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SISTEMA DE ENSINO
DIREITO 
ADMINISTRATIVO
Improbidade Administrativa
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Improbidade Administrativa
DIREITO ADMINISTRATIVO
Diogo Surdi
Sumário
Apresentação ................................................................................................................................... 3
Improbidade Administrativa ......................................................................................................... 4
1. Conceito de Improbidade e Disposições Constitucionais ................................................... 4
2. Sujeitos da Ação de Improbidade ............................................................................................ 5
2.1. Sujeitos Ativos .......................................................................................................................... 5
2.2. Sujeitos Passivos ..................................................................................................................... 9
3. Atos de Improbidade Administrativa .................................................................................... 10
3.1. Atos que Importam Enriquecimento Ilícito ........................................................................ 11
3.2. Atos que Causam Prejuízo ao Erário ..................................................................................13
3.3. Atos que Atentam contra os Princípios da Administração Pública ............................ 14
3.4. Atos Decorrentes de Concessão ou Aplicação Indevida de Benefício Financeiro 
ou Tributário ....................................................................................................................................15
4. Características dos Atos de Improbidade Administrativa ................................................15
5. Indisponibilidade dos Bens ...................................................................................................... 17
6. Penas Aplicáveis ....................................................................................................................... 18
7. Declaração de Bens ..................................................................................................................20
8. Procedimento Administrativo e Judicial ...............................................................................21
9. Competência .............................................................................................................................. 25
10. Prescrição ................................................................................................................................. 27
Resumo ............................................................................................................................................ 30
Questões de Concurso ................................................................................................................. 33
Gabarito ........................................................................................................................................... 74
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ApresentAção
Olá, tudo bem? Espero que sim!
Na aula de hoje, estudaremos um assunto em que boa parte de sua base jurídica está pre-
vista em um dispositivo legal. Trata-se da improbidade administrativa, cujas principais dispo-
sições estão expressas na Lei n. 8.429/1992.
Grande abraço a todos e boa aula!
Diogo
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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
1. ConCeito de improbidAde e disposições ConstituCionAis
Para compreendermos as disposições concernentes à lei da improbidade administrativa, 
devemos, em um primeiro momento, entender a origem da prática dos atos de improbidade.
Assim, devemos fazer menção ao princípio da moralidade, que, em sentido amplo, compor-
ta os subprincípios da probidade, decoro e boa-fé. Como é sabido, a moralidade é um princípio 
constitucionalmente estabelecido, de forma a ser observado pelos órgãos e entidades de to-
dos os entes federativos, independente de estarmos no âmbito do Poder Executivo, Legislativo 
ou Judiciário.
Não respeitar a moralidade ou qualquer um de seus subprincípios acarreta a anulação do 
ato administrativo praticado.
Neste sentido, para conferir maior segurança ao respeito do subprincípio da probidade, é 
que a Constituição Federal estabeleceu, em seu artigo 37, § 4º, as seguintes consequência 
para a prática dos atos de improbidade:
Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da 
função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação pre-
vistas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Tal artigo, no entanto, trata-se de norma constitucional de eficácia limitada, carecendo, 
quando da promulgação da Constituição Federal, de regulamentação para a produção de efei-
tos jurídicos.
Dessa forma, foi com a edição, em 1992, da Lei n. 8.429/1992, conhecida como lei da im-
probidade administrativa, que o legislador infraconstitucional estabeleceu as regras e procedi-
mentos a serem observados quando da prática de atos de improbidade.
Importante salientar que a Lei n. 8.429/1992 é uma lei nacional, sendo, por isso mesmo, de 
observância obrigatória por parte da administração direta e indireta de todos os entes federa-
tivos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
Todas as regras que iremos ver, a partir de agora, são oriundas do mencionado diploma legal.
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2. sujeitos dA Ação de improbidAde
Analisar os sujeitos ativo e passivo da lei de improbidade administrativa é compreender 
quais partes figuram no polo ativo e passivo da relação jurídica instaurada com o cometimento 
da improbidade.
Ao passo que os sujeitos ativos são aqueles que podem vir a cometer atos de improbida-
de administrativa e a figurar no polo passivo da respectiva ação, os sujeitos passivos são as 
pessoas jurídicas vítimas dos atos ímprobos, figurando, quando da instauração da ação de 
improbidade, no polo ativo.
2.1. sujeitos Ativos
Os sujeitos ativos, como já mencionado, são as pessoas que podem vir a cometer atos que 
sejam configurados como improbidade administrativa.
De acordo com o artigo 2º da Lei n. 8.429/1992, extraímos a relação de pessoas com vín-
culo com o Poder Público que podem vir a se tornar sujeito passivo da ação de improbidade.
Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoria-
mente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra 
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas 
no artigo anterior.
Trata-se de um conceito extremamente amplo de agente público, de forma que mesmo 
aqueles queexerçam suas atribuições em caráter transitório ou ainda que sem remuneração 
são considerados, para efeitos legais, como possíveis sujeitos ativos.
Exemplo: Jaime foi escolhido para ser jurado em um Tribunal do Júri, oportunidade em que 
desempenhará uma função pública de caráter transitório e sem remuneração.
Caso Jaime pratique alguma das condutas elencadas como atos de improbidade adminis-
trativa, deverá, nos termos legais, ser responsabilizado com base nas disposições da Lei n. 
8.429/1992.
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O conceito de sujeito ativo, entretanto, não compreende apenas as pessoas que tenham 
algum tipo de vínculo com o Poder Público, abrangendo também as pessoas que, ainda que 
não sejam titulares de cargo, emprego ou função pública, induzam ou concorram para a prática 
de improbidade administrativa.
Neste sentido é a previsão da Lei n. 8.429/1992, conforme disposição do seu artigo 3º:
As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente públi-
co, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma 
direta ou indireta.
Assim, chegamos à constatação que duas são as classes de pessoas que podem figuram 
como sujeito ativo dos atos de improbidade administrativa: os que mantenham algum vínculo 
com o Poder Público, ainda que transitório ou sem remuneração, e os particulares que induzam 
ou concorram para a prática de improbidade.
No entanto, temos que fazer uma importante distinção no que se refere às duas classes de 
pessoas que podem vir a figurar como sujeito ativo dos atos de improbidade:
• Para que o agente público venha a figurar como sujeito ativo, basta que ele tenha agido 
com dolo (intencionalmente) ou com culpa (por negligência, imperícia ou imprudência);
• Para que o particular (que tenha induzido ou concorrido para a improbidade) figurar 
como sujeito ativo, faz-se necessário, obrigatoriamente, que ele tenha agido com dolo, 
ou seja, que tenha havido a intenção do particular em cooperar para a improbidade.
Trata-se de uma regra que faz todo o sentido, uma vez que a participação do particular, 
ainda que tenha sido de extrema importância para a caracterização da irregularidade, jamais 
seria capaz, por si só, de gerar a improbidade administrativa. Para a configuração do ilícito, fa-
z-se necessária a existência de um elo com o serviço público, condição que é preenchida pelo 
respectivo agente público.
Neste sentido já decidiu o STJ, no REsp 1155992, de seguinte teor:
1. Os arts. 1º e 3º da Lei 8.429/92 são expressos ao prever a responsabilização de todos, 
agentes públicos ou não, que induzam ou concorram para a prática do ato de improbi-
dade ou dele se beneficiem sob qualquer forma, direta ou indireta.
2. Não figurando no polo passivo qualquer agente público, não há como o particular figu-
rar sozinho como réu em Ação de Improbidade Administrativa.
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001. (FGV/ANA/MPE-RJ/MPE-RJ/ADMINISTRATIVA/2019) Pedro, servidor público do Mu-
nicípio Beta, foi acusado, pelo referido Município, de ter violado o seu dever legal de sigilo. O 
polo passivo da relação processual foi igualmente ocupado por José, particular que o teria 
auxiliado e se beneficiado da quebra de sigilo. O Juiz de Direito, ao proferir a sua sentença, 
decidiu inexistir qualquer prova de que Pedro praticara o ato ilícito. Por outro lado, as provas 
em relação a José eram irrefutáveis, pois ele efetivamente teve acesso à informação sigilosa.
Considerando que a sentença foi proferida no âmbito de uma ação civil por ato de improbidade 
administrativa, o Juiz de Direito deve:
a) absolver Pedro e condenar José;
b) condenar Pedro e absolver José;
c) absolver Pedro e José;
d) condenar Pedro e José;
e) encaminhar os autos ao Ministério Público.
Questão interessante! Como é sabido, tanto os agentes públicos quanto os particulares po-
dem ser responsabilizados pela prática de improbidade administrativa. No entanto, para que 
ocorra a responsabilização do particular, deve haver, obrigatoriamente, a condenação do agen-
te estatal.
Em outros termos, o agente público pode ser definido como o “elo” entre a prática do ato im-
probo e o particular.
Analisando a situação apresentada, verifica-se que o magistrado não obteve qualquer prova de 
que Pedro praticara o ato ilícito. Consequentemente, em razão da absolvição do agente públi-
co, deve ocorrer a absolvição, também, do particular (no caso, de José).
Letra c.
Durante muito tempo, a doutrina se dividia acerca da possibilidade de as pessoas jurídicas 
virem a figurar como sujeito ativo dos atos de improbidade administrativa. Tal controvérsia foi 
sanada no julgamento do REsp 970.393, de autoria do STJ, que decidiu que as pessoas jurídi-
cas, tal como ocorre com os agentes públicos, podem perfeitamente concorrer para a prática 
dos atos de improbidade.
Considerando que as pessoas jurídicas podem ser beneficiadas e condenadas por atos 
ímprobos, é de se concluir que, de forma correlata, podem figurar no polo passivo de uma 
demanda de improbidade, ainda que desacompanhada de seus sócios.
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Durante muito tempo, o entendimento consolidado pelas bancas organizadoras era de que 
as disposições da lei de improbidade administrativa não se aplicavam aos agentes políticos que 
estivessem sujeitos às disposições da Lei 1.079, de 1950 (lei dos crimes de responsabilidade).
Tal entendimento podia ser verificado, por exemplo, no âmbito da reclamação 2138-DF, de 
autoria do STF:
Os atos de improbidade administrativa são tipificados como crime de responsabilidade 
na Lei n. 1.079/1950, delito de caráter político-administrativo. II. Distinção entre os regi-
mes de responsabilização político-administrativa. O sistema constitucional brasileiro dis-
tingue o regime de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públicos. 
A Constituição não admite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade políti-
co-administrativa para os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei 
n. 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, c, (disciplinado pela Lei n. 1.079/1950). Se 
a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º) pudesse 
abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de res-
ponsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102, I, 
c, da Constituição. II.
No mencionado julgado, o STF afirma a impossibilidade dos agentes públicos virem a ser 
responsabilizados por dois regimes distintos. No caso em tela, afirmou-se que os Ministros de 
Estado não responderiam pela prática de improbidade administrativa, com base nas disposi-
ções da Lei n. 8.429/1992, uma vez que já se encontravam regidos pelas normas da Lei1.079.
Com a decisão, o STF diferenciou os atos de improbidade administrativa das condutas 
que acarretam crime de responsabilidade, de forma que os agentes que se encontram regidos 
pelas disposições deste último regime (crime de responsabilidade) não podem respondem por 
improbidade administrativa.
Contudo, em decisão histórica, proferida no final de 2015, o STF, em decisão unânime, in-
verteu a posição que até então defendia, assegurando que os agentes políticos estão sujeitos 
a uma “dupla normatividade em matéria de improbidade, com objetivos distintos” Pet 3.923/SP.
Professor, isso significa que todos os agentes políticos estão sujeitos à dupla responsa-
bilização (por crime de responsabilidade e com base nas regras de improbidade adminis-
trativa)?
Quase todos! De acordo com o STF, em decisão proferida no AC 3585 AgR/RS, todos os 
agentes políticos, com exceção do Presidente da República, estão sujeitos à dupla respon-
sabilização.
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A exceção ao Presidente da República ocorre na medida em que tal agente possui um 
regramento para as ações de improbidade administrativa previsto na própria Constituição Fe-
deral, que possui a seguinte redação:
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a 
Constituição Federal e, especialmente, contra:
V – a probidade na administração;
Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos De-
putados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais 
comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.
Para fins de prova, levaremos os seguintes entendimentos:
• Todos os agentes administrativos estão sujeitos às disposições da Lei n. 8.429/1992 no 
que se refere aos atos de improbidade administrativa;
• Os agentes políticos, de acordo com entendimento recente do STF, estão sujeitos a uma 
dupla responsabilização: tanto por crime de responsabilidade quanto por atos de impro-
bidade administrativa;
• O Presidente da República, em caráter de exceção, não está sujeito a esta dupla respon-
sabilização, mas sim apenas ao regramento estabelecido na Constituição Federal.
2.2. sujeitos pAssivos
Os sujeitos passivos, de maneira contrária, são as pessoas jurídicas que são lesadas pela 
prática de improbidade administrativa, passando a figurar, quando da respectiva ação, no polo 
ativo da demanda.
De acordo com a Lei n. 8.429/1992, são as seguintes as pessoas que podem figurar em tal 
situação (extração do artigo 1º):
• Administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território;
• Empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio 
o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio 
ou da receita anual;
• Entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão 
público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou 
concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitan-
do-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição 
dos cofres públicos.
Tais entidades, conforme mencionado, são as que são lesadas com a prática de atos de 
improbidade administrativa, vindo a figurar, no âmbito da relação processual instaurada com a 
ação de improbidade, no polo ativo da demanda.
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Importante salientar, neste sentido, que o Ministério Público, ainda que não seja uma das 
entidades relacionadas expressamente pela Lei n. 8.429/1992, pode figurar, tal como as de-
mais pessoas jurídicas, no polo ativo da ação.
O fundamento para tal atuação é a defesa, por parte do Ministério Público, dos interesses 
públicos indisponíveis, conforme previsão no artigo 127 da Constituição Federal:
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, 
incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e indi-
viduais indisponíveis.
3. Atos de improbidAde AdministrAtivA
A Lei n. 8.429/1992 apresenta, a depender da conduta do agente público ou de terceiros 
relacionados, quatro espécies de atos de improbidade administrativa, sendo elas: atos que 
importam em enriquecimento ilícito, atos que causam prejuízo ao erário, atos que atentam 
contra os princípios da administração pública e atos que violam a legislação do ISS no que se 
refere aos benefícios financeiros ou tributários.
A depender da configuração em cada uma das espécies, diversas sanções de natureza 
administrativa, cível e política são aplicadas aos responsáveis.
Frisa-se que o conhecimento das ações de improbidade administrativa elencadas exempli-
ficativamente pela Lei n. 8.429/1992 é um dos temas mais exigidos em provas de concursos 
públicos, sendo bastante comum as bancas apresentarem uma conduta ímproba e exigirem 
do candidato qual a classificação com base na norma legal.
Assim, antes de conhecermos as condutas previstas no texto da Lei n. 8.429/1992, preci-
samos conhecer um método que possibilita a rápida resolução deste tipo de questão sem a 
eventual necessidade de o candidato memorizar todas as condutas previstas em lei.
Enriquecimento ilícito: o agente público é quem recebe vantagem indevida.
Prejuízo ao erário: um terceiro (que não o agente público) recebe a vantagem ou alguma 
norma prevista em lei ou regulamento não é observada.
Violação aos princípios: Situações que não geram, por si só, vantagem indevida ao agente 
público ou a terceiros.
Violação da legislação do ISS: Situações relacionadas com benefícios financeiros ou 
tributários.
Exemplo: caso um agente público utilize bens da administração pública para a realização de 
atividades particulares, estamos diante de uma conduta que representa uma vantagem direta 
ao servidor, uma vez que é ele que será beneficiado com a utilização dos bens. Logo, trata-se 
de enriquecimento público.
Caso o agente público apenas permita que os bens da repartição sejam utilizados, em ativida-
des particulares, por terceiros, nota-se que não é o servidor quem está recebendo diretamente 
a vantagem, mas sim um terceiro alheio ao serviço público. Neste caso, estamos diante de um 
ato que causa prejuízo ao erário.
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Caso o agente público, notificado pela administração, não preste suas contas no prazo legal, esta-
remos diante de uma conduta que não causa, por si só, vantagem ao servidor ou a terceiros. Por 
exclusão, estamos diante de um ato que atenta contra os princípios da administração pública.
3.1. Atos que importAm enriqueCimento ilíCito
Estabelece o artigo 9º da Lei n. 8.429/1992 umasérie de condutas que resultam na mais 
grave das espécies de improbidade administrativa:
Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qual-
quer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, em-
prego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta lei, e notadamente:
I – receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem 
econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem 
tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decor-
rente das atribuições do agente público;
II – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação 
de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1º por preço 
superior ao valor de mercado;
III – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação 
de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;
IV – utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qual-
quer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º 
desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por 
essas entidades;
V – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração 
ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer 
outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração 
falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, 
peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entida-
des mencionadas no art. 1º desta lei;
VII – adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, 
bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do 
agente público;
VIII – aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pes-
soa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omis-
são decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;
IX – perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de 
qualquer natureza;
X – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de 
ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;
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XI – incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes 
do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
XII – usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das 
entidades mencionadas no art. 1º desta lei.
002. (FGV/TJ/TJ-CE/TJ-CE/TÉCNICO-ADMINISTRATIVA/”SEM ESPECIALIDADE”/2019) 
João é ocupante do cargo efetivo de Técnico Judiciário do Tribunal de Justiça e exerce o car-
go de gerente do departamento de compras. No exercício da função, João recebeu vantagem 
econômica consistente em vinte mil reais, para fazer declaração falsa sobre a quantidade de 
mercadorias fornecidas ao Tribunal, por força de contrato administrativo de aquisição de ma-
terial de escritório firmado com determinada sociedade empresária.
No caso em tela, de acordo com as disposições da Lei n. 8.429/92, João:
a) não praticou ato de improbidade administrativa, por se tratar de servidor do Poder Judiciário, 
mas deve responder nas searas criminal e disciplinar;
b) não praticou ato de improbidade administrativa, pois não houve comprovação de prejuízo ao 
erário, mas deve responder na seara disciplinar;
c) praticou ato de improbidade administrativa e por isso está sujeito, dentre outras sanções, 
ao ressarcimento integral do dano, perda da função pública, cassação dos direitos políticos e 
pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente;
d) praticou ato de improbidade administrativa e por isso está sujeito, dentre outras sanções, à 
perda dos valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública e pagamento 
de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial;
e) praticou ato de improbidade administrativa e por isso está sujeito, dentre outras sanções, 
ao ressarcimento integral do dano, perda da função pública, cassação dos direitos políticos e 
pena privativa de liberdade por ato de corrupção a ser cumprida em regime fechado.
A conduta de João configura improbidade administrativa na modalidade de enriquecimento 
ilícito. Consequentemente, as seguintes sanções e medidas devem ser aplicadas a João:
• Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;
• Ressarcimento integral do dano, quando houver;
• Perda da função pública;
• Suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos;
• Pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial;
• Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais 
ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da 
qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos.
Letra d.
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3.2. Atos que CAusAm prejuízo Ao erário
As condutas que são configuradas como prejuízo ao erário estão previstas, de forma exem-
plificativa, no artigo 10 da Lei n. 8.429/1992.
Tais atos de improbidade administrativa possuem a peculiaridade de poder resultar tanto 
de condutas omissivas quanto comissivas do agente público. Da mesma forma, podem dar 
ensejo à lesão ao erário atos dolosos (com intenção) ou culposos (em que houve a imperícia, 
a negligência ou a imprudência do agente estatal).
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou 
omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou 
dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
I – facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa 
física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades 
mencionadas no art. 1º desta lei;
II – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou 
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a 
observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
III – doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educati-
vos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades men-
cionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis 
à espécie;
IV – permitir ou facilitar a alienação, permuta oulocação de bem integrante do patrimônio de qual-
quer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por 
preço inferior ao de mercado;
V – permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao 
de mercado;
VI – realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar 
garantia insuficiente ou inidônea;
VII – conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou 
regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias 
com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente;
IX – ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
X – agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à con-
servação do patrimônio público;
XI – liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer 
forma para a sua aplicação irregular;
XII – permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII – permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou ma-
terial de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas 
no art. 1º desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados 
por essas entidades.
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Improbidade Administrativa
DIREITO ADMINISTRATIVO
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XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos 
por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei;
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, 
ou sem observar as formalidades previstas na lei.
XVI – facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio particular de 
pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administra-
ção pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias, sem a observância das forma-
lidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
XVII – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas 
ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade privada mediante celebra-
ção de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à es-
pécie;
XVIII – celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a observância das 
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
XIX – agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas de par-
cerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;
XX – liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas 
sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação 
irregular.
XXI – liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas 
sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação 
irregular.
3.3. Atos que AtentAm ContrA os prinCípios dA AdministrAção públiCA
Por fim, temos os atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios 
da administração pública. Em tais situações, ainda que não tenha ocorrido a vantagem do 
agente público ou de terceiros, certos princípios ou deveres do Poder Público deixaram de ser 
observados.
Relaciona-se abaixo tais condutas, com a menção ao princípio ou dever que deixou de ser 
observado pelo agente público:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administra-
ção pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legali-
dade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de 
competência; (Legalidade)
II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; (Poder-Dever de Agir)
III – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permane-
cer em segredo; (Publicidade)
IV – negar publicidade aos atos oficiais; (Publicidade)
V – frustrar a licitude de concurso público; (Impessoalidade)
VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo; (Probidade)
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VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação 
oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço; 
(Publicidade)
VIII – descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias 
firmadas pela administração pública com entidades privadas. (Legalidade)
IX – deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação. (Le-
galidade)
X – transferir recurso a entidade privada, em razão da prestação de serviços na área de saúde sem 
a prévia celebração de contrato, convênio ou instrumento congênere, nos termos do parágrafo único 
do art. 24 da Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990. (Legalidade)
3.4. Atos deCorrentes de ConCessão ou ApliCAção indevidA de 
benefíCio finAnCeiro ou tributário
A Lei Complementar 157, de 2016, instituiu uma nova modalidade de atos de improbidade 
administrativa.
De acordo com a Lei n. 8.429/1992, enquadra-se em tal modalidade qualquer ação ou 
omissão destinada a conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário 
ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar n. 116, de 31 de julho de 
2003 (que é a norma relacionada com o ISS).
4. CArACterístiCAs dos Atos de improbidAde AdministrAtivA
Como se percebe, as quatro grandes espécies de atos de improbidade administrativa estão 
hierarquizadas de acordo com a lesão sofrida pelo patrimônio público.
Dessa forma, sempre que um ato cause enriquecimento ilícito, ainda que possa recair em 
outra hipótese de ilícito (prejuízo ao erário ou desobediência aos princípios da administração), 
será configurado como pertencente ao primeiro caso.
Neste sentido, inclusive, já decidiu o STJ, conforme se observa do julgamento do Recurso 
Especial 1.075.882, de seguinte teor:
1. A Lei de Improbidade Administrativa visa a tutela do patrimônio público e da morali-
dade, impondo aos agentes públicos e aos particulares padrão de comportamento probo, 
ou seja, honesto, íntegro, reto.
2. A Lei 8.429/92 estabelece três modalidades de improbidade administrativa, previstas 
nos arts. 9º, 10 e 11, a saber, respectivamente: enriquecimento ilícito, lesão ao erário e 
violação aos princípios norteadores da Administração Pública.
3. A conduta prevista no art. 9º da LIA (enriquecimento ilícito) abrange, por sua ampli-
tude, as demais formas de improbidade estabelecidas nos artigos subsequentes. Desta 
maneira, a violação aos princípios pode ser entendida, em comparação ao direito penal, 
como “soldado de reserva”, sendo, aplicada, subsidiariamente, isto é, quando a conduta 
ímproba não se subsume nas demaisformas previstas.
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Outro ponto importante se refere à necessidade da existência de dolo ou culpa para a carac-
terização de cada uma das hipóteses elencadas nas quatro espécies de atos de improbidade.
De acordo com a doutrina majoritária, as condutas que resultam em enriquecimento ilícito 
ou em desrespeito aos princípios da administração pública necessitam, para a sua configura-
ção, da presença de dolo (intenção) do agente público para a sua configuração. Dessa forma, a 
simples conduta culposa do agente não enseja a configuração de improbidade administrativa 
nas espécies enriquecimento ilícito e lesão aos princípios da administração pública.
Nos casos de prejuízo ao erário, por sua vez, a improbidade estará configurada tanto nas 
hipóteses de dolo quanto nas condutas praticadas com simples culpa do agente público. 
Tal entendimento está consubstanciado no julgamento do Recurso Especial 1.364.529, da la-
vra do STJ:
Para que seja configurado o ato de improbidade de que trata a Lei 8.429/99, “é necessária 
a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previs-
tos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10”.
Sobre os atos de improbidade administrativa que causam enriquecimento ilícito ou lesão 
ao erário, merecem destaque, ainda, alguns artigos da Lei n. 8.429/1992:
Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de 
terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano. (art. 5º)
No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente público ou terceiro beneficiário os bens ou valo-
res acrescidos ao seu patrimônio. (art. 6º)
Tais artigos possuem o claro objetivo de evitar que uma possível omissão legislativa seja 
alegada, pela parte que está respondendo pela prática de improbidade administrativa, como 
forma de evitar o ressarcimento ao Poder Público ou a perda dos bens acrescidos ao patrimô-
nio quando da pratica dos atos em questão.
Ainda como forma de evitar que não haja o correto ressarcimento dos danos causados ao 
Poder Público, o artigo 8º da mesma norma estabelece que “o sucessor daquele que causar 
lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei 
até o limite do valor da herança”.
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Tal regra encontra fundamento na obrigação do Estado em preservar o bem-estar coletivo, 
garantindo que o interesse público seja preservado ante as práticas que tentam usufruir inde-
vidamente dos direitos indisponíveis da sociedade.
Obs.: � uma das principais finalidades do Estado é a garantia do bem-estar da população exis-
tente em seu território. Como é a população, basicamente, quem financia, por meio do 
pagamento de tributos, as atividades do Estado, quando ocorre uma prática de impro-
bidade administrativa que causa prejuízo ao Erário, é o próprio patrimônio coletivo que 
está sendo arruinado. Assim, cabe ao Estado, por meio da exigência de ressarcimento 
aos cofres públicos, a manutenção do patrimônio daqueles que financiam as suas ati-
vidades, qual seja, o povo.
Assim, se algum agente público adquirir, ao longo de sua carreira no serviço público, bens 
que são comprovadamente desproporcionais ao valor da sua remuneração, estaremos diante 
da prática de improbidade administrativa causadora de enriquecimento ilícito.
Nesta situação, caso tal agente venha a falecer, ocorrerá a transferência do patrimônio, 
oportunidade em que os sucessores receberão a herança do agente ímprobo.
E como boa parte dos bens transferidos foram adquiridos com base no ato de improbida-
de, uma vez que o Poder Público tome conhecimento da prática, poderá exigir dos herdeiros 
a responsabilização, com base nas disposições da Lei n. 8.429/1992, até o limite dos valores 
que foram transferidos.
5. indisponibilidAde dos bens
Como anteriormente mencionado, o artigo 37, § 4º, da Constituição Federal estabelece 
uma série de consequências para os atos de improbidade administrativa, dentre as quais se 
incluem a possibilidade da decretação da indisponibilidade dos bens.
Em sintonia com a disposição constitucional, a Lei n. 8.429/1992 estabelece, em seu artigo 
7º, que a indisponibilidade dos bens será declarada sempre que o ato de improbidade adminis-
trativa ficar caracterizado como enriquecimento ilícito ou lesão ao patrimônio público.
Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilíci-
to, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, 
para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral 
ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.
Importante mencionarmos que a indisponibilidade dos bens não se trata de uma espé-
cie de sanção, mas sim de medida cautelar que tem por finalidade assegurar que o indiciado 
não arruíne o seu patrimônio antes que o Poder Público conclua o respectivo processo admi-
nistrativo.
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De acordo com a doutrina majoritária, dois são os requisitos que devem estar presentes 
para que seja possível a determinação da indisponibilidade dos bens no curso da ação de im-
probidade administrativa, sendo eles o fumus boni juris e o periculum in mora.
O fumus boni juris consiste na probabilidade de os fatos imputados ao agente público 
serem verossímeis. Isso não significa que o ato ímprobo deve estar cabalmente provado, uma 
vez que tal pressuposto é averiguado por ocasião da sentença. O que deve existir é uma gran-
de possibilidade, no curso do processo administrativo, da ocorrência do ato de improbidade 
administrativa.
O periculum in mora (também conhecido como perigo de dano iminente e irreparável) por 
sua vez, refere-se à possibilidade daquele que está indiciado dilapidar o seu patrimônio, impos-
sibilitando a devolução dos valores devidos aos cofres públicos.
Uma vez estando presentes estas duas características, a autoridade administrativa repre-
senta ao Ministério Público, que, analisando os fatos, requer ao juiz responsável pela ação a 
decretação da indisponibilidade dos bens.
Ressalta-se que a possibilidade de decretação da indisponibilidade dos bens é privativa 
do Poder Judiciário, não havendo que se falar na possibilidade de o Ministério Público atuar 
desta forma.
Exemplo: Álvaro foi indiciado pelo cometimento de ato de improbidade administrativa que con-
figura enriquecimento ilícito.
Neste caso, a autoridade que está conduzindo o inquérito, verificando que é muito provável que 
tenha ocorrido a improbidade (fumus boni juris), bem como que Álvaro está em vias de dilapi-
dar os seus bens (periculum in mora), representaao Ministério Público, que, após analisar os 
fatos, requer ao Poder Judiciário a decretação da indisponibilidade.
6. penAs ApliCáveis
Para cada uma das condutas que dão ensejo às quatro diferentes espécies de improbidade 
administrativa, a Lei n. 8.429/1992 apresenta uma série de sanções de natureza administrati-
va, civil e política.
Tais sanções estão hierarquizadas de acordo com a gravidade da conduta, de forma que 
as ações que ensejam enriquecimento ilícito possuem como consequência as sanções mais 
graves, as que ensejam lesão ao patrimônio público possuem sanções intermediárias e as que 
atentam contra os princípios da administração pública, por sua vez, possuem as sanções de 
menor gravidade.
As sanções de natureza civil são aquelas que implicam na obrigação de pagar ou devolver 
algo ao poder público. De acordo com as normas da Lei n. 8.429/1992, são as seguintes:
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• ressarcimento ao erário;
• perda dos bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;
• multa.
As sanções de natureza política são aquelas que implicam em restrições aos direitos polí-
ticos, sendo, nos termos do dispositivo legal, uma só: suspensão dos direitos políticos;
Por fim, as sanções administrativas são aquelas que implicam na impossibilidade de ser 
mantido vínculo com a administração pública, sendo elas:
• perda da função pública;
• proibição de contratar com o poder público;
• proibição de receber incentivos fiscais ou creditícios por parte do poder público.
Tais sanções, independente da natureza (administrativa, civil e política), são graduadas, 
conforme já mencionado, de acordo com a gravidade da conduta praticada pelo agente público 
ou por terceiro, conforme se extrai do artigo 12 da Lei n. 8.429/1992:
Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, 
está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplica-
das isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato [...].
Ato de Improbidade Sanção Política Sanção Cível Sanção Administrativa
Enriquecimento 
Ilícito
Suspensão dos 
direitos políticos de 
8 a 10 anos
Pagamento de 
multa de até 3 
vezes o valor do 
acréscimo
Proibição de 
contratar ou 
receber benefícios 
do Poder Público 
por 10 anos
Dano causado ao 
Erário
Suspensão dos 
direitos políticos de 
5 a 8 anos
Pagamento de 
multa de até 2 vezes 
o valor do dano
Proibição de 
contratar ou 
receber benefícios 
do Poder Público 
por 5 anos
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Improbidade Administrativa
DIREITO ADMINISTRATIVO
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Não obediência aos 
Princípios
Suspensão dos 
direitos políticos de 
3 a 5 anos
Pagamento de 
Multa civil de até 
100 vezes o valor 
da remuneração do 
agente
Proibição de 
contratar ou 
receber benefícios 
do Poder Público 
por 3 anos
Violação 
relacionada com 
benefício financeiro 
ou tributário 
contrário às 
disposições do ISS
Suspensão dos 
direitos políticos de 
5 a 8 anos
Pagamento de 
multa civil de até 
3 vezes o valor do 
benefício financeiro 
ou tributário 
concedido
No que se refere à perda da função pública e à suspensão dos direitos políticos, tais san-
ções só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.
A aplicação das sanções previstas na Lei n. 8.429/1992 independe, conforme previsão do 
artigo 21, dos seguintes fatores:
• da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarci-
mento;
• da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou 
Conselho de Contas.
Exemplo: a circunstância das contas de determinado agente público ou do órgão onde este 
desempenha suas atribuições terem sido aprovadas pelos tribunais ou conselhos de contas 
não impede que, diante de provas, seja o respectivo agente responsabilizado pela prática de 
improbidade.
Isso ocorre porque os tribunais e conselhos, em determinadas situações, não conseguem 
detectar que houve a prática de improbidade.
Da mesma forma, ainda que não haja dano ao patrimônio público, poderá o agente público 
ou terceira pessoa ser responsabilizado pela prática de improbidade, situação que ocorre, por 
exemplo, com a violação dos princípios da administração pública.
A única ressalva, nesta última situação, fica por conta da pena de ressarcimento, ou seja, para 
que o agente seja obrigado a ressarcir o erário, deverá obrigatoriamente ser comprovado que 
houve dano ao Poder Público.
7. deClArAção de bens
Dois são os momentos distintos, de acordo com a lei de improbidade, em que o agente 
público deve demonstrar a sua declaração de bens: na posse e no exercício da função pública.
Assim, ao ser empossado, o agora servidor deve apresentar a declaração de todos os bens 
que constituem o seu patrimônio, incluindo imóveis, móveis, semoventes, dinheiros, títulos, 
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Improbidade Administrativa
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ações, e qualquer outra espécie de bens e valores patrimoniais, localizado no país ou no exte-
rior. Quando for o caso, a declaração deverá abranger os bens e valores patrimoniais do cônju-
ge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica 
do declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico.
Posteriormente, a cada ano, o agente público deve demonstrar a mesma declaração, até 
que ocorra a sua saída do respectivo cargo, mandato, emprego ou função.
A ideia de tal medida é propiciar que a autoridade administrativa verifique a evolução patri-
monial do agente público, uma vez que esta, quando incompatível com a soma das remunera-
ções do servidor, é um dos principais indícios de improbidade administrativa.
Como forma de simplificar a comprovação dos valores, o agente público poderá entregar, 
anualmente, cópia de sua declaração do Imposto de Renda à repartição pública.
Caso o agente não cumpra com a obrigação de apresentar os bens que compõem o seu 
patrimônio, ou então apresente declaração falsa, teremos, nos termos do § 3º do artigo 13 da 
Lei n. 8.429/1992, a demissão a bem do serviço público, sem prejuízo das demais sanções 
previstas em lei.
§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem prejuízo de outras san-
ções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar declaração dos bens, dentro do prazo de-
terminado, ou que a prestar falsa.
8. proCedimento AdministrAtivo e judiCiAl
A Lei n. 8.429/1992 também estabelece regras processuais a serem observadas no âmbito 
do procedimento administrativo e do processo judicial destinado a verificar a ocorrência de 
improbidade administrativa.
Inicialmente, tem-se que qualquer pessoa é parte competente para representar à autorida-
de administrativa solicitando a instauração das investigações necessárias para a apuração da 
Improbidade Administrativa.
Caso, no entanto, alguém representar contra agentepúblico ou terceiro, e já souber, de an-
temão, que tais pessoas são inocentes, incorrerá em crime, devendo responder com a pena de 
detenção, de 6 a 10 meses, e multa. Além disso, será obrigado a indenizar o denunciado pelos 
danos materiais, morais e à imagem.
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Improbidade Administrativa
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A representação deverá ser formulada por escrito ou reduzida a termo, possuindo, ainda, a 
qualificação e demais dados do denunciante.
Atendidos todos os pressupostos legais, a autoridade competente tem a obrigação de ins-
taurar o competente procedimento administrativo disciplinar, que será regido pelo estatuto de 
cada categoria funcional. No âmbito da União, as regras a serem observadas estão previstas 
na Lei 8.112.
Neste ponto, merece destaque o fato da Lei n. 8.429/1992 ser uma norma de natureza cí-
vel, viabilizando a aplicação de sanções de natureza extrapenal, ou seja, aquelas que não estão 
tipificadas como crime. Tal característica não inviabiliza a aplicação de sanções de natureza 
penal ante a prática de improbidade administrativa. Para que isso ocorra, as condutas previs-
tas na norma em estudo devem estar tipificadas, também, como crime.
Da mesma forma, a aplicação de qualquer uma das sanções previstas na lei de improbida-
de administrativa é competência privativa do Poder Judiciário, conforme se observa da deci-
são do STF no âmbito do RMS 24699/DF, de seguinte teor:
Ato de improbidade: a aplicação das penalidades previstas na Lei n. 8.429/92 não incumbe 
à Administração, eis que privativa do Poder Judiciário. Verificada a prática de atos de 
improbidade no âmbito administrativo, caberia representação ao Ministério Público para 
ajuizamento da competente ação, não a aplicação da pena de demissão.
Assim, ainda que a autoridade administrativa seja competente para a apuração das even-
tuais faltas funcionais cometidas pelos servidores públicos, quando a conduta em questão 
ficar caracterizada como improbidade, não poderá a autoridade administrativa aplicar a pena-
lidade, devendo formular representação junto ao Ministério Público, que representará ao Poder 
Judiciário para o ajuizamento da ação e o ajuizamento da ação e consequente aplicação da 
penalidade.
Exemplo: Elias, servidor público federal, praticou infração disciplinar que restou configurada 
como violação dos deveres previstos no estatuto dos servidores e como improbidade adminis-
trativa.
Nesta situação, a autoridade administrativa competente deve instaurar processo administra-
tivo disciplinar para a investigação da situação. Tendo sido verificada a ocorrência das duas 
infrações, a autoridade deve proceder da seguinte forma:
– No que se refere à infração prevista no estatuto dos servidores, deve aplicar a penalidade 
de acordo com as disposições da mencionada norma, sem necessidade de acionar o Poder 
Judiciário.
– Com relação à infração de improbidade administrativa, a autoridade não poderá aplicar a 
penalidade prevista no estatuto, devendo acionar, por meio do Ministério Público, o Poder Judi-
ciário, que será competente para aplicar a penalidade prevista na Lei n. 8.429/1992.
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Improbidade Administrativa
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Em todas as ações destinadas à apuração da prática de improbidade administrativa, obri-
gatoriamente deverá haver a participação do Ministério Público, conforme estabelecido no ar-
tigo 17, § 4º, da Lei n. 8.429/1992:
O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal 
da lei, sob pena de nulidade.
E o Ministério Público tem um papel extremamente importante nas ações de improbidade. 
Tanto o é que o artigo 15 da norma em análise determina que a autoridade competente dê co-
nhecimento ao órgão e aos Tribunais ou Conselhos de contas da existência do procedimento 
administrativo destinado a apurar as condutas de improbidade.
Da mesma forma, quando houver indícios fundados de responsabilidade, a comissão que 
estiver instruindo o processo comunicará ao Ministério Público sobre tal fato, de forma que 
sejam sequestrados os bens suficientes para garantir o provável valor do dano.
Vejamos o teor de tais disposições, de acordo com o texto da Lei n. 8.429/1992:
Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério Público ou 
à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do sequestro dos bens 
do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público. 
(art. 16)
Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias 
e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados inter-
nacionais. (art. 16, § 2º)
Nestas situações, conforme já mencionado, estamos diante de medidas de caráter caute-
lar, se forma a impedir que o patrimônio do indiciado seja dilapidado (vendido ou transferido 
a outras pessoas) e que o Poder Público, como consequência, deixe de ser ressarcido pelos 
prejuízos devidos.
Importante julgado do STJ (REsp 1.771.440) afirma que a indisponibilidade em questão 
poderá se dar em valor superior ao da respectiva ação de improbidade, bem como sobre bens 
adquiridos antes da prática do ato improbo.
É pacífica no Superior Tribunal de Justiça a orientação de que a medida constritiva deve 
recair sobre o patrimônio dos réus em ação de improbidade administrativa, de modo sufi-
ciente a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, levando-se em 
consideração, ainda, o valor de possível multa civil como sanção autônoma.
A indisponibilidade acautelatória prevista na Lei de Improbidade Administrativa tem 
como finalidade a reparação integral dos danos que porventura tenham sido causados ao 
erário; trata-se de medida preparatória da responsabilidade patrimonial, representando, 
em essência, a afetação de todos os bens necessários ao ressarcimento, podendo, por 
tal razão, atingir quaisquer bens ainda que adquiridos anteriormente ao suposto ato de 
improbidade.
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Improbidade Administrativa
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Temos que cuidar, no entanto, para não confundirmos tais situações com a impossibilida-
de (já pacífica no âmbito do STJ) de responsabilização por atos cometidos anteriormente à 
vigência da Lei n. 8.429/1992 (que ocorreu em 03/06/1992), e, por consequência, da própria 
Constituição Federal de 1988.
Neste sentido, temos a importante decisão do REsp 1129121, de 2013:
LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO RETROATIVA A FATOS POSTERIO-
RES À EDIÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. IMPOSSIBILIDADE.
1. A Lei de Improbidade Administrativa não pode ser aplicada retroativamente para alcan-
çar fatos anteriores a sua vigência, ainda que ocorridos após a edição da Constituição 
Federal de 1988.
2. A observância da garantia constitucional da irretroatividade da lei mais gravosa, esteio 
dasegurança jurídica e das garantias do cidadão, não impede a reparação do dano ao 
erário, tendo em vista que, de há muito, o princípio da responsabilidade subjetiva se acha 
incrustado em nosso sistema jurídico. 3. Consoante iterativa jurisprudência desta Corte, 
a condenação do Parquet ao pagamento de honorários advocatícios no âmbito de ação 
civil pública está condicionada à demonstração de inequívoca má-fé, o que não ocorreu 
no caso. 4. Recurso especial provido em parte, apenas para afastar a condenação do 
recorrente em honorários advocatícios.
Exemplo: se estivermos diante de uma conduta prevista na Lei n. 8.429/1992 como improbi-
dade administrativa, mas que foi praticada, por exemplo, no mês de dezembro de 1991, não 
poderá haver a responsabilização por tal prática, uma vez que a Lei n. 8.429/1992 apenas 
entrou em vigor em meados de 1992.
Assim, ainda que a Constituição Federal de 1988 já estivesse em vigor, não há que se falar em 
responsabilização com base em uma norma legal que apenas foi publicada posteriormente à 
prática de improbidade administrativa.
Outra forma de medida cautelar é o afastamento do servidor, com remuneração, quando 
tal providência se fizer necessária para a melhor instrução processual. Em tais situações, ain-
da que o servidor seja afastado com remuneração, o que é levado em conta é a necessida-
de da apuração de uma possível prática de improbidade, dano que envolveria a coletividade 
como um todo.
Afastando o servidor do desempenho das suas atribuições, pode a comissão processante 
desempenhar suas atividades com maior imparcialidade e eficiência.
A possibilidade da adoção desta medida está prevista no parágrafo único do artigo 20 da 
Lei n. 8.429/1992, de seguinte teor:
A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar o afastamento do agente 
público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida 
se fizer necessária à instrução processual.
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A ação destinada a apurar a prática de improbidade administrativa será processada de 
acordo com o rito ordinário, podendo ser proposta, pelo Ministério Público ou pelas pessoas 
jurídicas interessadas, no prazo de 30 dias da efetivação da medida cautelar.
Importante destacar que, com a edição da Lei 13.964/2019, passamos a contar com a 
possibilidade de celebração de acordo de não persecução cível. Neste sentido, em caso de 
possibilidade de solução consensual, poderão as partes requerer ao Juiz a interrupção do pra-
zo para a realização da contestação por até 90 dias.
Art. 17, § 10-A Havendo a possibilidade de solução consensual, poderão as partes requerer ao juiz a 
interrupção do prazo para a contestação, por prazo não superior a 90 (noventa) dias.
As demais regras processuais, no âmbito da ação de improbidade administrativa, podem 
ser resumidas da seguinte forma:
• Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a notificação do 
requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser instruída com docu-
mentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias;
• Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, re-
jeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência 
da ação ou da inadequação da via eleita;
• Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação;
• Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de instrumento;
• Havendo a possibilidade de solução consensual, poderão as partes requerer ao juiz a 
interrupção do prazo para a contestação, por prazo não superior a 90 dias;
• Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de improbidade, o 
juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito;
• Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas as regras do Código de Processo 
Penal;
• A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda 
dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, confor-
me o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.
9. CompetênCiA
A competência para o julgamento das ações de improbidade administrativa é tema que 
não está pacificando na doutrina.
O motivo das inúmeras controvérsias dos tribunais superiores está na possibilidade ou não 
de aplicação do foro por prerrogativa de função no âmbito das ações em questão.
Basicamente, o foro por prerrogativa de função (ou foro privilegiado) trata-se de uma prer-
rogativa concedida a certas autoridades detentoras de poder, tais como os Parlamentares, os 
Magistrados e os Chefes do Poder Executivo.
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Estas autoridades possuem o direito (prerrogativa) de serem processadas e julgadas, no 
âmbito das ações de natureza penal, por tribunais e juízes especializados, escapando assim 
do julgamento da justiça comum.
Inicialmente, o entendimento do STF sempre foi no sentido de que o foro por prerrogativa 
de função tratava-se de prerrogativa que apenas poderia ser exercida no âmbito das ações 
de natureza penal, dentre as quais não se inclui a ação de improbidade administrativa, de na-
tureza civil.
Da mesma forma, o entendimento do tribunal em questão era no sentido de que tal prerro-
gativa apenas poderia ser exercida enquanto o seu titular estivesse no exercício no mandato, 
não se estendendo, por conseguinte, após a quebra de tal vínculo com o Estado.
De acordo com tais entendimentos, e considerando que a ação de improbidade adminis-
trativa é de natureza cível, a competência para processar e julgar sempre foi atribuída ao juiz 
comum de primeiro grau.
Com a entrada em vigor da Lei 10.628, em 2002, diversos artigos do Código de Processo 
Penal foram alterados, de forma que passou a existir, em nosso ordenamento, a possibilidade 
do foro por prerrogativa de função ser estendido para as ações de improbidade administrativa.
Não demorou para a questão chegar no STF, que, por meio da ADIN 2.797, manifestou seu 
entendimento de que não era possível ao legislador ordinário impor um entendimento contrário 
ao até então esposado pelo tribunal superior.
A grande controvérsia surgiu, no entanto, quando o mesmo tribunal decidiu, no julgamento 
da Questão de Ordem 3.211/DF, que caberia a ele próprio (STF) o julgamento das ações de 
improbidade administrativa contra seus próprios membros:
1. Compete ao Supremo Tribunal Federal julgar ação de improbidade contra seus membros.
2. Arquivamento da ação quanto ao Ministro da Suprema Corte e remessa dos autos ao 
Juízo de 1º grau de jurisdição no tocante aos demais.
Não obstante a decisão do STF, o entendimento que deve ser levado para as provas de 
concursos é o de que é competente para o processamento e julgamento das ações de impro-
bidade administrativa o juiz ordinário comum de primeiro grau.
Caso a banca exija o conhecimento do posicionamento do STF, vindo a exigir a literalidade 
da ementa expressa na Questão de Ordem 3.211, deve-se entender que, de acordo com a Su-
prema Corte, cabe ao STF julgar seus membros nas ações de improbidade.
Da mesma forma, deve-se seguir o entendimento anterior do STF no que se refere a não 
possibilidade da aplicaçãodo foro por prerrogativa de função no âmbito de ações de natureza 
cível ou após o término do exercício do mandato ou cargo.
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Tais entendimentos podem ser sedimentados da seguinte forma:
• As ações de improbidade administrativa possuem natureza cível, devendo ser processa-
das e julgadas pelos juízes de primeiro grau;
• O STF possui entendimento de que cabe a ele processar e julgar, nas ações de improbi-
dade administrativa, seus próprios ministros;
• O foro por prerrogativa de função não é aplicado nas ações de natureza civil, mas sim 
apenas nas de natureza penal;
• O foro por prerrogativa de função não é aplicado após o término do cargo ou do manda-
to do agente público.
10. presCrição
Tal como ocorre com as demais penalidades aplicáveis no âmbito do Direito Administrati-
vo, as sanções previstas como consequência pela prática de improbidade administrativa ape-
nas podem ser propostas até um determinado período, após o qual ocorrerá a prescrição e a 
impossibilidade da penalização ao agente público ou ao terceiro beneficiado.
Tal lapso temporal, no âmbito da Lei n. 8.429/1992, está previsto no artigo 23, que as-
sim dispõe:
As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:
I – até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de 
confiança;
II – dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com 
demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.
III – até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final 
pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1º desta Lei.
Exemplo: Afonso foi eleito vereador de um pequeno município. Caso ele venha a cometer, no 
curso do seu mandato, algum ato que configure improbidade administrativa, poderá o Poder 
Público propor as medidas necessárias à responsabilização de Afonso no prazo de 5 anos 
após o término do seu mandato.
Importante destacar que, na hipótese de reeleição para um mandato seguinte (como nos 
casos dos Prefeitos e Governadores), o prazo prescricional de 5 anos apenas começa a ser 
computado após o término do segundo mandato.
Resp. 1153079/BA. O termo inicial do prazo prescricional da ação de improbidade admi-
nistrativa, no caso de reeleição de prefeito, se aperfeiçoa após o término do segundo 
mandato.
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Não podemos confundir o prazo prescricional previsto na Lei n. 8.429/1992 com a possibi-
lidade do ressarcimento aos cofres públicos pela prática de improbidade administrativa.
Nos termos do artigo 37, § 5º, da Constituição Federal, as ações de ressarcimento de pre-
juízos causados ao erário, quando decorrentes de improbidade administrativa, são imprescrití-
veis, podendo ser propostas a qualquer tempo.
A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou 
não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.
O fundamento para tal possibilidade, conforme já mencionado diversas vezes, é a indispo-
nibilidade do interesse público que permeia toda a atividade do Poder Público.
Dessa forma, como a administração apenas gere a coisa alheia (que pertence ao povo), 
as ações de ressarcimento de prejuízos causados aos cofres públicos é, em última análise, o 
ressarcimento dos danos causados à própria coletividade.
A imprescritibilidade das ações de ressarcimentos decorrentes de ilícitos civis, contudo, 
sofreu alterações após o julgamento do Recurso Extraordinário 669069, realizado pelo STF em 
fevereiro de 2016.
Se até o aquele momento todas as ações de ressarcimento decorrentes de ilícitos cíveis 
eram pacificamente consideradas imprescritíveis, a jurisprudência, após o julgado em questão, 
inclina-se no sentido de admitir que as ações de ressarcimento, salvo as hipóteses expressa-
mente ressalvadas, são prescritíveis.
RE 669069/MG, rel. Min. Teori Zavascki, 3.2.2016. (RE-669069)
É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. 
Esse o entendimento do Plenário, que em conclusão de julgamento e por maioria, negou 
provimento a recurso extraordinário em que discutido o alcance da imprescritibilidade 
da pretensão de ressarcimento ao erário prevista no § 5º do art. 37 da CF (“§ 5º – A lei 
estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servi-
dor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressar-
cimento”).
A Corte pontuou que a situação em exame não trataria de imprescritibilidade no tocante 
a improbidade e tampouco envolveria matéria criminal.
Em 2018, em nova decisão sobre a imprescritibilidade das ações de ressarcimento, o STF 
manifestou-se, no julgamento do RE 852475, peça imprescritibilidade da ação de ressarcimen-
to decorrente de ato doloso de improbidade administrativa.
Com base neste importante julgado, devemos levar para a prova as seguintes informações:
• A ação de ressarcimento não mais é imprescritível para todos os danos decorrentes de 
ilícitos civis;
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• No caso de ilícito civil que envolva matéria criminal, a ação de ressarcimento continua 
sendo imprescritível, podendo o Estado ajuizar o ressarcimento a qualquer tempo;
• No caso de ação de ressarcimento decorrente de improbidade administrativa, devemos 
analisar se o ato é doloso ou culposo. Em caso de ato culposo, o prazo prescricional é o 
previsto legalmente (5 anos). Em sentido diverso, no caso de ato de improbidade dolo-
so, a eventual ação de ressarcimento é imprescritível;
• Não há, ainda, uma definição acerca do prazo prescricional para as demais ações de 
ressarcimento (aquelas que não são decorrentes de improbidade culposa ou de maté-
ria criminal). Ainda assim, uma eventual questão de prova cobrando o assunto deve ter 
como resposta o prazo de 5 anos.
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RESUMO
O princípio constitucional da moralidade compreende os subprincípios da probidade, de-
coro e boa-fé. Violar a moralidade ou qualquer um dos seus subprincípios implica na anulação 
do respectivo ato administrativo.
Estabelece a Constituição Federal, em seu artigo 37, § 4º, que os atos de improbidade 
administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função