos princípios administrativos, você deverá conhecê-los tanto na teoria acadêmica quanto na aplicação prática, haja vista a necessidade de utilização desses princípios nas atividades executadas pelo poder público. Sendo assim, torna-se fundamental ampliar a conceitualização de tais princípios. Por exemplo, caso tenha que atuar dentro da estrutura de um órgão público como servidor concursado ou nomeado para um cargo em comissão, você somente deverá agir de acordo com os limites que a legislação impõe, pois, se proceder de forma divergente, poderá ser submetido a uma apuração de eventual desvio de finalidade pública. Além disso, trabalhando dentro dos limites da lei, você estará atendendo ao princípio da legalidade.
De outro modo, caso faça parte do quadro de funcionários de alguma entidade particular ou filantrópica, o princípio da legalidade será aplicado no sentido de que você poderá agir de forma que não haja confronto ou desconformidade das leis, isto é, você poderá fazer tudo aquilo que a lei não proíbe. Contudo, ao exercer alguma função numa entidade que preste serviços em nome do poder público, mediante o pactuado dentro de um contrato administrativo, você deverá ser um conhecedor da legislação que trata das matérias referentes à administração pública, caso contrário poderá desatender às cláusulas constantes de um contrato administrativo.
Com relação ao reconhecimento das fontes de custeio dos contratos administrativos, é preciso que você possa distinguir os objetivos das atividades realizadas tanto pelo poder público quanto pela iniciativa privada. Quanto ao poder público, vale destacar que sua finalidade única e exclusiva é atender às necessidades da sociedade. Sendo assim, a administração pública não visa ao ganho obtido pela prestação dos seus serviços. Por outro lado, a iniciativa privada preza pela obtenção do lucro, com exceção das entidades filantrópicas. Nesse sentido, mencionam-se, também, os contratos privados, pois estão interligados com o assunto em questão. Frente à atuação dentro da esfera administrativa das empresas de iniciativa privada, os contratos formalizados serão exclusivamente de direito privado. Desse modo, uma das partes que integram o contrato deverá auferir lucro em razão de suas atividades prestadas e isso será a fonte que custeará a permanência de uma empresa em atividade.
Diante das sistemáticas apresentadas, torna-se imprescindível que você entenda como ocorre o funcionamento de um ciclo de políticas públicas. Além disso, é fundamental compreender que, para que os serviços prestados diretamente pelo poder público ou mediante a formalização de contratos administrativos sejam desenvolvidos, é necessário que os tributos recolhidos pelo poder público sejam utilizados sempre com o objetivo de cumprir o princípio da eficácia, ou seja, busquem atingir os melhores resultados continuamente.
A importância da manutenção das cláusulas contratuais
Todo contrato, quer seja administrativo, quer seja privado, perpassa por alguns fatores ou circunstâncias que podem incentivar a alteração do que foi pactuado na assinatura do acordo, como a prorrogação do prazo inicial, a alteração dos valores iniciais, entre outras circunstâncias. Acima de tudo, para que as modificações tenham eficácia e segurança jurídica, é preciso atender às demandas da sociedade. Portanto, as alterações não devem ser observadas como tentativas de corrigir os rumos da administração. Essas mudanças precisam ser vistas como parte de um processo evolutivo de melhoria constante, e não como situações nas quais houve um planejamento inicial deficitário que demandou inúmeros ajustes.
É preciso destacar o estudo das cláusulas exorbitantes, isto é, a nomenclatura utilizada para alguns tipos de alterações contratuais cujo beneficiário exclusivo é o poder público; isso decorre do princípio da supremacia do interesse público. Dentro da esfera do direito privado, dificilmente poderíamos nos deparar com esses tipos de cláusulas, haja vista a impossibilidade de praticar relações que extrapolem o direito individual da outra parte.
Diferentemente do que acontece no meio privado, o poder público, em detrimento do interesse público, poderá inserir cláusulas que sirvam como proteção aos recursos públicos, as quais podem, inclusive, modificar um contrato de modo unilateral, ou seja, sem a manifestação do contratado e, em determinadas circunstâncias, extinguir esse contrato administrativo.
Vale lembrar que o poder público deverá agir de acordo com o princípio da indisponibilidade do interesse público. Sendo assim, outros princípios deverão ser atendidos, tais como publicidade, eficiência, impessoalidade, legalidade e moralidade.
Considerando o rol de alterações contratuais, destacamos o princípio do equilíbrio econômico-financeiro. Tal preceito decorre de situações em que o poder público não é capaz de delimitar uma previsão assertiva. Ou seja, o imprevisto faz com que a instituição particular contratada acione a administração pública para que ela recomponha o equilíbrio econômico-financeiro dos valores iniciais do contrato. Dessa forma, não haverá o surgimento de uma onerosidade que extrapole aquilo que a outra parte consiga suportar.
Para que você identifique e entenda o princípio da finalidade pública, é preciso não somente ampliar esse conceito para os contratos administrativos, mas também aplicá-lo em praticamente tudo aquilo que o poder público classifica como ato administrativo.
Para tanto, também é necessário que o princípio da legalidade seja mencionado novamente. Dessa forma, o agente público deverá se atentar às regras normativas inerentes aos atos administrativos, bem como às formalidades necessárias à execução das atividades praticadas por toda a estrutura da administração pública.
Além disso, vale ressaltar a importância do regramento jurídico para a prestação dos serviços públicos da área da saúde. Essas regras estão materializadas na Constituição Federal, em leis gerais e também fazem parte da orientação durante a formalização da execução e da eventual alteração dos contratos administrativos.
Os fatores supervenientes que influenciamas revisões contratuais
Quando você se depara com temas voltados a relações contratuais, é importante identificar a necessidade de reajuste do contrato. Assim, ao tratar do conceito de precificação, podemos analisar o aumento do contrato na íntegra ou verificar item por item. Nesse sentido, o principal indicador a ser utilizado é o período inflacionário.
Outros aspectos a serem avaliados são a oscilação dos custos e dos insumos, as variações do mercado financeiro, entre outros fatores. 
Portanto, é extremamente importante que você note a diferença entre o reajustamento das cláusulas e a eventual necessidade de revisão contratual. A revisão do contrato normalmente é citada nos casos em que o próprio poder público precisa modificar algo que não foi previsto da melhor forma. Contudo, é sempre oportuno ressaltar a eventualidade da revisão.
Vale destacar, também, o acompanhamento da execução e a adoção dos controles finalísticos, isto é, a comparação do planejado com o executado e o controle operacional, que está relacionado ao modo com que os contratos são efetuados. Além disso, é importante comentar que os princípios administrativos deverão nortear as atividades em todas as etapas do contrato.
Outra característica essencial para o controle dos contratos é o princípio da indisponibilidade do serviço público, pelo fato de a qualidade dos serviços prestados pelo poder público ter que ser mensurada, o que constitui o direito e a obrigatoriedade de fiscalizar a execução desses serviços.
Em relação às cláusulas exorbitantes, reitera-se o apontamento de que o contrato precisa estar suscetível ao poder público no que se refere a determinadas alterações que colocam o âmbito particular em situações restritivas. 
Nesse caso, dividimos a análise em duas partes: a primeira direcionada à Lei nº 8.666//93 e a segunda, à Lei nº 11.133/21.
No que tange às cláusulas exorbitantes, o art. 58, Lei nº 8.666/93, faz a seguinte afirmação:
Art. 58.  O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado;
II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta Lei;
III - fiscalizar-lhes a execução;
IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;
V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo. (BRASIL, 1993, [s. p.]).
Para a segunda parte, consideramos a Lei nº 14.133/21, que, em seu art. 103, já admite uma eventual repactuação do equilíbrio econômico-financeiro mediante a estipulação de uma matriz de risco, cujas eventualidades possam ser absorvidas por ambas as partes, e não somente pela contratada, como na legislação anterior. 
Para uma ampliação do entendimento sobre o princípio da supremacia do interesse público, você deverá identificar que o bem maior é a coletividade. Ou seja, mesmo que cada indivíduo tenha direitos e interesses particulares, o atendimento às necessidades coletivas deverá prevalecer sobre a individualidade.
Competências necessárias para atuar na gestão de contratos administrativos
Prezado estudante, para avaliar a aplicabilidade da teoria aprendida, é necessário que você identifique a importância das eventuais alterações de um contrato administrativo, ainda mais quando se trata da área da saúde, em que várias intercorrências podem comprometer a continuidade dos serviços públicos. Dessa forma, caso você faça parte da administração pública, será necessário desenvolver determinadas competências para lidar com alguns tipos de situação. Outro fator importante é o comprometimento com a busca pela eficiência dos serviços prestados, bem como com o atendimento às exigências dos princípios administrativos, que norteiam as ações do Estado.
Além disso, torna-se fundamental evidenciar a sua participação nas organizações como capital intelectual e de extrema relevância, não somente para decisões, mas também para ações necessárias ao bom desempenho, quer seja do serviço público, quer seja do privado.
Para que você também oriente seus estudos sobre o tema, é interessante considerar os apontamentos de Chiavenato (2014, p. 11), o qual afirma que
As pessoas constituem o principal ativo da organização. Daí, a necessidade de tornar as organizações mais conscientes e atentas para seus funcionários. As organizações bem-sucedidas estão percebendo que somente podem crescer, prosperar e manter sua continuidade se forem capazes de otimizar o retorno sobre os investimentos de todos os parceiros, principalmente o investimento dos funcionários.
 Continuando na linha das alterações contratuais, você deverá se atentar à aplicabilidade do princípio da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, ainda mais sabendo que a Lei nº 14.133/21 prevê a atuação do poder público de forma um pouco mais atenuada. Nesse contexto, vale ressaltar o seu papel, caro estudante, dentro de uma entidade ou organização privada. É preciso salientar a importância que você terá como parte integrante da instituição contratada para a prestação dos serviços públicos, na qual você deverá agir e negociar com o poder público diante de uma eventual revisão dos valores do ajuste inicial, para que ocorra a manutenção das atividades da entidade e não haja comprometimento do atendimento às demandas da sociedade. Você também precisará ser capaz de prever, por meio das matrizes de risco, situações que possam vir a comprometer toda a sistemática envolvida.
Retornando ao conceito de supremacia do interesse público, você, como gestor da área da saúde, deverá atuar de forma que a estrutura de saúde, seja ela municipal, estadual ou federal, possa garantir os direitos básicos previstos na Constituição Federal brasileira e, acima de tudo, seja capaz de gerar benefícios aos que necessitam das políticas públicas da saúde. 
É muito importante ressaltar que todos os níveis e esferas de governo dependem de agentes públicos engajados e comprometidos com a execução de suas respectivas tarefas, conforme preconizam as legislações de cada área, pois somente assim as fontes de recurso do Estado poderão viabilizar um bom atendimento prestado pelo poder público à população.
Execução e fiscalização dos contratos administrativos
A manutenção do atendimento às cláusulas contratuais
Assim como o poder público é subordinado a alguns princípios públicos, as instituições particulares estão sujeitas a uma parte deles. Para iniciar esta etapa de aprendizagem, vamos retomar o principal mandamento, que é o princípio da indisponibilidade do serviço público, cuja determinação, como já aprendemos, impõe à administração a necessidade de se executar as atividades de modo que não haja divergências em relação ao que foi estipulado no contrato administrativo. Nesse sentido, ambas as partes devem atender às regras do contrato, caso contrário poderão sofrer penalidades em razão do descumprimento das cláusulas.
Um exemplo acerca da manutenção das cláusulas é citado na Lei nº 8.666/93, inciso XIII, cujo texto diz que o contratado deverá, durante a execução do contrato, manter as obrigações em dia e preservar o atendimento às condições de habilitação e de qualificação assumidas quando da assinatura dos contratos administrativos. No que diz respeito a fiscalização e controle dos contratos, você deverá entender que existem várias questões envolvidas nessa atividade. Para elucidar alguns pontos, a Instrução Normativa nº 5, de 26 de maio de 2017, determina que
As atividades de gestão e fiscalização da execução contratual são o conjunto de ações que tem por objetivo aferir o cumprimento dos resultados previstos pela Administração para os serviços contratados, verificar a regularidade das obrigaçõesprevidenciárias, fiscais e trabalhistas, bem como prestar apoio à instrução processual e o encaminhamento da documentação pertinente ao
setor de contratos para a formalização dos procedimentos relativos a repactuação, alteração, reequilíbrio, prorrogação, pagamento, eventual aplicação de sanções, extinção dos contratos, dentre outras, com vista a assegurar o cumprimento das cláusulas avençadas e a solução de problemas relativos ao objeto. (BRASIL, 2017, [s. p.]).
Dessa forma, evidencia-se a necessidade primordial de acompanhamento dos resultados obtidos para avaliar a qualidade dos serviços, bem como para efetuar uma comparação com o que foi planejado, a fim de corrigir e evitar eventuais divergências ou possíveis prejuízos causados à administração pública, os quais, consequentemente, reduzem a oferta de serviços à população.
Outros elementos importantes de serem mencionados são os conceitos de gestão e de fiscalização. A gestão é uma atividade necessária para fornecer esclarecimentos adicionais sobre dúvidas apresentadas pela contratada, instruir o processo administrativo com os documentos acrescidos, efetuar a movimentação desse processo, etc. Já a fiscalização pode ser definida como um procedimento que abrange a conferência dos serviços prestados, a verificação do atendimento às cláusulas contratuais e a análise da serventia e legitimidade da documentação.
Tratando-se dos motivos que oportunizam a rescisão de um contrato, podemos destacar os casos em que o contrato deixa de ser executado parcialmente ou em sua totalidade. Diante disso, a Lei nº 8.663/93 determina que, em situações de rescisão, o contratado estará sujeito às responsabilidades constantes na referida legislação. Além disso, como determinam as cláusulas exorbitantes, mesmo que o poder público não cumpra com as suas responsabilidades estipuladas no contrato administrativo, o contratado não poderá deixar de honrar suas obrigações pactuadas no documento.
A necessidade do acompanhamento dos contratos administrativos
Em relação ao atendimento às regras pactuadas nos contratos administrativos, é preciso se atentar, também, ao desatendimento dessas normas. A Lei nº 8.666/93, em seus arts. 86 e 87, elenca as penalidades administrativas em caso de descumprimento das cláusulas pactuadas no contrato administrativo: advertência, multa, suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a administração, declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a administração pública e impedimento de licitar e contratar com a União (BRASIL, 1993).
No tocante à fiscalização e ao controle, deve-se mencionar, também, os papéis do gestor e do fiscal do contrato. Em linhas gerais, o responsável pela gestão do contrato deverá ser um servidor, o qual será designado como gestor por meio da edição de uma portaria, cujo teor apresentará suas responsabilidades e as informações do contrato que estarão sob o seu acompanhamento, sendo necessário que ele promova a instrução do contrato juntando pareceres, relatórios e laudos técnicos ao processo. De maneira similar, o fiscal do contrato é um servidor que deverá possuir conhecimentos técnicos sobre o objeto do contrato e nomeação publicada numa portaria.
O fiscal terá contrato direto com as contratantes e, desse modo, poderá avaliar os serviços de acordo as informações constantes no processo, bem como pelos dados prestados pela contratante. O fiscal do contrato também precisará preencher os seguintes requisitos:
· Ter formação na área de atuação.
· Demonstrar uma boa conduta ética e profissional.
· Não possuir relação de parentesco com qualquer integrante da empresa contratada.
· Não acumular vários contratos sob sua responsabilidade.
· Exigir que a contratada sempre deixe disponível um integrante que possa responder em nome da empresa.
· Recorrer ao gestor do contrato sempre que houver dúvidas sobre o documento, a fim de saná-las.
Além da Lei nº 8.666/93, a Lei nº 14.133/21 também apresenta possíveis situações motivadas pela contratada que acabam resultando na rescisão contratual. O art. 78 da Lei nº 8.666/93 relaciona algumas das causas que justificam a rescisão, como:
I - o não cumprimento de cláusulas contratuais, especificações, projetos ou prazos;
II - o cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações, projetos e prazos;
III - a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a comprovar a impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do fornecimento, nos prazos estipulados;
IV - o atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento;
V - a paralisação da obra, do serviço ou do fornecimento, sem justa causa e prévia comunicação à Administração;
VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do contratado com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem como a fusão, cisão ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato;
VII - o desatendimento das determinações regulares da autoridade designada para acompanhar e fiscalizar a sua execução, assim como as de seus superiores. (BRASIL, 1993, [s. p.]).
A Lei nº 14.133/21 ainda considera como motivadores de rescisão casos fortuitos que impeçam a realização do contrato e atrasos em situações nas quais sejam necessárias a desapropriação de áreas e a obtenção de licenças ambientais, desde que tais ocorrências sejam efetivamente comprovadas.
A importância do controle e da fiscalização na gestão de contratos administrativos
Caro estudante, em relação à manutenção das regras pactuadas no contrato administrativo, merece destaque o papel do gestor de contratos da área da saúde, o qual, de acordo com os tópicos estudados, deverá efetuar o acompanhamento documental e processual dos contratos administrativos. Um exemplo prático seria a verificação periódica das listas de atendimento dos pacientes, realizada por médicos contratados por uma prefeitura. Nesse sentido, você ficaria incumbido de avaliar a quantidade de pacientes atendidos, a duração de cada atendimento, verificar as receitas expedidas e as respectivas retiradas de medicamentos da farmácia municipal.
De posse dessas informações, você poderia cruzar os dados com as cláusulas do contrato e observar se a empresa está ou não obedecendo ao que foi pactuado. Essas são algumas das atividades que você teria que exercer de forma rotineira. Quanto ao papel fiscalizatório, é atribuição do profissional dessa área analisar os valores inseridos no contrato e comparar com os valores presentes nas notas fiscais apresentadas pela empresa, bem como entregar ao gestor do contrato os relatórios de acompanhamento dos serviços prestados. Além disso, deve-se solicitar a nota fiscal junto à contratada para que, em seguida, esse documento seja expedido ao gestor do contrato, a fim de que ele o vincule ao processo e efetue o devido encaminhamento. Dessa forma, o setor financeiro poderá providenciar o pagamento conforme a previsão contratual.
Outra atividade que deve receber atenção durante a fiscalização é o pedido formal para que a empresa contratada mantenha todos os seus equipamentos, maquinários e veículos em perfeito estado de conservação e, principalmente, em conformidade com as regras estabelecidas no contrato. Nesse contexto, caso a empresa, durante a execução do contrato, apresente objeto do contrato com características discrepantes às anteriormente estipuladas, cabe ao fiscal solicitar formalmente a adequação imediata do que foi constatado, bem como alterar, corrigir e proceder aos reparos necessários.
Ainda com relação ao acompanhamento e à fiscalização realizada nos contratos administrativos, tratando-se de desconformidade do objeto do contrato em relação às atividades prestadas pela empresa, o poder público poderá suscitar as prerrogativas existentes na legislação e aplicar penalidades ao contratado. A Lei nº 8.666/93 também versa sobre casos em que a empresa tenha que lidar com falência, divisão dos sócios, falecimento de algum dos sócios ou alteração de sua condição estrutural e isso incorra em ações que prejudiquemo objeto do contrato. Vale salientar, também, as duas possibilidades de rescisão contratual.
A primeira delas é a bilateral, quando há um acordo prévio sobre o encerramento das atividades. Nessa situação, torna-se necessário que o poder público justifique e formalize um termo de dissolução contratual. A segunda alternativa envolve a previsão de ato unilateral, isto é, parte somente do poder público. Nesse último caso, destaca-se a eventual necessidade de aplicação das
penalidades previstas em lei.
Conhecer os contratos administrativos
Os contratos administrativos recebem essa denominação em razão de sua origem no âmbito público. Ou seja, a administração pública decide contratar, com a iniciativa privada, a aquisição de produtos, a prestação de serviços, a realização de obras, etc. Considerando o nosso objetivo de aprendizagem, o tema central desta etapa de estudos foi a área da saúde, e os demais assuntos tratados durante as aulas desta unidade estiveram plenamente conectados com esse setor.
O primeiro ponto analisado foi a relação dos contratos com as regras normativas advindas da Constituição Federal, da Lei nº 8.666/93 e da Lei nº 14.133/21, legislações que compreendem as normas gerais para tratar das licitações e dos contratos. Em relação à Constituição Federal, podemos evidenciar o papel da iniciativa privada de complementar os serviços de saúde prestados pelo poder público. 
Como aprendemos, essa participação adicional é regida pelas leis citadas, cujo conteúdo estipula a necessidade da descrição do objeto a ser contratado, isto é, daquilo que o poder público precisa que a iniciativa privada faça. Desse modo, por meio das cláusulas do contrato, é possível especificar a responsabilidade e quais atividades a contratada deverá efetuar.
Para a execução dos serviços, faz-se necessário que tanto o poder público quanto a empresa contratada se atentem aos princípios constitucionais de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, supremacia do interesse público, indisponibilidade do serviço público, etc. Tais princípios condicionam as atividades para que o resultado final seja a satisfação da sociedade em relação à prestação de serviços públicos.
A execução dos serviços e, inclusive, a contratação serão realizadas por intermédio dos recursos adquiridos pelo poder público, sendo os tributos (impostos, taxas e contribuições de melhoria) a sua principal fonte de custeio. Outro aspecto importante são os contratos nos quais o poder público atua no mesmo nível de atuação que as instituições particulares, como é caso dos contratos de locação, seguros, etc.
Destacamos, também, a necessidade de que, eventualmente, haja alteração dos contratos administrativos. Nessa circunstância, fica evidente a possibilidade de a administração ter que exercer algumas prerrogativas quanto às cláusulas exorbitantes do contrato, ou seja, que estabelecem certa soberania em relação aos contratados. Essas prerrogativas garantem alterações do contrato independentemente da aceitação da contratada e, inclusive, permitem o encerramento do contrato no caso de descumprimento das cláusulas do documento.
Tal característica é derivada do princípio da supremacia do interesse público, cujo teor, como já foi estudado, engloba a ação do poder público de atendimento ao interesse coletivo (sociedade).
Outros pontos que merecem destaque são o atendimento e a manutenção das cláusulas contratuais. De acordo com esses preceitos, tanto a contratada quanto a contratante deverão, independentemente de alteração do contrato, se comprometer com o atendimento das regras pactuadas, visto que a população em geral depende desses serviços, seja na área de saúde, educação, etc. 
Mesmo que ambas as partes busquem a continuidade do pactuado no contrato, é imprescindível que o poder público realize a fiscalização e o acompanhamento da execução dos contratos. Diante disso, o poder público pode determinar que sejam nomeados fiscais e gestores dos contratos, cada um com sua responsabilidade. O fiscal, por ser formado na área, acompanhará o local da execução, e o gestor procederá à instrução dos processos.
Caso sejam constatadas eventuais irregularidades nos contratos, o poder público poderá extinguir os contratos e, inclusive, aplicar penalidades aos contratados.
Estudo de caso
De acordo com o conteúdo apresentado em nossas aulas e nas situações propostas para estudo de caso, você deverá, primeiramente, fazer menção às Leis nº 8.666/93 e 14.133/21, pois tais legislações são as normativas basilares das licitações e contratos públicos. Em seguida, é preciso que você mencione o art. 199 da Constituição Federal, cujo texto afirma que os serviços deverão ser prestados por entidades particulares de maneira complementar.
Na segunda etapa, torna-se necessário indicar os princípios elencados no art. 37 da Constituição Federal, que são: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, sem se esquecer da indisponibilidade do serviço público e da supremacia do interesse público. Após isso, você deverá explicar que os tributos (impostos, taxas e contribuições de melhoria) são recursos fundamentais para viabilizar a execução dos serviços públicos.
Em relação ao terceiro passo, será necessário que você mencione o princípio do equilíbrio econômico-financeiro. Isso se deve ao fato de que a administração deverá atender às demandas da população e, por causa disso, a empresa precisará ter seu pedido de reajuste atendido, levando em consideração o princípio da continuidade do serviço público.
Na quarta etapa, você deverá referenciar as figuras do gestor e do fiscal do contrato, evidenciando que o fiscal precisará ser formado na área em questão e possuir conhecimentos técnicos para obter as informações necessárias e repassá-las ao gestor, o qual dará andamento ao processo administrativo do contrato, juntando a documentação exigida e enviando o processo aos setores requeridos, para fins de pagamento.
No último passo, será preciso mencionar os incisos do art. 78, para fins de justificação dos motivos que resultam na extinção dos contratos.
Ao cumprir esses requisitos, você terá finalizado a resolução do estudo de caso com sucesso!
EXERCÍCIOS DA UNIDADE 1
A estrutura dos convênios
O Sistema Único de Saúde (SUS), principalmente após a implementação da Lei nº 8.080/90 (Lei Orgânica da Saúde), aumentou o espaço para que as entidades privadas pudessem ter participação complementar nos serviços da área da saúde. Esse espaço é concedido às três esferas de governo (União, Estados e Saúde). Portanto, assim como nos contratos, as cláusulas dos convênios garantem a manutenção da prestação de serviços. É importante destacar que, dentro dos repasses efetuados mediante convênios, surge uma figura que é de total vitalidade para a execução dos serviços da área da saúde: a denominada entidade filantrópica, que recebe essa denominação em razão da ausência de finalidade lucrativa. Sendo assim, os repasses que os órgãos públicos realizam são fundamentais para a manutenção das atividades.
Além da Lei nº 8.666/93 e da previsão dos serviços da área da saúde de forma complementar, trazida pelo art. 199 da Constituição Federal, a Lei nº 8.080/90 também permite que as municipalidades possam, de maneira individual, formalizar convênios que visem à prestação de serviços da área da saúde. Nesse sentido, por se tratar de uma prestação complementar, é evidente que o poder público não poderá deixar a responsabilidade total das políticas públicas de saúde nas mãos de terceiros.
Com relação às orientações contidas na Lei nº 8.666/93, deve-se mencionar o art. 116 da referida legislação, cujas cláusulas também são aplicadas aos convênios desde que o poder público possa analisar e aprovar o plano de trabalho proposto pela entidade, com o intuito de atender às demandas da sociedade e de que tais convênios contenham as seguintes cláusulas:
I - identificação do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursosfinanceiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;
VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador. (BRASIL, 1993, [s. p.]).
A fiscalização dos convênios é muito similar à dos contratos. Contudo, é importante mencionar que na esfera municipal, por exemplo, a atividade de fiscalização é desenvolvida pela prefeitura, que é o órgão repassador dos recursos para que as entidades prestem contas dos recursos utilizados, e, de maneira auxiliar, pelos Tribunais de Contas Estaduais ou dos Municípios, sendo que tais órgãos, denominados como controle externo, também têm responsabilidade quanto ao acompanhamento tanto das prefeituras quanto das entidades recebedoras de recursos, com a finalidade de verificar a aplicação desses aportes financeiros.
A figura do convênio como recurso paralelo ao poder público
As regras dos convênios também são fundamentadas numa legislação que chamamos de infralegal. Ou seja, as normas ficam abaixo da lei que regulamenta o assunto em questão; no caso da saúde, é a Lei nº 8.080/90. Tanto essa legislação como a Constituição Federal, a Lei nº 8.666/93 e a Lei nº 14.133/21 abordam vários conceitos e situações que servem de suporte para a pactuação de convênios com as entidades filantrópicas. Sendo assim, o próprio Ministério da Saúde editou a seguinte legislação: NOB 01/93, NOB 01/96 e NOAS 01/2002, cujas diretrizes embasam a forma como o poder público realiza a prestação de serviços públicos de maneira indireta, ou seja, mediante a formalização de contratos ou convênios.
No ano de 1993, o Ministério da Saúde expediu a Portaria nº 1.286/93, que modificou sobremaneira o modus operandi da execução dos serviços da área da saúde por intermédio de terceiros (contratos e convênios).
Esse instrumento normativo trouxe inúmeras inovações quanto à forma com que os convênios deviam se apresentar, quais cláusulas eram de extrema importância e necessitavam ser incluídas nos acordos e ajustes.
Assim como os contratos administrativos, os convênios precisam ser regidos por orientações sobre a inserção de cláusulas que protejam a atividade pública. Diante disso, o Ministério da Saúde, em 2007, publicou o Manual de orientações para contratação de serviços no Sistema Único de Saúde, o qual recomenda que a composição das cláusulas que deverão constar dos convênios seja feita na seguinte sequência:
Comprovação de cadastramento no Cadastro Nacional de Estabelecimento de Saúde; Alvará de licença de funcionamento atualizado; Alvará sanitário; Inscrição municipal; Certidões negativas de débito estadual, municipal e federal; Contrato social, estatutos, ata das reuniões que os aprovaram. (BRASIL, 2007, p. 28).
Ainda sobre a temática da fiscalização e controle das entidades que prestam serviços públicos, o Ministério Público Estadual recebeu a incumbência de acompanhar as atividades das fundações e entidades filantrópicas, de acordo com o seu ramo de atividade. Isso se deve ao fato de que o Ministério Público tornou-se responsável por zelar pela manutenção do patrimônio tanto das entidades quanto do próprio poder público.
Para que o controle e a fiscalização sejam adequados, o Ministério Público realiza trabalhos em forma de auditoria para verificar a movimentação financeira das entidades, os registros de entrada e saída de recursos, a composição estatutária (pessoas que atuam na gestão dos recursos e na prestação dos serviços), a fim de observar se tais estruturas atendem às necessidades daqueles que buscam pelo serviço oferecido pelas instituições.
Essa avaliação é de suma relevância para a sociedade, principalmente pelo fato de o poder público, em grande parte de sua atuação, não conseguir atender às demandas da população, que crescem cada vez mais por causa da perda de renda do povo brasileiro.
Os convênios como forma de extensão das atividades do SUS
Para que os serviços públicos de saúde consigam atingir o maior número de atendimentos, torna-se essencial a extensão da sua abrangência. É nesse contexto que tanto o contrato administrativo quanto os convênios auxiliam o poder público diante de sua obrigação constitucional.
Como forma de demonstrar a evolução da extensão dos serviços de saúde, bem como a inserção da participação das esferas de governo, o Ministério da Saúde editou, em 2006, a Portaria GM nº 399/06, que trouxe a divisão de muitas responsabilidades e, ao mesmo tempo, uniu órgãos e instituições do poder público com o intuito de fortalecer a elaboração e execução das políticas públicas de saúde. O Manual de orientações para contratação de serviços no Sistema Único de Saúde (2007), por exemplo, apresenta os três grandes pactos formalizados entre as esferas de governo:
O Pacto pela Vida é constituído por um conjunto de compromissos sanitários, expressos em objetivos de processos e resultados derivados da análise da situação de saúde do país e das prioridades definidas pelos governos federal, estaduais e municipais;  
O Pacto em Defesa do SUS envolve ações concretas e articuladas pelas três esferas governamentais no sentido de reforçar o SUS como política de Estado e de defender os seus princípios norteadores constantes na Constituição Federal.  
O Pacto de Gestão estabelece as responsabilidades de cada uma das três esferas de governo de forma a diminuir as competências concorrentes e a tornar mais claro quem deve fazer o que, contribuindo, assim, para o fortalecimento da gestão compartilhada e solidária do SUS. (BRASIL, 2007, p. 6). 
Trazendo os tópicos abordados para o campo da aplicação, é necessário que você, ao desempenhar suas funções tanto na esfera pública quanto na iniciativa privada, observe atentamente a formalização dos instrumentos que implicarão a participação conjunta na realização das atividades da área da saúde. Logo, no caso específico dos convênios, você deverá verificar se a entidade filantrópica estará apta a desempenhar as tarefas e se seus registros cadastrais, bem como suas obrigações trabalhistas, estão em dia.
Vale destacar, também, a necessidade de atendimento à Lei nº 8.666/93, no que se refere à identificação do objeto a ser executado, e da apresentação de um plano de trabalho, por meio do qual a entidade informará, de maneira quantitativa, os recursos a serem utilizados (financeiros, materiais, humanos, etc.). Tudo isso é necessário para que os objetivos possam ser alcançados de modo eficiente.
Em relação ao acompanhamento e à fiscalização dos convênios, de forma similar, deverão existir agentes públicos responsáveis não somente pelos órgãos de controle, mas também pelo órgão repassador, como uma prefeitura, uma secretaria estadual ou até mesmo um ministério. Por isso, o papel fiscalizatório possui uma missão importantíssima, que é zelar pelos recursos públicos e garantir que todos tenham acesso universal e igualitário às políticas de saúde pública.
As inovações da Lei Federal nº 13.019/14
A estrutura e a formatação dos termos de fomento e de colaboração
Além dos tradicionais e já conhecidos contratos administrativos e convênios, dentro da lista de ajustes que podem ser pactuados, encontramos o termo de fomento e o termo de colaboração, ambos determinados pela Lei nº 13.019/14. Para que o poder público possa utilizar esses ajustes em prol da população, faz-se necessário que as organizações da sociedade civil sejam selecionadas para participar da execução das atividades descritas pelo poder público.
O primeiro passo a ser feito é o estabelecimento de um documento denominado chamamento público, a partir do qual as organizações da sociedade civil tomam ciência sobre a realização das tarefas, com o intuito de atender às demandas sociais e de interesse público. Existem duas possibilidades distintas quanto à origem dos ajustes a serem firmados. A imagem a seguirilustra essa sistemática:
Origem dos ajustes. Fonte: elaborada pelo autor.
O art. 5º da Lei Federal nº 13.019/14 assevera que os principais fundamentos que norteiam a atividade estatal em consonância com as organizações da sociedade civil são “a gestão pública democrática, a participação social, o fortalecimento da sociedade civil, a transparência na aplicação dos recursos públicos e os princípios administrativos” (BRASIL, 2014, [s. p.]). Esse mesmo dispositivo infralegal ainda afirma que tais fundamentos têm o condão de assegurar:
I - o reconhecimento da participação social como direito do cidadão;
II - a solidariedade, a cooperação e o respeito à diversidade para a construção de valores de cidadania e de inclusão social e produtiva;
III - a promoção do desenvolvimento local, regional e nacional, inclusivo e sustentável;
IV - o direito à informação, à transparência e ao controle social das ações públicas;
V - a integração e a transversalidade dos procedimentos, mecanismos e instâncias de participação social. (BRASIL, 2014, [s. p.]).
No que diz respeito à atividade de monitoramento e avaliação, é função do poder público atender à legislação de modo que a fiscalização praticada possa evidenciar se os recursos repassados estão satisfazendo o objeto do ajuste, se as atividades vêm sendo executadas conforme as cláusulas pactuadas e se o gestor também está cumprindo o seu papel fiscalizatório, que o obriga a acompanhar a execução mediante as informações levadas aos relatórios, cujo objetivo é apurar, financeiramente, a execução dos gastos considerando o que foi preconizado no cronograma das etapas do ajuste.
Nesse sentido, ainda compete ao gestor analisar a documentação referente à prestação de contas da entidade para que ele possa elaborar um parecer técnico sobre as contas apresentadas. Tal documento poderá incluir o veredito de aprovação ou reprovação das contas da entidade, contudo somente a autoridade competente será capaz de exarar o despacho final acerca da prestação de contas. Vale, ainda, salientar que o gestor poderá solicitar o apoio técnico dos órgãos de controle, bem como de relatórios elaborados durante a fiscalização realizada por esses órgãos.
As competências do poder público por meio dos ajustes bilaterais de fomento e de colaboração
Quando a administração pública opta por firmar um termo de colaboração ou de fomento, a Lei nº 13.019/14 busca dirimir eventuais situações que possam comprometer a execução desses ajustes. Nesse contexto, um dos principais pontos a serem observados é a forma de acompanhamento dos repasses financeiros, visto que o mandamento infralegal determina que os repasses obedecerão categoricamente o cronograma responsável por controlar o desembolso dos recursos que atenderão às finalidades dos ajustes.
Quando se trata de ajustes efetuados mediante acordo de objetivos comuns, além da monitoração, tanto o termo de colaboração quanto o termo de fomento deverão apresentar as suas respectivas prestações de contas referentes ao período de aplicação dos recursos financeiros. Vale destacar as características distintas dos ajustes, pois isso impacta os moldes das prestações de contas das organizações da sociedade de interesse civil.
Caso seja formalizado um termo de fomento, a organização apresentará um projeto ao poder público, que avaliará a aplicabilidade da proposta na estrutura da prestação se serviços. Já na celebração de um termo de colaboração, o poder público exercerá o papel de apresentação do projeto e buscará uma organização que possa participar da execução das atividades de maneira conjunta.
Assim como a administração pública detém a responsabilidade de monitorar as atividades das organizações da sociedade civil, também compete ao poder público a verificação de alguns itens que constituirão um documento denominado relatório técnico de monitoramento e avaliação da parceria. De acordo com a Lei nº 13.019/14, o relatório deverá conter os seguintes aspectos: “descrição sumária das atividades e metas estabelecidas, análise das atividades realizadas, do cumprimento das metas e do impacto do benefício social obtido em razão da execução do objeto até o período e valores efetivamente transferidos pela administração pública (BRASIL, 2014, [s. p.]).
Com relação aos quesitos de monitoração e avaliação, o art. 61 da Lei nº 13.019/14 afirma que são obrigações do gestor:
I - acompanhar e fiscalizar a execução da parceria;
II - informar ao seu superior hierárquico a existência de fatos que comprometam ou possam comprometer as atividades ou metas da parceria e de indícios de irregularidades na gestão dos recursos, bem como as providências adotadas ou que serão adotadas para sanar os problemas detectados;
IV - emitir parecer técnico conclusivo de análise da prestação de contas final, levando em consideração o conteúdo do relatório técnico de monitoramento e avaliação;
V - disponibilizar materiais e equipamentos tecnológicos necessários às atividades de monitoramento e avaliação. (BRASIL, 2014, [s. p.]).
O monitoramento e o controle dos termos de fomento e de colaboração representam etapas importantes que ficam a cargo do gestor. Contudo, independentemente desse acompanhamento, deve-se mencionar o trabalho dos órgãos de controle das três esferas de governo e de entidades sem fins lucrativos, que também buscam acompanhar de perto o gasto público. Outros agentes que merecem destaque são as associações e os conselhos de áreas variadas (saúde, educação, segurança, assistência social, etc.).
A importância do monitoramento, controle e fiscalização dos termos de fomento e termos de colaboração
Mesmo que a atividade de um gestor seja muito importante para o acompanhamento dos acordos firmados entre poder público e entidades privadas ou entre o próprio poder público, você também deve reconhecer que ambos os âmbitos (público versus privado) carecem de profissionais que exerçam suas habilidades com o maior nível de presteza e dedicação possível. Isso acontece porque, considerando a finalidade dos termos de fomento e termos de colaboração, os objetivos são buscados de maneira mútua e, assim como em outros ajustes estudados anteriormente, existe a necessidade de que o resultado dessa pactuação atinja o bem comum da sociedade.
É interessante destacar, ainda, que durante a fase de monitoramento, caso exerça o papel de um gestor que desenvolve atividades dentro da esfera administrativa pública, você terá que reconhecer e identificar um rol de despesas geradas pela organização social civil e que são vedadas pelo fato de representar gastos impróprios. Com relação a esse assunto, o Tribunal de Contas editou um livreto intitulado Manual básico: repasses públicos ao terceiro setor, o qual apresenta, de maneira adaptada, o seguinte rol de despesas inelegíveis:
· Multas, juros ou correção monetária, inclusive referentes a pagamentos ou a recolhimentos fora dos prazos, salvo se decorrentes de atrasos da administração pública na liberação de recursos financeiros;
· Publicidade, salvo as previstas no plano de trabalho e diretamente vinculadas ao objeto da parceria, de caráter educativo, informativo ou de orientação social, das quais não constem nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal;
· Obras que caracterizem a ampliação de área construída ou a instalação de novas estruturas físicas;
· Tributos de natureza direta e personalíssima que onerem a entidade;
· Despesas com auditoria externa contratada pela organização da sociedade civil. (TCESP, 2016, p. 129).
Além de verificar a aceitação ou não de determinadas despesas, caso essa seja uma de suas atribuições, você também deverá apurar as memórias de cálculo de despesa apresentadas pela organização civil. Isso fará com que a averiguação apresente as fontes de custeio do ajuste, bem como a existência de outras fontes pagadoras efetuando a quitação dos gastos em duplicidade, o que causaria, eventualmente, uma rescisão do ajuste firmado.
Outro quesito de suma importância é a análise, por parte do gestor, da entidade a ser chamada paraatuar em conjunto com o poder público, a fim de verificar se a instituição em questão é detentora do Certificado de Entidades Beneficentes de Assistência Social (Cebas). Ao apresentar esse certificado, a organização estará atestando que pertence ao grupo de entidades sem fins lucrativos e que, por ser uma instituição privada, também poderá atuar nas áreas de assistência social, educação e saúde.
A requisição do Certificado de Entidades Beneficentes de Assistência Social deverá ser protocolizada junto aos ministérios que possuem relação com as atividades em pauta (Educação; Desenvolvimento Social e Combate à Fome; e Saúde) e, somente após a aquisição desse documento, as entidades poderão firmar os ajustes com o poder público de qualquer esfera (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
A importância do plano de trabalho para os convênios
O plano de trabalho e suas características
Assim como todo ato ou atividade exercida pelo poder público, é necessário que uma série de procedimentos sejam realizados para que todas as atividades tenham validade jurídica e seus efeitos produzam eficácia. Nesse sentido, faremos menção, novamente, aos princípios que devem ser atendidos pela administração pública. Além disso, os planos de trabalho dos convênios ou dos ajustes congêneres (termos de fomento e termos de colaboração) devem satisfazer um rol de exigências administrativas para que, dessa forma, possam ser considerados como documentos essenciais ao planejamento, execução e controle dos ajustes firmados.
Diante das requisições previstas no plano de trabalho, torna-se necessário prestar bastante atenção à definição do objeto, à aferição das metas, às etapas de execução e ao cronograma de desembolso financeiro.
O convênio determinava que o poder público era responsável por estipular os objetivos de comum acordo, e assim também acontece com os termos de colaboração e de fomento. O gestor público, diante do plano de trabalho, será o responsável por identificar se a entidade está apta a desempenhar tudo aquilo que foi apresentado no chamamento público.
Em relação às etapas do plano de trabalho, destaca-se a fase de planejamento, que pode ser proposta pela entidade ou pelo órgão público. Neste estágio, será levada em consideração a análise daquilo que se pretende realizar para, de acordo com o que for definido, produzir um orçamento que possa confirmar se é mais econômico desenvolver o projeto de maneira direta, pelo próprio órgão, ou se é mais vantajoso estabelecer parceria com uma entidade privada ou outro órgão público.
Ainda em relação ao planejamento, é preciso questionar se os resultados a serem atingidos estão em conformidade com a problemática discutida e, principalmente, se haverá conexão com os objetivos definidos a partir das metas.
Modelo de objetivo geral. Fonte: elaborada pelo autor.
Modelo de objetivos específicos. Fonte: elaborada pelo autor.
Modelo de preenchimento das metas, indicadores e recursos de aferição. Fonte: elaborado pelo autor.
Com relação aos princípios da eficiência, eficácia e efetividade, que também deverão ser aferidos no plano de trabalho, é importante ressaltar as definições de cada conceito. A eficiência corresponde ao modo como são realizadas as atividades, ou seja, tem a finalidade de utilizar poucos recursos para desenvolver as atividades da melhor forma. A eficácia está atrelada ao resultado, isto é, à intenção de atingir os objetivos planejados. Por último, temos a efetividade, que é a junção da eficiência com a efetividade. Logo, o objetivo, considerando esse último conceito, é usar poucos recursos, alcançar os objetivos do planejamento e conseguir satisfazer as necessidades da população.
Os termos de fomento e de colaboração e suas relações com a Lei nº 13.019/14
Termo de colaboração formaliza parceria proposta pela administração pública, envolvendo transferência de recursos financeiros. Termo de fomento formaliza parceria proposta pela organização da sociedade civil, envolvendo transferência de recursos financeiros.
De maneira análoga aos contratos administrativos, os termos de fomento e de colaboração devem atender a alguns pré-requisitos da Lei nº 13.019/14. Assim sendo, no art. 33 do referido dispositivo legal, são destacados alguns pontos importantes relacionados a ajustes de comum acordo ou chamados de parceria. Acompanhe a seguir:
As organizações da sociedade civil deverão ser regidas por normas de organização interna que prevejam, expressamente: 
I - objetivos voltados à promoção de atividades e finalidades de relevância pública e social;
III - que, em caso de dissolução da entidade, o respectivo patrimônio líquido seja transferido a outra pessoa jurídica de igual natureza que preencha os requisitos desta Lei e cujo objeto social seja, preferencialmente, o mesmo da entidade extinta; 
IV - escrituração de acordo com os princípios fundamentais de contabilidade e com as Normas Brasileiras de Contabilidade; 
V - possuir: 
a) no mínimo, um, dois ou três anos de existência, com cadastro ativo, comprovados por meio de documentação emitida pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, com base no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica - CNPJ, conforme, respectivamente, a parceria seja celebrada no âmbito dos Municípios, do Distrito Federal ou dos Estados e da União, admitida a redução desses prazos por ato específico de cada ente na hipótese de nenhuma organização atingi-los; 
b) experiência prévia na realização, com efetividade, do objeto da parceria ou de natureza semelhante; 
c) instalações, condições materiais e capacidade técnica e operacional para o desenvolvimento das atividades ou projetos previstos na parceria e o cumprimento das metas estabelecidas. (BRASIL, 2014, [s. p.]). 
Por outro lado, tanto os termos de colaboração como os termos de fomento dependerão da administração para que esta possa realizar, de acordo com o plano de trabalho, a etapa denominada de chamamento público, bem como indicar que o poder público possui recursos para a execução dos projetos e programas inseridos na parceria com os mesmos fundamentos.
Dessa forma, a elaboração do edital de chamamento público, conforme as necessidades de cada órgão contratante, poderá conter as seguintes cláusulas: “a programação orçamentária de despesas, o objeto da parceria, as datas, os prazos, as condições, o local e a forma de apresentação das propostas e o valor previsto para a realização do objeto” (BRASIL, 2014, [s. p.]).
Deverá haver, também, relatórios e pareceres que sirvam de embasamento às verificações quanto aos objetivos estipulados de comum acordo e de índices técnicos atestando a operacionalidade das organizações sociais quanto ao atingimento das metas previstas. Para tanto, o poder público poderá promover editais com estruturas mais simples, de modo que os procedimentos aconteçam com mais celeridade e sintetizem informações voltadas à avaliação do atingimento de metas e da estipulação de indicadores que possam mensurar as atividades desenvolvidas pela organização civil, que atuará de modo cooperativo.
A importância dos termos de fomento e de colaboração no dia a dia da administração pública
Para que o processo de aprendizado possa fluir sempre da melhor maneira, é necessário que você reflita sobre as tarefas e as possíveis dificuldades relativas ao trabalho na administração pública. Por isso, nesta etapa de estudos, adotaremos exemplos práticos do cotidiano da profissão que vocês escolherão. Nesse sentido, será possível entender a importância de identificar a estrutura, a formatação e as peculiaridades do plano de trabalho dos mais variados ajustes que a administração pode pactuar.
Caso seu objetivo seja atuar junto às entidades filantrópicas ou dentro do setor público, será necessário que você auxilie a instituição ou o órgão público na elaboração do plano de trabalho, pois, se o poder público decidir produzir um termo de colaboração, ele também será responsável por desenvolver o plano de trabalho. Caso a entidade decida formalizar um termo de fomento, ela será a responsávelpelo plano de trabalho. Vamos conhecer, a seguir, os componentes do plano de trabalho:
INFORMAÇÕES DA ENTIDADE: você deverá inserir o nome da entidade, todos os dados referentes à localização física da instituição, o Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica da entidade, o site (se houver) e o nome e os documentos do presidente ou responsável da entidade.
DESCRIÇÃO DAS ATIVIDADES OU PROJETO: neste campo, você descreverá o que se pretende realizar com a parceria, qual a periodicidade para a realização e fundamentação do projeto, de acordo com o interesse da administração pública.
CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO: você deverá incluir no cronograma de execução as metas a serem atingidas, os indicadores a serem utilizados, as técnicas para aferição do resultado e, se for o caso, o período de duração de cada fase ou etapa do projeto ou das atividades.
ORÇAMENTO DAS ATIVIDADES OU PROJETO: neste campo, você precisará inserir todos os custos envolvidos no projeto, tais como: recursos humanos, encargos sociais, manutenção da entidade, etc.
CRONOGRAMA DO DESEMBOLSO DOS RECURSOS: aqui, deverá ser estipulado o prazo em que o recurso será repassado (por exemplo: mensalmente, bimestralmente, semestralmente, etc.).
Em relação às etapas, utilizaremos o mesmo passo a passo da elaboração do plano de trabalho.
PLANEJAMENTO: nesta fase, pode-se dizer que acontece o momento mais importante da formalização da parceria, pois deverão ser tratados os assuntos referentes à necessidade do poder público, verificando se é mais viável economicamente desenvolver o projeto de forma direta ou repassar os recursos para que uma entidade realize as atividades. Nesse contexto, a responsabilidade de executar as atividades públicas é do poder público. Além disso, deverá ser feita uma análise detalhada da situação que se deseja resolver. Por exemplo: no caso de um bairro novo que necessite de um posto de saúde, será preciso calcular o número total da população a ser atendida, quantos profissionais da área da saúde serão requeridos, o tamanho do local para os atendimentos, os equipamentos a serem adquiridos, etc.
EXECUÇÃO: neste estágio, você descreverá, de acordo com o plano de trabalho, como as atividades serão realizadas, ou seja, os prazos do projeto ou atividades, os prazos dos repasses, etc.
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO: considerada a última etapa, nesta fase você deverá reunir todos os documentos produzidos ao longo da execução e realizar uma comparação com o que foi planejado.
Tratando-se de serviço público, alguns princípios deverão ser atendidos, especialmente os de eficiência da realização das atividades, de eficácia dos resultados e de efetividade do atingimento do objetivo, que é o bem comum. 
A fiscalização dos convênios
O papel do poder público diante das atividades de controle
Frente às atividades realizadas pelo órgão público, entende-se a prestação de contas do órgão que repassa os recursos como uma das atividades mais importantes. Nesse contexto, o órgão repassador verificará a execução das atividades pela entidade e atestará a legalidade dos gastos, bem como outros princípios, como a economicidade, a vantajosidade, etc.
Na esfera federal, a Portaria Interministerial nº 127/08 é de extrema importância, pois determina que, em relação ao acompanhamento e fiscalização dos ajustes, o órgão repassador é competente para fiscalizar. Diante disso, os arts. 51 a 55 da Portaria Interministerial nº 127/08 normatizam os procedimentos que o órgão público deverá realizar, assim como o modo de executá-los.
Vale destacar, também, que a atividade fiscalizatória exercida pelo poder público poderá ser terceirizada e, na esfera federal, a Controladoria-Geral da União (órgão responsável pela fiscalização e controle interno) estará apta a realizar atividades de acompanhamento, com a finalidade de verificar desvios de finalidade ou eventuais fraudes nos gastos.
Em relação ao controle social, é preciso ressaltar que, na área da saúde, a Constituição Federal determina a participação da sociedade no controle e acompanhamento dos gastos, que ocorrerá da seguinte forma: 
Art. 198 - As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: 
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; 
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; 
III - participação da comunidade. (BRASIL, 1988, [s. p.]).
Adicionalmente à Portaria Interministerial nº 127/08, no ano de 2012, o Governo Federal editou a Lei Complementar (LCP) nº 141/12, que dispõe sobre a participação popular junto ao Sistema Único de Saúde (SUS) e também regulamenta o controle de despesas na saúde, além de regimentar o § 3º do art. 198 da Constituição Federal. Outro ponto importante trazido pela LCP nº 141/12 é a estipulação mínima de investimentos na área da saúde, que também representa o mínimo a ser destinado a gastos com saúde nos Estados, Distrito Federal e Municípios. Dessa forma, é possível assegurar o controle de despesas nessas esferas. 
Por fim, a LCP nº 141/12 mostra uma importante evolução quanto ao acompanhamento e à divisão dos recursos da saúde que, em certas parcelas, serão designados a ajustes entre o poder público e as entidades filantrópicas, na intenção de promover a correção das diferenças entre as regiões do país.
O controle externo se refere ao gerenciamento realizado por órgãos específicos e com habilidades constitucionais para executar essa atividade. Destaca-se, nesse contexto, a importância do Tribunal de Contas da União, cuja competência se estende pelos órgãos federais e, também, até as entidades em que os recursos repassados mediante ajustes podem chegar.
Paralelamente, a atividade de fiscalização e controle de convênios, termos de colaboração, termos de fomento e contratos administrativos firmados entre as entidades filantrópicas ou entre a iniciativa privada e o poder público poderá ser executada por um órgão de apoio, como: a Controladoria-Geral da União, o Ministério Público Federal e a Polícia Federal, nos casos em que os órgãos forem federais; e, nos Estados, os Tribunais de Contas Estaduais, o Ministério Público Estadual e as Polícias Civis Estaduais.
A importância da legislação para o controle social e externo
Ainda com relação à prestação de contas ao órgão repassador dos recursos, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP), por meio das Instruções nº 1/2020, determina as orientações relativas a ajustes efetuados entre os órgãos públicos e as entidades filantrópicas ou, até mesmo, entre outros órgãos públicos. Para isso, o TCESP, por meio do art. 188 das Instruções nº 1/2020, assevera que competem ao órgão repassador os seguintes posicionamentos: 
Estabelecer, formalmente, a data limite para apresentação das comprovações de despesas anuais ou totais; Divulgar em sítio oficial do poder público na internet as informações referentes aos repasses financeiros às conveniadas, inclusive os documentos relativos aos ajustes e às prestações de contas; Proibir que a entidade conveniada redistribua, entre eventuais outras entidades, os recursos a ela repassados; Fiscalizar a aplicação dos recursos e o desenvolvimento das atividades correspondentes; expedir relatórios de execução do convênio e, quando houver, de visita técnica in loco realizada durante a sua vigência; Receber e examinar as comprovações das despesas apresentadas e emitir parecer conclusivo. (GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2021, [s. p.]). 
Retomando os conceitos sobre controle social, vale ressaltar que, em decorrência da LCP nº 141/12, a participação da sociedade junto ao SUS na fiscalização e acompanhamento das políticas públicas de saúde ganhou um espaço maior no cenário nacional.
A democratização do controle social também se deve à Lei nº 8.142/90 no que diz respeito ao planejamento e à elaboração da execução de políticas públicas. Sendo assim, a participação social possibilitou uma averiguação mais próxima dos