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SISTEMATIZAÇÃO
DAS NORMAS ELEITORAIS
Eixo Temático VI:
Crimes Eleitorais e Processo Penal Eleitoral
Brasília
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SISTEMATIZAÇÃO
DAS NORMAS ELEITORAIS© 2019 Tribunal Superior Eleitoral 
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Grupo de Trabalho para a Sistematização das Normas Eleitorais (GT-SNE) – Eixo VI: Luiz Carlos dos Santos 
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a opinião do Tribunal Superior Eleitoral.
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Tribunal Superior Eleitoral – Biblioteca Professor Alysson Darowish Mitraud
Brasil. Tribunal Superior Eleitoral.
 Sistematização das normas eleitorais [recurso eletrônico] : eixo temático VI : crimes eleitorais e 
processo penal eleitoral / Tribunal Superior Eleitoral. – Brasília : Tribunal Superior Eleitoral, 2019. 
100 p. ; 27 cm. – (Coleção SNE ; 7)
Responsáveis pelo conteúdo: Grupo de Trabalho para a Sistematização das Normas Eleitorais (GT-
SNE) – EIXO VI: Luiz Carlos dos Santos Gonçalves (coordenador), Fernando Gaspar Neisser e Pedro 
Barbosa Pereira Neto.
Modo de acesso: tse.jus.br/o-tse/catalogo-de-publicacoes/lista-do-catalogo-de-publicacoes
Disponível, também, em formato impresso.
ISBN 978-85-54398-13-2 (coleção). – ISBN 978-85-54398-28-6 (v. 6)
1. Legislação eleitoral – Análise – Relatório – Brasil. 2. Crime eleitoral – Legislação – Brasil. 3. Proces-
so penal eleitoral – Legislação – Brasil. I. Brasil. Tribunal Superior Eleitoral. Grupo de Trabalho para a 
Sistematização das Normas Eleitorais. II. Título. III. Série. 
CDD 342.810 7
CDU 342.8(81)
Bibliotecária: Sabrina Ruas Lopes – CRB-1/1865
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TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL
Presidente
Ministra Rosa Weber
Vice-Presidente
Ministro Luís Roberto Barroso
Ministros
Ministro Edson Fachin
Ministro Jorge Mussi
Ministro Og Fernandes
Ministro Luis Felipe Salomão
Ministro Tarcisio Vieira de Carvalho Neto
Ministro Sérgio Banhos
Procurador-Geral Eleitoral
Augusto Aras
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Coordenador-Geral do GT-SNE
Ministro Luiz Edson Fachin
Conselho Consultivo do GT-SNE
Ministro Og Fernandes
Coordenação Executiva do GT-SNE
Ministro Tarcisio Vieira de Carvalho Neto
Juiz Auxiliar Nicolau Konkel Junior
Polianna Pereira dos Santos
Elaine Carneiro Batista
Gabriel Menezes Figueiredo
Eron Júnior Vieira Pessoa
Diego Messina Felisbino
Frederico Alvim
Diogo Cruvinel
Coordenadores dos Eixos Temáticos
João Andrade Neto (Eixo I)
Carlos Bastide Horbach (Eixo II)
Alexandre Basílio Coura (Eixo III)
Denise Goulart Schlickmann (Eixo IV)
Roberta Maia Gresta (Eixo V)
Luiz Carlos dos Santos Gonçalves (Eixo VI)
Lara Marina Ferreira (Eixo VII)
Jaime Barreiros Neto (Eixo VIII)
Secretaria-Geral do GT-SNE
Flávio Pansieri
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SISTEMATIZAÇÃO
DAS NORMAS ELEITORAIS
SUMÁRIO
Prefácio ................................................................................................................................................................ 7
Apresentação....................................................................................................................................................11
Introdução ........................................................................................................................................................14
1. Exame dos crimes eleitorais ....................................................................................................................16
2. Processo penal eleitoral ............................................................................................................................62
3. Contribuições sem indicativo de norma ..............................................................................................97
4. Referências ...................................................................................................................................................99
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DAS NORMAS ELEITORAIS
Prefácio
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Eixo Temático VI: 
Crimes Eleitorais e Processo Penal Eleitoral
Prefácio
Preambularmente, cabe registrar que o relatório final do Eixo Temático VI escrutinou 16 
diplomas normativos e mais de 120 dispositivos legais atinentes às esferas penal e processual 
penal. Em várias ocasiões, foi sugerida a não recepção de tipos penais materialmente 
incompatíveis com a Constituição Federal de 1988, dentre os quais cabe exemplificativamente 
citar os arts. 290, 292, 293, 296, 297, 300, 303, 304, 310, 319, 321, 335, 338, 342, 343, 345, 
todos do Código Eleitoral (CE)/1965, para demonstrar como a legislação anterior precisa ser 
esquadrinhada e passada pela filtragem constitucional. 
 Perceberá o leitor quão minudente e profundo é o relatório, pois trouxe à baila sugestões 
de revogação de dispositivos, tais como os arts. 295, 320 e 358 do CE/1965, e de declaração de 
incompatibilidade, como o art. 58, § 7º, da Lei nº 9.504/1997 (diante do estatuto constitucional 
da magistratura) e o art. 100-A da Lei nº 9.504/1997 (em face do Direito Penal do Estado 
democrático de direito).
 Interessantíssimo perceber como o relatório final foi detalhista, pois ora propugnou pela 
antinomia de dispositivos legais, como o art. 357, § 1º, do CE/1965 diante do art. 62, IV, da Lei 
Complementar nº 75/1993; ora requestou o reconhecimento de antinomia parcial, como o caso 
do art. 339 do CE/1965 em relação ao art. 72 da Lei nº 9.504/1997 (apenas no trecho relativo à 
destruição de urna); e chegou até mesmo a suscitar declaração de antinomia de apenas um 
inciso, no caso o inciso III do § 5º do art. 39 da Lei nº 9.504/1997. Tudo isso a demonstrar, de 
modo insofismável, a diligência na busca de sistematização, no nível mais granular.
 Casos há em que as normas continuam em vigor, mas encontram-se de há muito sem 
aplicabilidade, identificando o relatório que já perderam o objeto (como os arts. 311 e 330 do 
CE/1965) ou estão em processo de perda de objeto (como os arts. 307, 308, 313 e 315 do mesmo 
diploma legal). Essa análise é sobremaneira instrutiva, pois auxilia o operador do Direito a 
identificar normas sumamente atingidas pelo fator temporal, ainda que continuem intactas no 
texto normativo. Vale aqui frisar o que o próprio coordenador desse Eixo Temático ressaltou 
na introdução ao relatório final: “Ainda que o caráter de menor potencial ofensivo dificulte o 
acesso à instância superior, o passar dos anos demonstra que se trata de dispositivos de escassa 
judicialização, se existente”.
 O nobre leitor irá notar que o relatório enfrentou destemidamente vários casos polêmicos, 
como o cabimento ou não do recurso de embargos infringentes ou de nulidade, bem como 
do recurso em sentido estrito, no âmbito eleitoral. Na incansável luta por garantir segurança 
jurídica, aquilatou o relatório, igualmente, temas como o do art. 286 do CE/1965,em que se 
sugeriu que a resolução sobre crimes e processo penal eleitoral trouxesse detalhamento sobre 
fixação, cobrança e execução da multa penal eleitoral. 
 Louvável o relatório final também quando, na busca de conclusões orgânicas, 
harmônicas e integradoras, perscrutou casos e dispositivos legais, levantou dúvidas quanto a 
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Crimes Eleitorais e Processo Penal Eleitoral
eles, os colocou à prova e a teste, mas, ao fim e ao cabo, entendeu não existir antinomia (como 
o art. 344 do CE/1965) ou prescindir de sugestão no âmbito do projeto de Sistematização de 
Normas Eleitorais (por exemplo, os arts. 331, 332, 340, 346 e 360 do mesmo diploma legal).
 O relatório, ainda, sugere a inserção de algumas normas na Resolução-TSE nº 23.396/2013: 
a) a possibilidade de que a polícia judiciária instaure, de ofício, inquérito eleitoral; b) a não 
recorribilidade das decisões interlocutórias, mas o cabimento de mandado de segurança no 
caso de eventuais gravames irreparáveis; c) a aplicação do art. 319 do Código de Processo Penal 
no processo-crime eleitoral e o cabimento de habeas corpus no caso de gravame. Com isso tudo, 
a resolução específica de crimes e de processo penal eleitoral restaria ainda mais completa 
e atualizada, além de melhor assegurar os valorosos direitos fundamentais e seus remédios 
constitucionais.
 Levando-se em consideração que muitas matérias podem ser detalhadas na forma 
de resoluções do TSE, o relatório sugeriu que: a) a resolução sobre crimes e processo penal 
eleitoral poderia indicar o cabimento de embargos à execução da pena de multa, à luz do art. 
914 do Código de Processo Civil; b) a resolução poderia regulamentar as audiências de custódia 
no âmbito eleitoral.
 Em suma, o substancioso relatório final configura-se como indispensável para o debate 
aprofundado dos temas levantados. Os dispositivos e diplomas normativos da esfera penal e 
processual penal, dessa feita, estarão cada vez mais afinados com os ditames constitucionais e 
com a sistematicidade do Direito, escopo precípuo do projeto em questão.
Gabriel Menezes Figueiredo
Seção de Pesquisa de Jurisprudência
do Tribunal Superior Eleitoral
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Eixo Temático VI: 
Crimes Eleitorais e Processo Penal Eleitoral
RELATÓRIO FINAL 
Eixo Temático VI: 
Crimes Eleitorais e 
Processo Penal Eleitoral 
(Grupo de Trabalho criado pela 
Portaria-TSE nº 115 de 13 de fevereiro de 2019)
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Crimes Eleitorais e Processo Penal Eleitoral
Apresentação
Excelentíssimo Senhor Ministro Edson Fachin, 
Cumprimentando Vossa Excelência, apresentamos o relatório final do Grupo de Trabalho 
VI (GTVI), relativo às normas penais e processuais penais eleitorais, no bojo do projeto de 
Sistematização das Normas Eleitorais (SNE), objeto da Portaria nº 115 de 13 de fevereiro de 
2019, firmada pela Excelentíssima Senhora Presidente do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), 
Ministra Rosa Weber. 
O Ofício nº 2/2016 – GMTVC/TSE, de 27 de março de 2019, encaminhado pelo Excelentíssimo 
Ministro Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, convidou o primeiro signatário a coordenar o GTVI. 
Aceito o honroso convite, o primeiro signatário convidou, para integrarem o GT, os colegas 
Pedro Barbosa Pereira Neto, Procurador Regional Eleitoral-Substituto de São Paulo, e Fernando 
Gaspar Neisser, advogado, Presidente da Comissão de Direito Eleitoral do Instituto dos 
Advogados de São Paulo.
Depois de estudos preliminares, consulta à literatura e à jurisprudência pertinente, as 
primeiras impressões do GTVI foram, somadas às dos demais grupos, publicadas e submetidas a 
exame, crítica e aperfeiçoamentos da sociedade civil e da comunidade científica em audiências 
públicas realizadas em Brasília, Rio de Janeiro, São Paulo e Curitiba. 
As atividades do GT contaram com o essencial apoio e liderança do Coordenador Executivo, 
Ministro Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, e do Ministro Geraldo Og Nicéas Marques Fernandes, 
do Conselho Consultivo. O Diretor da Escola Judiciária Eleitoral, Dr. Flávio Pansieri, bem como o 
Assessor-Chefe da EJE, Dr. Rene Sampar, proporcionaram suporte e incentivo para o bom êxito 
dos trabalhos. Igualmente imprescindível foi a colaboração dos membros da Coordenadoria 
Executiva, Dr. Nicolau Konkel (TSE), Polianna Santos (TSE), Frederico Alvim (TRE/SP), Diogo 
Cruvinel (TRE/MG), Elaine Batista (Assessoria Consultiva/TSE), Gabriel Menezes (Sepjur/TSE) e 
Diego Felisbino (Seleg/TSE). 
A estes agradecimentos soma-se o devido ao Excelentíssimo Presidente do Tribunal 
Regional Eleitoral de São Paulo, Desembargador Carlos Eduardo Cauduro Padin, pelo apoio e 
espaço cedido para a realização da audiência pública em São Paulo, bem como ao Excelentíssimo 
Presidente do Instituto dos Advogados de São Paulo (Iasp), Dr. Renato da Silveira, advogado e 
professor, que propiciou reunião da Advocacia e de representantes do Ministério Público para 
refletir sobre a proposta de sistematização dos crimes e do processo penal eleitoral. 
Por igual, fica o agradecimento ao Excelentíssimo Vice-Procurador-Geral Eleitoral, 
Dr. Humberto Jacques de Medeiros, pelo apoio pessoal e institucional ao projeto e ao GTVI.
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SISTEMATIZAÇÃO
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Eixo Temático VI: 
Crimes Eleitorais e Processo Penal Eleitoral
Valiosas participações e contribuições foram dadas pela Academia Brasileira de Direito 
Eleitoral e Político (Abradep) e pelo Instituto Brasileiro de Direito Eleitoral (Ibrade). Advogados, 
funcionários da Justiça Eleitoral e do Ministério Público Eleitoral, professores e estudiosos do 
tema somaram com sugestões, críticas e aportes, sendo o caso de mencionar o Excelentíssimo 
Ministro Humberto Martins (STJ); Hélio Freitas de Carvalho da Silveira (advogado e Presidente 
da Comissão de Direito Eleitoral da OAB/SP); Larissa Tardin Cardoso (TRE/ES); Letícia Garcia de 
Farias (TRE/RS); Daniela de Cássia Wochnicki (TRE/RS); Matheus França de Souza (Universidade 
Católica de Petrópolis); Bruno Ferreira de Oliveira (advogado); Rudi Badi Loewenkron (Poder 
Judiciário); Caio Silva Guimarães (TRE/CE); Rafael Morgental (TRE/RS); André Ramos Tavares 
(Universidade de São Paulo); ex-Ministro do TSE e advogado Henrique Neves da Silva (Ibrade); 
Diego Fernandes Gradim (advogado); Antonio Carlos da Ponte (Procurador de Justiça de São 
Paulo); Igor Pereira Pinheiro (Promotor de Justiça do Ceará); Rodrigo López Zilio (Promotor 
de Justiça do Rio Grande do Sul e membro auxiliar da Procuradoria-Geral Eleitoral); Silvana 
Batini (Procuradora Regional da República e professora da Fundação Getulio Vargas); Vera 
Lúcia Taberti e Ana Laura Bandeira Lins Lunardelli (Promotoras de Justiça e assessoras 
eleitorais do Ministério Público de São Paulo); Gustavo Badaró e Alamiro Velludo Salvador 
Netto (professores da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e advogados); Yasmin 
Brehmer Handar, Juliana Bertholdi, Marina Pinhão Coelho Araújo e Maria Claudia Bucchianeri 
Pinheiro (advogadas); Joel de Souza Batista Daniel Zaclis, Rafael Sonda Vieira, Francisco Octavio 
De Almeida Prado Filho, Milton de Moraes Terra e Audrey Rodrigues de Oliveira (advogados). 
Fica o agradecimento aos coordenadores dos demais GTs de Sistematização das Normas 
Eleitorais, ao Instituto de Referência em Internet e Sociedade (Iris), à Organização dos Estados 
Americanos (OEA) e à Procuradoria Regional Eleitoral do Rio Grande do Norte.
No âmbito da Procuradoria Regional Eleitoral de São Paulo, destacaram-se, por seu 
trabalho, Robson Soares Valença, Fábia Lima de Brito Damia, Guilherme Guimarães Coam, 
Shaieny Ernandes Biancolin, Italo Aoki e, em especial, a assessora Lais Passos Lauand, sem os 
quais este relatório não teria sido feito, muito menos de forma tempestiva.
A pesquisa tem como objetivo identificar conflitos na norma eleitoral vigente, no campo 
dos crimes e do processo penal, revelando antinomias e propondo as soluçõesque, sem carecer 
de reforma legislativa, possam ser adotadas, na superior avaliação da Corte Eleitoral, no âmbito 
de suas competências. As proposições afinal feitas são de responsabilidade do coordenador do 
GT, não traduzindo, necessariamente, a opinião dos demais membros. 
Ao TSE, o agradecimento dos signatários pela confiança em nosso trabalho.
 São Paulo, 2 de setembro de 2019.
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Eixo Temático VI: 
Crimes Eleitorais e Processo Penal Eleitoral
Luiz Carlos dos Santos Gonçalves
Procurador Regional Eleitoral de São Paulo
Coordenador do Eixo Temático VI
Pedro Barbosa Pereira Neto
Procurador Regional Eleitoral de São Paulo – Substituto
Membro colaborador do Eixo Temático VI
Fernando Gaspar Neisser
Advogado
Presidente da Comissão de Direito Eleitoral do Iasp
Membro colaborador do Eixo Temático VI
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Crimes Eleitorais e Processo Penal Eleitoral
Introdução
Tipos penais eleitorais são previstos, de maneira abundante, no Código Eleitoral (CE), Lei 
nº 4.737/1965. O Código procurou, para cada momento relevante do processo eleitoral, prever 
um rol de tipos penais sem, muitas vezes, descrever, de modo suficiente, a conduta proibida. 
Há comportamentos carentes de dignidade penal, protegendo bens jurídicos que poderiam, 
superiormente, ser tutelados por normas extrapenais. Uma das antinomias de direto interesse 
do Grupo de Trabalho (GT) é justamente o rol desses crimes sob a ótica da Constituição Federal 
de 1988, que, além de garantias como a legalidade estrita em matéria penal, traz principiologia 
afinada com a aplicação subsidiária das normas penais. 
Sede alargada de antinomias dá-se com a aplicação subsidiária do Código Penal (CP), 
determinada pelo art. 287 do Estatuto Eleitoral: “Aplicam-se aos fatos incriminados nesta Lei as 
regras gerais do Código Penal”. Conquanto necessária, vez que a codificação eleitoral nada fala 
de temas como causalidade, concurso de agentes, dolo e culpa, extinção da punibilidade, entre 
outros, a aplicação subsidiária enseja dúvidas sobre a prevalência das normas do CP que, ao 
menos em sua parte geral, é mais moderno que o diploma de 1965.
Os tipos penais eleitorais saíram de relativo oblívio – em alguns casos, até de dessuetudo – 
por disposições das demais leis eleitorais. Assim, a Lei nº 9.840/1999, ao prever o ilícito cível da 
captação ilícita de sufrágio, iluminou a necessidade de aplicação do tipo do art. 299 do CE. Por 
igual, a Lei Complementar nº 135/2010, chamada de Lei da Ficha Limpa, ao prever inelegibilidade 
para condenados por extenso rol de tipos penais, incluiu os crimes eleitorais sancionados com 
pena privativa de liberdade, a partir de condenações colegiadas. Mais recentemente, por força 
de processos-crime por crimes contra a administração pública e lavagem de dinheiro, com 
larga repercussão social, condutas como a dos falsos eleitorais, que incluiriam o caixa dois 
eleitoral, passaram a ganhar visibilidade e destaque. A decisão do Supremo Tribunal Federal 
(STF) – Inquérito nº 4.435 – que reconheceu a aplicabilidade do art. 350 do CE e vis attractiva 
dos crimes eleitorais, por igual, trouxe-os ao primeiro plano da atenção pública. 
Sem embargo, dados estatísticos da atividade da Procuradoria Regional Eleitoral de São 
Paulo (www.presp.mpf.mp.br) relativos aos três anos anteriores ao deste relatório indicam 
a média de que menos de 5% da movimentação processual que ali teve lugar se referiu a 
processos-crime, em qualquer de seus momentos (inquéritos, recursos, ações originárias, 
habeas corpus, revisões criminais, etc.).
Pesquisa realizada com o setor próprio do TSE mostrou que muitos dos tipos penais 
eleitorais jamais mereceram acórdãos desta Corte. Ainda que o caráter de menor potencial 
ofensivo dificulte o acesso à instância superior, o passar dos anos demonstra que se trata de 
dispositivos de escassa judicialização, se existente. 
Por igual, a normativa processual penal eleitoral, além de antiga, recebe incipiente 
regramento eleitoral, que remete à aplicação da lei processual comum quando não houver 
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DAS NORMAS ELEITORAIS
Eixo Temático VI: 
Crimes Eleitorais e Processo Penal Eleitoral
dispositivo em sentido contrário. É de controvérsia perene saber quais dispositivos processuais 
comuns são aplicáveis – até porque o Código de Processo Penal (CPP) recebeu atualizações de 
índole mais favorável à ampla defesa. O debate sobre a primazia da norma processual comum 
ou especializada é duradoura e informa boa parte das antinomias ora relatadas.
As tabelas que seguem encontram-se organizadas do seguinte modo: o artigo de lei, 
a controvérsia suscitada, as opiniões doutrinárias e a solução analítica proposta. Esta 
última pode ser plural, colhendo opiniões distintas no próprio seio deste GT e nos debates e 
discussões historiados. Nos casos em que não se faz destaque das visões distintas, estas não 
foram detectadas. É convergência a oferecer luz forte, conquanto indicativa, sobre a realidade 
sistêmica da norma penal ou processual referida.
Foram examinados os seguintes diplomas normativos: 
• Constituição da República Federativa do Brasil (CF);
• Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965 (Código Eleitoral – CE);
• Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997 (Lei das Eleições – LE);
• Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal – CP);
• Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal – CPP);
• Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil – CPC);
• Lei nº 6.091, de 15 de agosto de 1974;
• Lei nº 6.996, de 7 de junho de 1982;
• Lei nº 7.960, de 21 de dezembro de 1989;
• Lei nº 12.850, de 2 de agosto de 2013;
• Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993;
• Resolução-TSE nº 20.105, de 4 de março de 1998;
• Resolução-CNJ nº 213, de 15 de dezembro de 2015;
• Resolução-TSE nº 23.396, de 17 de dezembro de 2013;
• Resolução-TSE nº 23.424, de 27 de maio de 2014;
• Enunciado nº 29 das Câmaras de Coordenação do Ministério Público Federal, aprovado na 
sessão 468, de 9 de junho de 2009.
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SISTEMATIZAÇÃO
DAS NORMAS ELEITORAIS
Eixo Temático VI: 
Crimes Eleitorais e Processo Penal Eleitoral
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