INTRODUÇÃO A GESTÃO DE SEGURANÇA PUBLICA - APOSTILA

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MATERIAL DE ESTUDO DO CURSO
DE
INTRODUÇÃO A GESTÃO DE
SEGURANÇA PÚBLICA
 OBSERVAÇÃO: ESTE MATERIAL É COMPOSTO DA TRANSCRIÇÃO DE 
CONTEÚDOS PERTINENTES AO TEMA PROPOSTO, EXTRAÍDOS DE DIVERSAS 
FONTES PARA QUE HAJA MAIOR APROVEITAMENTO E APRENDIZADO DOS 
ALUNOS. 
Sumário
..........................................................................................................................................................................1
Segurança pública: presente e futuro................................................................................................................4
As principais matrizes da criminalidade...........................................................................................................4
Sobre as causas.................................................................................................................................................6
Como reduzir a violência criminal?..................................................................................................................7
DIAGNOSTICO LOCAL ................................................................................................................................................................... 9
INTERSETORIALIDADE DAS POLÍTICAS..............................................................................................................................................9
REFORMA DA ESTRUTURA DE GOVERNO : INTEGRAÇÃO E AUTORIDADE POLÍTICA.................................................................................9
FOCALIZAÇÃO TERRITORIAL......................................................................................................................................................... 10
CONSÓRCIO E GESTÃO PARTICIPATIVA..........................................................................................................................................11
As polícias brasileiras: diagnóstico e planos de reforma.................................................................................12
REFORMA POLICIAL.................................................................................................................................................................... 13
Capítulo 6Futuro previsível............................................................................................................................15
Capítulo 7CONCEPÇÕES SOBRE A SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL............................................17
Capítulo 8A importância da municipalização da segurança pública...............................................................19
Desde os primórdios, o ser humano possui diversas necessidades, que vão desde as mais simples como se 
alimentar e descansar até as mais complexas como as necessidades de afeto, compreensão e até mesmo auto-
realização. De acordo com a Teoria do psicólogo americano Maslow, que enumera as necessidades humanas 
dentro de uma pirâmide hierárquica, qualificando-as em “primárias” e “secundárias”, a segurança, de uma 
forma geral, é uma necessidade humana primária, perdendo apenas para as necessidades fisiológicas, ou seja,
alimentar-se, abrigar-se das intempéries e reproduzir-se................................................................................20
Quando falamos ou pensamos em segurança, muitas vezes nos referimos a roubos, agressões e assassinatos 
etc. No entanto, o tema segurança é mais amplo, indo desde um buraco na rua, um poste com luminária 
queimada (que favorece ações furtivas de meliantes), até a conscientização do cidadão para os problemas do 
cotidiano.........................................................................................................................................................20
A segurança já era preocupação dos governantes, desde a idade antiga. Segundo Marcel Le Clére, em sua 
obra “Historie da la Police”, as tribos hebraicas já possuíam Sar Palek (intendentes de polícia), para controlar
os súditos e os víveres. Mais tarde, para que, na cidade de Jerusalém, a segurança se tornasse mais efetiva, 
ela foi dividida em quatro setores – quarteirões. No Brasil, a segurança pública só passou a existir, 
embrionariamente, no ano de 1626, através da “Correição” datada de 24 de outubro, quando o “Ouvidor 
Geral” Luiz Nogueira de Brito reconheceu a necessidade de serem instituídos os “Quadrilheiros”, para 
policiar a cidade de São Sebastião do Rio de Janeiro, que na época começava a crescer. Esse modelo de 
segurança era idêntico ao que fora criado em Portugal, em 1603, para vigiar as cidades, vilas e lugarejos e 
seus integrantes, eram escolhidos entre os moradores, que prestavam juramento de bem servir....................20
A missão dos “quadrilheiros” era diligenciar sobre a descoberta de furtos e investigar, nas zonas de suas 
respectivas jurisdições, a existência de vadios, pessoas de má reputação, casas de tavolagem, barregados 
casados, alcoviteiros, feiticeiros, etc. As funções a eles atribuídas eram consignadas no Livro I, Título 73, 
das Ordenações Filipinas. Além dos quadrilheiros e dos “Capitães-Mores de estradas e assaltos”, 
vulgarmente conhecidos como “Capitães do mato”, havia ainda os “Alcaides”, que tinham, entre outras, a 
incumbência de efetuar prisões. Geralmente realizavam diligencias à noite, acompanhados de um “Escrivão 
de alcaidaria” ou então de um “Tabelião”, incumbido de “dar fé do que se fizesse ou encontrasse”..............20
Em 31 de março de 1742 os quadrilheiros foram oficialmente extintos e substituídos por um grupamento 
tipicamente nacional, mais organizado, hierarquizado e com reconhecimento oficial, denominado Guardas 
Municipais, mas que também permaneceram de forma embrionária, a exemplo do Rio de Janeiro, onde 
foram introduzidos em 1788, por decisão da Câmara Municipal. Foi essa a única força pública de segurança 
que o monarca português, D. João VI, encontrou quando chegou com sua corte ao Brasil, em 07 de março de 
1808, fugindo da ameaça napoleônica na Europa (Fonte Wikipédia).............................................................20
Capítulo 9SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL........................................................................................21
O tema segurança pública, nas últimas décadas, passou a ser considerado um desafio ao estado de direito no 
Brasil. A segurança ganhou enorme visibilidade pública tornando-se gênero de primeira necessidade para o 
cidadão e governantes. A criminalidade e a violência, nas cidades brasileiras, a cada dia que passa, vão se 
tornando em um estado de guerra civil, não mais se limitando às grandes e médias cidades, mais até mesmo 
pequenas cidades do interior do país e do nordeste, como exemplo Petrolina-PE. Fatos esses exigem do 
poder público a adoção de medidas mais eficazes na defesa da coletividade. ................................................21
Sabemos que Segurança Pública é uma questão política. No entanto, pode e deve ser debatida por todos os 
cidadãos, independente de sua formação. Não sendo uma questão exclusiva dos políticos e policiais. Com o 
advento da Constituição Federal de 1988, também conhecida como constituição cidadã, a questão da 
segurança recebe uma atenção especial por abranger o alargamento conceitual e institucional que envolve 
questões sociais e direitos humanos. Assim, foram sendo criados projetos e práticas com a parceria do poder 
público e sociedade civil. A segurança é responsabilidade não apenas na esfera da administração pública 
estadual e federal, mas também municipal. ....................................................................................................21
Com os altos índices das taxas de criminalidade e a generalização da sensação de insegurança nos principais 
centros urbanos, fizeram com que os municípios, baseados no art. 144, em seu inciso 8º da CF, criassem suas
Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações. Além dessa prerrogativa de 
instituírem guardas municipais,os municípios podem atuar na segurança pública através da imposição de 
restrições administrativas a direitos e liberdades. O município pode, por exemplo, delimitar o horário de 
funcionamento de bares e restaurantes, ou os locais da venda de bebidas alcoólicas, patrulhar escolas, praças 
etc. .................................................................................................................................................................21
Tais restrições, de caráter administrativo, dependendo das circunstâncias, podem exercer importante função 
na segurança pública, prevenindo a prática de delitos. Vale salientar que os integrantes das guardas 
municipais que realizam vigilância nas instalações e logradouros municipais (parques e espaços públicos 
municipais), exercendo tão-somente a guarda patrimonial, nos termos do par. 8º, do art. 144, da Constituição 
Federal, não podem realizar busca pessoal, realizar abordagens a pessoas, acompanhar policiais em 
operações, fiscalizar o trânsito ou qualquer outra atividade própria de polícia, por falta de competência legal. 
Indiscutível, todavia, que na ocorrência de flagrante podem prender e apreender pessoa e coisa objeto de 
crime, tanto quanto qualquer do povo pode, conforme art.301 do CPP. ........................................................21
Constitucionalmente, a segurança pública é um assunto ligado diretamente ao governo federal e estadual e, 
consequentemente, às corporações policiais dessas esferas. Por décadas, as polícias civil e militar têm 
assumido o papel de principal responsável, pelas ações de enfrentamento à criminalidade e à violência. 
Certamente, a polícia militar é mais presente no cotidiano da sociedade do que a polícia civil, devido à 
natureza puramente ostensiva de suas funções, pois estão em contato constante com a população. ..............22
No caso da polícia civil, o contato entre policiais e população já ocorre somente quando o cidadão recorre às 
delegacias ou outros serviços oferecidos pela mesma. Observamos ainda, que os governos estaduais 
encontram óbices para realizar uma gestão adequada às realidades de cada população nos diferentes 
municípios brasileiros, principalmente devido às grandes extensões territoriais. Assim, o governo municipal, 
assumiu de forma empírica atribuições, responsabilidades, no campo da segurança pública e passou a se 
preocupar com a elaboração de uma política municipal de segurança pública................................................22
No entanto, deve-se ter cuidado para que a guarda Municipal não se transforme em uma nova polícia e muito
menos se torne cabides de emprego, é preciso cautela e discussão sobre o assunto, também se deve levar em 
consideração a realidade econômica dos nossos municípios que ainda não estão preparados por diversas 
nuances, entre elas, a falta de recursos e estrutura para o combate aos ilícitos mais próximos da população. 
Da mesma forma que é alegada a falta de recursos por parte do estado membro, tal problemática se estenderá
de forma ainda mais radical na esmagadora maioria dos municípios brasileiros. Ademais, um órgão policial 
municipal ficará mais exposto aos chefes políticos locais e em “situação”, onde claramente será a Guarda 
instrumento de coerção aos opositores. Vale salientar que atribuir aos municípios brasileiros competências 
relacionadas à segurança pública especificamente as Guardas Municipais, é matéria de emenda 
constitucional..................................................................................................................................................23
Capítulo 1
Segurança pública: presente e futuro
OBJETIVO DESTE ensaio é responder a três perguntas:
 1. Quais os problemas nacionais mais graves, no campo da segurança pública? 
2. O que seria preciso fazer para resolvê-los ou minimizá-los? – isto é, para que o
futuro fosse marcado por mais segurança, nos marcos ditado pelo respeito aos di-
reitos constitucionais? 
3. Caso não se implementem as políticas públicas aqui consideradas necessárias,
quais seriam as conseqüências – ou seja, nesse caso, que futuro poderíamos
esperar, quanto à segurança e aos efeitos mais amplos de sua deterioração, no
âmbito, sobretudo, da sociabilidade urbana e das instituições democráticas?
Observe-se que ficarão de fora do conjunto do presente ensaio questões de imensa
importância, como a política criminal em sua dimensão legal, o sistema penitenciário, o
sistema socioeducativo, o Ministério Público e a Justiça, em suas interfaces com o campo
institucional da segurança. Por razões estritamente práti- cas, havendo disponibilidade
reduzida de espaço, não serão discutidas formas de violência não criminal, ainda que
sejam extremamente relevantes. Tampouco serão tratadas, aqui, questões teóricas mais
amplas, relativas ao conceito de crime e violência, à inscrição da violência no Estado e nas
estruturas sociais, e aos perver- sos processos de criminalização, na raiz e na ponta das
desigualdades brasileiras. Assinale-se também que a insegurança pública é, hoje, uma
tragédia nacio-
nal, que atinge o conjunto da sociedade, e tem provocado um verdadeiro geno- cídio de
jovens, sobretudo pobres e negros, do sexo masculino. A criminalidade letal atingiu
patamares dantescos. Além disso, tornou-se problema político, sufo- cando a liberdade e os
direitos fundamentais de centenas de comunidades pobres.
Capítulo 2
As principais matrizes da criminalidade
Várias são as matrizes da criminalidade e suas manifestações variam confor- me as regiões do
país e dos estados, como já foi dito. Reitere-se: o Brasil é tão diverso que nenhuma
generalização se sustenta. Sua multiplicidade também o torna refratário a soluções uniformes.
A sociedade brasileira, por sua complexidade, não admite simplificações nem camisas-de-
força. Exemplos da diversidade: em algumas regiões, a maioria dos homicídios dolosos
encerra conflitos interpessoais, cujo desfecho seria menos grave não houvesse tamanha
disponibilidade de armas de fogo. No Espírito Santo e no Nordeste, o assassinato a soldo
ainda é comum, alimentando a indústria da morte, cujo negócio envolve pistoleiros
profissionais, que agem individualmente ou se reúnem em “grupos de extermí nio”, dos
quais, com freqüência, participam policiais. Na medida em que pros- pera o “crime
organizado”, os mercadores da morte tendem a ser cooptados pelas redes clandestinas que
penetram as instituições públicas, vinculando-se a interesses políticos e econômicos
específicos, aos quais nunca é alheia a lavagem de dinheiro, principal mediação das
dinâmicas que viabilizam e reproduzem a corrupção e as mais diversas práticas ilícitas
verdadeiramente lucrativas.
Há investimentos criminosos significativos em roubos e furtos de carros e cargas,
ambas as modalidades exigindo articulações estreitas com estruturas de receptação, seja
para revenda, desmonte ou recuperação financiada. Há uma pra- ga que corrói a confiança e
propaga o medo nas cidades: os assaltos, nos bairros e, sobretudo, no centro das cidades,
dos quais ninguém está livre, mas que afe- tam com maior freqüência e covardia os idosos.
Roubos a bancos, residências e ônibus, assim como os seqüestros, particu- larmente
os “seqüestros relâmpagos”, também têm se tornado comuns e perigo- sos, em todo o país,
porque, em função, também nesse caso, da disponibilidade de armas, essas práticas, que, por
definição, visariam exclusivamente ao patrimônio, têm se convertido, com assustadora
freqüência, em crimes contra a vida – a expan- são dos “roubos seguidos de morte” ou
latrocínios constitui o triste retrato des- sa tendência.
Em todo o país, mesmo havendo uma combinação de matrizes criminais, articulando
e alimentando dinâmicas diversas, tem se destacado o tráfico de ar- mas e drogas, que cada
vez mais se sobrepõe às outras modalidades criminosas, subordina-as ou a elas se associa,
fortalecendo-as e delas se beneficiando.Ainda há tempo para evitar que se repitam em outros estados as tragédias que se
banalizaram no Rio de Janeiro, mas para isso é imperioso reconhecer que já há fortes
indícios de que a matriz mais perigosa e insidiosa, que cresce mais velozmente, instalando-
se nas vilas, favelas e periferias, e adotando o domínio territorial e a ameaça a comunidades
como padrão, a matriz mais apta a recrutar jovens vulneráveis e a se reproduzir, estimulada
pela crise social e pela fragilidade da auto-estima, é o tráfico.
Essa matriz da criminalidade tem assumido uma característica peculiar, ao infiltrar-se
e disseminar-se como estilo cultural e meio econômico de vida, com seu mercado próprio e
lamentavelmente promissor.
Exige, portanto, trabalho policial investigativo no combate às redes ataca- distas,
ações policiais ostensivas na contenção do varejo, mas, sobretudo, requer intervenção social
preventiva bem coordenada, territorialmente circunscrita e sintonizada com a
multidimensionalidade dos problemas envolvidos.
Efetivamente, o tráfico de armas e drogas é a dinâmica criminal que mais cresce nas
regiões metropolitanas brasileiras, mais organicamente se articula à rede do crime
organizado, mais influi sobre o conjunto da criminalidade e mais se expande pelo país. As
drogas financiam as armas e estas intensificam a violên- cia associada às práticas
criminosas, e expandem seu número e suas modalidades.
Esse casamento perverso foi celebrado em meados dos anos 1980, sobretudo no
Rio de Janeiro e em São Paulo, ainda que antes já houvesse vínculos entre ambas.
A violência doméstica, especificamente a violência de gênero, que
vitimiza as mulheres, assim como as mais diversas formas de agressão contra
crianças, revelam-se, em todo o país, tão mais intensas e constantes quão mais
se desenvol- ve o conhecimento a seu respeito. O dado mais surpreendente diz
respeito à au- toria: em mais de 60% dos casos observados, nas pesquisas e nos
diversos levan- tamentos realizados no país, quem perpetra a violência é
conhecido da vítima – parente, marido, ex-marido, amante, pai, padrasto etc.
Isso significa que essa matriz da violência, apesar de merecer máxima atenção e
de constituir uma pro- blemática da maior gravidade para os que a sofrem ou
testemunham, seja por suas conseqüências presentes, seja por seus efeitos
futuros (as pesquisas mostram que quem se submeteu à violência, na infância,
ou a testemunhou, tem mais propensão a envolver-se com práticas violentas,
mais tarde), não é acionada por criminosos profissionais ou por perpetradores
que constroem uma carreira cri- minal.
Essa característica implica a circunscrição da problemática, da qual se
deri- va a necessidade da implantação de políticas específicas, que não deveriam
confun- dir-se com a mera repressão ou com a simples ação policial – ainda que
ela seja, evidentemente, também necessária. O mesmo pode ser dito sobre a
violência homofóbica e racista. Ambas requerem políticas específicas, que não
se esgotem na repressão e que, inclusive, envolvam a requalificação prática e
cultural dos próprios profissionais da segurança.
Capítulo 3
Sobre as causas
As explicações para a violência e o crime não são fáceis. Sobretudo, é ne-
cessário evitar a armadilha da generalização. Não existe o crime, no singular. Há
uma diversidade imensa de práticas criminosas, associadas a dinâmicas sociais
muito diferentes. Por isso, não faz sentido imaginar que seria possível identificar
apenas uma causa para o universo heterogêneo da criminalidade.
Os roubos praticados nas esquinas por meninos pobres que vivem nas ruas
cheirando colam, abandonados à própria sorte, sem acesso à educação e ao amor
de uma família que os respeite, evidentemente expressam esse contexto cruel. É
claro que esses crimes são indissociáveis desse quadro social.
O mesmo vale para o varejo das drogas, nas periferias: juventude ociosa e
sem esperança é presa fácil para os agenciadores do comércio clandestino de
drogas. Não é difícil recrutar um verdadeiro exército de jovens quando se ofere-
cem vantagens econômicas muito superiores às alternativas proporcionadas pelo
mercado de trabalho e benefícios simbólicos que valorizam a auto-estima,
atribuin- do poder aos excluídos.
Por outro lado, os operadores do tráfico de armas, que atuam no atacado,
lavando dinheiro no mercado financeiro internacional, não são filhos da pobreza
ou da desigualdade. Suas práticas são estimuladas pela impunidade.
Em outras palavras, pobreza e desigualdade são e não são condicionantes
da criminalidade, dependendo do tipo de crime, do contexto intersubjetivo e do
horizonte cultural a que nos referirmos. Esse quadro complexo exige políticas
sensíveis às várias dimensões que o compõem. É tempo de aposentar as visões
unilaterais e o voluntarismo.
Capítulo 4
Como reduzir a violência criminal?
Há dois meios complementares de trabalhar pela promoção da segurança
pública cidadã: através de políticas preventivas e da ação das Polícias (no caso
dos Estados) ou de Guardas Civis (no caso dos municípios) – o governo federal
pode atuar não apenas pelas polícias federal e rodoviária federal, mas pela
indução, aplicando uma política nacional que proporcione meios para que se
efetive a cooperação interinstitucional e para que se imponham exigências
mínimas de qualidade na provisão dos serviços de segurança pública, o que
envolve eficiência e respeito às leis e aos direitos humanos. Dediquemo-nos,
agora, à prevenção da criminalidade violenta. Começando pela apresentação de
alguns pressupostos e de algumas implicações.
Políticas de prevenção da criminalidade violenta podem produzir efeitos rapi-
damente, a baixo custo (aqui, a referência são os municípios e seus governos,
porque, por sua proximidade “da ponta”, acessibilidade, agilidade e
capilaridade, constituem a instância mais adequada à execução de políticas
preventivas).
Políticas que visam prevenir a violência criminal não são políticas estrutu-
rais, de longo prazo, destinadas a agir sobre as macroestruturas socioeconômicas
do país. Geralmente, a suposição inversa provoca equívocos, mal-entendidos e
dificuldades de toda sorte.
Em primeiro lugar, porque induz ao imobilismo: “enquanto não se elimi-
narem as grandes iniqüidades estruturais da sociedade brasileira, nada se pode
fazer para conter a insegurança”, dizem aqueles cujo ceticismo se funda na cren-
ça de que ou se faz tudo, ou nada resta a fazer; ou se alteram as causas
profundas e permanentes, ou estaríamos condenados a enxugar gelo.
Em segundo lugar, tal convicção, na medida em que nega a possibilidade
de soluções a curto prazo, leva a população à descrença, à frustração e ao deses-
pero – sendo, esses sentimentos, eles próprios graves fatores de risco e denso
adubo para propostas autoritárias (do tipo: cercar as favelas, armar a população,
erguer muros mais altos, trocar a segurança pública por soluções privadas, esti-
mular a prática brutal e arbitrária do “justiçamento”, apoiar a brutalidade poli-
cial, instaurar a pena de morte, reduzir a idade de imputabilidade penal etc.), as
quais terminam por realimentar o círculo perverso da violência.
Pelo contrário, a melhor experiência nacional e internacional demonstra,
com fartura de exemplos e argumentos, a possibilidade de combinar ações públi-
cas de natureza preventiva com presteza de resultados, o que pressupõe a possi-
bilidade de que políticas de prevenção sejam eficientes mesmo não atuando so-
bre causas estruturais ou incidindo sobre macroestruturas.
Em outras palavras, há como agir de modo eficiente, em curto espaço de
tempo e mobilizando poucos recursos, sobre as dinâmicas imediatamente gera-
doras daqueles fenômenos que desejamos evitar ou conter. A repressão não tem
o monopólio da urgência e do pronto emprego, além de nem sempre ser eficien-
te. A prevenção pode ser ágil, rápida, barata e mais eficiente.
Poder-se-ia sempre ponderar: as políticas preventivas que não visam a mu-
danças estruturais sãosuperficiais e não impedem o retorno do problema que se
deseja evitar. É verdade. Mas elas salvam vidas, reduzem danos e sofrimentos,
tornam a vida mais feliz. Quando isso é feito, as políticas preventivas instauram
padrões de comportamento, suscitam sentimentos e acionam percepções coleti-
vas que se convertem, elas mesmas, em causas de situações menos permeáveis
às pressões dos fatores criminógenos. Isto é, os sintomas podem matar o
paciente e devem ser tratados, enquanto o paciente não está pronto para a
cirurgia. Até porque, sem tratá-los, a cirurgia não será possível.
Em segurança pública, as conseqüências tornam-se causas no movimento
subseqüente do processo social: determinadas condições favorecem a prática de
crimes; os crimes expulsam empresas, o que aumenta o desemprego, ampliando
as condições para o crescimento de certas formas de criminalidade etc. E o ciclo
dá mais uma volta em torno do mesmo eixo.
O contrário também é verdadeiro: reduzindo-se a criminalidade e a inten-
sidade da violência aplicada, fixam-se as empresas, outras são atraídas, aumenta
a oferta de emprego, as condições sanitárias e urbanísticas evoluem, e assim
sucessi- vamente, na direção do estabelecimento de um círculo virtuoso.
Desse ponto de vista, conclui-se que agir tópica e superficialmente sobre
causas imediatas dos crimes, reduzindo o número de vítimas, a taxa de risco, o
grau de propagação do medo, e a sensação de insegurança, acaba sendo muito
mais que enxugar gelo, mesmo se as ações em pauta não atingem os núcleos
estruturais dos problemas.
O crime torna-se causa do crime, pela mediação da economia e de outras
esferas da vida social. Atuando-se sobre o crime, interrompe-se uma dinâmica
autofágica, porque se afeta, positivamente, o conjunto dos fatores que funcio-
nam como causas mediatas e imediatas do crime. Menos crime equivale a
melhor economia, melhor qualidade de vida e, conseqüentemente, menos crime.
Esse raciocínio se assenta no pressuposto, hoje amplamente aceito, de que
o crime é causa da crise social e econômica, tanto quanto seu reflexo.
 
.
Políticas preventivas eficientes dependem de diagnósticos locais (técnicos
e interativos), gestão participativa, circunscrição territorial, autoridade
política e articulação intersetorial.
Diagnostico local 
Não há modelos únicos e gerais, aplicáveis em todas as cidades de todo o
país. Mas há condições gerais que devem ser observadas, para que se alcance
um nível superior de eficiência. A primeira delas é justamente o cuidado com as
ge- neralizações. A qualidade de uma política depende da consistência de cada
pro- grama, cada projeto e cada ação. E essa consistência depende, por sua vez,
do conhecimento de cada bairro, região da cidade, praça ou rua.
Qualquer que seja o diagnóstico local sobre a dinâmica da criminalidade,
será sempre indispensável reconhecer a multiplicidade de dimensões
envolvidas: desde a economia à saúde, da estrutura familiar às escolas, do
cenário urbano à disponibilidade de transporte, das condições habitacionais ao
acesso ao lazer, das oportunidades de emprego às relações comunitárias, do
perfil psicológico pre- dominante, em cada situação típica, ao potencial cultural
presente nos movi- mentos musicais ou estéticos da juventude. Nada disso deve
ser examinado de uma perspectiva genérica e abstrata, mas de modo bem
concreto, segundo as manifestações específicas do território em questão – e de
seus habitantes.
INTERSETORIALIDADE DAS POLÍTICAS
O quadro que resultará do diagnóstico, em cada caso, exibirá vasta plu-
ralidade de dimensões, ainda que as mais relevantes variem em cada contexto.
Assim como variam os contextos e as circunstâncias locais; e assim como
variam as realidades dos mais de cinco mil e quinhentos municípios
brasileiros. Se a pluralidade for uma constante, o objeto do diagnóstico será
sempre complexo. Se o problema da criminalidade violenta é, necessariamente,
multidimensio-
nal, a abordagem fiel a esta complexidade nos conduzirá à elaboração de políti-
cas adequadas a esta complexidade, isto é, sensíveis à pluridimensionalidade.
Em outras palavras, a complexidade do problema exigirá políticas intersetoriais,
capa- zes de dar conta das diversas dimensões que compõem a violência
criminal. Políti- cas sintonizadas com a multidimensionalidade dos fenômenos
são políticas multissetoriais ou intersetoriais.
Reforma da estrutura de governo : integração e autoridade política
Nova abordagem, novas políticas, de natureza intersetorial: falta um agente público
apto a implementá-las. Impõe-se, então, criar um novo sujeito da gestão pública. Um
ator político dotado de autoridade e competência para inte- grar as várias áreas da
administração. Hoje, os governos municipais apresentam uma organização
segmentada, dividida por secretarias e órgãos vinculados. Cada secretaria cuida de um
setor do governo e cada setor do governo corresponde a uma área da vida social. A
integração, quando existe o que é raro, depende, em geral, de um esforço
suplementar, seja ele voluntarista e episódico, seja ele permanente mas assentado em
bases precárias. Depende, por exemplo, da instau- ração de um fórum de políticas
sociais.
Ocorre que, com freqüência, os titulares das pastas só comparecem à reu- nião
inaugural do fórum mostrando ao prefeito e aos eleitores seu compromisso com a
orientação integracionista ditada pelo prefeito, mas esquecendo-se deles em seguida.
Nas reuniões subseqüentes, enviam seus representantes, cuja autori- dade é apenas
delegada, o que transforma o fórum deliberativo em conselho consultivo –
condenando-o à ineficiência e o convertendo, tantas vezes, em espa- ço de disputa
política.
Em vez de solucionar o problema da integração, esses fóruns ou conselhos
terminam ampliando as dificuldades. Não raro, depois de implantá-los, o prefei- to ou
a prefeita passa a contar com mais um problema, em vez de menos um. Por incrível
que pareça, depois do esforço de integrar através do fórum, o governante vê-se diante
da necessidade de criar outro mecanismo para integrar mais esse órgão, o fórum, ao
conjunto do governo. E as secretarias permanecem afastadas, distantes umas das
outras.
Se o prefeito ou a prefeita não despertar para o equívoco desse caminho,
terminará criando o fórum de integração do “fórum de integração” às secretarias e,
depois, o fórum de integração dos fóruns de integração. Isso chega a ser en- graçado,
porque apresenta uma caricatura do processo, mas há situações que se aproximam do
absurdo.
O novo agente público, para constituir-se, exige uma reforma mais profun- da e
orgânica na estrutura do governo municipal. Uma solução possível – que não exclui
outras, ainda mais radicais – é a criação de alguns poucos grupos exe- cutivos,
responsáveis pela implementação do plano de governo, que deve prestar contas ao
prefeito e à sociedade, regularmente. Com base na definição de metas e a partir da
identificação de prioridades, estipulado um cronograma realista e garantidos os
recursos necessários, o grupo executivo poderá submeter as políticas setoriais à política
intersetorial, desde que se reporte diretamente ao gabinete do prefeito e que seja
dotado da autoridade correspondente à magnitude das tarefas. A transparência, a
participação popular, o diálogo intra e extragovernamental, todos esses ingredientes
complementam o desenho elementar do funcionamento do novo sujeito da gestão
pública. Outras qualidades imprescindíveis são: agilidade, conexão com a ponta,
capacidade de intervenção tópica, de planejamento, avaliação e monitoramento,
acesso a dados quantitativos e qualitativos, sintonia com microrrealidades locais e
compromisso com a gestão global do plano de governo.
FOCALIZAÇÃO territorial
Outro requisito da eficiência das políticas preventivas é a focalização
territorial. É necessário circunscrever a área sobre a qual incidirá a política, ainda que
se tenha em mente que as realidades locais seinterpenetram, porque as dinâmicas
sociais não respeitam fronteiras entre espaços urbanos.
Os habitantes de um bairro atravessam a cidade para trabalhar, estudar,
fruir o lazer, beneficiar-se dos serviços públicos ou privados, encontrar
membros de sua rede familiar ou social. Por outro lado, “profissionais” do crime
migram para áreas nas quais possam aumentar seus ganhos, reduzindo os custos
e riscos das operações ilícitas.
Isso significa que o sucesso de uma área da cidade, na contenção do
crime, pode implicar, para áreas vizinhas, aumento da insegurança. Claro que
essa conse- qüência não justifica o imobilismo, mas deve ser levada em conta no
planejamen- to global da política de segurança municipal.
A importância da circunscrição territorial para as políticas preventivas de-
corre de fatores intersubjetivos e objetivos. Quando a prefeitura, em comum
acordo com a comunidade, define uma agenda local – o que requer focalização
política –, mobilizando todos os seus órgãos e recursos e envolvendo os meios
de comunicação de massa no mutirão organizado, tem chances de: 
a) infundir responsabilidade pelas inciativas conjuntas; 
b) difundir esperança no sucesso do empreendimento; 
c) valorizar aquela área urbana e seus moradores; 
d) redefini- los ante a opinião pública da cidade como protagonistas da
mudança, sujeitos da transformação, construtores da paz, promotores da ordem
urbana cooperativa e solidária, exemplos para a sociedade. Quando a prefeitura
consegue alcançar es- ses resultados,
e) logra converter o estigma (residentes de área degradada, maculada pela
violência) em índice positivo (habitantes da área que se tornou paradigma da
civilidade urbana), fazendo que as expectativas se invertam, estabilizando-se na
direção positiva. Falando em expectativas, estamos no terreno intersubjetivo da
segurança.
Do ponto de vista objetivo, a focalização territorial é indispensável para
que o diagnóstico seja suficientemente qualificado, os projetos sejam desenha-
dos com precisão, os investimentos mulitssetoriais confluam, alcancem a
sinergia necessária e se articulem com a mobilização da própria comunidade,
estabele- cendo parcerias e redes operacionais na base.
Em outras palavras, a mesma dificuldade que existe na tradução para cada
município desse plano nacional se reproduz na escala intramunicipal: o prefeito
ou a prefeita terá de adaptar seu plano municipal de segurança às peculiaridades
de cada local. Esse esforço é perfeitamente factível, mas exige atenção às
caracte- rísticas que as dinâmicas assumem em cada bairro ou comunidade.
CONSÓRCIO E GESTÃO PARTICIPATIVA
É possível mudar a escala da intervenção que visa alterar as condições sociais
geradoras da violência e por ela realimentadas, desde que as forças que desejam a
mudança somem suas energias e seus recursos, num mutirão sem precedentes, não
voluntarista, competente, apoiado em diagnósticos e orientaçõe técnicas
apropriadas, garantindo-se ampla participação e transparência, para que se
construa a indispensável confiança entre as partes envolvidas. O raciocínio nos
conduz à proposta: é possível e necessário celebrar um amplo pacto, sob a
formade um consórcio entre o governo municipal e todas as entidades não-
governa- mentais dispostas a cooperar.
O processo acompanharia os seguintes passos: constatada a riqueza de
inicia- tivas e de recursos aplicados na área social, no município em questão, por
parte da sociedade local, e constatada a conveniência de que o atual quadro de
disper- são e fragmentação dê lugar à sinergia entre os esforços e à convergência
de investimentos humanos e materiais, propor-se-ia a elaboração de um
diagnóstico comum sobre os problemas mais graves, para que se identificassem
as priorida- des e se definisse uma agenda consensual: quais as principais
vítimas? Quais os grupos sociais mais vulneráveis? Como e onde atuar para
mudar sua realidade, oferecendo-lhes alternativas de integração e de valorização
humana, cultural, econômica e social? Identificadas as prioridades, definida a
agenda e mapeados os alvos principais das iniciativas, torna-se necessário
planejar as ações conver- gentes, visando a objetivos comuns.
Para que mereça credibilidade, não perca a legitimidade e seja positivo,
todo esse movimento tem de respeitar os trabalhos que já estão em curso, garan-
tir-lhes a continuidade e evitar a mais leve tentação, seja de cooptação política
de tipo clientelista, seja de imposição de uma camisa-de-força autoritária, que
sufo- que a liberdade e a autonomia que caracterizam as ações da sociedade e
dos indivíduos. Planejadas as ações, elas precisam ser acompanhadas com
transparên- cia, de forma ampla, para que avaliações regulares suscitem
correções de rota, numa dinâmica de monitoramento participativo. Assim, o
consórcio potencializará as ações da sociedade e do poder público municipal,
elevando a escala das inter- venções voltadas para a transformação social.
Criar-se-ia um fundo público não estatal, cuja administração seria exata-
mente pública, porém não estatal, para que se captassem e investissem recursos
com absoluta honestidade e com critérios não político-partidários.
Além disso, seria também indispensável celebrar um Contrato Local de
Se- gurança Municipal, a partir de convênios com o sistema de Justiça criminal
(Po- lícias, Ministério Público e Poder Judiciário), visando ao enfrentamento da
criminalidade violenta, da desordem urbana e ao provimento de condições para
a resolução pacífica de conflitos sociais e interpessoais.
Celebrariam também este Contrato de Segurança Municipal as entidades
que prestam serviço de segurança urbana, patrimonial, de vigilância e de prote-
ção às vitimas da violência, ou que se devotam à recuperação de pessoas em
con- flito com a lei, ou à prevenção da violência e da criminalidade.
Capítulo 5
As polícias brasileiras: diagnóstico e planos de reforma
O contexto institucional, na esfera da União, caracteriza-se pela fragmen-
tação no campo da segurança pública. O problema maior não é a distância for-
mal, mas a ausência de laços orgânicos, no âmbito de coordenação das políticas
públicas. O que se está enunciando é grave: os respectivos processos decisórios
são incomunicáveis entre si.
As polícias brasileiras, de um modo geral, são ineficientes na prevenção e
na repressão qualificada, na investigação e na conquista da indispensável
confiança da população. Problemas ligados à corrupção e à brutalidade
ultrapassam qualquer patamar aceitável. São refratárias à gestão racional, não
avaliam a própria performance, nem se abrem a controle e monitoramento
externos. Não se organizam com base em diagnósticos sobre os problemas a
enfrentar, o modo de fazê-lo, as prioridades a definir e as metas a identificar. Não
planejam sua prática, a partir de diagnósticos, fundados em dados consistentes,
nem corrigem seus erros, analisando os resulta- dos de suas iniciativas – os quais,
simplesmente, ignoram. São máquinas reativas, inerciais e fragmentárias,
inscritas num ambiente institucional desarticulado e inorgânico, regido por
marcos legal rígido e inadequado. Os profissionais não são apropriadamente
qualificados e valorizados e as informações não são ordena- das de acordo com
orientação uniforme, que viabilize a cooperação. Há ainda o dramático
sucateamento da perícia e o conjunto de dificuldades que derivam da dicotomia:
polícia civil-PM. Uma questão especialmente relevante é a segurança privada
ilegal (não aquela legalmente constituída), que tem privatizado a seguran- ça
pública, envolvendo os policiais no segundo emprego, do qual o Estado acaba
refém, porque dele depende a viabilização do insuficiente orçamento público.
Reforma policial
Os princípios regentes do diagnóstico e das propostas são redutíveis a uma
equação simples: eficiência policial e respeito aos direitos humanos são mais do
que meramente compatíveisentre si, são mutuamente necessários. Do diagnós-
tico, deduz-se o que é preciso fazer: 
1. Reverter a fragmentação verificada na esfera da União; 
2. Alterar o marco legal inadequado e restritivo, no âmbito constitucional
e infraconstitucional; 
3. Estimular a adoção de programas modulares de reforma, orientados para
a implementação de um modelo de polícia que vise construir instituições
passíveis de gestão racional, voltadas para a redução da insegurança pública e o
respeito aos direitos humanos; 
4. Apoiar experiências- piloto promissoras e divulgar as boas práticas; 
5. Investir na sensibilização de gestores, legisladores e da opinião pública,
para que os três primeiros itens se realizem; 
6. Valorizar o papel ativo dos municípios e de suas Guardas Civis, na
segurança pública.
Sem a instituição de uma agência, no âmbito da União, dotada de autorida-
de e poder real de comando, que integre os meios operacionais, reúna os mecanis-
mos de implantação de políticas e coordene as principais fontes de recursos espe-
cíficos, será impossível alterar o atual quadro, que se caracteriza pela dispersão das
iniciativas, a superposição de responsabilidades, a multiplicidade de fontes gera-
doras de diagnósticos e ações, a pulverização da liderança institucional, o empre-
go sem critérios de recursos, a falta de mecanismos e métodos de acompanhamen-
to e avaliação das ações financiadas pela União, e a autonomização atomizante dos
meios operacionais. Tudo isso tem resultado na inércia governamental, no desper-
dício de recursos federais e, portanto, na irracional ausência de política.
Quanto aos marcos legal: a primeira grande alteração deveria dar-se por meio de
um projeto de emenda constitucional, submetida à apreciação do Congresso Nacional
pelo presidente da República, preferencialmente com o apoio consensual dos
governadores – apoio que havia sido obtido pelo primeiro secretário nacional de
Segurança Pública do governo Lula, ao longo de seus dez meses de gestão. Uma PEC
propondo a “desconstitucionalização das polícias”, o que significa a transferência aos
estados do poder para decidirem, em suas Constituições Estaduais, qual modelo de
polícia desejam ter – entre as opções, inclui- se, evidentemente, a preservação do
modelo atual. O Brasil é um país de dimensões continentais e socialmente muito
complexo, muito diversificado, o que recomenda respeito à autonomia republicana e
federativa dos estados, evitando-se a imposição de modelos únicos, por natureza
insensíveis às peculiaridades locais quaisquer que sejam seus méritos intrínsecos e os
benefícios que ofereçam a algumas unidades da federação. Sendo assim, não faz
sentido manter o antigo diálogo, ou melhor, o velho conflito que há mais de vinte
anos opõe os defenso- res da unificação das polícias e os defensores do status quo. Se
o problema não está nas deficiências de um ou outro modelo, mas na imposição do
mesmo modelo a todos os estados – e permanentemente, eternizando padrões
tradicionais, sem que se lhe tenhamos explorado os limites, criticamente –, a disputa
deixa de ser por um ou por outro (unificação ou status quo) e passa a ser em torno de
um sem número de opções – nesse caso, a imaginação, a observação crítica da expe-
riência nacional (à luz das experiências internacionais) e o bom senso são os limites:
poder-se-iam conceber modelos unificados, regionais, metropolitanos, municipais,
militarizados ou não, polícias divididas territorialmente ou segundo a gravidade dos
crimes etc.
Com a desconstitucionalização, alguns estados mudariam suas polícias; outros, não,
seja porque consideram bom o modelo de que dispõem, seja porque não têm força
política para operar a mudança. De todo modo, as eventuais dificuldades políticas de
alguns estados não se exportariam, automaticamente, para os demais, como ocorre
quando a questão é “unificam-se as polícias ou não”, como solução única para todo o
país.
 Além da PEC em prol da desconstitucionalização, seria necessário estipular
algumas regras gerais, de validade nacional, para garantir o salto de qualidade e para
evitar que a criatividade e o experimentalismo – estimulados pela PEC – gerem mais
fragmentação e obstáculos à cooperação do que já temos hoje (o que certamente seria
difícil, dado o grau atual do problema). Essas regras gerais são as normas para a
criação do Sistema Único de Segurança Público (SUSP), também postulado – como a
própria desconstitucionalização – no Plano Nacional de Segurança Pública do
governo Lula. As regras em pauta determinariam a criação de: a) um ciclo básico (um
currículo mínimo) comum, obrigatório para a formação de todo profissional de
segurança pública no Brasil; b) uma linguagem informacional comum para todas as
polícias, uniformizando-se as categorias e as plataformas de permuta de dados (que
teriam tempo de adaptar-se ao novo siste ma, o qual exigiria informatização); c) uma
sistemática de gestão aberta à avaliação e ao controle externo; d) cotas orçamentárias
fixas, destinadas ao investimento em perícia.
Seria também imprescindível valorizar o papel dos municípios, via aplica-
ção de políticas sociais de prevenção e criação de Guardas Civis, preparadas
para ser paradigma das polícias do futuro, isto é, organizadas com base em
novos compromissos nas áreas da formação, informação, estrutura
organizacional, ges- tão, articulação com a perícia, controle externo e diálogo
com a sociedade. A principal vocação das Guardas é o policiamento
comunitário, a mediação de con- flitos e a resolução de problemas.
Capítulo 6 Futuro previsível
Caso não se implementem políticas públicas inteligentes,
pluridimensionais, intersetoriais e sensíveis às especificidades locais, em larga
escala, capazes de in- terceptar as microdinâmicas imediatamente geradoras da
criminalidade violenta, sobretudo de natureza letal, em um cenário caracterizado
pela manutenção dos atuais indicadores de desigualdade, pobreza, qualidade de
vida degradada, defi- ciências na escolaridade e precariedade no acesso aos
direitos, facilitando crises familiares, e gerando vulnerabilidade, baixa auto-
estima, sentimento de exclu- são, estigmatizações, invisibilidade social e dupla
mensagem cultural, as conse- qüências só podem ser o agravamento do atual
quadro de violência criminal, que já constitui uma tragédia, particularmente
quando afeta a juventude pobre e negra, do sexo masculino, provocando
verdadeiro genocídio.
Esse quadro negativo tende a agravar-se, sobretudo, se persistirem duas
condições: a) um sistema institucional de segurança pública fragmentado, inefi-
ciente, corrompido, desacreditado, brutal, racista, alimentador do circuito da
violência e da própria criminalidade, que não valoriza seus profissionais; b) o
empreendedorismo do tráfico de armas e drogas, que, ativamente, tira proveito
da precariedade das condições de vida e da vulnerabilidade dos processos subje-
tivos dos jovens com ralas e raras oportunidades e perspectivas de integração.
Quanto a políticas sociais e culturais preventivas do crime, tem havido
avan- ços, no país, ainda que tópicos, dispersa e sem escala suficiente, dada a
ausência de sinergia e articulação entre esferas de poder, e entre instituições
públicas e privadas. Quanto à reforma das polícias, os avanços são ainda mais
parcos tímidos, tópicos, espasmódicos, cíclicos, não-sustentáveis, não-
sistêmicos, eventuais e dispersos.
O que torna, entretanto, mais desafiador e interessante o exercício pros-
pectivo, na área da segurança pública, é o caráter histórico da legislação, cujo
parâmetro define os crimes, os quais, por sua vez, sofrem alterações de acordo
com as mudanças das relações sociais, da economia e da tecnologia. Pode-se
imaginar um futuro possível em que as drogas tais como hoje classificadas
deixem de atrair o consumo, sendo substituídas por novas substâncias
psicoativas de natureza sintética ou por efeitos produzidospor conexões diretas
entre men-
te e máquina, sob diferentes condições. Nesse caso, o controle pode se tornar tão
complexo e custoso, que as tradicionais políticas repressivas se inviabilizem, na
medida em que a fruição passe a corresponder a fluxos virtuais de comunica- ção,
transportados e recepcionados por simples movimentos de rede, via up e downloads.
Na sociedade da informação, do conhecimento e da comunicação, na qual a
flexibilização e a “customização” individualizantes tendem a se impor, talvez a
grande ameaça seja a violação da propriedade intelectual, o que implicaria
modificações profundas na própria concepção do trabalho policial, assim como na
estrutura organizacional das instituições da ordem pública.
Capítulo 7 CONCEPÇÕES SOBRE A SEGURANÇA PÚBLICA NO
BRASIL
Prevenção e repressão
A delimitação do conceito de segurança pública é tema que continua aberto à
discussão. Na dependência do ângulo pelo qual se toma a expressão, distinguem-se os
que a tomam como função essencial do Estado, o que remete à estruturação material
deste para cumpri-la, e aqueles que a tomam como percepção coletiva, o que remete à
sua dimensão subjetiva. Daí, na perspectiva dos profissionais e administradores do
setor, nota-se a prevalência de uma concepção técnico-jurídica, centrada em aspectos
organizativos e instrumentais; e na perspectiva dos analistas externos, uma concepção
sócio-política, centrada na análise dos níveis de sociabilidade, tranquilidade e
(in)segurança.
Essa distinção é importante para esclarecer o sentido da palavra prevenção. Na
visão dos profissionais e administradores do setor, é comum que se tome o termo no
sentido de prevenção policial, o que é compreensível em se tratando apenas do
trabalho da polícia. Acontece que encarar a prevenção ao crime e à violência dessa
forma (com imaginada onipresença da polícia) é gritante redução, como se prevenção
fosse o mero somatório de forças policiais. Com isso, dirigentes e profissionais
tendem a descartar dados relevantes, dentre os quais podem-se citar três: primeiro, o
fato de a polícia estar contida em dois sistemas, no sistema de justiça criminal, na
esfera do Judiciário, e no sistema de segurança pública stricto sensu, na esfera do
Executivo, em que outros órgãos atuam; segundo, o fato de que as ações deste último
sistema (o de segurança pública) devem ser parte da política governamental para a
segurança em sentido lato, abarcando programas de prevenção de amplo espectro, de
prevenção primária; e terceiro, o fato de que o poder público dispõe de meios com os
quais pode contribuir para o aumento do "capital social" das comunidades,
independentemente do "capital econômico" das mesmas, investindo na valorização do
ser humano e promovendo maior integração entre os cidadãos pela ação das
associações comunitárias, das igrejas, da escola, das agremiações de lazer; pela
prática do esporte e de atividades culturais. 
Viés penal e viés castrense
Esta concepção ampliada do conceito de segurança pública, destarte,
vislumbra a articulação de medidas do sistema de justiça criminal como um todo e das
polícias especificamente, e medidas de prevenção geral. Deve-se, porém, estar atento
ao fato de que a segurança pública é uma área propícia ao embate de ideologias. As
respostas do poder público ao crime e à violência são sempre condicionadas pelas
concepções que presidem a política estabelecida para o setor. No Brasil, estas
respostas têm sido afetadas por uma tradição "repressivista" do Estado, informada por
dois vieses: o viés penal e o viés castrense, fato derivado da disputa pela hegemonia
da segurança pública em que se têm empenhado ao longo do tempo os operadores do
direito penal, de um lado, e militares das Forças Armadas, de outro. Assim, conduzida
a atividade pelos primeiros, prevalece a visão segundo a qual os problemas do crime,
da violência e da ordem pública se resolveriam com a lei penal. Conduzida pelos
segundos, os problemas se resolveriam com a força. Estas perspectivas têm
dificuldade de enxergar o crime no atacado, como um fenômeno sócio-político e
histórico [1] , e sequer olham para aquelas questões da ordem pública que nada
tenham a ver com o crime, como as desavenças de rua e entre vizinhos, os ânimos
exaltados no trânsito, a ordem na praia, no futebol, na praça, na esquina, no carnaval. 
No paradigma penal, a preocupação dos responsáveis pela segurança pública
volta-se quase que exclusivamente para os crimes consumados, caso a caso; para a
população dos presídios; e para estes e aqueles criminosos à solta, com nome, alcunha
e/ou sobrenome. Pouca ou nenhuma preocupação com a criminalidade geral, nem
com a violência urbana e as questões de ordem pública em sentido lato. Se a violência
campeia, seria porque faltam leis mais duras; ou porque "a polícia prende e a justiça
solta"; ou porque faltam recursos materiais e pessoal nas delegacias e recursos de
polícia técnica etc. A avaliação do desempenho de toda a polícia restringe-se à
quantidade de inquéritos realizados e de infratores levados aos tribunais, pouco
importando: as ações preventivas; os crimes que não tenham caído nas malhas do
sistema, perdidos na imensidão das cifras invisíveis; e os crimes que podem vir a
ocorrer.
No paradigma castrense, falar de ordem pública é, curiosamente, falar de
desordem pública, de combate, de guerra, contra inimigos abstratos que, no atacado,
estariam à espreita em lugares suspeitos e determinados. Considerando o crime como
uma patologia intolerável, e os conflitos de interesses - pressupostos da ordem
democrática - como algo ameaçador, o modelo castrense tem a pretensão de "vencer"
o crime (princípio militar da vitória), de erradicá-lo, de "acabar" com a "desordem".
Consequência: a reificação do aparato, em detrimento das atividades policiais não-
ostensivas, de investigação, de polícia técnica. Se a violência campeia, seria porque os
efetivos são insuficientes; ou porque a polícia judiciária fica nas delegacias "à toa" e
não vai para a rua ajudar no policiamento ostensivo; ou porque a polícia estaria menos
armada que os bandidos; ou porque faltariam motivação e "garra" aos policiais.
Estranhamente, a avaliação do desempenho da polícia é feita como se alguém
quisesse demonstrar a sua incompetência. De acordo com essa visão, quanto mais as
curvas estatísticas demonstrarem o aumento de infratores (ou suspeitos) presos e mais
apreensões de drogas e armas efetuadas, tanto melhor para se alegar a ineficiência das
políticas de segurança; quanto mais ocorrências criminais se puderem registrar, idem;
quanto mais baixas contabilizadas "do outro lado", melhor; quanto maior o número (e
o tamanho) de "cercos", "incursões", "ocupações", tanto melhor. Nem pensar em
séries históricas das taxas de criminalidade e de vitimização. 
Soma de dois equívocos
A idéia de contrabalançar ou misturar os dois modelos, como alguém pode ser
tentado a sugerir, perde de vista um dado essencial: os dois modelos são equivocados;
e a soma de dois equívocos resulta numa amplificação geométrica. O mais grave é
que, na prática, esta visão penalista-militarista da segurança pública consolidou-se no
Brasil. Ainda é com esse modelo duplamente enviesado na cabeça que a maioria dos
policiais brasileiros trabalha. Os cânones universais da atividade, fundados em outros
marcos, têm passado ao largo de nossas práticas. Nem pensar em valores como
direitos humanos, cidadania e mediação de conflitos.
Pensar na segurança pública em termos de uma equação cujos componentes
sejam somente a lei penal, a força armada e os criminosos tem sido uma grande
armadilha, da qual só se poderá fugir se forem introduzidos outros componentes na
equação: a mediação, a vítima, a comunidade, o desenvolvimento comunitário, como
se pode visualizar no Quadro 1. O problema que se colocaé como desconstruir os
paradigmas penal(ista) e militar(ista) e construir um paradigma "prevencionista". O
aludido quadro pode servir para um exercício nesse sentido.
PARADIGMA
PENALISTA
PARADIGMA MILITARISTA PARADIGMA PREVENCIONISTA
 
· Atitude reativa. Falar em Segurança é falar 
de crime; de um problema do Governo e do 
Judiciário.
 
· Atividade policial referida às leis penais. 
Formalismo burocrático do inquérito policial.
 
· Concentração na atividade de polícia 
judiciária. O que importa são os crimes 
consumados, em prejuízo da prevenção e das 
vítimas. 
· Traço individualista. Foco nos infratores de 
forma individualizada.
 
· Pretensão de "resolver? o problema do crime 
e da violência com a repressão policial-penal.
 
· Desempenho referido à Quantidade de 
inquéritos realizados e infratores levados aos 
tribunais.
 
· Formação: ênfase na legislação penal. 
Ensino irreflexivo.
 
· Gerência: refratária ao controle externo.
 
· Atitude reativa. Falar em segurança é falar em 
desordem; de um problema da polícia e da força 
armada. 
 
 
· Atividade policial referida a táticas de guerra: 
inimigo, cerco, vitória. Formalismo burocrático e 
militar.
 
· Concentração no aparato, em prejuízo da polícia 
técnica e das técnicas de mediação. Não interessam 
os crimes já acontecidos.
 
· Traço maniqueísta. Foco em "suspeitos? em 
abstrato: "nós? contra "eles?.
 
· Pretensão de "erradicar? o crime e "acabar com a 
desordem?. Não seletividade no uso da força.
 
· Desempenho referido à quantidade de prisões, de 
mortos em confronto, e de material apreendido.
 
 
· Formação: ênfase em táticas militares. Ensino 
irreflexivo.
 
· Gerência: refratária ao controle externo.
 
· Atitude proativa. Falar em segurança é falar 
em prevenção; de um problema da 
comunidade e do governo.
 
· Atividade policial referida às políticas de 
prevenção do crime (prevenção primária, 
secundária e terciária).
· Concentração na mediação dos conflitos no 
espaço público e nas técnicas de abordagem. 
Repressão como parte da prevenção.
 
· Traço comunitário. Foco nos cidadãos em 
geral e nas vítimas. "Suspeitos?, quem? 
 
· Pretensão de "controlar? o crime e mediar os 
conflitos de interesses. Seletividade no uso da 
força.
 
· Desempenho referido às maiores ou menores
taxas de criminalidade, e aos riscos de 
vitimização da população.
 
· Formação: ênfase nas técnicas de 
abordagem e de mediação. Ensino reflexivo.
· Gerência: controle externo como insumo 
gerencial. 
Capítulo 8 A importância da municipalização da segurança pública
Desde os primórdios, o ser humano possui diversas necessidades, que vão
desde as mais simples como se alimentar e descansar até as mais complexas
como as necessidades de afeto, compreensão e até mesmo auto-realização. De
acordo com a Teoria do psicólogo americano Maslow, que enumera as
necessidades humanas dentro de uma pirâmide hierárquica, qualificando-as em
“primárias” e “secundárias”, a segurança, de uma forma geral, é uma necessidade
humana primária, perdendo apenas para as necessidades fisiológicas, ou seja,
alimentar-se, abrigar-se das intempéries e reproduzir-se.
Quando falamos ou pensamos em segurança, muitas vezes nos referimos a
roubos, agressões e assassinatos etc. No entanto, o tema segurança é mais amplo,
indo desde um buraco na rua, um poste com luminária queimada (que favorece
ações furtivas de meliantes), até a conscientização do cidadão para os problemas
do cotidiano.
A segurança já era preocupação dos governantes, desde a idade antiga.
Segundo Marcel Le Clére, em sua obra “Historie da la Police”, as tribos
hebraicas já possuíam Sar Palek (intendentes de polícia), para controlar os
súditos e os víveres. Mais tarde, para que, na cidade de Jerusalém, a segurança se
tornasse mais efetiva, ela foi dividida em quatro setores – quarteirões. No Brasil,
a segurança pública só passou a existir, embrionariamente, no ano de 1626,
através da “Correição” datada de 24 de outubro, quando o “Ouvidor Geral” Luiz
Nogueira de Brito reconheceu a necessidade de serem instituídos os
“Quadrilheiros”, para policiar a cidade de São Sebastião do Rio de Janeiro, que
na época começava a crescer. Esse modelo de segurança era idêntico ao que fora
criado em Portugal, em 1603, para vigiar as cidades, vilas e lugarejos e seus
integrantes, eram escolhidos entre os moradores, que prestavam juramento de
bem servir.
A missão dos “quadrilheiros” era diligenciar sobre a descoberta de furtos
e investigar, nas zonas de suas respectivas jurisdições, a existência de vadios,
pessoas de má reputação, casas de tavolagem, barregados casados, alcoviteiros,
feiticeiros, etc. As funções a eles atribuídas eram consignadas no Livro I, Título
73, das Ordenações Filipinas. Além dos quadrilheiros e dos “Capitães-Mores de
estradas e assaltos”, vulgarmente conhecidos como “Capitães do mato”, havia
ainda os “Alcaides”, que tinham, entre outras, a incumbência de efetuar prisões.
Geralmente realizavam diligencias à noite, acompanhados de um “Escrivão de
alcaidaria” ou então de um “Tabelião”, incumbido de “dar fé do que se fizesse ou
encontrasse”.
Em 31 de março de 1742 os quadrilheiros foram oficialmente extintos e
substituídos por um grupamento tipicamente nacional, mais organizado,
hierarquizado e com reconhecimento oficial, denominado Guardas Municipais,
mas que também permaneceram de forma embrionária, a exemplo do Rio de
Janeiro, onde foram introduzidos em 1788, por decisão da Câmara Municipal.
Foi essa a única força pública de segurança que o monarca português, D. João
VI, encontrou quando chegou com sua corte ao Brasil, em 07 de março de 1808,
fugindo da ameaça napoleônica na Europa (Fonte Wikipédia).
Capítulo 9 SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL
O tema segurança pública, nas últimas décadas, passou a ser considerado um
desafio ao estado de direito no Brasil. A segurança ganhou enorme visibilidade
pública tornando-se gênero de primeira necessidade para o cidadão e governantes. A
criminalidade e a violência, nas cidades brasileiras, a cada dia que passa, vão se
tornando em um estado de guerra civil, não mais se limitando às grandes e médias
cidades, mais até mesmo pequenas cidades do interior do país e do nordeste, como
exemplo Petrolina-PE. Fatos esses exigem do poder público a adoção de medidas
mais eficazes na defesa da coletividade. 
Sabemos que Segurança Pública é uma questão política. No entanto, pode e
deve ser debatida por todos os cidadãos, independente de sua formação. Não sendo
uma questão exclusiva dos políticos e policiais. Com o advento da Constituição
Federal de 1988, também conhecida como constituição cidadã, a questão da
segurança recebe uma atenção especial por abranger o alargamento conceitual e
institucional que envolve questões sociais e direitos humanos. Assim, foram sendo
criados projetos e práticas com a parceria do poder público e sociedade civil. A
segurança é responsabilidade não apenas na esfera da administração pública estadual
e federal, mas também municipal. 
Com os altos índices das taxas de criminalidade e a generalização da sensação
de insegurança nos principais centros urbanos, fizeram com que os municípios,
baseados no art. 144, em seu inciso 8º da CF, criassem suas Guardas Municipais
destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações. Além dessa prerrogativa
de instituírem guardas municipais, os municípios podem atuar na segurança pública
através da imposição de restrições administrativas a direitos e liberdades. O
município pode, por exemplo, delimitar o horário de funcionamento de bares e
restaurantes, ou os locais da venda de bebidas alcoólicas, patrulhar escolas, praças
etc. 
Tais restrições, de caráter administrativo, dependendo das circunstâncias,
podem exercer importante função na segurança pública, prevenindo a prática de
delitos. Vale salientar que os integrantes das guardas municipais que realizam
vigilâncianas instalações e logradouros municipais (parques e espaços públicos
municipais), exercendo tão-somente a guarda patrimonial, nos termos do par. 8º, do
art. 144, da Constituição Federal, não podem realizar busca pessoal, realizar
abordagens a pessoas, acompanhar policiais em operações, fiscalizar o trânsito ou
qualquer outra atividade própria de polícia, por falta de competência legal.
Indiscutível, todavia, que na ocorrência de flagrante podem prender e apreender
pessoa e coisa objeto de crime, tanto quanto qualquer do povo pode, conforme
art.301 do CPP. 
Constitucionalmente, a segurança pública é um assunto ligado diretamente ao
governo federal e estadual e, consequentemente, às corporações policiais dessas
esferas. Por décadas, as polícias civil e militar têm assumido o papel de principal
responsável, pelas ações de enfrentamento à criminalidade e à violência. Certamente,
a polícia militar é mais presente no cotidiano da sociedade do que a polícia civil,
devido à natureza puramente ostensiva de suas funções, pois estão em contato
constante com a população. 
No caso da polícia civil, o contato entre policiais e população já ocorre
somente quando o cidadão recorre às delegacias ou outros serviços oferecidos pela
mesma. Observamos ainda, que os governos estaduais encontram óbices para realizar
uma gestão adequada às realidades de cada população nos diferentes municípios
brasileiros, principalmente devido às grandes extensões territoriais. Assim, o
governo municipal, assumiu de forma empírica atribuições, responsabilidades, no
campo da segurança pública e passou a se preocupar com a elaboração de uma
política municipal de segurança pública.
A segurança pública cada vez mais depende das ações dos governos locais, 
pois os municípios estão mais próximos do que os estados e o governo federal para 
atuarem permanentemente na prevenção da violência, por meio de políticas públicas 
sociais e urbanas. 
O papel dos governantes locais dos municípios brasileiros na gestão de 
políticas preventivas visa contribuir para o melhoramento da gestão de políticas para 
a segurança pública quer seja federal ou estadual. 
A entrada dos municípios na esfera da segurança pública quebra paradigmas 
sobre a ótica do conceito de segurança, antes afeta às polícias e governo do estado. 
Outro ponto importante foi à participação da sociedade que impulsionou essa 
inevitável mudança de cobrar dos governos municipais que através de suas Guardas 
intervissem sobre as questões de violência e ordem pública. 
A municipalização da segurança pode atender às mudanças sociais de 
maneira mais eficiente e que através dos Gabinetes de Gestão Integrada Municipal 
(GGI-M) a integração entre os órgãos federal, estadual e municipal podem trazer 
vários benefícios como troca de experiências, melhorias nas relações institucionais 
de cooperação e potencialização de recursos materiais, financeiros e humanos, bem 
como as vantagens que os municípios possuem em conhecer de perto os problemas 
locais da população, assim, contribuindo de maneira mais objetiva na gestão 
municipal de segurança realizando um trabalho de cunho social para minimizar o 
aumento da criminalidade. 
O processo de municipalização da segurança e o Gabinete de Gestão 
Integrada Municipal (GGI-M) dão aos Municípios um importante papel na política 
de segurança integrada e como podem contribuir para a segurança. Dessa maneira 
entra em cena a figura do gestor que deve possuir habilidades para administrar e 
gerenciar as ações de segurança. O gestor, não precisa ser necessariamente um 
policial experiente. Mas deve ter uma visão ampla e a capacidade de desenvolver 
pensamentos e ações que envolvam uma abordagem dinâmica e identifique quais são
os problemas da insegurança e traçar as estratégias para resolução dos mesmos. 
Diante dos desafios apresentados, os municípios providenciaram com 
urgência o processo de adaptação às novas exigências com a finalidade de adequar a 
estrutura da administração pública ao novo cenário que estavam sendo incorporados. 
Um grande passo foi dado e assim começou uma nova Era na questão da segurança 
pública e da sociedade brasileira em geral, que é a municipalização da segurança. 
Descentralizar a ação de combate à violência, bairro a bairro, com a ajuda da 
população, pode ser uma forma de reduzir a violência nas grandes e pequenas 
cidades, através das guardas municipais, que poderiam atender ao clamor da 
população, pois as guardas podem desempenhar um importante papel na colaboração
da segurança nos municípios principalmente àqueles em que praticamente o efetivo 
da polícia é pequeno e em alguns casos nem existe. 
No entanto, deve-se ter cuidado para que a guarda Municipal não se
transforme em uma nova polícia e muito menos se torne cabides de emprego, é
preciso cautela e discussão sobre o assunto, também se deve levar em consideração a
realidade econômica dos nossos municípios que ainda não estão preparados por
diversas nuances, entre elas, a falta de recursos e estrutura para o combate aos ilícitos
mais próximos da população. Da mesma forma que é alegada a falta de recursos por
parte do estado membro, tal problemática se estenderá de forma ainda mais radical
na esmagadora maioria dos municípios brasileiros. Ademais, um órgão policial
municipal ficará mais exposto aos chefes políticos locais e em “situação”, onde
claramente será a Guarda instrumento de coerção aos opositores. Vale salientar que
atribuir aos municípios brasileiros competências relacionadas à segurança pública
especificamente as Guardas Municipais, é matéria de emenda constitucional.
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