Finanças e Orçamentos Públicos - Livro- Texto - Unidade II

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FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS
Unidade II
Na unidade anterior estudamos a importância da presença do Estado na economia bem como suas 
diversas formas de intervenção na sociedade a partir do que se denominou como falhas de mercado. 
Para tanto, e no desempenho de suas funções, o Estado necessita de recursos monetários para arcar 
com suas despesas. Abriu‑se, então, a discussão acerca do orçamento e planejamentos públicos como 
instrumento de gestão e controle. Nesta unidade, nossa atenção principal é para a evolução histórica 
quanto ao planejamento no Brasil. Estudaremos, ainda, o entendimento das fontes de receitas públicas 
e suas despesas para trabalhar com o orçamento público.
3 HISTÓRICO DO PLANEJAMENTO NO BRASIL
Antes de tratarmos da evolução histórica do planejamento no Brasil, é extremamente importante ter 
em mente o que ressalta Matias‑Pereira:
O Estado tem função explícita de planejamento. O planejamento governamental, 
portanto, além de um instrumento de ação pública, deve ser visto como uma 
imposição constitucional. Isso está explícito na Constituição Federal de 1988, por 
meio de vários dispositivos, que lhe conferem caráter imperativo ao estabelecer 
a obrigatoriedade de formulação de planos, de forma ordenada e sequencial, 
para viabilizar o alcance dos objetivos previamente estabelecidos e que buscam 
o atingimento do progresso econômico e social (MATIAS‑PEREIRA, 2012, p. 284). 
Conforme ressalta Giambiagi e Além (2008), a expansão das atividades do Estado no Brasil não decorreu 
de uma atitude deliberada do Estado com vistas a ocupar o espaço do setor privado. O Estado procurou:
• expandir a produção no País em decorrência de um setor privado restrito;
• atenuar as tensões internas provocadas por efeitos de crises internacionais;
• controlar a expansão do capital estrangeiro em áreas de interesse público, bem como nas áreas de 
exploração de recursos naturais;
• promover a industrialização do País de forma rápida.
 Observação
Em geral, o planejamento no Brasil é tomado como um processo 
racional que, pelo emprego dos instrumentos de política monetária, 
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cambial, creditícia e tributária – para citar algumas –, induz a iniciativa 
privada a tomar decisões de produção e investimento que ofereçam 
condições para a conquista dos objetivos de desenvolvimento e 
planejamento governamental.
Trata‑se, portanto, de um Estado desenvolvimentista, que, liderando um processo de substituição 
de importações, coloca o País na rota do crescimento econômico. É induzido pela produção interna em 
diferentes áreas, inicialmente na infraestrutura, em que prevalecem os investimentos públicos seguidos 
dos investimentos privados em setores atraídos pelo Estado. Qual a ideia principal desse processo? Frear 
importações de bens finais e induzir a produção interna no intuito de abastecer o mercado interno 
conforme a demanda se apresenta.
Em termos de cronologia, até a década de 1930 não houve planejamento econômico propriamente 
dito. Ações isoladas com relação à agricultura, preservação do capital estrangeiro, políticas de preços 
mínimos, apoio seletivo a alguns setores industriais a exemplo do têxtil foram algumas iniciativas. A 
década de 1930 será decisiva para o assunto. Por causa dos efeitos da crise internacional, a diversificação 
industrial exerce papel de destaque perante as autoridades governamentais. Nessa década, conforme 
Giambiagi e Além (2008), a ação do Estado manifesta‑se nas seguintes frentes:
• controle de preços nos setores de água, energia e combustível;
• manutenção dos lucros no setor cafeeiro via controle de preços;
• administração de taxas de juros;
• criação de autarquias;
• proteção à indústria local;
• criação de linhas de financiamento em favorecimento aos setores agrícola e industrial com forte 
expressão do Banco do Brasil.
As iniciativas adotadas na década de 1930 foram decisivas para que o período seguinte prosperasse 
em termos de formação do setor produtivo estatal. Porém, como salienta Lafer (1975, p. 29‑30):
A partir da década de 1940 várias foram as tentativas de coordenar, controlar 
e planejar a economia brasileira. Entretanto, o que se pode dizer a respeito 
dessas tentativas até 1956 é que elas foram mais propostas, como é o caso 
do relatório Simonsen (1944‑1945); mais diagnósticos, como é o caso da 
Missão Cooke (1942‑1943), da Missão Abbink (1948), da Comissão Mista 
Brasil‑EUA (1951‑1953); mais esforços no sentido de racionalizar o 
processo orçamentário, como é o caso do Plano Salte (1948); mais medidas 
puramente setoriais, como é o caso do petróleo ou do café do que experiências 
que pudessem ser enquadradas na noção de planejamento propriamente dito.
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FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS
 Observação
O Plano Salte, lançado durante o governo Dutra, recebe esse nome 
porque estava relacionado prioritariamente na melhoria dos setores de 
saúde, alimentação, transporte e energia.
No que diz respeito à evolução da participação estatal na economia, interessante destacar que 
é nesse período que nascem as empresas estatais, dando suporte em infraestrutura ao processo de 
industrialização brasileira. Além dos investimentos em hidrelétricas, diversas empresas foram criadas. 
Destacamos algumas delas a seguir:
• (1942) CSN – Companhia Siderúrgica Nacional e a CVRD – Companhia Vale do Rio Doce;
• (1943) FNM – Fábrica Nacional de Motores;
• (1952) BNDE – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, que posteriormente seria 
chamado de BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social;
• (1953) Petrobrás.
A década de 1950 é marcada pela consolidação do desenvolvimentismo nacional como projeto 
industrializante. Sob a batuta de Juscelino Kubitschek e seu plano 50 anos em 5, que representava 
cinquenta anos de progresso em cinco anos de governo, é lançado o Plano de Metas. Contando com 
capital estatal, privado e estrangeiro, o projeto propunha expansão da indústria nacional por parte 
da iniciativa privada, a qual era apoiada por investimentos infraestruturais e que davam suporte à 
industrialização. Ao setor estatal, basicamente caberiam investimentos nos setores de energia e 
transporte, na siderurgia e no petróleo.
Em relação ao setor privado, caberiam investimentos em:
• indústria de transformação nos setores de insumos básicos e bens de capital, a exemplo da 
metal‑mecânica;
• distribuição e fornecimento no setor de autopeças e apoio à grandes multinacionais.
A tabela a seguir sumariza os investimentos previstos pelo Plano de Metas para o período 
1957‑1961.
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Tabela 1 – Investimentos do Plano de Metas
Setores Participação do investimento total (%)
Energia 43,4
Transportes 29,6
Indústrias básicas 20,4
Educação 3,4
Alimentação 3,2
Fonte: Giambiagi e Além (2008, p. 68).
Lafer (1975) destaca que o Plano de Metas, devido à sua complexidade e arquitetura, bem como ao 
alcance de suas propostas em termos de objetivos, pode ser considerado como a primeira experiência 
de planejamento governamental efetivamente posta em prática no Brasil. A autora também ressalta o 
seguinte:
Daí a importância do estudo do Plano de Metas se houver o desejode conhecer 
não só a evolução histórica do planejamento no Brasil como também as 
condições atuais do planejamento no País, as quais resultam em parte de 
determinadas opções tomadas e desenvolvidas naquele plano e, em parte, do 
progresso mais recente na aplicação de novas metodologias (LAFER, 1975, p. 30).
Com base em Nascimento (2014), além ainda da construção na nova capital federal do país – a 
cidade de Brasília –, é possível destacar pontos positivos e negativos do Plano de Metas, como:
• crescimento de aproximadamente 80% na produção industrial, notadamente em setores de aço, 
mecânico, elétrico, de comunicação e também no setor de transporte;
• aumento da produção de automóveis e caminhões;
• incentivo à entrada de capital estrangeiro para auxiliar investimentos privados;
• ingresso de empresas multinacionais no mercado doméstico, diversificando a produção industrial;
• uso da tecnologia como indutora do crescimento de produtividade;
• economia doméstica dependente de importação tecnológica e de bens de capital;
• dificuldades de fechar contas em balanço de pagamentos.
Ao logo da década de 1960 e 1970, o setor público prosseguiu ampliando a sua participação direta 
no setor produtivo, aprofundando a aliança entre “militares e tecnocratas” (GIAMBIAGI; ALÉM, 2008, p. 
70). No Brasil, em se tratando de Estado, a ação dos governos militares seguia, conforme Brum (1997), 
quatro diretrizes básicas:
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• criar e assegurar condições para crescimento econômico acelerado;
• consolidar o sistema capitalista no Brasil;
• aprofundar a integração da economia brasileira no sistema capitalista internacional;
• transformar o Brasil em potência mundial, retirando‑o da condição de país subdesenvolvido.
Ainda no regime parlamentarista e sob o governo João Goulart, em 1962 é lançado o Plano Trienal de 
Desenvolvimento Econômico e Social, que compreenderia o período 1963‑1965. A principal preocupação 
do projeto era a inflação e seu elemento impulsionador: o excesso de demanda sustentada por elevação 
de gastos públicos. Nascimento (2014) aponta algumas metas e medidas adotadas pelo plano:
• crescimento do produto nacional em aproximadamente 7%, com o objetivo de melhorar a 
repartição e o nível de vida da população;
• promoção da reforma agrária;
• melhoria do relacionamento financeiro com o setor externo via refinanciamento de dívidas;
• diminuição da pressão inflacionária até 1965 para garantir que a variação de preços não ultrapasse 
10%;
• melhoria na qualidade do ensino.
Com relação à inflação, o plano propunha:
• programação para gradual redução dos gastos públicos;
• diminuição da liquidez via captação de recursos do setor privado no mercado de capitais;
• política fiscal restritiva, notadamente quanto à elevação da tributação.
Para Macedo (1975 apud LAFER, 1975), o plano não passava de uma mera pretensão de implantação 
de planejamento econômico no país, e um dos motivos de seu fracasso foi a queda do governo da 
época, em 1964. Por outro lado, Nascimento (2014) considera o Plano Trienal um marco, pois abordava 
questões globais da economia para conquistar mudanças estruturais, por exemplo, a valorização dos 
recursos humanos, a correção das disparidades regionais, a organização do setor público e as melhorias 
nas condições institucionais.
No período seguinte, 1964‑1967, sob o regime militar e por meio do Ato Institucional nº 1, o marechal 
Humberto de Alencar Castelo Branco assume a presidência do País. Durante seu governo, destacam‑se 
algumas ações:
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• foram criados instrumentos de controle quanto à informação;
• eliminou‑se o direito à greve;
• iniciaram‑se as eleições indiretas para governos estaduais;
• instituiu‑se o Cruzeiro Novo como moeda corrente;
• cria‑se o Banco Central do Brasil e o BNH – Banco Nacional da Habitação;
• institui‑se a correção monetária;
• institucionaliza‑se o regime autoritário no país.
De forma análoga ao Plano Trienal, esse período também é marcado pelo controle inflacionário e 
pela busca por novos capitais internacionais para fomentar os investimentos internos.
Uma característica do crescimento econômico brasileiro pós‑1964 foi o 
grande e crescente envolvimento do Estado na economia. As empresas 
públicas dominavam o aço, a mineração, os produtos petroquímicos e a 
energia elétrica. Além disso, observa‑se no período o desenvolvimento dos 
bancos estatais (NASCIMENTO, 2014, p. 27).
 Observação
O processo de desenvolvimento brasileiro no período pós‑guerra 
teve como elemento principal o modelo de substituição de importações, 
grande responsável pela industrialização e modernização do parque 
produtivo do País.
O modelo de substituição de importações foi extremamente importante no processo de industrialização 
do Brasil. Contudo, quando começa a dar sinais de esgotamento, a economia brasileira não consegue 
continuar em sua trajetória de crescimento, e então um período de estagnação se verifica, haja vista 
as instabilidades e distorções provocadas. Dentre tais distorções, Martone (apud LAFER, 1975) destaca 
algumas delas:
• o processo inflacionário presente em todo o período das iniciativas de industrialização;
• o sentido capital intensivo dado ao processo de industrialização no lugar da mão de obra intensiva;
• a crescente presença do setor público em diversos ramos da economia;
• a estagnação produtiva no setor agrícola.
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Diante dessas interferências e a crise política vivida pelo País à época, insere‑se um novo plano para o 
período 1964‑1966: o Plano de Ação Econômica do Governo – PAEG. Nasce como tentativa de recolocar 
a economia brasileira na trajetória de desenvolvimento com a formulação de uma política econômica 
capaz de eliminar as fontes internas de estrangulamento, que freavam as condições de crescimento 
da economia. Após efetuar um diagnóstico bem apurado das condições do cenário brasileiro, foram 
estabelecidos os objetivos do plano.
Uma vez caracterizada a inflação como uma das causas importantes na explicação das baixas 
taxas de crescimento do período 1962‑64, o PAEG procura formular uma interpretação do processo 
inflacionário nacional.
 Observação
Da análise efetuada é possível entender que a origem histórica 
do processo inflacionário reside no custo interno elevado derivado da 
substituição de importações.
Como a política desenvolvimentista adotada foi aquela por substituição de importações, na medida 
em que o produto antes importado passa a ter fabricação doméstica, criam‑se barreiras alfandegárias 
para proteção da mercadoria nacional, ainda que inicialmente essa produção implique custos maiores 
para o consumidor em comparação aos similares utensílios importados.
Num cenário de economia sem relações comerciais com o exterior, automaticamente o custo 
interno de produção se eleva e os preços também sofrem reajuste. A consequência dessas ações 
é o aprofundamento do processo inflacionário. Vejamos o que explica Martone (apud LAFER, 
1975, p. 73):
[...] o plano interpreta o processo inflacionário brasileiro como o reflexo 
de uma inconsistência do ponto de vista da distribuição da renda: de 
um lado, o Governo procura injetar na economia um volume maior de 
recursos do que o poder de compra dela retirado, gerando déficits crônicosno orçamento federal; de outro lado, forma‑se uma luta constante entre 
empresas e assalariados pela fixação dos salários nominais, redundando 
na famosa espiral preços‑salários, pressionando o nível de demanda 
monetária para cima.
Inicialmente, e em caráter de urgência, é preciso retomar a trajetória de desenvolvimento econômico 
combatendo as fontes de distorções da economia. Na sequência, deve‑se reprimir fervorosamente o 
processo inflacionário. Por fim, é necessário promover a melhoria das condições sociais via diminuição 
das desigualdades setoriais e regionais (MARTONE apud LAFER, 1975).
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Unidade II
 Lembrete
A estratégia do PAEG residia no objetivo de diminuir, ou até eliminar, 
toda e qualquer demanda que excedesse a capacidade de oferta que 
almejasse a contração de preços.
Para tanto, foi necessário tornar compatíveis três políticas:
• revisão da política de crédito ao governo: com o objetivo de diminuir o custo do endividamento 
governamental;
• política de crédito ao setor privado: procurando fazer com que a expansão do crédito pelo 
sistema bancário aconteça concomitante ao crescimento do produto nacional;
• política salarial: na tentativa de eliminar a instabilidade dos salários reais dos últimos anos, 
procurando arrefecê‑los por meio de correção monetária.
Com relação à coerência das políticas, Martone (apud LAFER, 1975, p. 79) destaca o seguinte:
A compatibilização entre os três elementos básicos da estratégia de 
combate à inflação exposta [...] é quase evidente. Na medida em que o 
Governo tivesse êxito na contenção do déficit orçamentário ou conseguisse 
financiá‑lo por vias não inflacionárias, os meios de pagamento não 
teriam que ser expandidos. O crédito às empresas, então, permaneceria 
relativamente estável, não provocando aumentos de liquidez perigosos do 
ponto de vista da inflação e, simultaneamente, o mecanismo de correção 
salarial evitava pressões sobre os custos e sobre a demanda agregada. 
Nessas condições, as causas monetárias da inflação estariam rigidamente 
sob o controle do Governo.
A década de 1970 é de relevante importância, notadamente pelo “milagre econômico” ou “milagre 
brasileiro”, nomes de alguns pesquisadores para o período 1968‑1973. Nesta obra vamos abordar os 
governos de Costa e Silva (1967‑1969) e de Médice (1969‑1974).
Para o período Costa e Silva, há que se destacar, no âmbito econômico, o Plano Estratégico de 
Desenvolvimento (PED) – entre 1968‑1970. Seu objetivo era sustentar o crescimento econômico apoiado 
numa política comercial expansionista, utilizando a isenção de impostos ao exportador aliada à adoção 
de minidesvalorizações da moeda nacional da época.
Com relação ao lado social, em dezembro de 1970, o governo lança dois programas que 
favorecem assalariados e servidores públicos: o Programa de Integração Social e o Programa de 
Assistência aos Servidores Públicos (PIS‑Pasep), que, junto ao Fundo de Garantia por Tempo de 
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Serviço – FGTS, configuram‑se como forma de a população obter alguma poupança e, ao mesmo 
tempo, o governo poder usufruí‑la por algum período, devolvendo determinado valor quando de 
direito (FURTADO, 1997, p. 198).
Nascimento (2014, p. 28) destaca que:
[...] talvez o ano de 1968, no campo político, tenha sido um dos anos 
mais conturbados do século em todo o mundo, e também foi um período 
movimentado no Brasil. A radicalização política ficou dia a dia maior; greves 
em Osasco/SP e Contagem/MG abalaram a economia nacional; a formação 
da Frente Ampla (aliança entre Jango, Juscelino Kubitschek e Carlos Lacerda 
contra o regime); o caso Edson Luis; a Passeata dos Cem Mil e o AI‑5 são 
alguns dos exemplos da agitação nacional.
O governo seguinte, Médice (1969‑1974), também é marcado pelo fervor da repressão política, da 
censura aos meios de comunicação e pelas denúncias de tortura a presos políticos. No lado econômico, 
observa‑se conjuntura internacional favorável, pois oferecia condições de expansão para a economia 
brasileira. Nessa época, destaca‑se o Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento – I PND –, que foi 
aplicado entre 1972‑1974, cuja bandeira seria a de:
[...] elevar o Brasil à categoria de país desenvolvido e que, elaborado em clima 
de euforia de crescimento econômico, incorporou a si mesmo o conceito de 
“Modelo Brasileiro e Estratégia de Desenvolvimento”, embora, na realidade, 
ficasse circunscrito ao desenvolvimento setorial, não indo muito além da 
produção de bens de consumo durável (FURTADO, 1997, p. 199).
Não obstante as demais medidas adotadas no período, bem como o desenvolvimento da economia 
brasileira da época, o período compreendido pelos dois governos ficou conhecido como milagre 
econômico por apresentar as maiores taxas de crescimento do produto brasileiro até então.
 Lembrete
Destacamos nesta unidade que toda técnica de planejamento deve 
considerar a coerência entre objetivos. Pois bem: percebe a relação entre as 
três políticas adotadas pelo PAEG?
Pode‑se dizer que a expansão da economia brasileira foi decorrência das reformas institucionais 
promovidas no período militar e da recessão do período anterior, que geraram uma capacidade 
ociosa no setor industrial e as condições necessárias para a retomada da demanda. Conforme 
Gremaud, Toneto Jr. e Vasconcellos (2002), para o período até então considerado, a taxa média 
de crescimento do produto situou‑se acima dos 10% ao ano, como pode ser verificado na tabela 
a seguir:
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Tabela 2 – Produto: taxas de crescimento e inflação em % (1968‑1973)
Ano PIB Indústria Agricultura Serviços Inflação
1968 9,8 14,2 1,4 9,9 25,4
1969 9,5 11,2 6,0 9,5 19,3
1970 10,4 11,9 5,6 10,5 19,3
1971 11,3 11,9 10,2 11,5 19,5
1972 12,1 14,0 4,0 12,1 15,7
1973 14,0 16,6 0,0 13,4 15,6
1974 8,2 8,5 1,3 10,6 34,5
1975 5,6 6,2 3,4 11,8 29,3
1976 9,0 10,7 4,2 7,5 46,3
1977 4,7 3,9 9,6 4,1 38,8
1978 5,0 6,4 ‑2,7 6,2 40,7
Fonte: Gremaud, Toneto Jr. e Vasconcellos (2002, p. 398); Brum (1997, p. 323‑335).
Nota‑se relevante crescimento do PIB no milagre econômico, destacando‑se a diminuição dos 
índices de inflação. Entretanto, o País não conseguiria sustentar nos anos seguintes o mesmo feito, e 
a partir de 1974 o crescimento do PIB tende ao declínio. O fato é que o mundo foi surpreendido pela 
primeira crise do petróleo, repercutindo profundamente na economia mundial, o que não foi diferente 
para o cenário nacional.
O que a elevação do preço do petróleo representou? Como o Brasil não era autossuficiente em 
petróleo, ou seja, como não havia produção interna para atender a toda demanda, parte do recurso 
utilizado aqui era proveniente de importações. E o uso do petróleo no país era bastante expressivo, fruto 
do rápido processo de industrialização por que passou a economia brasileira.
Se no mercado internacional houve elevação nos preços desse fator de produção, naquele momento 
haveria a necessidade de maior quantidade de recursos monetários para pagar as importações de 
petróleo, que à época estavam quatro vezes mais caras. Resultado: perda de dinamismo para a 
economia nacional.
Como resposta à crise, o governo brasileiro estabelece um programa de investimentos públicos com 
participação da iniciativa privada para elevar novamente as taxas de crescimento, mesmo se tais medidas 
implicassem perdas significativasde reservas cambiais ou tornassem o País devedor. Tal programa ficou 
conhecido como Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento – II PND, lançado em 1975. Como ilustra 
Baer (1996, p. 106),
[...] embora não tivesse se mantido o mesmo nível dos “anos do milagre”, a 
taxa de crescimento real do PIB manteve uma média anual de cerca de 7% 
pelo restante da década, enquanto a indústria se expandia a uma taxa anual 
de aproximadamente 7,5%.
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O autor também acrescenta que:
[...] a opção pelo crescimento implicou um excepcional aumento da dívida 
externa do País. Sem os empréstimos no exterior, não teria sido possível para 
o Brasil pagar a conta do petróleo, mais elevada, e continuar a importar os 
insumos necessários à produção de bens industriais, principalmente aqueles 
que deveriam acompanhar os maiores planos de investimentos do II PND. 
O crescimento por meio da dívida era justificado pela possibilidade de as 
futuras economias de divisas resultantes dos programas de investimentos 
– devido à substituição de importações e ao desenvolvimento de uma nova 
capacidade de exportação – virem a criar uma situação na qual o Brasil 
poderia produzir superávits comerciais suficientemente grandes para pagar 
os juros e amortizar a dívida internacional (BAER, 1996, p. 107).
Em vez de utilizar uma política recessiva e de contenção de gastos, o presidente Geisel se propôs 
a investir no crescimento econômico. Ele criou bases para a indústria nacional a fim de diminuir a 
dependência externa. Com o objetivo de ampliar as fontes alternativas de energia frente à crise do 
petróleo, os investimentos estenderam‑se para o setor energético. Para tal, iniciou‑se um programa 
visando à implantação de combustível alternativo à gasolina, o álcool. Então, origina‑se o Programa 
Nacional do Álcool (Proálcool), ao mesmo tempo em que se desencadeou uma campanha de racionamento 
de combustíveis.
Além de todos os transtornos causados pela crise do petróleo e pela elevação das taxas de juros 
internacionais, outro problema acompanhava a economia brasileira durante o período dos governos 
militares: a inflação. Apesar de o País já ter experimentado períodos inflacionários antes da década de 
1970, eles mostraram‑se passageiros e transitórios. Agora a história seria outra: a inflação apresenta‑se 
realmente como uma crise e, como em toda crise, haveria perdas, a exemplo de diluição dos valores dos 
ativos monetários, falência de bancos e empresas, elevação de tributação para diminuir liquidez, além 
das demais medidas de política econômica de caráter restritivo.
Quanto ao Brasil, com os choques externos, petróleo e juros dos anos 1970, a indexação se faz cada 
vez mais presente, pressionando a elevação de custos de produção, que, automaticamente, recaía sobre 
as empresas e sobre os indivíduos que haviam tomado empréstimos indexados. À medida que a inflação 
aumentava entre 1970 e em meados da década de 1980, desenvolvendo já, em meados desta última, um 
processo de hiperinflação, falava‑se cada vez mais em controlar a indexação financeira via programa de 
estabilização. Superar o inflacionismo e o autoritarismo, bem como implantar instituições democráticas 
era uma aspiração dominante na sociedade brasileira na década de 1980. É sobre ela e os programas de 
estabilização que passamos a tratar.
A década de 1980 encerraria o período do regime militar que persistiu no Brasil por longos anos. 
A passagem de um governo militar para um presidente civil – José Sarney tomaria posse em março 
de 1985 –, impulsionaria a Nova República, que se constituiria em um novo ciclo histórico. Sarney 
inicia seu governo com Francisco Dornelles como Ministro da Fazenda e João Sayad no Planejamento, 
adotando posicionamento de austeridade sob a bandeira “é proibido gastar” (BRUM, 2000, p. 403).
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Nesse governo, o primeiro plano de estabilização foi o Plano Cruzado, 
implementado em fevereiro de 1986. De raiz heterodoxa e influenciado pelo 
sucesso do Plano Austral na Argentina, a ideia central desse plano era que a 
inflação brasileira era inercial. As principais medidas do Plano Cruzado foram 
o congelamento de preços e salários e a reforma monetária, com a alteração 
do nome da moeda de cruzeiro para cruzado, passando a representar, 
respectivamente, Cr$ 1.000,00 e Cz$ 1,00 (SILVA; LUIZ, 2010, p. 120‑121).
O objetivo da política monetária durante os primeiros meses do Plano Cruzado era acomodar o 
desenvolvimento e o aumento estável da demanda de moeda. Já a política fiscal visava à eliminação das 
necessidades de financiamento do setor público.
A desindexação da economia ensejou a substituição das Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional 
– ORTN pelas Obrigações do Tesouro Nacional – OTN. O PIS‑Pasep e o FGTS, lançados ainda durante o 
período militar, preservaram reajustes como uma espécie de proteção contra a inflação ainda existente 
(FURTADO, 1997). O resultado imediato foi positivo nos primeiros meses do plano: a inflação no mês 
de fevereiro foi de 22%, e em março de 1986 apresentou índice de ‑1%. Entretanto, em fins de 1986, a 
inflação volta a subir em função de elevação do déficit público, chegando a 7,6% em dezembro de 1986 
(BAER, 1996, p. 169).
Liberando preços de alguns produtos, congelando o salário mínimo e revendo formas de cálculo da 
inflação para o próximo período, em novembro de 1986 o governo lança o Plano Cruzado 2, com vida 
curta, chegando ao colapso a fevereiro de 1987 com inflação acelerada e marcando os 16,82% ao mês. 
Segundo Nascimento (2014), as principais medidas do Plano Cruzado 2 foram:
• aumento nos impostos indiretos sobre preços de bens específicos, a exemplo de automóveis, 
cigarros e bebidas alcoólicas;
• acréscimo nos preços de bens administrados: gasolina e álcool, energia e telefone, serviços postais;
• minidesvalorização cambial;
• reindexação de contratos financeiros com base nas Letras do Banco Central.
Num quadro de desaquecimento do mercado e prolongada estagnação econômica, pressão 
inflacionária e elevação do déficit público, queda nas reservas internacionais e decepção por parte da 
população, a equipe econômica do País é substituída: Luis Carlos Bresser‑Pereira fica à frente da pasta 
ministerial. Assim, em junho de 1987, é lançado o Plano Bresser, que encontra certa resistência social. 
O plano previa o congelamento de preços e salários, mas por um período menor, aproximadamente três 
meses, diferentemente do anterior, que propunha nove meses.
Outra frente de ataque do plano seria o déficit público, com a tentativa de diminuí‑lo para 2% do 
PIB até o final de 1987. Para frear o consumo, as taxas de juros foram mantidas elevadas e em patamares 
superiores ao da inflação, a fim de incentivar a poupança por parte dos agentes econômicos. Assim, com 
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medidas tanto ortodoxas como heterodoxas adotadas pelo plano, a inflação, que no primeiro semestre 
de 1987 apresentou índice de 186%, passou para 63% no acumulado do segundo semestre do mesmo 
ano (FURTADO, 1997).
Independentemente dos índices de inflação terem recuado consideravelmente diante das medidas 
adotadas pelo Plano Bresser, a maior dificuldade encontrada pelo governo foi o controle dos gastos 
públicos, ou seja, do déficit público. Os gastos governamentais aumentaram por causa do reajuste 
salarial de funcionáriospúblicos, dos repasses de verbas do governo federal a estados e municípios e 
pela elevação de subsídios às empresas estatais, diminuindo consideravelmente a arrecadação estatal.
Conforme assevera Furtado (1997), o fracasso desse projeto ocorreu principalmente pela falta de 
apoio político para adoção de políticas restritivas, pois Sarney procurava amparo do Congresso para 
aumentar para cinco anos seu mandato na Presidência da República.
Em dezembro de 1987, Bresser Pereira deixou o ministério, e Mailson da Nóbrega o substituiu. Ele 
lança o Plano Verão, que também consistiu no congelamento de preços e salários e nova reforma 
monetária, com o nome de Cruzado Novo. Mais uma vez o valor era dividido por mil. Assim, Cz$ 1.000,00 
passou a ser NCz$ 1,00. A essas medidas, soma‑se a eliminação de indexação, exceto para depósitos de 
poupança, como desestímulo ao consumo e restrição à expansão monetária e creditícia (BAER, 1996).
No decorrer do ano de 1988, Mailson da Nóbrega adotou a chamada política “feijão com arroz”, que 
significa a rejeição às políticas heterodoxas de combate à inflação. O plano visava estabilizar a inflação 
em torno de 15% ao mês, além de reduzir o déficit do governo de 8% do PIB para 4%. O plano também 
adotou o congelamento de empréstimos ao setor público, a contenção salarial e a redução no prazo de 
recolhimento de impostos. Além disso, em março de 1988, suspendeu a moratória que fora decretada 
em fevereiro do ano anterior.
A nova Constituição (1988) elevava os custos governamentais, aumentando a transferência de 
impostos para estados e municípios, desequilibrando o orçamento federal. O plano conseguiu manter a 
inflação abaixo dos 20% no primeiro semestre de 1988, mas a partir do segundo semestre a recomposição 
das tarifas públicas e a promulgação da nova Constituição elevou a inflação.
O Plano Verão também apresentava elementos ortodoxos como heterodoxos. Os primeiros visavam 
conter a demanda por meio da diminuição dos gastos públicos e da elevação da taxa de juros, e os 
últimos tentavam acabar com a indexação da economia e, para isso, houve novamente o congelamento 
dos preços.
Mesmo com as medidas do Plano Verão, o ano de 1989 encerrou com a taxa anual de inflação 
próxima a 1.800% (NASCIMENTO, 2014). O Brasil vivia então os efeitos da crise que atingiu amplamente 
a América Latina na década de 1980, quando o aumento da taxa de juros americana e a recessão mundial 
afetaram as exportações brasileiras. Em consequência, verificou‑se a diminuição dos investimentos 
públicos, traduzidos em cortes orçamentários, e a retração da iniciativa privada, por conta das altas 
taxas de juros e da reduzida perspectiva de consumo.
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Na sequência, a economia brasileira experimentou outra mudança: o governo de Fernando Collor de 
Mello e o confisco de liquidez. O presidente foi eleito em 1989 por um partido ainda desconhecido por 
boa parte da sociedade. O comandante carioca prometia, sobretudo, modernizar o mercado seguindo 
a tendência mundial pós‑queda do Muro de Berlim e combater a inflação, utilizando a experiência 
proporcionada pela heterodoxia dos planos anteriores.
No seu discurso de posse como Presidente da República, e dirigindo‑se ao Congresso Nacional, 
Collor de Mello afirmou:
Conhecem Vossas Excelências a agenda de medidas básicas com que 
encetarei nossa estratégia de extermínio da praga inflacionária. Não 
poderemos edificar a estabilização financeira sem sanear, antes de 
tudo, as finanças do Estado. É imperativo equilibrar o orçamento 
federal, o que supõe reduzir drasticamente os gastos públicos. Para 
atingir o equilíbrio orçamentário, é preciso adequar o tamanho da 
máquina estatal à verdade da receita. Mas isso não basta. É preciso, 
sobretudo, acabar com a concessão de benefícios, com a definição de 
privilégios que, independentemente de seu mérito, são incompatíveis 
com a receita do Estado. No momento em que lograrmos esse equilíbrio 
– o que ocorrerá com certeza – teremos dado um passo gigantesco 
na luta contra a inflação, dispensando o frenesi das emissões e 
controlando o lançamento de títulos da dívida pública. Tudo isso, 
Senhores Congressistas, possui como premissa maior uma estratégia 
global de reforma do Estado. Para obter seu saneamento financeiro, 
empreenderei sua tríplice reforma: fiscal, patrimonial e administrativa. 
A dura verdade é que, no Brasil dos anos oitenta, o Estado não só 
comprometeu suas atribuições, mas perdeu também sua utilidade 
histórica como investidor complementar. O Estado não apenas perdeu 
sua capacidade de investir como, o que é ainda mais grave, por seu 
comportamento errático e perverso, passou a inibir o investimento 
nacional e estrangeiro (BRASIL, 1990).
Com base no discurso e na reforma pretendida do Estado, pode‑se apreender que a equipe econômica 
de Collor de Mello diagnosticou que:
• a crise brasileira tinha origem na crise fiscal do Estado;
• o Estado só conseguia se financiar por meio do processo inflacionário ou por meio da emissão de 
títulos de dívida pública;
• o Estado crescera demais, inclusive do ponto de vista patrimonial, o que justificaria a necessidade 
de privatizar empresas estatais, deixando ao Estado apenas a responsabilidade de investir 
complementarmente à iniciativa privada.
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Ainda, pelo mesmo discurso,
[A] perversão das funções estatais – agravada por singular recuo na 
capacidade extrativa do Estado – exige que se redefina, com toda a urgência, 
o papel do aparelho estatal entre nós. Meu pensamento, neste ponto, é 
muito simples. Creio que compete primordialmente à livre‑iniciativa – não 
ao Estado – criar riqueza e dinamizar a economia. Ao Estado corresponde 
planejar sem dirigismo o desenvolvimento e assegurar a justiça, no sentido 
amplo e substantivo do termo. O Estado deve ser apto, permanentemente 
apto a garantir o acesso das pessoas de baixa renda a determinados bens 
vitais. Deve prover o acesso à moradia, à alimentação, à saúde, à educação e 
ao transporte coletivo a quantos deles dependam para alcançar ou manter 
uma existência digna, num contexto de iguais oportunidades –, pois outra 
coisa não é a justiça, entendida como dinâmica social da liberdade de 
todos e para todos. Entendo assim o Estado não como produtor, mas como 
promotor do bem‑estar coletivo. Daí a convicção de que a economia de 
mercado é forma comprovadamente superior de geração de riqueza, de 
desenvolvimento intensivo e sustentado. Daí a certeza de que, no plano 
internacional, são as economias abertas as mais eficientes e competitivas, 
além de oferecerem bom nível de vida aos seus cidadãos, com melhor 
distribuição de renda. Não abrigamos, a propósito, nenhum preconceito 
colonial ante o capital estrangeiro. Ao contrário: tornaremos o Brasil, uma 
vez mais, hospitaleiro em relação a ele, embora, é claro, sem privilegiá‑lo. 
Não nos anima a ideia de discriminar nem contra nem a favor dos capitais 
externos, mas esperamos que não falte seu concurso para a diversificação 
da indústria, a ampliação do emprego e a transferência de tecnologia em 
proveito do Brasil (BRASIL, 1990).
Com base no trecho apresentado, é possível perceber que o objetivo era a redução da atuação do 
Estado, bem como a eliminação de maioria das barreiras ao livre‑comércio
O anúncio do Plano Collor, efetuado pela Ministra da Fazenda Zélia Cardoso de Melo, em linhas 
gerais,
• apresentou necessidade de efetuar uma reforma monetária, em que a moeda até então vigente, 
o Cruzado Novo, perderia três zeros eviraria uma nova moeda, o Cruzeiro;
• anunciou bloqueio de boa parte dos depósitos à vista que se encontravam sob controle dos bancos 
comerciais para diminuir possibilidades dos bancos expandirem créditos;
• efetuou bloqueio de 80% das aplicações de overnight e de demais fundos de investimentos de 
curto prazo com o intuito de diminuir liquidez;
• bloqueou saldos de cadernetas de poupança com os mesmos objetivos anteriores;
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• anunciou a necessidade de reforma administrativa e fiscal, suspendeu alguns subsídios à produção, 
incentivos fiscais e isenções e, ao mesmo tempo, ampliou a carga tributária pela elevação de 
alíquotas e pela criação de impostos diretos e indiretos;
• promoveu o congelamento de preços e desindexação dos salários;
• adotou regime cambial com taxas flutuantes em favorecimento às importações de produtos;
• procedeu ampla e ambiciosa abertura comercial com redução das tarifas de importação, em 
atenção às recomendações internacionais.
O plano não apresenta resultados satisfatórios, o que leva a equipe econômica a elaborar outra 
proposta, conhecida agora como Plano Collor II, ainda sob o comando da Ministra da Fazenda. O objetivo 
era acabar com o overnight e outras formas de indexação, além de novo congelamento de preços e 
salários. A inflação caiu entre os meses de fevereiro e maio de 1991, porém as resistências políticas à 
equipe econômica, acompanhadas de uma série de escândalos envolvendo o nome do Presidente Collor, 
ocasionaram a queda de Zélia Cardoso em maio de 1991, tendo Marcílio Marques Moreira assumido seu 
posto.
A política econômica do novo ministro não conseguiu deter o processo inflacionário e ainda 
alimentou uma grande recessão no ano de 1992 em função dos constantes aumentos da taxa de juros.
Bresser‑Pereira apresenta o seguinte texto em relação à queda da ministra Zélia Cardoso de Mello:
Terminaram os tempos jovens e heróicos de Zélia. Tempos de coragem 
de enfrentar os interesses, de determinação, de cobrar de todos uma 
parcela de sacrifício, de tenacidade na luta pelos objetivos; mas também 
tempos de aprendizado, de inabilidade política, de dificuldade de ouvir, 
de desconhecimento da dinâmica da inflação inercial brasileira. O balanço 
destes 14 meses foi positivo. Ainda que Zélia Cardoso de Mello e sua equipe 
tenham sido derrotados pela inflação, que afinal não foi controlada, e 
pela recessão, que resultou da política ortodoxa, monetarista, inutilmente 
implantada no Brasil entre maio de dezembro de 1990, o saldo de sua 
administração é favorável ao país (BRESSER‑PEREIRA, 1991).
 O período de 1990‑1992 foi marcado por alguns fatores, como: início de uma reestruturação 
produtiva, aceleração da abertura da economia, desregulamentação dos mercados e a aceleração dos 
processos de privatização de empresas estatais (NASCIMENTO, 2014). Houve expressiva recessão, causada 
pelo aumento do desemprego e pela queda dos salários reais e da massa salarial. O desgaste político do 
governo, aliado às denúncias de corrupção, acabou por levar o presidente Collor ao impeachment em 
outubro de 1992.
 Durante o governo Collor, um ponto que deve ser ressaltado é o programa de privatizações como 
componente essencial de todo o processo de ajuste fiscal e patrimonial do setor público. Durante 
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seu mandato, houve anúncio de que boa parte das empresas estatais passaria por programas de 
privatização, o que de fato acabou se confirmando. Com o Programa Nacional de Desestatização – PND, 
regulamentado em agosto de 1990, as oportunidades das privatizações são debatidas, sendo a Usiminas 
a primeira estatal a ser privatizada, em 1991. No início dos anos 1990, o Brasil havia intensificado os 
processos de abertura comercial e financeira, de privatizações, de renegociação da dívida externa e de 
desregulamentação dos mercados.
Com a derrocada do Governo Collor, Itamar Franco – e seu governo de transição – assume a 
presidência em dezembro de 1992, período de inflação mensal em torno de 23%. Após a passagem dos 
sucessivos escândalos que deram fim ao governo Collor, as questões e problemas que perturbavam a 
nação brasileira continuaram a ser uma incógnita. A instabilidade econômica, o processo inflacionário 
e a desigualdade socioeconômica pareciam ainda maiores e insuperáveis. O clima de frustração e 
desconfiança era notório. Então, em fevereiro de 1994, ainda no governo de Itamar Franco, o então 
Ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso anunciou as medidas do Plano Real, que foi concebido 
e implementado em três etapas:
• estabelecimento do equilíbrio das contas públicas federais, a fim de eliminar a principal causa da 
inflação;
• criação de um padrão estável de valor, a Unidade Real de Valor (URV);
• emissão de uma moeda nacional nova, o Real, com poder aquisitivo estável.
Com relação ao plano, a jornalista Miriam Leitão afirmou que
[...] antes do Real, cada plano foi uma grande esperança. Foram vários 
que fracassaram, o mais famoso deles, o Cruzado. Hoje, grande parte da 
população não sabe o que é isso, já que 100 milhões de brasileiros têm 
menos de 30 anos. Só viram esse filme na infância. A época da hiperinflação 
era um tumulto, um tormento na vida das pessoas. Quem tinha muito 
dinheiro, ganhava com suas aplicações. Quem tinha pouco dinheiro não 
conseguia nem ir ao banco, ter conta bancária. Quanto menos você tinha 
para investir, menor era a remuneração. O dia a dia da Casa da Moeda era 
um tumulto, sempre substituindo notas que perdiam o valor, trabalhando 
em três turnos. As pessoas tinham que comprar as coisas na hora, com medo 
do preço aumentar no dia seguinte. E que empresa poderia fazer planos para 
o futuro, planejar abrir um negócio daqui a seis meses? Em compensação, 
tinha muita gente que ganhava. Até o governo ganhava, cortando o 
prazo de pagamento de impostos, mas alongando o que ele pagava seus 
compromissos (LEITÃO, 2008).
Como parte do Plano Real, a implantação da URV inicialmente teve como objetivo separar 
duas funções de uma mesma moeda: a URV era moeda de curso legal para servir exclusivamente 
como padrão de valor monetário. Procurou ainda criar ambiente favorável para a primeira 
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emissão do Real e consequente desmonetização do Cruzeiro Real, permitindo adaptações para o 
mundo da estabilidade de preços de forma gradual e antecipada, dando amplo curso ao processo 
de negociação.
Ao longo do ano de 1993 foi aprovado o IPMF, Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras, 
que mais adiante se tornaria a CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras), a qual 
pretendia melhorar as contas públicas. Houve, ainda, a instauração do PAI (Plano de Ação Imediata), que 
pretendia a redução de despesas em todas as esferas do governo.
Ademais, durante todo o período FHC, houve intenso processo de combate à sonegação fiscal, 
ampliação da carga tributária e aceleração das privatizações como forma de diminuir gasto público, 
principal causa de seu aprofundamento (NASCIMENTO, 2014). Com relação ao setor externo, promoveu‑se 
maior abertura comercial e ampliação da desregulamentação dos mercados.
O Plano Real é apontado como a melhor experiência de estabilização da economia brasileira. De 
fato, houve uma queda brusca da inflação e o objetivo da estabilização monetária foi amplamente 
alcançado.No entanto, os fundamentos do Plano Real fizeram com que houvesse uma deterioração 
significativa das contas públicas, uma elevação significativa da dívida pública interna e déficits em 
transações correntes constantes.
Para que fosse alcançado o sucesso do plano, quanto à tão sonhada estabilidade 
monetário‑financeira, o Plano Real foi pautado por duas vertentes: âncora de juros e depois 
passou para a âncora cambial. Nesse aspecto, as taxas de juros foram mantidas em níveis bastante 
elevados, a fim de desencorajar o consumo excessivo e a expansão de crédito. Por outro lado, a taxa 
de câmbio foi valorizada, prática permitida somente em função de grande quantidade de reservas 
internacionais que o país detinha.
À época, em vez de continuar acumulando reservas internacionais, o Banco Central adotou o regime 
de câmbio flutuante, permitindo sua valorização natural e consequente aumento de importações. 
Portanto, a elevação dos juros (âncora de juros) e a ampliação das importações (âncora cambial) 
permitiriam o freio no processo inflacionário.
Com o Plano Real a inflação caiu rapidamente. Em agosto de 1994, a inflação estava em 3% ao mês, 
com tendência de queda. Em 1995 a inflação anual foi de 14,8%; em 1996, em 9,3%; em 1997, em 7,5%; 
já em 1998, em 1,7% (GIAMBIAGI; VILLELA, 2004). Apesar da manutenção de taxa de juros elevadas, foi 
difícil conter certa expansão da demanda. Tal fato deu‑se em função do aumento do poder aquisitivo 
da população brasileira e a recomposição do crédito por parte do setor bancário.
O plano vigente sofreu alguns ataques especulativos, a exemplo das crises internacionais provocadas 
pelos tigres asiáticos, México, Rússia e Argentina em períodos e com magnitudes diferentes, mas o plano 
permaneceu forte em seu propósito de diminuição da inflação. Durante seus dois mandatos, Fernando 
Henrique Cardoso contou com fortes nomes na condução da economia e da política econômica, sendo 
esta praticamente seguida pelo próximo presidente, Luis Inácio Lula da Silva.
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O governo de Lula, eleito pelo PT – Partido dos Trabalhadores –, inicia‑se em 2003, após vencer José 
Serra, e, a exemplo de FHC, exerce dois mandatos consecutivos. Em 2010, também eleita pelo PT, o Brasil 
tem uma presidenta: Dilma Roussef, que já alcançou seu segundo mandato.
Uma das principais características do Governo Lula foi uma política de continuidade do Plano Real, mas 
dito um governo voltado para as questões sociais e a retomada do crescimento do país! Os principais nomes 
de sua presidência foram: Antonio Palocci e Guido Mantega; o primeiro foi Ministro da Fazenda, deixando o 
cargo após denúncias de escândalo e corrupção; o segundo foi seu sucessor, exercendo papel significativo na 
condução da política econômica ao lado de Henrique Meirelles, presidente do Banco Central.
Durante seu governo, a inflação continuou sendo rigorosamente controlada pela administração 
da taxa de juros e pelo COPOM – Comitê de Política Monetária – pela adoção de política monetária 
bastante conservadora, devido à manutenção de altas taxas de juros.
Desde a posse de Lula, a política macroeconômica foi anunciada e implementada com o objetivo de 
alcançar a autossustentabilidade das contas públicas, dando continuidade ao regime de câmbio flexível 
e metas de inflação sem que fosse necessária a elevação da carga tributária tão penosa para a sociedade 
brasileira. Tais medidas visavam à sustentação do superávit primário de 4,25% do PIB, ao mesmo tempo 
em que se reduzia o gasto com serviço de dívida (NASCIMENTO, 2014).
Essa política fiscal é projetada na LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias –, em que os objetivos 
macroeconômicos estão explicitados assim como a maior importância à Lei de Responsabilidade Fiscal, 
criada no governo de FHC.
[...] as administrações federais do período pós‑1988, provavelmente 
reconhecendo a incapacidade de o Estado atual assumir as responsabilidades 
de condutor do processo de desenvolvimento econômico, não elaboraram 
planos nacionais de desenvolvimento, nos moldes daqueles que 
caracterizavam o Estado desenvolvimentista. Igualmente, não estão sendo 
elaborados os planos regionais de desenvolvimento que, nos termos da 
Constituição, devem integrar os planos nacionais e serem com eles aprovados 
(GIACOMONI, 2012, p. 238).
É difícil encontrar na literatura disponível opções de planejamento propriamente dito para os governos 
atuais. O que ocorre são apenas insights, como aqueles voltados à distribuição de renda com políticas 
assistencialistas, a exemplo do Programa Bolsa‑Família, assim como de proteção a setores específicos, 
a exemplo do setor automobilístico e eletrodoméstico, que contam com isenções de pagamento do IPI 
– Imposto sobre Produtos Industrializados (NASCIMENTO, 2014). Daqui em diante, os dias contarão a 
história recente.
4 RECEITAS E DESPESAS DO SETOR PÚBLICO
Neste tópico vamos abordar as considerações acerca das receitas e das despesas do setor público e 
que integram as peças orçamentárias.
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4.1 Receitas públicas
Conforme explica Nascimento (2014, p. 126), receita pública é o conjunto de arrecadação com fontes e 
fatores geradores próprios e permanentes, oriundos de ação e de atributos inerentes à instituição (União, 
estados e municípios), e que, “integrando o patrimônio e na qualidade de elemento novo, lhe produz 
acréscimos, sem, contudo, gerar obrigações, reservas ou reivindicações de terceiros”, destinando‑se a 
atender à manutenção e conservação dos serviços públicos.
O tributo é um dos itens da receita pública e refere‑se à prestação pecuniária compulsória em moeda 
corrente ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitui sanção de ato ilícito, instituída em lei e 
cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
A arrecadação tributária constitui a principal fonte de recursos utilizados no financiamento dos 
programas governamentais, ressaltando‑se que muitos estados e municípios brasileiros sobrevivem a 
partir de transferências do Governo Federal, do Fundo de Participação Estadual – FPE e do Fundo de 
Participação Municipal – FPM.
Para Rezende (2012), as receitas orçamentárias públicas podem ser classificadas sob três óticas 
principais: da captação dos recursos, da origem dos recursos e do orçamento a que estão vinculadas.
Do ponto de vista da captação, as receitas são consideradas como próprias ou de transferências. 
As receitas próprias provêm de entidades encarregadas de sua aplicação – por exemplo, o Imposto 
de Renda é uma receita própria da União, e o ICMS uma receita própria dos Estados; já as receitas de 
transferências são as provenientes do repasse de recursos captados por outras instituições, por exemplo, 
o Fundo de Participação dos Estados e Municípios, que são receitas que a União transfere a tais esferas.
Quanto maior a diversificação institucional na execução das atribuições do governo e quanto maior 
a centralização das decisões tributárias no Governo Federal, maior será o fluxo de transferências de 
recursos entre os diferentes segmentos da Administração Pública e entre os diferentes níveis de governo. 
Por outro lado, é evidente que, num trabalho de consolidação das receitas públicas, as transferências 
devem ser canceladas para evitar a dupla contagem.
Quanto à origem dos recursos, Nascimento (2014) classifica as receitas em duas categorias 
econômicas: receitas correntes e receitas de capital. Tal distinção baseia‑se na existência ou não de 
algum pré‑requisito para aplicação da receita, bem comono caráter recorrente ou não do ingresso.
Conforme destacam Nascimento (2014) e Rezende (2012), as receitas correntes são as receitas 
tributárias, de contribuição, patrimonial, de serviços, industrial e diversas, bem como aquelas oriundas de 
recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado e destinadas à cobertura 
de despesas correntes, a exemplo da folha de pagamentos de salários. A subdivisão das receitas correntes, 
e de acordo com os autores anteriormente indicados, é a que se segue:
a) Tributária: que inclui as receitas definidas como tributos pelo Código Tributário Nacional, como 
impostos, taxas e contribuições de melhoria; é tudo o que deriva da arrecadação de impostos, 
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tributos e multas pecuniárias prefixadas em lei em caráter permanente. Servem para custear as 
despesas derivadas da prestação de serviço público e suas necessidades de investimento.
b) De contribuições: que inclui as contribuições sociais (contribuição para o financiamento da 
seguridade social, contribuição do salário‑educação, contribuição de empregadores e trabalhadores 
para a seguridade social etc.), as contribuições econômicas (contribuição para o Programa de 
Integração Nacional – PIN –, contribuição para o Proterra, contribuição pela exploração de 
recursos minerais etc.).
c) Patrimonial: que se refere ao resultado financeiro da exploração do patrimônio, dividindo‑se 
em receitas imobiliárias (aluguéis, arrendamentos, taxas de ocupações de imóveis etc.), receitas 
de valores mobiliários (juros, dividendos, remunerações de depósitos bancários etc.) e receitas de 
concessões e permissões (outorga dos serviços de telecomunicações, de radiodifusão, de serviços 
de transporte etc.).
d) Industrial: que é proveniente da venda de mercadorias ou serviços relacionados a atividades de 
natureza empresarial, incluindo a receita da indústria da transformação e da construção.
e) Agropecuária: que inclui a receita da produção vegetal e da produção de animais e derivados.
f) De serviços: que inclui serviços comerciais, financeiros, de transporte, de comunicação, de saúde etc.
g) Transferências correntes: compreende as transferências rotineiras no mercado.
Por outro lado, as receitas de capital são aquelas cujos fluxos são mais irregulares – incluindo as 
operações de crédito e o resultado de alienação do patrimônio –, ou que se referem a transferências 
previamente vinculadas a despesas de capital. São as provenientes da realização de recursos financeiros 
oriundos de constituição de dívidas, de conversão em espécie, de bens e direitos, além dos recursos 
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado que são destinados a atender às despesas de 
capital. Uma possível subdivisão para as receitas de capital é a oferecida por Nascimento (2014):
• operações de crédito;
• alienação de bens e direitos;
• amortização de empréstimos/financiamentos recebidos;
• transferências de capital recebidas;
• outras receitas de capital recebidas.
Quanto ao orçamento a que estão vinculadas, há as receitas do orçamento da seguridade social 
e as receitas do orçamento fiscal: as primeiras são basicamente as contribuições definidas no art. 
195 da CF e as receitas diretamente arrecadadas pelos órgãos da seguridade social; as últimas são 
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Unidade II
formadas pelas receitas de impostos, de contribuições econômicas e demais receitas dos órgãos não 
ligados à seguridade.
 Saiba mais
Para entender melhor as diretrizes da Constituição Federal, acesse:
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, 
1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm>. Acesso em: 5 abr. 2015.
Por último, tanto as receitas próprias quanto as transferências podem ser classificadas em correntes 
e de capital. A tabela a seguir, extraída do Orçamento da União para o Ano de 2015, apresenta o esquema 
geral para classificação da receita pública no Brasil.
Tabela 3 – Receita Orçamentária Federal – 2015
Especificação Valor R$ 1,00
1 – Receitas correntes 1.533.788.243.653
Receita tributária 457.792.222.514
Receita de contribuições 787.299.083.683
Receita patrimonial 110.386.091.959
Receita agropecuária 30.262.599
Receita industrial 1.076.547.455
Receita de serviços 53.466.437.216
Transferências correntes 963.062.879
Outras receitas correntes 122.774.535.348
2 – Receitas de capital 461.033.639.568
Operações de crédito internas 279.046.067.465
Alienação de bens 8.516.452.476
Amortização de empréstimos 42.332.333.377
Outras receitas de capital 130.959.174.712
Transferências de capital 179.611.538
Subtotal (1+2) 1.994.821.883.221
3 – Refinanciamento da dívida pública federal 868.557.818.456
Total 2.863.379.701.677
Fonte: Brasil (2014d).
Rezende (2012, p. 153) chama atenção para o fato de
[...] que não existe (nem deve existir) uma associação perfeita entre receitas 
e despesas correntes e receitas e despesas de capital. Na verdade, o saldo em 
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conta‑corrente, ou seja, a diferença entre receitas e despesas correntes, que 
constitui a poupança do governo, é uma das fontes de financiamento das 
despesas de capital. Por outro lado, operações de crédito não se restringem, 
obrigatoriamente, ao financiamento de despesas da mesma categoria.
A arrecadação de contribuições sociais constitui a principal fonte de recursos utilizados no 
financiamento dos programas incluídos no orçamento federal. Esse papel preponderante das contribuições 
sociais deve‑se, em maior parte, à Constituição de 1988, que expandiu consideravelmente os direitos 
sociais e proporcionou, em contrapartida, as fontes para o governo. Também é verdade o interesse maior 
do Governo Federal em ampliar a arrecadação de contribuições sociais, haja vista não serem repartidas 
com estados e municípios, ao contrário do IR e do IPI. Em segundo lugar, estão as receitas tributárias, 
das quais os impostos são as mais relevantes.
A partir da CF de 1988, nota‑se que não há mais as receitas extraorçamentárias. No modelo 
anterior ao da atual Constituição, existiam diversas receitas fora do orçamento, como as contribuições 
compulsórias das empresas, a exemplo do FGTS, do PIS‑Pasep e do Salário Educação. No atual modelo, 
somente ficam fora do orçamento as contribuições para o FGTS e para o chamado sistema S (Senar, Sesi, 
Senai, Senac, SEC, Incra, SDR, Sest e Sebrae), consideradas contribuições parafiscais. As contribuições 
sociais para o PIS/Pasep e para a Previdência, por exemplo, foram incorporadas ao orçamento.
4.1.1 Fixação
Embora as contribuições sociais mencionadas anteriormente não sejam consideradas explicitamente 
no Código Tributário Nacional como tributos, é certo que, do ponto de vista econômico, não há diferença 
significativa. O que varia é a base de cálculo e a justificativa apresentada para sua instituição. Para 
fins de análise econômica, é possível englobar as diferentes alternativas de mobilização compulsória 
de recursos pelo governo em um único quadro de referência, classificando‑as de acordo com a base 
econômica da contribuição.
Em relação à esfera econômica, os tributos podem ser classificados em três grandes categorias: 
impostos sobre a riqueza (patrimônio), impostos sobre a renda e impostos sobre vendas demercadorias 
e serviços. No primeiro caso, a base sobre a qual incide o imposto é o estoque acumulado de capital, e 
no segundo os impostos incidem sobre os fluxos anuais de rendimento.
Já no caso de tributos sobre transações, a compra e venda de mercadorias e serviço constitui o 
fato dominante, variando apenas o momento em que o imposto é cobrado (se no nível do produtor ou 
do consumidor) e a base de cálculo da operação (se o valor adicionado ou o total da transação). Em 
qualquer dos casos, essas taxas podem ser gerais ou parciais. Um imposto geral sobre a riqueza, por 
exemplo, seria aquele que incidisse sobre o valor total do patrimônio, ao passo que o imposto parcial se 
refere apenas a um tipo de ativo, como é o caso do imposto sobre a propriedade imobiliária. Da mesma 
forma, a um tributo geral sobre vendas que incide sobre todas as mercadorias contrapõe‑se um imposto 
parcial cobrado apenas sobre transações com mercadorias de determinada espécie. O sistema completo 
de classificação e a identificação da categoria na qual se incluem os principais impostos utilizados no 
Brasil são apresentados no quadro a seguir:
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Quadro 1 – Classificação de tributos
Categorias de impostos 
e outras contribuições 
compulsórias
Contribuintes
Empresas e setor
Indivíduos
Agricultura Indústria Comércio Serviços
Tributos sobre o patrimônio
Propriedade imobiliária ITR IPTU IPTU IPTU IPTU
Bens de consumo duráveis IPVA IPVA IPVA IPVA IPVA
Tributos sobre fluxos de renda
Geral IRPF
Parcial (salário e ordenados)
CPS, FGTS, Salário 
Educação, C. 
Senar
CPS, FGTS, 
Salário 
Educação, C. 
Sesi, C. Senai
CPS, FGTS, 
Salário 
Educação, C. 
Sesc, C. Senac
CPS, FGTS, 
Salário 
Educação, C. 
Sesc, C. Senac, 
C. Senat, C. Sest
CPS, IRRF, 
CPSS*
Juros
Lucros
Aluguéis
IRRF, IOF
IRPJ, CSLL IRRF, IOFIRPJ,CSLL
IRRF, IOF
IRPJ,CSLL
–
IRRF, IOF
IRPJ,CSLL
–
IRRF, IOF
IRPJ, CSLL
IRPF
Tributos sobre vendas de 
mercadorias e serviços
Geral sobre o valor adicionado ICMS ICMS ICMS ICMS –
Geral sobre o faturamento PIS, Cofins, II PIS, Cofins, II PIS, Cofins, II PIS, Cofins, II –
Parcial sobre produtos 
industrializados – IPI – – –
Parcial sobre prestação de 
serviços ISS ISS
Tributos sobre vendas de 
ativos reais ou financeiros
Parcial sobre transmissão de 
propriedade
ITCD,
ITBI
Parcial sobre ganhos de 
capital IRPF
*incide somente sobre os servidores públicos
Fonte: Rezende (2012, p. 157).
A seguir destacamos o glossário das siglas apresentadas:
ITR – Imposto Territorial Rural
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano
TRU – Taxa Rodoviária Única
CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
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CPSS – Contribuição para a Seguridade Social do Servidor Público
CPS – Contribuição para a Previdência Social
FGTS – Fundo de Garantia de Tempo de Serviço
Sal. Educ. – Salário Educação
C. Senar – Contribuição para o Serviço Nacional de Aprendizagem Rural
C. Senat. – Contribuição para o Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte
C. Sest – Contribuição para o Serviço Social de Transporte
C. Sesi – Contribuição para o Serviço Social da Indústria
C. Senac – Contribuição para o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
C. Senai – Contribuição para o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
C. Sesc – Contribuição para o Serviço Social do Comércio
IRPJ – Imposto de Renda de Pessoas Jurídicas
IRPF – Imposto de Renda de Pessoas Físicas
IRRF – Imposto de Renda Retido na Fonte
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados
II – Imposto de Importação
PIS – Contribuição para o Programa de Integração Social
IUCL – Imposto Único sobre Combustíveis e Lubrificantes
ISS – Imposto sobre Prestação de Serviços
IOF – Imposto sobre Operações Financeiras
É importante notar que a identificação da base econômica do tributo refere‑se à variável sobre a 
qual a contribuição é calculada, mas não identifica, necessariamente, a base em que se encontra o ônus 
dessa contribuição. Nem sempre o contribuinte – isto é, aquele que recolhe o tributo aos cofres do 
governo – é a mesma pessoa (física ou jurídica) sobre a qual efetivamente recai o ônus do pagamento. 
É lícito supor que, sempre que possível, os contribuintes procurariam transferir o ônus do pagamento 
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para terceiros, variando a possibilidade de transferência conforme a natureza do imposto (contribuição), 
as condições do mercado, o poder de barganha, as incertezas na economia etc.
Nos textos usuais de finanças públicas, a distinção entre tributos cujo ônus é, em princípio, suportado 
pelo próprio contribuinte e os que admitem a transferência total ou parcial do pagamento para terceiros, 
é feita separando‑se os tributos em diretos e indiretos. Vejamos as classificações:
• diretos: seriam os tributos cujos contribuintes são os mesmos que arcam com o ônus da respectiva 
contribuição; são impostos cuja base econômica de contribuição é a renda ou o patrimônio;
• indiretos: seriam os tributos para os quais os contribuintes poderiam transferir total ou 
parcialmente o ônus da contribuição para terceiros; são aqueles cuja base é a transação com 
mercadorias e/ou serviços.
4.1.2 Recolhimentos
Ao longo dos últimos vinte anos, o Brasil vem apresentando carga tributária de aproximadamente 
30‑35% do PIB, conforme podemos verificar na tabela a seguir:
Tabela 4 – Evolução da carga tributária bruta no Brasil (1994‑2013)
Ano % PIB
1994 27,9
1995 28,4
1996 28,6
1997 28,6
1998 29,3
1999 31,1
2000 30,4
2001 31,9
2002 32,4
2003 31,9
2004 32,8
2005 33,8
2006 34,1
2007 34,7
2008 34,9
2009 33,7
2010 33,6
2011 34,5
2012 35,9
2013 35,8
Fonte: Brasil (2011a).
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4.2 Despesas públicas
Riani (2012) destaca que as despesas públicas apresentam‑se como uma escolha política por parte 
dos governos quando se evidenciam os diversos serviços e bens públicos oferecidos na sociedade. 
Ressalta, ainda, que há diferenças entre os chamados gastos governamentais e os gastos públicos.
As despesas governamentais compreendem os gastos realizados pelas unidades que compõem a 
administração governamental direta e indireta. Já as expensas públicas compreendem a totalidade dos 
gastos governamentais acrescidas das despesas do governo com suas atividades econômicas produtivas, 
em que se incluem as empresas estatais.
Ainda para Riani (2012, p. 54):
Os gastos são apresentados e classificados de acordo com sua finalidade, 
natureza e função, abrangendo apenas o governamental, desconsiderando os 
gastos das atividades econômicas do governo. Tal situação deve‑se, entre outras 
coisas, à finalidade de cada bloco de atividades que caracterizam cada um 
deles e às suas formas de financiamento. Em geral, os gastos governamentais 
deveriam ser financiados através dos mecanismos fiscais, especialmente a 
tributação, e os gastos do governo com suas atividades produtivas devem ser 
financiados pelos recursos obtidos com a venda de seus bens e serviços.Giambiagi e Além (2008) asseveram que, como o governo necessita exercer suas funções, ele o 
faz por meio do gasto público em diferentes frentes de atuação, quais sejam: saúde, educação, defesa 
nacional, policiamento, regulação, justiça e assistencialismo.
 Lembrete
Em finanças públicas, o governo exerce algumas funções importantes, 
como: função alocativa, distribuitiva e estabilizadora.
 Saiba mais
Você poderá ter noção da participação do Estado na economia com 
relação ao gasto público lendo os dados divulgados pelo IBGE. Saiba mais 
em: IBGE. Despesas públicas. 18 dez. 2001. Disponível em: < http://www.
ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/18122001apuepu.shtm>. Acesso 
em: 27 mar. 2015.
Os gastos públicos podem ser classificados de três formas: quanto à finalidade do gasto, quanto à 
natureza do dispêndio e, por fim, quanto ao agente encarregado por sua execução.
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Em relação às finalidades dos gastos, estas podem ser classificadas em: funções, programas e 
subprogramas. Essa divisão permite ao governo a agregação dos valores gastos em cada uma das suas 
atividades em suas diferentes áreas de atuação (funções) (NASCIMENTO, 2014). Quanto à natureza 
do dispêndio, os gastos podem assumir a forma de: custeio – quando os gastos são com pessoal e 
material de consumo; investimentos – quando o tratamento é o da formação bruta de capital fixo; de 
transferências – representam despesas constitucionais ou voluntárias; inversões financeiras – quando 
os recursos públicos são empregados em investimentos financeiros geradores de fluxo de renda positivo 
via juros e demais remunerações; agente encarregado de sua execução – aborda a administração pública 
direta ou de forma descentralizada por meio de empresas públicas e outras instituições autônomas, esta 
última exemplo da administração indireta.
 Saiba mais
Para conhecer a forma como que as despesas públicas são classificadas de 
forma institucional e formal, leia o Manual Técnico do Orçamento. Disponível 
em: <http://www.planejamento.gov.br>. Acesso em: 31 jan. 2015.
De acordo com Nascimento (2014), a classificação institucional da despesa atenderá ao seguinte 
ordenamento:
• natureza da despesa: deve‑se considerar ser a expensa de categoria econômica (correntes e de capital);
• grupo de natureza da despesa: devem‑se agregar os elementos da despesa e seu objeto de gasto, 
a exemplo de pessoal ou encargos sociais, juros e encargos de dívida, investimentos, inversões 
financeiras, amortização de dívida ou outras despesas correntes;
• modalidade de aplicação: destina‑se a elucidar onde os recursos serão aplicados, compreendendo 
transferências financeiras ou se diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário;
• elemento de despesa: identifica objetos de gastos, a exemplo de vencimentos.
Rezende (2012, p. 81) destaca as principais definições da classificação funcional das despesas:
— Função: maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que 
competem ao setor público.
— Subfunção: partição da função, visando agregar determinado 
subconjunto de despesa do setor público. Pode ser combinada com 
funções diferentes daquelas a que esteja vinculada.
— Encargos especiais: englobam as despesas em relação às quais não se 
possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo 
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corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras 
afins, representando, portanto, uma agregação neutra.
— Programa: instrumento de organização da ação governamental que 
visa à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por 
indicadores estabelecidos no plano plurianual.
— Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de 
um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no 
tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão 
ou o aperfeiçoamento da ação do governo.
— Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de 
um programa que envolve um conjunto de operações que se realizam 
de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto 
necessário à manutenção da ação do governo.
— Operações especiais: despesas que não contribuem para a manutenção 
das ações do governo, das quais não resulta um produto e não geram 
contraprestação direta sob a forma de bens e serviços.
4.2.1 Estágios da despesa
Para executar sua despesa pública, o Brasil atende a alguns estágios, quais sejam: da previsão 
orçamentária, da fixação da despesa pelo legislativo, do processo licitatório, do empenho, da liquidação 
e do pagamento (NASCIMENTO, 2014).
A previsão orçamentária da despesa é sempre necessária, mesmo que haja algum processo 
licitatório, pois nenhuma despesa pode ser assumida sem a existência de sua previsão no orçamento. 
Tal fato está em consonância ao preconizado no art. 167 da CF, bem como na Lei nº 8.666/93, que trata 
das licitações.
 Saiba mais
Para se inteirar sobre as normas para licitações e contratos, consulte a 
Lei nº 8.666/93:
BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993. Institui normas para 
licitações e contratos da Administração Pública. Brasília, 1993. Disponível 
em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>. Acesso 
em: 4 abr. 2015.
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Já a fixação da despesa versa que cabe ao Poder Executivo aprovar, vetar ou alterar a despesa 
na proposta orçamentária que foi enviada ao Congresso Nacional e, após sua aprovação, ela será 
finalmente fixada.
O processo licitatório representa o conjunto de procedimentos adotados pelo Estado para que se 
possa adquirir bens e serviços. Traduz‑se em ação administrativa que procura compatibilizar critérios de 
isonomia, quando a administração necessita recorrer ao setor privado para contratação pública. Deverá, 
ainda, considerar alguns fatores, como:
• as disposições da Lei nº 8.666/93;
• as alienações, a exemplo das privatizações com as vendas de bens;
• a igualdade de condições a todos os concorrentes, atendendo ao princípio da isonomia.
Por outro lado, o empenho apresenta‑se como o primeiro estágio efetivo da despesa. Pode ser 
conceituado como a necessidade de verba para que uma compra e seu efetivo pagamento sejam 
efetivados. Pode ser efetuado por nota de empenho, em que se precede à realização da despesa, bem 
como por tipo de empenho, e, nesse caso, como salienta Nascimento (2014, p. 168), são classificados de 
acordo com sua natureza e finalidade:
1) empenho ordinário: para acudir despesa com montante previamente 
conhecido e cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez;
2) empenho global: para atender às despesas com montante previamente 
conhecido como aluguéis, salários etc.;
3) empenho por estimativa: para acolher despesas com valor não identificado 
previamente e, geralmente, de base periódica não homogênea, como as 
despesas com energia elétrica, diárias, telefone etc.
Quando ocorre a comprovação de que o credor cumpriu com suas obrigações contratuais 
constantes no empenho, dá‑se a liquidação da despesa. Os documentos que comprovam 
a realização do serviço ou mesmo a entrega de bens por parte de quem foi contratado são 
imprescindíveis. Tais registros passam por atos de conferência e verificação, inclusive das notas 
fiscais correspondentes ao empenho que será levado a pagamento.
O pagamento, entendido como o último estágio da