PMBA - Direito Administrativo - Klewerton

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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
POLÍCIA MILITAR DA BAHIA 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
- LEI 5.810/94 
 
 
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POLÍCIA MILITAR DA BAHIA 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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PROGRAMA: 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO: 
1. Administração Pública: princípios e contexto. 2. 
Princípios básicos do Direito Administrativo: Legalidade, 
Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, Eficiência. 3. 
Atos Administrativos: conceito, requisitos, atributos, 
anulação, revogação e convalidação; discricionariedade 
e vinculação. 4. Poderes e deveres dos administradores 
públicos: uso e abuso do poder, poderes vinculado, 
discricionário, hierárquico, disciplinar e regulamentar, 
poder de polícia, deveres dos administradores públicos. 
5. Servidores públicos: cargo, emprego e função 
públicos. 
 
ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: 
CONCEITOS, ELEMENTOS, PODERES E ORGANIZAÇÃO; 
NATUREZA, FINS E PRINCÍPIOS 
 
 
INTRODUÇÃO 
O Direito Administrativo é um dos ramos do chamado 
direito público, ou seja, a área do direito que trata de 
relações estatais, compreendendo tanto o conjunto de 
normas jurídicas que regulam a relação entre o particular 
e o Estado, como o conjunto de normas jurídicas que 
regulam as atividades, as funções e organizações de 
poderes do Estado e dos seus servidores. 
 
 
 
ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 
De forma simplificada, o Estado é uma criação humana 
destinada a manter a coexistência pacífica dos 
indivíduos, a ordem social, de forma que os seres 
humanos consigam se desenvolver, e proporcionar o 
bem estar a toda sociedade. 
É o Estado o responsável por dar força de imposição ao 
Direito, pois é ele que detém o papel exclusivo de aplicar 
as penalidades previstas pela Ordem Jurídica. 
Assim o Estado pode ser definido como o exercício de um 
poder político, administrativo e jurídico, exercido dentro 
de um determinado território, e imposto para aqueles 
indivíduos que ali habitam. 
Os elementos que caracterizam o Estado são: 
- População: entende-se pela reunião de indivíduos num 
determinado local, submetidos a um poder central. O 
Estado vai controlar essas pessoas, visando, através do 
Direito, o bem comum. A população pode ser classificada 
como nação, quando os indivíduos que habitam o 
mesmo território possuem como elementos comuns a 
cultura, língua, a religião e sentem que há, entre eles, 
uma identidade; ou como povo, quando há reunião de 
indivíduos num território e que apesar de se 
submeterem ao poder de um Estado, possuem 
nacionalidades, cultura, etnias e religiões diferentes. 
- Território: espaço geográfico onde reside determinada 
população. É limite de atuação dos poderes do Estado. 
Vale dizer que não poderá haver dois Estados exercendo 
seu poder num único território, e os indivíduos que se 
encontram num determinado território estão obrigados 
a se submeterem. 
- Governo Soberano: é o exercício do poder do Estado, 
internamente e externamente. O Estado, dessa forma, 
deverá ter ampla liberdade para controlar seus recursos, 
decidir os rumos políticos, econômicos e sociais 
internamente e não depender de nenhum outro Estado 
ou órgão internacional. A essa autodeterminação do 
Estado dá-se o nome de soberania. 
O Estado assume em suas relações internacionais uma 
personalidade jurídica (capacidade de tornar-se titular 
de direitos e deveres) de direito público externo, dado o 
fato de reger-se pelas regras do direito público 
internacional. 
Já em se tratando das relações internas, ou seja, em 
relação à regência em suas relações de direito público 
interno, o Estado é representado, no caso do Brasil, pelos 
chamados entes da Federação – a União, os Estados-
membros, os Municípios e o Distrito Federal (Pessoas 
jurídicas de direito público interno). 
Isto porque quando se fala das Formas de Estado, 
observa-se que ele pode assumir a forma de unitário 
(onde o poder político-administrativo é centralizado em 
um único ente) ou composto, como é o caso do Estado 
brasileiro (onde há a presença de diversos entes que 
exercem, dentro de limitações territoriais, sua 
autonomia. Os Estados compostos podem ser 
classificados em: Uniões Reais, Uniões Pessoais, 
Federações e Confederações). 
NOÇÕES DE DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
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A maneira pela qual o poder é exercido dentro de um 
Estado indica a Forma de Governo por ele adotada. 
Assim, temos como formas de governo: a República e a 
Monarquia. Na República, as principais características 
são a eletividade e a temporariedade dos governantes, 
além da Responsabilidade do Estado. Enquanto na 
Monarquia, os governantes são investidos por critérios 
de hereditariedade e permanecem vitaliciamente no 
exercício do poder, além de, em alguns casos, não 
poderem ser responsabilizados (monarquias 
absolutistas). 
Em resumo a organização e estrutura do Estado podem 
ser analisadas sob 03 aspectos: 
a) Forma de Governo - República ou Monarquia 
b) Sistema de Governo - Presidencialismo ou 
Parlamentarismo 
c) Forma de Estado - Unitário ou Federação. 
No BRASIL, o Estado é do tipo Federado ou Composto, 
pois temos diferentes poderes políticos convivendo no 
nosso território: um poder político central (União), um 
poder político regional (Estados-Membros) e um poder 
político local (Município), além do DF, que acumula as 
competências regionais e locais. 
Na CF/88, a forma federativa de Estado constitui cláusula 
pétrea, insuscetível de ser abolida pelo poder de reforma 
(art. 60, §4º, I). 
 
Organização dos Poderes do Estado 
Poder significa força para que se possa fazer ou executar 
certas coisas. Não há Estado sem poder. O poder deve 
mostrar-se presente na vida dos governados a fim de 
manter, principalmente, a ordem social, a segurança e a 
liberdade individual. 
O exercício do poder está concentrado em diversos 
órgãos estatais. “São poderes da União, independentes e 
harmônicos entre si, - determina o art. 2.º, da CF - o 
Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Sendo 
independentes, evitam-se eventuais abusos, ficando 
cada um dentro da esfera de ação que lhe é traçada pela 
Lei Maior, impedindo, assim, que o poder venha ficar na 
mão de uma só pessoa, agindo, porém, harmonicamente 
no desempenho das finalidades que lhes são próprias. 
 
 
 
 
 
A) PODER LEGISLATIVO: 
a.1) Função típica: legislar e fiscalização contábil, 
financeira, orçamentária e patrimonial do Executivo; 
a.2) Função atípica de natureza executiva: ao dispor 
sobre sua organização, provendo cargos, concedendo 
férias, licenças a servidores etc.; 
a.3) Função atípica de julgamento: o Senado julga o 
Presidente da República nos crimes de responsabilidade(art. 52, I) e julga seus próprios servidores no 
cometimento de atos de indisciplina. 
 
B) PODER EXECUTIVO: 
b.1) Função típica: prática de atos de chefia de Estado e 
chefia de Governo; 
b.2) Função atípica de natureza legislativa: o Presidente 
da República, por exemplo, adota medida provisória, 
com força de lei (art. 32); a administração se vale dos 
chamados atos normativos, secundários, mas capazes de 
impor regras gerais e abstratas; além da iniciativa de lei, 
que em alguns casos é do chefe do executivo. 
b.3) Função atípica de julgamento: o Executivo julga, 
apreciando defesas e recursos administrativos. 
 
C) PODER JUDICIÁRIO 
b.1) Função típica: julgar (função jurisdicional), dizendo 
o direito no caso concreto e dirimindo os conflitos que 
lhe são levados, quando da aplicação da lei; 
b.2) Função atípica de natureza legislativa: regimento 
interno de seus Tribunais e as iniciativas de lei; 
b.3) Função atípica de natureza executiva: administra ao 
conceder licenças e férias aos magistrados e 
serventuários, etc. 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Para uma definição mais exata da expressão 
“administração pública” devem-se considerar dois 
sentidos: objetivo/ material/ funcional e o sentido 
subjetivo/formal ou orgânico. 
No sentido objetivo, grafado com letra minúscula, a 
administração pública é a própria função administrativa 
do Estado, ou seja, a própria gestão dos interesses 
públicos, seja por sua organização interna ou por sua 
intervenção no campo privado. 
 
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As quatro funções básicas que a Administração Pública 
desenvolve são: 
1. O Fomento - incentivo ao desenvolvimento da 
iniciativa privada. São muitos os instrumentos de 
fomento, como a concessão de crédito, o 
direcionamento para setores de infra-estrutura e demais 
setores de interesse coletivo. 
2. Os serviços públicos – atividades materiais internas às 
repartições, visando a satisfação das necessidades do 
próprio funcionamento do Estado e os externos- 
atividades materiais que visam a satisfação da 
coletividade, como água, energia elétrica, transporte, 
etc. 
3. A Polícia – atividades preventivas e repressivas, 
normativas e concretas, que limitam as ações do 
particular em benefício da coletividade. 
4. Intervenção - A exploração direta de atividade 
econômica pelo Estado quando necessária aos 
imperativos da segurança nacional ou a relevante 
interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
 
No sentido subjetivo/formal/orgânico o termo refere-se 
ao conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que 
têm a incumbência de executar as atividades 
administrativas, ou seja, os sujeitos da função 
administrativa, quem a exerce de fato. Nesse sentido 
pode ser divida em direta e indireta. 
O Fim da Administração Pública é a satisfação do 
interesse púbico e do bem comum, isto é, de todos, 
incluídos brasileiros natos, naturalizados e estrangeiros 
situados no País. 
 
PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO 
 
 
São considerados princípios básicos aqueles enumerados 
no art. 37 da CF, que dispõe: "A administração pública 
direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá 
aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao 
seguinte:" 
São, portanto, 5 (cinco) os princípios constitucionais da 
Administração Pública. Para facilitar a sua memorização, 
utilize a palavra mnemônica: 
 
 
"L I M P E": 
 
L egalidade; 
I mpressoalidade; 
M oralidade; 
P ublicidade e; 
E ficiência. 
Além destes, expressamente enumerados, há outros que 
emergem do Texto Constitucional: 
- Princípio da Licitação Pública; 
- Princípio da prescritibilidade dos ilícitos 
administrativos; 
- Princípio da responsabilidade civil da Administração; 
- Princípio da razoabilidade (ou proporcionalidade) e; 
- Princípio da supremacia do interesse público. 
Cumpre registrar que há, ainda, princípio do controle 
judicial dos atos administrativos e o princípio da 
motivação. 
Vamos tratar aqui dos princípios básicos da 
Administração Pública, entendidos como tais aqueles 5 
(cinco) enumerados no "caput" do art. 37 da Lei Magna. 
 
Princípio da Legalidade: Tal princípio encontra 
fundamento constitucional no art. 5º, II, que prescreve: 
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer 
alguma coisa senão em virtude de lei”. 
 
Leciona Hely Lopes Meirelles: 
"A legalidade, como princípio de administração, significa 
que o administrador público está, em toda sua atividade 
funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às 
exigências do bem comum, e deles não se pode afastar 
ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se 
à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme 
o caso" 
Diferentemente dos particulares, que podem fazer tudo 
que a Lei não proíbe (contra legem), a Administração 
Pública, além de também não pode agir contra a lei 
(contra legem), não pode seguir além da lei (praeter 
legem), só podendo agir nos estritos limites da lei 
(secundum legem). Exemplo cabal desta proposição é o 
caso de eventual conduta imoral de um indivíduo que, a 
despeito de censurável sob o ponto de vista ético ou 
procedimental, pode não encontrar oposição de norma 
legal; o mesmo não ocorre com a Administração Pública, 
vez que erigidos distintamente os princípios da 
legalidade e da moralidade. 
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Veja o teor da Súmula 346, do STF: "A Administração 
Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos". 
Tal entendimento vai ao encontro do princípio 
constitucional da legalidade, na medida em que autoriza 
a Administração Pública, ao constatar a prática de ato 
eivado de ilegalidade, declarar a nulidade de seus 
próprios atos, quando contaminados por vício 
(reconhecimento de erro e consequente desfazimento 
de ato). 
Neste mesmo sentido, inclusive com espectro ampliativo 
se considerada a redação da supracitada Súmula 346, o 
STF editou a Súmula 473, com o seguinte teor: "A 
Administração pode anular seus próprios atos, quando 
eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não 
se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos 
adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação 
judicial." 
 
Princípio da Moralidade: vejamos, de início, ilustrativo 
excerto de decisão proferida pelo STF, sobre o tema em 
tela: "A atividade estatal, qualquer que seja o domínio 
institucional de sua incidência, está necessariamente 
subordinada à observância de parâmetros ético-jurídicos 
que se refletem na consagração constitucional do 
princípio da moralidade administrativa. Esse postulado 
fundamental, que rege a atuação do Poder Público, 
confere substância e dá expressão a uma pauta de 
valores éticos sobre os quais se funda a ordem positiva 
do Estado. O princípio constitucional da moralidade 
administrativa, ao impor limitações ao exercício do 
poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos 
os atos do Poder Público que transgridam os valores 
éticos que devem pautar o comportamento dos agentes 
e órgãos governamentais." (ADI 2.661MC, Rel. Min. Celso 
de Mello, DJ 23/ 08/ 02) 
Exemplo de ato imoral seria a construção de uma ponte, 
por um governo municipal, por exemplo, interligando a 
área principal do município a uma propriedade particular 
de um parente do prefeito, sem qualquer motivação 
válida ou sem atendimento de verdadeira finalidade 
pública. O ato, que a princípio seria válido, pois que, em 
hipótese, praticado sem qualquer outro vício, sendo 
produto de poder discricionário conferido à autoridade 
legalmente constituída, poderia esconder um desvio de 
finalidade (o motivo declarado não corresponde àquele 
efetivamente vislumbrado pela Administração Pública), 
não facilmente comprovável. 
 
Princípio da Impessoalidade: Na dicçãode Celso Antônio 
Bandeira de Mello, impessoalidade “traduz a ideia de 
que a Administração tem que tratar a todos os 
administrados sem discriminações, benéficas ou 
peculiares... O princípio em causa não é senão o próprio 
princípio da legalidade ou isonomia” (Elementos de 
direito administrativo, 1992, p. 60). Em suma, há que se 
entender que os atos administrativos devem ser 
orientados exclusivamente para uma finalidade pública, 
sem deixar-se contaminar por interesses individuais e, 
portanto, pessoais. 
 
Princípio da Publicidade: Para José Afonso da Silva 
(Curso de Direito Constitucional Positivo, Malheiros, 
2000, pág. 653), no tocante à publicidade "... o Poder 
Público, por ser público, deve agir com a maior 
transparência possível, a fim de que os administrados 
tenham, a toda hora, conhecimento do que os 
administradores estão fazendo.". 
Em nossa forma republicana de Estado, não poderia ser 
diferente: República vem de "Res" e "pública", isto é, 
coisa pública, coisa de todos. Esta apropriação "da coisa" 
não pode dar-se sem publicidade, seguindo daí ser uma 
condição essencial para a democracia. 
Saliente-se, por fim, que a Constituição Federal em seu 
art. 5º, inciso LX, relativiza o princípio em estudo: "a lei 
só poderá restringir a publicidade dos atos processuais 
quando a defesa da intimidade ou o interesse social o 
exigirem.". No inciso X do indigitado artigo, limita uma 
vez mais o princípio da publicidade: "são invioláveis a 
intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das 
pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano 
material ou moral decorrente de sua violação." 
Princípio da Eficiência: tal princípio que deve nortear a 
atuação da Administração Pública no sentido de produzir 
resultado de modo rápido e preciso de maneira que os 
resultados de suas ações satisfaçam, plenamente, as 
necessidades da população. Tal princípio refuta a 
lentidão, o descaso, a negligência e a omissão, práticas 
que, não raramente, são observadas nas ações da 
Administração Pública brasileira. 
 
PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS 
 
Tem a mesma força jurídica dos princípios explícitos. A 
doutrina e a jurisprudência usualmente se referem a 
estes princípios, tendo, desse modo, uma mesma 
relevância jurídica que os princípios escritos na 
Constituição. 
A Constituição Federal prevê no seu artigo 37 os 
seguintes princípios regentes da Administração Pública: 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência. São estes os princípios expressos da 
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Administração Pública, pois se encontram literalmente 
contidos na Carta Magna, sendo obrigatória a sua 
observância pelos agentes públicos na feitura dos atos 
administrativos, sob pena de serem considerados nulos. 
Além destes, encontram-se dispersos no ordenamento 
jurídico outros princípios norteadores do Direito 
Administrativo que, por não estarem literalmente 
manifestos, são clareados pela doutrina. Estes princípios, 
ditos implícitos, tanto quanto os explícitos, são de 
observância obrigatória pelos agentes públicos. Entre 
eles estão: 
Autotutela: A Administração Pública tem o poder-dever 
de exercer o controle sobre seus próprios atos, a fim de 
tornar nulos aqueles praticados sem a observância da lei 
e revogar os que se tornaram contrários ao interesse 
público. 
Continuidade dos Serviços Públicos: Demonstra quão 
importante e obrigatória é a atividade administrativa, 
devendo-se, por isso, evitar ao máximo a sua 
interrupção, uma vez que os interesses que ela atinge 
são fundamentais à coletividade. 
Controle Jurisdicional da Administração Pública: A 
Administração Pública tem o poder-dever de exercer o 
controle sobre seus atos, mas mesmo assim eles podem 
ser revistos pelo Poder Judiciário, se praticados com 
ilegalidade. 
Especialidade: Os órgãos e entidades da Administração 
devem cumprir apenas o papel para os quais foram 
criadas, não sendo permitidas atividades estranhas ao 
fim legalmente determinado pela lei. 
Finalidade: Toda a atividade administrativa deve buscar 
meios para realizar a finalidade contemplada pela lei, a 
qual tem por fim o interesse público. 
Indisponibilidade do interesse público: A Administração 
somente pode agir autorizada por lei e nos limites desta. 
Isonomia: A Administração não pode conceder privilégio 
a quem quer que seja, senão quando determinado por 
lei. 
Motivação: Todos os atos da Administração devem ser 
motivados, isto é, o agente público deve expor os 
motivos que o levaram a tomar uma ou outra decisão. 
Razoabilidade e Proporcionalidade: A Administração 
Pública deverá obedecer a critérios racionais em sua 
atuação e os atos administrativos só serão válidos se 
exercidos na extensão e intensidade proporcionais ao 
atendimento do interesse público. 
Segurança jurídica: Não pode haver surpresas passíveis 
de desestabilizar as relações sociais. A atividade da 
Administração deve estar fundamentada em leis e não 
em probabilidades. 
Supremacia do interesse público: Fundamenta-se no 
fato de que nas relações jurídicas os interesses da 
coletividade prevalecem sobre os interesses 
particulares. Assim, a Administração Pública está em 
uma posição hierarquicamente superior quando 
comparada com o particular. 
 
AGENTES PÚBLICOS: ESPÉCIES E CLASSIFICAÇÃO; 
PODERES, DEVERES E PRERROGATIVAS; CARGO, 
EMPREGO E FUNÇÃO PÚBLICOS 
 
AGENTES PÚBLICOS 
 
Conceito: agente público é toda pessoa natural (física) 
que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da 
administração indireta. 
 
Espécies e classificação: São quatro os tipos de agentes 
públicos: 
a) agentes políticos; 
b) servidores públicos; 
c) particulares colaborando com o Poder Público; e 
d) Militares 
 
AGENTES POLÍTICOS 
São os titulares de cargos estruturais à organização 
política do país, ou seja, são os ocupantes dos cargos que 
compõe a estrutura constitucional do Estado, o esquema 
fundamental do Poder. Daí que se constituem nos 
formadores de vontade superior do Estado. São agentes 
políticos o Presidente da República, os Governadores, 
Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos 
Chefes do Executivo, isto é, Ministros de Estado e 
Secretários das diversas pastas, bem como os Senadores, 
Deputados federais e estaduais e os Senadores. 
 
SERVIDORES PÚBLICOS 
Os servidores públicos são pessoas físicas que prestam 
serviços à administração direita ou indireta, com vínculo 
empregatício (CLT), estatutário ou temporário. São 
remunerados pelas atividades executadas e mantém um 
verdadeiro vínculo profissional com os órgãos ou 
entidades públicas. 
Os servidores públicos podem ser classificados de 
diversas formas diferentes a saber: 
 
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I. Servidores Públicos em sentido amplo: 
a) Servidores estatutários – estão sujeitos ao regime 
estatutário e ocupam cargos públicos. Regidos pelos 
regimes jurídicos únicos de cada ente federativo, 
conforme determinação do Art. 39 da Constituição 
Federal. 
b) Empregado público – é o contratado sob o regime 
celetista (CLT) e regido, também pela legislação 
trabalhista extravagante, ocupa emprego público e 
desempenha suas atividades, nas Empresas estatais e 
nas Fundações públicas de Direito Privado. Ressalte-se 
que, por força da EC 19/98, encontramos alguns 
celetistas na Administração Direta, autárquica e 
fundacional (espécie de contratação suspensa pela 
liminar na ADI 2135/STF – sem efeitos retroativos). O 
empregado público, embora regido pelo regime privado, 
submete-se a derrogações do direito público, dado o fato 
de que se submete a concurso, pode afastar-se para 
mandato eletivo, tem limitações para acumulação de seu 
emprego público com outros ou até com cargos e 
funções públicas, dentre outras hipóteses. 
c) Servidor temporário – é aquele que exerce função, em 
caráter excepcional, por tempo determinado, sem 
vínculo a cargos ou emprego público.A natureza de seu 
vínculo jurídico com a administração é especial, regulado 
pela Lei n.º 8.745/93, a qual estende alguns dispositivos 
constantes na Lei 8.112/90, que regulamenta o regime 
jurídico dos servidores públicos federais (ex: ajuda de 
custo, passagens e diárias, décimo terceiro salário, 
adicionais de periculosidade, insalubridade e 
penosidade, horas extras, adicional noturno, férias, 
gratificação por encargo de curso ou concurso, casos de 
ausência do serviços permitidas, deveres dos servidores, 
proibições, acúmulo de cargos e responsabilização civil 
penal e administrativa. 
 
II. Servidores em sentido estrito – para Hely Lopes 
Meireles, são "os titulares de cargos público efetivo e em 
comissão, com regime jurídico estatutário geral ou 
particular e integrantes da Administração direta, das 
Autarquias e das fundações públicas com personalidade 
de Direito Público", ou seja, para este autor, servidores 
são somente os estatutários. 
 
III. Servidores comuns e especiais. 
Esta classificação leva em consideração a natureza das 
funções exercidas e o regime jurídico que disciplina a 
relação entre o servidor e o Poder Público. 
Os servidores comuns são aqueles a quem incumbe o 
exercício das funções administrativas em geral e o 
desempenho das atividades de apoio aos objetivos 
básicos do Estado. Podem ser estatutários ou celetistas. 
Os estatutários podem ser de regime geral (RJU) ou de 
regime especial (quando regidos por leis específicas, 
como professores e policiais, por exemplo). 
Já os servidores especiais são aqueles que executam 
certas funções de especial relevância no contexto geral 
das funções do Estado, sendo sujeitos a regime jurídico 
funcional diferenciado, sempre estatutário e instituído 
por normas específicas. Nessa categoria aparecem os 
magistrados, os membros do Ministério Público, os 
Defensores Públicos, os membros dos Tribunais de 
Contas e os Membros da Advocacia Pública 
(Procuradores da União e dos Estados-Membros). 
 
IV. Servidores Civis e Militares. 
Ressalte-se essa classificação apontada por Carvalho 
Filho, Odete Medauar e Lúcia Valle Figueiredo que, a 
despeito da alteração trazida pela EC 18/98*admitem 
que os militares continuam sendo servidores lato sensu, 
isto porque embora diversos os estatutos jurídicos, são 
vinculados por relação de trabalho subordinado às 
pessoas federativas e percebem remuneração como 
contraprestação pela atividade que desempenham. Em 
sentido contrário: DI Pietro e Diógenes Gasparini. 
* A referido emenda substituiu a expressão “servidores 
públicos civis” por “servidores públicos” e eliminou a 
expressão “servidores públicos militares” substituindo-a 
por “Militares dos Estados, Distrito Federal e 
Territórios”. Some-se a isso a inclusão dos militares 
federais no Capítulo das Forças Armadas (Título V, 
Capítulo II, arts. 142 e 143, CF). 
 
PARTICULARES COLABORANDO COM O PODER PÚBLICO 
Os particulares colaborando com o Poder Público são as 
pessoas físicas que prestam serviços ao Estado, sem 
vínculo empregatício, com ou sem remuneração. Podem 
colaborar por: 
a) delegação do Poder Público – empregados de 
empresas concessionárias ou permissionárias dos 
serviços públicos, serviços notariais e de registro, 
leiloeiros, tradutores e intérpretes públicos, sob 
fiscalização do Poder Público e remunerados por 
particulares. 
b) requisição, nomeação ou designação – para o 
exercício de funções públicas relevantes como jurados, 
prestação de serviço eleitoral, etc. Não cabe 
remuneração. 
POLÍCIA MILITAR DA BAHIA 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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c) gestores de negócios – assumem determinada função 
pública em momento de emergência, como, por 
exemplo, em epidemias, enchentes, etc. 
 
AGENTES MILITARES 
Os militares abrangem as pessoas físicas que prestam 
serviços às forças armadas – Marinha, Exército e 
Aeronáutica e às polícias militares e corpos de bombeiros 
militares dos Estados, Distrito Federal e Territórios. 
Possuem um vínculo estatutário sujeito a regime próprio 
(diverso do regime dos servidores civis), mediante 
remuneração paga pelos cofres públicos. Esse regime 
próprio estabelece regras sobre ingresso, limites de 
idade, estabilidade, transferência para inatividade, 
direitos e deveres, remuneração e prerrogativas ( Art. 
142, §3º, X da CF/88). 
Os militares organizam-se com base nos princípios de 
disciplina e hierarquia e recebem suas patentes do 
Presidente da República (âmbito federal) e dos 
Governadores (âmbito estadual, distrital e nos 
territórios). É importante destacar que aos militares 
estão constitucionalmente proibidas a greve, a 
sindicalização, o acúmulo de cargos, a filiação político-
partidária. (Art. 142, II, IV e V da Constituição Federal). 
Até a Emenda Constitucional 18/98 os militares eram 
considerados servidores públicos, conforme a antiga 
redação do Art. 42 da CF que denominava uma seção de 
“servidores públicos militares”. A partir dessa emenda, 
ficaram excluídos da categoria, só lhes sendo aplicáveis 
as normas referentes aos servidores públicos quando 
houver expressa previsão nesse sentido, como o que 
dispõe o Art. 142, §3º, VIII, que determina a aplicação 
dos seguintes direitos previstos no Art. 7º da 
Constituição Federal: 
VIII - décimo terceiro salário com base na remuneração 
integral ou no valor da aposentadoria; 
XII - salário-família pago em razão do dependente do 
trabalhador de baixa renda nos termos da lei; 
XVII - gozo de férias anuais remuneradas com, pelo 
menos, um terço a mais do que o salário normal; 
XVIII - licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do 
salário, com a duração de cento e vinte dias; 
XIX - licença-paternidade, nos termos fixados em lei; 
XXV - assistência gratuita aos filhos e dependentes desde 
o nascimento até 5 (cinco) anos de idade em creches e 
pré-escolas; 
 
Também no mesmo inciso, a Constituição determina que 
são aplicáveis a esses agentes algumas normas dos 
servidores civis: teto salarial, proibição à vinculação de 
espécies remuneratórias, proibição de acúmulo em 
cascata de vantagens pecuniárias e irredutibilidade de 
vencimentos e subsídios. 
 
Outra classificação 
Segundo Hely Lopes Meireles, os agentes públicos 
classificam-se em: 
• Agentes Políticos: são os que compõem o Governo, 
com cargos, funções, mandatos ou comissões, por 
nomeações, designação, eleição ou delegação para 
exercer determinada função. Possuem liberdade 
funcional no desempenho de suas atribuições, possuem 
prerrogativas e responsabilidades disciplinadas pela 
Constituição Federal ou leis especiais. Nesta categoria 
encontram-se : Chefes de Executivo (Presidente, 
Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares imediatos 
(Ministros e Secretários de Estado e Município); 
Membros das Casas Legislativas (Senadores, Deputados, 
e Vereadores); Membros do Poder Judiciário; Membros 
do Ministério Público; Membros dos Tribunais de Contas 
(Ministros do TCU e Conselheiros do TCE). 
• Agentes Administrativos: são os vinculados ao Estado 
ou as entidades autárquicas, por relações profissionais, 
sujeito a regime jurídico e hierarquia funcional. Em geral 
são nomeados, contratados ou credenciados, investidos 
a titulo de emprego com recebimento de rendimentos. 
Nesta categoria se encontram os servidores públicos 
(estatutários), os empregados públicos (celetistas) e os 
temporários. 
• Agentes Honoríficos: são pessoas físicas, nomeadas ou 
convocadas para prestar serviço certo ao Estado, 
escolhidos por sua condição cívica ou capacidade 
profissional. Não possuem vínculo estatutário ou 
empregatício, em geral não recebem remuneração, vez 
que configuram o chamado múnus público. Nesta 
categoria se encontram : Jurados do tribunal do júri; 
mesário eleitoral e Membro de comissão de estudo ou 
de julgamento. 
• Agentes Delegados: são configurados pelo 
recebimento de incumbência para determinada 
atividade pelo particular, a fim de realizar obra ou 
serviço público em nome próprio, assumindo a 
responsabilidadedo ato, sob atenta fiscalização de quem 
delegou a ele tal tarefa. Representam uma categoria a 
parte de colaboradores do serviço público. Nesta 
categoria se encontram: os concessionários e os 
permissionários de obras e serviços públicos; os 
serventuários de ofícios ou cartórios não estatizados; os 
leiloeiros e os tradutores e intérpretes públicos. 
POLÍCIA MILITAR DA BAHIA 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
- LEI 5.810/94 
 
 
10 
• Agentes Credenciados: são aqueles que recebem tarefa 
determinada da Administração, assumem a 
representação dessa atividade no lugar Poder Público a 
remuneração é prerrogativa dessa categoria de agentes. 
Exemplo: um cientista brasileiro representante do país 
em convenção internacional. 
 
Agentes de fato 
A doutrina refere-se a um grupo de agentes que, mesmo 
sem ter uma investidura normal e regular, executam uma 
função pública em nome do Estado. São os denominados 
agentes de fato, nomenclatura empregada para 
distingui-los dos agentes de direito. O ponto marcante 
dos agentes de fato é que o desempenho da função 
pública deriva de situação excepcional, sem prévio 
enquadramento legal, mas suscetível de ocorrência no 
âmbito de Administração, dada a grande variedade de 
casos que se originam da dinâmica social. 
Podem ser agrupados em duas categorias: os agentes 
necessários e os putativos. Os necessários são aqueles 
que praticam atos e executam atividades em situações 
excepcionais, como, por exemplo, as de emergência, em 
colaboração com o Poder Público e como se fossem 
agentes de direito. Agentes putativos são os que 
desempenham uma atividade pública na presunção de 
que há legitimidade, embora não tenha havido 
investidura dentro do procedimento legalmente exigido. 
É o caso, por exemplo, do servidor que pratica inúmeros 
atos de administração, tendo sido investido sem 
aprovação em concurso público. 
Ressalte-se que os efeitos dos atos produzidos por esses 
agentes. Em relação ao agente necessário, a regra é que 
seus atos sejam confirmados pelo Poder Público, 
entendendo-se que a excepcionalidade da situação e o 
interesse público a que se dirigiu o agente têm 
idoneidade para suprir os requisitos de direito. Em 
relação aos agentes putativos, podem ser questionados 
alguns atos praticados internamente na Administração, 
mas externamente devem ser convalidados, para evitar-
se que terceiros de boa-fé sem prejudicados pela falta de 
investidura legítima. Fala-se aqui da teoria da aparência, 
significando que para o terceiro há uma fundada 
suposição de que o agente é de direito. Acresça-se a isso 
que se o agente exerceu as funções dentro da 
Administração, tem ele o direito a percepção da 
remuneração, mesmo se ilegítima a investidura, não 
estando obrigado a devolver os respectivos valores. 
Note-se, porém, que o agente de fato jamais poderá 
usurpar a competência funcional dos agentes públicos 
em geral, já que este tipo de usurpação da função pública 
constitui crime previsto no Art. 328 do Código Penal. 
PODERES ADMINISTRATIVOS: PODER HIERÁRQUICO; 
PODER DISCIPLINAR; PODER REGULAMENTAR; PODER 
DE POLÍCIA; USO E ABUSO DO PODER; 
 
 
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Os poderes administrativos são inerentes à 
Administração Pública para que esta possa proteger o 
interesse público. Encerram prerrogativas de 
autoridade, as quais, por isso mesmo, só podem ser 
exercidas nos limites da lei. São os poderes normativo 
(ou regulamentar), disciplinar, hierárquico e poder de 
polícia. Poderes discricionário e vinculado não existem 
como poderes autônomos. Discricionariedade e 
vinculação são, no máximo, atributos de outros poderes 
ou competências da Administração. Segundo Hely Lopes 
Meirelles, “poder vinculado ou regrado é aquele que o 
Direito Positivo – a lei – confere à Administração Pública 
para a prática de ato de sua competência, determinando 
os elementos e requisitos necessários à sua 
formalização.” O agente está totalmente preso ao 
previsto na lei. “Poder discricionário é o que o Direito 
concede à Administração, de modo explícito ou implícito, 
para a prática de atos administrativos com liberdade na 
escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo.” 
(Direito Administrativo Brasileiro, p. 102/103) 
 
Poder regulamentar 
Poder regulamentar é a prerrogativa conferida à 
Administração Pública de editar atos gerais para 
complementar as leis e possibilitar sua efetiva aplicação. 
Seu alcance é apenas de norma complementar à lei; não 
pode, pois, a Administração, alterá-la a pretexto de estar 
regulamentando-a. Se o fizer, cometerá abuso de poder 
regulamentar, invadindo a competência do Legislativo. 
O poder regulamentar é de natureza derivada (ou 
secundária): somente é exercido à luz de lei existente. Já 
as leis constituem atos de natureza originária (ou 
primária), emanando diretamente da Constituição. 
ATENÇÃO: Aqui os autores divergem, dado o fato de 
alguns considerarem o Poder Regulamentar uma 
prerrogativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Para 
estes autores, portanto, só têm Poder Regulamentar o 
Presidente da República, o Governador e o Prefeito. 
Neste caso, o poder geral conferido à Administração para 
editar seus atos complementares à lei é chamado de 
PODER NORMATIVO, do qual decorre o Poder 
Regulamentar, este, portanto, uma espécie daquele. 
 
 
POLÍCIA MILITAR DA BAHIA 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
11 
Formalização 
A formalização do Poder Regulamentar se processa, 
principalmente, por meio de decretos. Nesse sentido é 
que o art. 84, IV, da Constituição dispõe que ao 
Presidente da República compete “expedir decretos e 
regulamentos para a fiel execução das leis”. Pelo 
princípio da simetria constitucional, o mesmo poder é 
conferido a outros chefes do Poder Executivo para os 
mesmos objetivos. 
Há também atos normativos que, editados por outras 
autoridades administrativas, estão inseridos no Poder 
Regulamentar. É o caso das instruções normativas, 
resoluções, portarias, etc. Tais atos têm, 
frequentemente, um âmbito de aplicação mais restrito, 
porém, veiculando normas gerais e abstratas para a 
explicitação das leis, também são meios de formalização 
do Poder Regulamentar. 
 
Lei e poder regulamentar 
Os atos administrativos que regulamentam as leis não 
podem criar direitos e obrigações, porque isso é vedado 
em dos postulados fundamentais de nosso sistema 
jurídico: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de 
fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (CF, art. 5°, 
II). 
É legítima, porém, a fixação de obrigações derivadas ou 
subsidiárias – diversas das obrigações primárias ou 
originárias contidas na lei – nas quais também encontra-
se a imposição de certa conduta dirigida ao 
administrado. Constitui, no entanto, requisito de 
validade de tais obrigações sua necessária adequação às 
matrizes legais. 
 
Controle dos atos de regulamentação 
Visando coibir a indevida extensão do poder 
regulamentar, dispôs o art. 49, V, da CF, ser da 
competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os 
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do 
poder regulamentar ou dos limites da delegação 
legislativa. 
No que se refere ao controle judicial, há que se distinguir 
a natureza do conteúdo do ato regulamentar. Tratando-
se de ato regulamentar contra legem, ou seja, aquele que 
extrapole os limites da lei, viável apenas será o controle 
de legalidade resultante do confronto do ato com a lei. 
Assim, incompatível, no caso, o uso da ação direta de 
inconstitucionalidade. 
Se o ato, todavia, ofender diretamente a Constituição, 
sem que haja lei a que deva subordinar-se, terá a 
qualificação de um ato autônomo e, nessa hipótese, 
poderá sofrer controle de constitucionalidade pela via 
direta, ou seja, através da ação direta de 
inconstitucionalidade, medida a que possibilita a 
impugnação de leis ou atos normativos que contrariem a 
Constituição. 
Atualmente, entretanto, é cabível a impugnação direta 
de atos regulamentares pela arguição de 
descumprimento depreceito fundamental (ADPF), 
prevista no art. 102, § 1°, da CF, e regulamentada pela 
Lei 9.882/99, porque aqui o controle concentrado é mais 
amplo, abrangendo a inconstitucionalidade direta e a 
indireta, atos normativos autônomos e subordinados e 
até mesmo atos administrativos concretos. A ADPF é 
uma ação subsidiária, ou seja, somente pode ser 
utilizada nos casos em que não houver outra medida 
judicial para sanar a ilegalidade ou inconstitucionalidade 
do ato. 
A omissão da Administração Pública em sua função 
regulamentar pode ser controlada pelo Poder Judiciário 
por meio de duas ações constitucionais: o mandado de 
injunção, que deve ser concedido “sempre que a falta de 
norma regulamentadora torne inviável o exercício dos 
direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas 
inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania” 
(art. 5º, LXXI); e a ação declaratória de 
inconstitucionalidade por omissão, na qual, se for 
considerada ausente “medida para tornar efetiva norma 
constitucional, será dada ciência ao Poder competente 
para a adoção das providências necessárias e, em se 
tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta 
dias” (art. 103, § 2º). 
 
Lei pendente de regulamento 
A regra legal que autoriza o Poder Executivo a 
regulamentar a lei deve necessariamente apontar o 
prazo para ser expedido o ato de regulamentação. Nesse 
prazo, a lei ainda não se torna exequível enquanto não 
editado o respectivo decreto ou regulamento, e isso 
porque o ato regulamentar, nessa hipótese, figura como 
verdadeira condição suspensiva de exequibilidade da lei. 
A omissão em regulamentar a lei é inconstitucional, visto 
que, em última análise, seria o mesmo que atribuir ao 
Executivo o “poder de legislação negativa”, ou seja, de 
permitir que a inércia tivesse o condão de estancar a 
aplicação da lei, o que, obviamente, ofenderia a 
separação de poderes. 
POLÍCIA MILITAR DA BAHIA 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
- LEI 5.810/94 
 
 
12 
Assim, se for ultrapassado o prazo de regulamentação 
sem a edição do respectivo regulamento, a lei deve 
tornar-se exequível para que a vontade do legislador não 
se afigure inócua e eternamente condicionada à do 
administrador. Nesse caso, os titulares dos direitos 
previstos na lei passam a dispor de ação com vistas a 
obter, do Judiciário, decisão que lhes permita exercê-los, 
suprindo a ausência de regulamento. 
A ausência, na lei, da fixação de prazo para a sua 
regulamentação é inconstitucional, uma vez que não 
pode o Legislativo deixar ao Executivo a prerrogativa de 
só tornar a lei exequível se e quando julgar conveniente. 
Primeiramente, não existe tal prerrogativa na 
Constituição. E depois tal situação equivale a uma 
disfarçada delegação de poderes, o que é proibido pelo 
vigente sistema constitucional. 
 
Regulamentos autônomos 
Existe profunda divergência na doutrina sobre a 
possibilidade ou não, de o Executivo editar ou os 
denominados regulamentos autônomos, atos destinados 
a prover sobre situações não previstas na lei. 
Uma primeira posição defende sua existência no Direito 
Brasileiro como decorrência dos poderes implícitos da 
Administração. Outros professam o entendimento de 
que, conquanto possam teoricamente existir, os 
regulamentos autônomos não são admitidos, pois a CF 
atribui ao Chefe do Poder Executivo o poder de editar 
atos para a fiel execução das leis, razão porque só teria 
admitido os regulamentos de execução. 
Para que os regulamentos sejam caracterizados como 
autônomos, é necessário que os atos possam criar e 
extinguir primariamente direitos e obrigações, isto é, 
sem prévia lei disciplinadora da matéria, suprimindo, 
assim, lacunas legislativas. Inicialmente, a CF não previa 
nenhuma situação na qual a Administração Pública 
pudesse editar decretos autônomos. Porém, com a 
Emenda Constitucional 32/2000, passou a ser prevista 
essa modalidade no art. 84, VI: 
“VI – dispor, mediante decreto, sobre: 
a) organização e funcionamento da administração 
federal, quando não implicar aumento de despesa nem 
criação ou extinção de órgãos públicos; 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando 
vagos;” 
Portanto, é possível a existência de atos administrativos 
que não estão subordinados a nenhuma lei, desde que 
cumpridos os seguintes requisitos: 
a) o ato deve ser um decreto, editado pelo Presidente da 
República e pelo Ministro ou Secretário da área. Nos 
termos do princípio da simetria, essa possibilidade 
estende-se também aos chefes dos Poderes Executivos 
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal; 
b) sua matéria deve ser somente a organização e o 
funcionamento da Administração Pública; 
c) mesmo no tocante à Administração Pública, não 
podem implicar em: 
I) aumento de despesa; 
II) criação ou extinção de órgãos públicos; e 
III) extinção de funções ou de cargos públicos, exceto 
quando vagos. 
Apesar de editados pelo Presidente da República, que é 
o chefe da Administração Pública Federal, e não estarem 
subordinados à lei, não são regulamentos autônomos: 
a) medidas provisórias, que não são leis, mas têm força 
de lei, estando incluídas pela Constituição na seção 
referente ao processo legislativo. São, portanto, atos 
legislativos, excepcionalmente feitos pelo Poder 
Executivo; 
b) decretos de intervenção (federal ou estadual), de 
instauração do estado de defesa e do estado de sítio. 
Esses decretos são atos políticos, pois se referem ao 
governo e não à Administração Pública. 
 
Poder Disciplinar 
O Poder Disciplinar refere-se à competência da 
Administração Pública para apurar infrações e aplicar 
sanções aos servidores públicos e demais pessoas que 
possuam um vínculo especial com o Poder Público, 
submetidas à disciplina interna da Administração. Para 
os servidores, o poder disciplinar é uma decorrência da 
hierarquia. 
O poder disciplinar da Administração não deve ser 
confundido com o poder punitivo do Estado , realizado 
por meio da Justiça Penal. O disciplinar é interno à 
Administração, enquanto que o penal visa a proteger os 
valores e bens mais importantes do grupo social em 
questão. A punição disciplinar e a penal têm 
fundamentos diversos. 
Vale lembrar que nenhuma penalidade pode ser aplicada 
sem prévia apuração por meio de procedimento legal em 
que sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa, 
com os meios e recursos a ela inerentes (art. 5º, LV, da 
CF). 
POLÍCIA MILITAR DA BAHIA 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
13 
É importante ressaltar que o poder disciplinar pode ser 
combinando tanto com o poder discricionário quanto 
com o vinculado. Será combinado com o poder 
discricionário quando estivermos falando da escolha da 
penalidade (quando permitida em lei), assim como nos 
casos em que a penalidade pode ser graduada (como no 
caso de uma suspensão que varia entre 1 e 90 dias, por 
exemplo). Além disso, os tipos de infração disciplinar são 
mais discricionários que os tipos penais, por exemplo, 
assim, também há discricionariedade na definição da 
infração; é como diz o saudoso Professor Hely Lopes 
Meireles: “O poder disciplinar não é vinculado à prévia 
definição em lei sobre a infração cometida e sua 
respectiva sanção”. 
Por sua vez, será combinado com o poder vinculado no 
tocante à apuração do suposto ilícito praticado pelo 
agente (a abertura de processo para investigação, 
mediante a descoberta da irregularidade é obrigatória) e 
no que diz respeito à aplicação da penalidade ao agente 
faltoso, uma vez que comprovada a infração não se pode 
deixar de penalizar o responsável. 
 
Poder Hierárquico. 
A organização administrativa é baseada em dois 
pressupostos: distribuição de competências e hierarquia 
(relação de coordenação e subordinação entre os vários 
órgãos que integram a Administração Pública). Poder 
hierárquico, segundo Hely Lopes Meirelles, é o de que 
dispõe o Poder Executivo para distribuir e escalonar as 
funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de 
seus agentes,estabelecendo a relação de subordinação 
entre os servidores do seu quadro de pessoal. Da 
organização administrativa decorrem para a 
Administração Pública diversos poderes como, por 
exemplo, poder de dar ordens aos subordinados que 
implica o dever de obediência para estes últimos, 
ressalvadas as ordens manifestamente ilegais; poder de 
controlar a atividade dos órgãos inferiores, para 
examinar a legalidade de seus atos e o cumprimento de 
suas obrigações, podendo anular os atos ilegais ou 
revogar os inconvenientes ou inoportunos, seja ex 
officio, seja mediante provocação dos interessados, por 
meios de recursos hierárquicos; poder de avocar 
atribuições, desde que estas não sejam da competência 
privativa do órgão subordinado; poder de delegar 
atribuições que não lhe sejam exclusivas etc. 
 
 
 
 
Poder de polícia 
Um dos poderes da Administração resulta exatamente 
do inevitável confronto entre os interesses público e 
privado e expressa a necessidade de impor restrições ao 
exercício dos direitos dos indivíduos. Quando o Poder 
Público interfere na órbita do interesse privado para 
salvaguardar o interesse público, restringindo direitos 
individuais, atua no exercício do poder de polícia. 
De acordo com Bandeira de Mello (2004, p. 725-727), a 
essência do poder de polícia é o seu caráter negativo: 
“No sentido de que através dele, o Poder 
Público, de regra, não pretende uma atuação do 
particular, pretende uma abstenção. (...) a 
utilidade pública é, no mais das vezes, 
conseguida de modo indireto pelo poder de 
polícia, em contraposição à obtenção direta de 
tal utilidade, obtida por meio dos serviços 
públicos”. 
 
Sentido amplo e restrito 
A expressão poder de polícia comporta dois sentidos, um 
amplo e um restrito. Em sentido amplo, poder de polícia 
significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em 
relação aos direitos individuais. Esta é a função do Poder 
Legislativo, incumbido da criação do direito legislado, e 
isso porque apenas as leis podem delinear o perfil dos 
direitos, aumentando ou reduzindo seu conteúdo. 
Em sentido estrito, o poder de polícia é a atividade 
administrativa, consistente no poder de restringir e 
condicionar o exercício dos direitos individuais em 
nome do interesse coletivo. Esse é o definição dada pelo 
Código Tributário Nacional: 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da 
administração pública que, limitando ou 
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula 
a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de 
interesse público concernente à segurança, à 
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da 
produção e do mercado, ao exercício de atividades 
econômicas dependentes de concessão ou 
autorização do Poder Público, à tranqüilidade 
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos 
individuais ou coletivos. 
 
 
 
 
POLÍCIA MILITAR DA BAHIA 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
- LEI 5.810/94 
 
 
14 
Objeto e Finalidade: o objeto do poder de policia 
administrativa é todo bem, direito ou atividade 
individual que possa afetar a coletividade ou por em risco 
a segurança nacional, exigindo, por isso mesmo, 
regulamentação, controle e contenção pelo Poder 
Público; com esse propósito a Administração pode 
condicionar o exercício de direitos individuais, pode 
delimitar a execução de atividades, como pode 
condicionar o uso de bens que afetem a coletividade em 
geral, ou contrariem a ordem jurídica estabelecida ou se 
oponham aos objetivos permanentes da Nação; a 
finalidade do poder de polícia é a proteção ao interesse 
público, nesse interesse superior não entram só os 
valores materiais como, também, o patrimônio moral e 
espiritual do povo, expresso na tradição, nas instituições 
e nas aspirações nacionais da maioria que sustenta o 
regime político adotado e consagrado na Constituição e 
na ordem vigente. 
 
Fases (ou ciclos) do poder de Polícia: 
a) norma de polícia (legislação): estabelece os limites do 
exercício dos direitos individuais. Pode ser 
constitucional, legal ou regulamentar; 
b) Consentimento de polícia: possibilita ao particular o 
exercício de atividade controlada pelo Poder Público, 
através de permissões (discricionárias) e licenças 
(vinculadas). Nem sempre estará presente, dado o fato 
de que nem todas as atividades do particular necessitam 
deste tipo de manifestação da Administração Pública. 
c) fiscalização: verificação do cumprimento das normas e 
das condições estabelecidas na permissão de polícia; 
d) sanção de polícia: aplicação de penalidades àqueles 
que descumprirem as normas e as condições da 
permissão de polícia. Também pode ser utilizada a 
medida de polícia, com o objetivo de impedir a 
ocorrência de dano. Ex.: após fiscalização que comprova 
a existência de comida estragada em um restaurante, a 
Administração impõe uma multa (sanção) e destrói a 
comida estragada (medida de polícia). 
 
 
 
 
 
 
 
 
Classificação do Poder de Polícia: 
 Poder de polícia originário: seria aquele 
exercido pelas pessoas políticas (entes da 
federação). 
 Poder de polícia derivado (ou delegado): aquele 
exercido pelas pessoas jurídicas que integram a 
administração indireta. 
A doutrina consagrou a expressão “poder de polícia 
delegado”, muito embora o emprego da palavra possa 
causar alguma confusão. Com efeito, a hipótese é de 
descentralização mediante outorga legal (também 
chamada descentralização por serviços) e não de 
descentralização mediante delegação (chamada 
descentralização por colaboração). Esta última implica 
transferir a particulares – não mediante lei, e sim, por 
meio de contrato administrativo – a execução de 
determinado serviço público. Nada tem a ver com o 
exercício do poder de polícia, que não pode ser conferido 
a particulares. 
Costumeiramente, não se utiliza a expressão “poder de 
polícia outorgado” no caso do poder de polícia atribuído 
às entidades às entidades da administração indireta, e 
sim “poder de polícia delegado”, embora elas recebem 
suas atribuições mediante outorga legal. 
 
Polícia administrativa e judiciária 
Existem dois tipos de poder de polícia: administrativa e 
judiciária. 
O poder de polícia administrativa cuida da adequação 
dos interesses individuais com o coletivo, podendo agir 
preventivamente (proibição de porte de arma, por 
exemplo), sendo concretizada por intermédio de atos da 
administração. Atua por meio de órgão e manifesta-se 
por meio de atos normativos, tanto de alcance geral (ex: 
portarias, regulamentos) como de efeitos concretos e 
específicos (ex: fechamento de estabelecimento 
comercial irregular, guinchar veículos, etc.) 
A polícia judiciária trata da repressão das infrações 
penais e é privativa de corporações especializadas, como 
a polícia civil e a federal. 
A principal diferença que se costuma apontar entre as 
duas está no caráter preventivo da polícia 
administrativa, que se predispõe a impedir ou paralisar 
atividades anti-sociais, e no repressivo da polícia 
judiciária que se preordena à responsabilização dos 
violadores da ordem jurídica. Assim, a primeira terá por 
objetivo impedir as ações anti-sociais, e a segunda, punir 
os infratores da lei penal. 
POLÍCIA MILITAR DA BAHIA 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
15 
Ressalte-se, no entanto, que embora o caráter de uma 
seja EMINENTEMENTE preventivo e o de outra 
EMINENTEMENTE repressivo, ambas as formas de 
exercício de polícia possuem mecanismos tanto 
repressivos quanto preventivos. Observe, por exemplo, a 
polícia administrativa aplicando multas ou realizando 
apreensões, nestes casos ela não está mais prevenindo e 
sim reprimindo. O mesmo ocorre quando se verifica a 
ocorrência de fiscalizações preventivas de rotina da 
Polícia Federal nos aeroportos, no âmbito dos voos 
internacionais. 
 
 Finalidade Atuação Inci-
dên-
cia 
Regência 
Polícia 
admi-
nistrativa 
Predispõe-
se unica-
mente a 
impedir ou 
paralisar 
atividades 
anti-
sociais. 
Atua por 
meio de 
órgãos da 
Adminis-
traçãoSo-
bre 
os 
bens 
e 
direi-
tos 
Normas 
adminis-
trativas 
Polícia 
judiciária 
Preor-
dena-se à 
res-
ponsabi-
lização dos 
violadores 
da ordem 
jurídica 
Atua por 
meio da 
polícia de 
seguranç
a 
So-
bre 
pes-
soas 
Direito 
Processua
l Penal 
 
Características ou Atributos do poder de polícia: 
discricionariedade, auto-executoriedade e 
coercibilidade. 
A discricionariedade do poder polícia refere-se à 
faculdade da administração pública de decidir qual o 
melhor momento de agir, qual o meio de ação mais 
adequado e qual a sanção cabível diante das previstas na 
norma legal. 
Porém, em outros casos, a lei já estabelece que, diante 
de determinadas situações a administração pública terá 
que adotar uma solução previamente estabelecida, sem 
margem de opção; são hipóteses em que o poder de 
polícia será vinculado (ex: licença – uma vez preenchidos 
os requisitos previstos em lei a Administração é obrigada 
a concedê-la). 
A auto-executoriedade é a faculdade de a administração 
decidir e executar diretamente sua decisão por seus 
próprios meios, sem intervenção do poder judiciário. No 
entanto, é importante lembrar que para utilizar-se disto 
é necessária a expressa autorização da lei ou em casos de 
medidas urgentes, situações em que poderá ocorrer um 
prejuízo maior para o interesse público. 
A coercibilidade significa a possibilidade da 
administração pública impor a decisão administrativa 
proferida, independentemente da manifestação de 
vontade por parte do particular, autorizando ainda, o 
emprego de força para o seu cumprimento. O uso da 
força física pela administração, nas situações 
necessárias, é justificado por meio desse atributo, 
tornando-o, assim, indissociável da auto-
executoriedade. 
 
Delegação do Poder do Polícia: 
 
É importante ressaltar que a maioria da doutrina, 
baseada no entendimento de que o poder de império é 
próprio e privativo do poder público, não admite a 
delegação do poder de polícia a pessoas da iniciativa 
privada, ainda que se trate de uma delegatária de serviço 
público. O STF no julgamento da ADI 1717/DF de 2002, 
decidiu que o exercício do poder de polícia não pode ser 
delegado a entidades privadas. 
É possível, no entanto, sua outorga a entidades de 
Direito Público da Administração Indireta, como as 
agências reguladoras (ANA, ANEEL, ANATEL, etc.), as 
autarquias corporativas (CFM, CFO, CONFEA, etc). Neste 
caso a doutrina consagrou a expressão “poder de polícia 
derivado” para referir-se ao exercício de polícia pelas 
entidades públicas descentralizadas. 
Controversa é a possibilidade do poder de polícia ser 
delegado a entidades integrantes da Administração 
Indireta que tenham personalidade de direito privado – 
Sociedades de Economia mista, Empresas Públicas e 
Fundações Públicas de direito privado. A orientação 
tradicional da doutrina é de que o referido poder só pode 
ser exercido por pessoas jurídicas de direito público. 
Porém, de acordo com recente entendimento do STJ, 
devem ser consideradas as quatro atividades relativas ao 
poder de polícia: legislação, consentimento, fiscalização 
e sanção. Assim, legislação e sanção constituem 
atividades típicas da Administração Pública e, portanto, 
indelegáveis. Consentimento e fiscalização, por outro 
lado, não realizam poder coercitivo e, por isso podem 
ser delegados. Observe a decisão: 
 
 
 
 
POLÍCIA MILITAR DA BAHIA 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
- LEI 5.810/94 
 
 
16 
“ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. TRÂNSITO. 
SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE 
ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE. (...) 2. No que 
tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido 
amplo, poder de polícia pode ser conceituado como o 
dever estatal de limitar-se o exercício da propriedade e 
da liberdade em favor do interesse público. A 
controvérsia em debate é a possibilidade de exercício do 
poder de polícia por particulares (no caso, aplicação de 
multas de trânsito por sociedade de economia mista). 3. 
As atividades que envolvem a consecução do poder de 
polícia podem ser sumariamente divididas em quatro 
grupo, a saber: (i) legislação, (ii) consentimento, (iii) 
fiscalização e (iv) sanção. 4. No âmbito da limitação do 
exercício da propriedade e da liberdade no trânsito, 
esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece 
normas genéricas e abstratas para a obtenção da 
Carteira Nacional de Habilitação (legislação); a emissão 
da carteira corporifica a vontade o Poder Público 
(consentimento); a Administração instala equipamentos 
eletrônicos para verificar se há respeito à velocidade 
estabelecida em lei (fiscalização); e também a 
Administração sanciona aquele que não guarda 
observância ao CTB (sanção). 5. Somente o atos relativos 
ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois 
aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do 
poder de coerção do Poder Público. 6. No que tange aos 
atos de sanção, o bom desenvolvimento por particulares 
estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro - 
aplicação de multas para aumentar a arrecadação.” (STJ, 
REsp 817534 / MG) 
 
O USO E ABUSO DE PODER: O uso do poder é a 
prerrogativa da autoridade, mas o poder há que ser 
usado normalmente, sem abuso; usar normalmente do 
poder é empregá-lo segundo as normas legais, a moral 
da instituição, a finalidade do ato e as exigências do 
interesse público; o poder é confiado ao administrador 
público para ser usado em benefício da coletividade 
administrada, mas usado nos justos limites que o bem-
estar social exigir. 
O abuso de poder ocorre quando a autoridade, embora 
competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de 
suas atribuições ou se desvia das finalidades 
administrativas; o abuso de poder é sempre uma 
ilegalidade invalidadora do ato que contém; o abuso de 
poder pode tanto revestir a forma comissiva como a 
omissiva, porque ambas são capazes de afrontar a lei e 
causar lesão a direito individual do administrado. 
 
Excesso de Poder: ocorre quando a autoridade, embora 
competente para praticar o ato, vai além do permitido e 
exorbita no uso de suas faculdades administrativas; o 
excesso de poder torna o ato arbitrário, ilícito e nulo; 
essa conduta abusiva, tanto se caracteriza pelo 
descumprimento frontal da lei, quando a autoridade age 
claramente além de sua competência, como, também, 
quando ela contorna dissimuladamente as limitações da 
lei, para arrogar-se poderes que não lhe são atribuídos 
legalmente. 
Desvio de Finalidade: verifica-se quando a autoridade, 
embora atuando nos limites de sua competência, pratica 
o ato por motivos ou fins diversos dos objetivados pela 
lei ou exigidos pelo interesse público; é assim a violação 
ideológica da lei, ou por outras palavras, a violação moral 
da lei, colimando o administrador público fins não 
queridos pelo legislador, ou utilizando motivos e meios 
imorais para a pratica de um ato administrativo 
aparentemente legal. 
 
Omissão da Administração: A chamada omissão 
específica do agente público é forma de abuso de poder. 
Distingue-se esta da omissão genérica, pois se refere à 
omissão do agente em um caso concreto, em que o 
poder-dever foi violado. Neste caso, a lei pode até 
estabelecer um prazo razoável para a atuação da 
Administração. Já a omissão genérica, caso não 
conceituado como abusivo, está relacionada ao 
momento mais oportuno para a implementação das 
políticas públicas, o que não possui prazo determinado. 
A omissão específica caracteriza abuso de poder, pois a 
Administração estaria legalmente obrigada a agir diante 
de um caso concreto, porém, se omite. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
POLÍCIA MILITAR DA BAHIA 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
17 
ATO ADMINISTRATIVO: VALIDADE, EFICÁCIA; 
ATRIBUTOS; EXTINÇÃO, DESFAZIMENTO E SANATÓRIO; 
CLASSIFICAÇÃO, ESPÉCIES E EXTERIORIZAÇÃO; 
VINCULAÇÃO E DISCRICIONARIEDADE. 
 
 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
A Administração Pública realiza suas atividades 
através de atos jurídicos unilaterais e bilaterais. Estes 
atos sãocapazes de movimentar as relações jurídicas, de 
forma a criar, modificar, extinguir ou simplesmente 
declarar relações de direitos e deveres. Alguns desses 
atos são unilaterais, outros bilaterais. 
Nesse sentido, há atos jurídicos regidos pelo 
direito privado (Direito Civil, Direito Comercial, etc.) 
expedidos normalmente pelos particulares e até mesmo 
pela própria Administração; é o caso de cheques, 
contratos de aluguel, seguro, etc. 
Por outro lado, há os atos jurídicos regidos pelo 
direito público, como os chamados atos administrativos, 
que representam a expressão de vontade da 
Administração Pública, no exercício de suas 
prerrogativas típicas. São atos jurídicos unilaterais, 
sujeitos a controle judicial e tem por fim imediato 
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e 
declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados 
ou a si própria. 
Como são a manifestação da função 
administrativa, os atos administrativos estão presentes 
em todas as estruturas do poder público, inclusive dos 
Poderes que a exercem de forma atípica (Legislativo e 
Judiciário) ou no âmbito das atividades de apoio do 
Ministério Público ou dos Tribunais de Contas. As mesas 
legislativas e as autoridades judiciárias praticam esses 
atos administrativos mais restritos, quando, por 
exemplo, dispõem sobre seus servidores, ordenam seus 
próprios serviços ou expedem instruções sobre matéria 
de sua privativa competência. Ressalte-se, inclusive, que 
alguns particulares, quando no exercício de atribuições 
públicas podem expedir atos administrativos. É o caso 
dos concessionários do serviço público ou de particulares 
em colaboração, como o cartorário, competente para 
expedir certidões. 
Ressaltam-se as seguintes características contidas no 
conceito: 
a) trata-se de declaração jurídica, ou seja, produz efeitos 
de direito, como: certificar, criar, extinguir, transferir, 
declarar ou modificar direitos ou obrigações; 
b) provém do Estado ou de quem esteja investido em 
prerrogativas estatais; 
c) é exercido no uso de prerrogativas públicas, portanto, 
sob regência do Direito Público, apartando-se dos atos 
de Direito Privado; 
d) consiste em providências jurídicas complementares 
da lei ou da própria Constituição. Atos administrativos, 
são, portanto, infralegais ou infraconstitucionais. 
e) sujeita-se a exame de legitimidade por órgão 
jurisdicional. 
Ressalte-se ainda que os atos praticados pela 
Administração Pública nem sempre são categorizados 
como Atos Administrativos. Embora estes sejam típicos 
da função administrativa, como já afirmado, não são eles 
os únicos atos praticados no ambiente administrativo. As 
expressões “Atos da Administração” e “Atos 
administrativos”, não se confundem. Atos 
administrativos são uma espécie de atos praticados pela 
Administração Pública, mas ao seu lado figuram ainda 
vários outros como os atos privados, os contratos, os 
atos materiais. São, portanto, atos da Administração 
Pública, que não são atos administrativos: 
a) Atos atípicos praticados pelo Poder Executivo, 
exercendo função legislativa ou de julgamento. Ex: 
Medida Provisória. 
b) Atos materiais (não jurídicos) praticados pelo Poder 
Executivo, enquanto comandos complementares da lei. 
Ex: Ato de limpar as ruas; Ato de servir um café e etc. 
c) Atos regidos pelo direito privado praticados pelo 
Poder Executivo. 
d) Atos políticos ou de governo praticados pelo Poder 
Executivo (atos complexos amplamente discricionários 
praticados com base direta na Constituição Federal). Ex: 
Sanção ou veto da lei; Declaração de guerra e etc. 
 
Requisitos do Ato Administrativo 
No que diz respeito à elaboração do ato, exige-se o 
cumprimento dos seguintes requisitos: 
 
Competência: diz respeito ao poder atribuído ao agente 
para a prática de determinados atos. Diferentemente do 
conceito de sujeito, dado pelo Direito Civil, o sujeito, 
como elemento do ato administrativo, precisa ter não só 
capacidade civil, as também competência. Ex: o gari, 
mesmo tendo ingressado na administração pública 
mediante concurso regular não pode lacrar 
estabelecimento de vende alimentos deteriorados. 
POLÍCIA MILITAR DA BAHIA 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
- LEI 5.810/94 
 
 
18 
Assim, somente o ente com personalidade jurídica é 
titular de direitos e obrigações, ou seja, somente as 
pessoas políticas de direito público (União, Estados 
Distrito Federal e Municípios) têm capacidade para a 
distribuição de funções. Contudo, as funções que 
competem a esses entes são distribuídas entre órgãos 
administrativos, tais como ministérios e secretarias, e 
também os agentes públicos. 
A competência é, em regra, decorrente da lei Diz-se em 
regra, dado o fato de que competências administrativas 
podem, em determinados casos, ser estabelecidas por 
MEDIDA PROVISÓRIA. 
Da competência administrativa extrai-se as seguintes 
características: 
a) É inderrogável – não pode ser modificada pela vontade 
do agente; 
b) É de exercício obrigatório pelo agente/órgão a quem a 
lei lhe conferiu como própria (diz-se, portanto, 
irrenunciável); 
c) É imprescritível – pois o não exercício da competência, 
independente do tempo, não a retira do agente a quem 
a lei a atribuiu. 
d) É improrrogável – a competência não se estende a 
órgão ou agente competente pelo simples fato de haver 
ele praticado o ato, ou de ter sido ele o primeiro a tomar 
conhecimentos dos fatos que ensejariam a prática desse 
ato. 
e) É intransferível – pois, embora passível de delegação 
ou avocação a competência não deixa de ser do agente 
originalmente previsto pela lei. 
A delegação é o repasse transitório da competência a 
agente/órgão subordinado ou não subordinado, sempre 
com a expressa previsão legal. 
Já a avocação, fenômeno contrário ao da delegação, 
pressupõe o exercício da atribuição do subalterno por 
parte de seu superior. Note-se a necessidade da relação 
hierárquica nesse caso. 
Na avocação aparecem duas situações: 
1. O superior chama para si, temporariamente, o 
exercício de determinada competência originária 
(atribuída por lei) de um subordinado e; 
2. O superior chama de volta para si, temporariamente, 
o exercício de determinada competência que ele delegou 
a um subordinado, sem que isso implique na extinção da 
delegação. 
Sobre o assunto, é importante observar o que dispõe a 
Lei n.º 9784/99 (Lei do Processo Administrativo): 
“Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos 
órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, 
salvo os casos de delegação e avocação legalmente 
admitidos. 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, 
se não houver impedimento legal, delegar parte da sua 
competência a outros órgãos ou titulares, ainda que 
estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, 
quando for conveniente, em razão de circunstâncias de 
índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. 
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-
se à delegação de competência dos órgãos colegiados 
aos respectivos presidentes. 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
I - a edição de atos de caráter normativo; 
II - a decisão de recursos administrativos; 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou 
autoridade. 
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser 
publicados no meio oficial. 
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e 
poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, 
a duração e os objetivos da delegação e o recurso 
cabível, podendo conter ressalva de exercício da 
atribuição delegada. 
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo 
pela autoridade delegante. 
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem 
mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-
se-ão editadas pelo delegado. 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por 
motivos relevantes devidamente justificados, a avocação 
temporária de competência atribuída a órgão 
hierarquicamente inferior.” 
Objeto: também chamadode conteúdo, diz respeito ao 
efeito jurídico IMEDIATO, pretendido pelo ato. Exemplo: 
um decreto contendo a exoneração de servidor, 
apresenta como objeto a exoneração, assim como uma 
portaria designando servidor a uma função de confiança, 
tem como objeto a designação. 
Assim, como no direito privado, o objeto deve ser lícito, 
possível, certo (definido quanto ao destinatário, aos 
efeitos, ao tempo e o lugar) e moral. 
Forma: pode-se dizer que ela é mais importante no 
direito administrativo, já que a obediência à forma e ao 
procedimento constitui garantia jurídica para o 
administrado e para a própria administração pública. Por 
meio do respeito à forma é que se possibilita o controle 
da administração pública. 
POLÍCIA MILITAR DA BAHIA 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
19 
Encontram-se na doutrina duas concepções da forma 
como elemento do ato: 
1. Uma concepção restrita que considera forma como a 
exteriorização do ato, ou seja, o modo pelo qual a 
declaração se exterioriza; nesse sentido, fala-se que o ato 
pode ter a forma escrita ou verbal, de decreto, portaria, 
resolução, etc. 
2. Uma concepção ampla, que inclui no conceito de 
forma, não só a exteriorização do ato, mas também todas 
as formalidades que devem ser observadas durante o 
processo de formação da vontade da administração, e 
até os requisitos concernentes à publicidade do ato. 
Nesse sentido, portanto, considera-se forma dentro da 
idéia do procedimento do ato. 
Finalidade: é o bem jurídico observado com o ato. É o 
resultado previsto legalmente como o correspondente à 
tipologia do ato, consistindo no alcance dos objetivos por 
ele comportados. A finalidade distingue-se do motivo, 
porque este antecede a prática do ato, correspondendo 
aos fatos, às circunstâncias que levam a administração 
pública a praticar o ato; aquela sucede à prática do ato, 
porque corresponde a algo que a administração quer 
alcançar com a sua edição. 
Diz-se que a finalidade do ato é o efeito jurídico 
MEDIATO que ele carrega, ou seja, o resultado final 
pretendido pela Administração com a prática do ato. 
Motivo: é o pressuposto de fato e de direito que enseja 
a edição do ato administrativo. O pressuposto de fato é 
o conjunto de circunstâncias que levaram a 
administração pública a praticar o ato, e o de direito é o 
dispositivo legal em que se baseia o ato. Vale lembrar 
que uma vez consignados expressamente os motivos do 
ato, estes ficarão vinculados, atuando como elementos 
vinculantes da administração. Sobre os motivos do ato é 
importante observar: 
Teoria dos Motivos Determinantes 
Desenvolvida no Direito francês, a teoria dos motivos 
determinantes baseia-se no princípio de que o motivo do 
ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade 
com a situação de fato que gerou. A manifestação da 
vontade. E não se afigura estranho que se chegue a essa 
conclusão: se o motivo se conceitua como a própria 
situação de fato que impede a vontade do administrador, 
a inexistência dessa situação provoca a invalidação do 
ato. 
Acertada, pois, a lição segundo a qual “tais motivos é 
que determinam e justificam a realização do ato, e, por 
isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre 
eles e a realidade”. 
A aplicação mais importante desse principio incide sobre 
os discricionários, exatamente aqueles em que se 
permite ao agente maior liberdade de aferição da 
conduta. Mesmo que um ato administrativo seja 
discricionário, não exigindo, portanto, expressa 
motivação, esta, se existir, passar a vincular o agente aos 
termos em que foi mencionada. Se o interessado 
comprovar que inexiste a realidade fática mencionada 
no ato como determinante da vontade, estará ele 
irremediavelmente inquinado de vício de legalidade. 
Veja-se um exemplo: se um servidor requer suas férias 
para determinado mês, pode o chefe de a repartição 
indeferi-las sem deixar expresso no ato o motivo; se, 
todavia, indefere o pedido sob a alegação de que há falta 
de pessoal na repartição, e o dizer: terá havido 
incompatibilidade entre o motivo expresso no ato e a 
realidade fática; esta não se coaduna com o motivo 
determinante. 
É importante lembrar-se do conceito de Motivação, para 
distingui-la de motivo: é a exposição dos motivos, ou 
melhor, é a demonstração escrita que os pressupostos 
de fato realmente existiram. A motivação é necessária 
seja para os atos vinculados, seja para os discricionários, 
pois constitui garantia de legalidade. 
ATENÇÃO: A competência, a forma e a finalidade são 
requisitos sempre vinculados à lei. O objeto e o motivo 
podem ser vinculados ou discricionários, conforme o 
grau de liberdade que a administração possui na 
elaboração do ato. 
Assim, em um ato administrativo discricionário (onde há 
a chamada análise de mérito) a competência, a forma e 
a finalidade continuarão sendo vinculadas à lei, 
enquanto o motivo e o objeto serão discricionários. 
Já em um ato administrativo vinculado, todos os 
requisitos do ato (competência, forma, finalidade, objeto 
e motivo) são vinculados. 
Perfeição 
A formação do ato administrativo representa um 
processo que vai definindo elementos que o compõe. 
Esse processo pode ser mais ou menos longo, e nele 
pode, ou não intervir a vontade do administrado. O certo 
é que a perfeição do ato somente pode vai suceder 
quando se encerrar esse ciclo de formação. Perfeição 
não significa o que não tem vícios, seu sentido é o de 
consumação. 
Desse modo, pode-se dizer que os atos administrativos 
podem ser perfeitos (com o clico concluído) ou 
imperfeitos (com o processo ainda em conclusão). 
 
 
 
 
POLÍCIA MILITAR DA BAHIA 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
- LEI 5.810/94 
 
 
20 
Eficácia 
Refere-se à idoneidade que tem o ato administrativo 
para produzir seus efeitos. Significa, portanto, que o ato 
está pronto para atingir o fim a que foi destinado. Se o 
ato completou seu ciclo de formação podemos 
considerá-lo eficaz. 
A eficácia comporta três dimensões: temporal (período 
de produção e de efeitos – instantânea ou duradoura); 
espacial (âmbito de incidência – ex: ato municipal – eficaz 
na circunscrição daquele município) e subjetiva (quem 
está sob a sujeição do ato). 
Os atos, podem ser, portanto, exequíveis (operantes) ou 
inexequíveis (indisponíveis para execução). 
 
Validade 
Situação jurídica que resulta da conformidade do ato 
com a lei ou com outro ato de grau mais elevado. Se o 
ato não se compatibiliza com a norma superior, ao 
contrário, é de invalidade. 
Os atos pode ser, portanto, válidos (adequados às 
normas que o regem) ou inválidos (inadequados). 
 
Atributos dos Atos administrativos 
Os atos administrativos gozam dos seguintes atributos: 
 
Presunção de legitimidade: em função do princípio da 
legalidade que vincula a administração pública, presume-
se que seus atos são editados conforme a lei e 
verdadeiros. É uma presunção relativa (iuris tantum), 
pois admite prova em contrário, mas transfere o ônus da 
prova aquele que invoca a ilegalidade. 
Enquanto não decretada a invalidade do ato, seja pela 
própria Administração ou pelo Poder Judiciário, este ato 
inválido produzirá seus efeitos normais, por conta da 
presunção de legitimidade. Este atributo responde às 
exigências de celeridade e segurança das atividades da 
Administração, que não poderiam, para dar-lhes 
execução, ficar na dependência da solução de 
impugnações por parte dos administrados, quanto à 
legitimidade destes atos. Na verdade, se não existisse tal 
presunção, toda atividade administrativa poderia ser 
questionável, obstaculizando o cumprimento dos fins 
públicos, ao antepor o interesse individual ao interesse 
público. 
 
 
Imperatividade: é o atributo pelo qual o atos 
administrativos se impõem a terceiros, 
independentemente de concordância, o que, mais uma 
vez, o diferencia do ato do direito privado, visto que, este 
não cria obrigações para terceiros sem a sua 
concordância. 
Esse atributo não existe em todos os atos 
administrativos,