FINANÇAS E ORÇAMENTO - Unidade I

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Autor: Prof. Maurício Felippe Manzalli
Colaborador: Prof. Claudio Ditticio
Finanças e 
Orçamentos Públicos
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Professor conteudista: Maurício Felippe Manzalli
Economista pela Universidade Paulista – UNIP e mestre em Economia Política pela Pontifícia Universidade Católica 
de São Paulo, atualmente é professor da UNIP nos cursos de Ciências Econômicas e Administração e coordenador do 
curso de Ciências Econômicas, tanto na modalidade presencial quanto a distância. Tem experiência em administração 
e finanças, notadamente àquelas ligadas ao setor de transporte de passageiros, atuando há 29 anos no ramo.
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou 
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
M296f Manzalli, Maurício Felippe.
Finanças e orçamentos públicos. / Maurício Felippe Manzalli. – 
São Paulo: Editora Sol, 2015.
136 p., il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XXI, n. 2-019/15, ISSN 1517-9230.
1. Finanças. 2. Orçamentos públicos. 3. Setor público. I. Título.
CDU 336.1/.7
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Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice-Reitora de Unidades Universitárias
Prof. Dr. Yugo Okida
Vice-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez
Vice-Reitora de Graduação
Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy 
Prof. Marcelo Souza
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
 Material Didático – EaD
 Comissão editorial: 
 Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
 Dra. Divane Alves da Silva (UNIP)
 Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
 Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
 Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
 Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
 Revisão:
 Carla Moro
 Vitor Andrade
 Rose Castilho
 Marcilia Brito
 Cristina Z. Fraracio
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Sumário
Finanças e Orçamentos Públicos
APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................7
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................................7
Unidade I
1 CONCEITOS DE FINANÇAS E ORÇAMENTOS ............................................................................................9
1.1 Tópicos importantes de finanças públicas ................................................................................. 12
1.1.1 Falhas de mercado .................................................................................................................................. 12
1.1.2 Funções do governo .............................................................................................................................. 23
1.2 Planejamentos e orçamentos .......................................................................................................... 28
1.2.1 Conceituação ............................................................................................................................................ 28
1.2.2 Planejamentos na iniciativa privada ............................................................................................... 30
2 PLANEJAMENTOS NO SETOR PÚBLICO ................................................................................................... 34
Unidade II
3 HISTÓRICO DO PLANEJAMENTO NO BRASIL ........................................................................................ 47
4 RECEITAS E DESPESAS DO SETOR PÚBLICO .......................................................................................... 65
4.1 Receitas públicas .................................................................................................................................. 66
4.1.1 Fixação ......................................................................................................................................................... 69
4.1.2 Recolhimentos ......................................................................................................................................... 72
4.2 Despesas públicas ................................................................................................................................. 73
4.2.1 Estágios da despesa ............................................................................................................................... 75
Unidade III
5 PLANO PLURIANUAL ...................................................................................................................................... 80
5.1 Elaboração: histórico de elaboração dos Planos – PPA ........................................................ 83
6 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS ..................................................................................................... 98
Unidade IV
7 ORÇAMENTO ANUAL....................................................................................................................................106
7.1 Princípios orçamentários ................................................................................................................113
7.2 Execução orçamentária e financeira ..........................................................................................119
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8 DEMAIS ABORDAGENS ...............................................................................................................................121
8.1 Dívida pública ......................................................................................................................................122
8.1.1 NFSP em seu conceito operacional .............................................................................................. 123
8.1.2 NFSP em seu conceito nominal ..................................................................................................... 123
8.1.3 NFSP em seu conceito primário ..................................................................................................... 123
8.2 Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF ..........................................................................................124
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APRESENTAÇÃO
O livro-texto que ora apresentamos destina-se aos que estão iniciando seus estudos sobre finanças e 
orçamentos públicos. Procurando distanciar-se dos jargões muito específicos da área, mas não incorrendo 
na questão da simplicidade, apresentamos os principais conceitos, abordagens e desdobramentos da 
área para que se possa entender o mundo das finanças públicas. Trata-se também de material de apoio 
à disciplinaFinanças e Orçamentos Públicos.
Como o objetivo é introduzir o conhecimento sobre as questões financeiras, nossa preocupação não 
é a de aprofundar demasiadamente cada assunto relacionado, mas apresentá-los de forma mais geral, 
ficando ao leitor a incumbência do aprofundamento, quando necessário.
Note que o livro-texto está dividido em unidades, nas quais você encontrará:
• Textos explicativos que elucidam a matéria.
• Resumos do conteúdo estudado.
• Exercícios comentados.
• Tópicos para refletir, em que convidamos você a pensar sobre assuntos da atualidade.
• A seção saiba mais, em que indicamos filmes e livros que, de alguma forma, complementam os 
temas investigados. Não deixe de explorar essas sugestões; garantimos que você ampliará seu 
conhecimento sobre os temas apresentados e que isso será extremamente útil, não apenas na 
questão específica da disciplina, mas na sua vida profissional.
• Os Lembretes – anotações pontuais que remetem a alguma informação já conhecida –, e as 
Observações – apontamentos que chamam sua atenção para algum ponto destacado sobre 
o assunto em desenvolvimento – são recursos que reforçam algumas questões que quisemos 
salientar.
• Exemplos de aplicação, em que você será convidado a refletir sobre um tema proposto.
INTRODUÇÃO
Inicialmente, abordaremos conceitos de finanças, planejamentos e orçamentos, mapeando o 
planejamento tanto na iniciativa privada quanto no setor público. Veremos a necessidade e importância 
de tais peças como instrumentos de gestão e controle na busca por eficiência administrativa.
Em seguida avançaremos para a discussão no planejamento no Brasil a partir de uma perspectiva 
histórica e, na sequência, teremos contato com a teoria das receitas e despesas públicas como componente 
essencial para que o governo possa exercer o planejado. Pode-se verificar que há coerência entre as duas 
abordagens da unidade. O Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias também serão abordados.
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Por fim, trataremos do Orçamento Anual bem como dos princípios orçamentários que devem ser 
atendidos quando da elaboração e execução de qualquer orçamento público. Veremos uma breve 
abordagem acerca da execução orçamentária e financeira do setor público e também trataremos 
do assunto dívida pública, tão recorrente nas economias atuais, e da Lei de Responsabilidade Fiscal, 
que regulamenta todas as demais peças orçamentárias como instrumento de gestão e controle 
administrativos.
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FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS
Unidade I
1 CONCEITOS DE FINANÇAS E ORÇAMENTOS
Tratar de finanças e orçamentos é, antes de tudo, tratar de recursos monetários e de sua 
administração. É sabido que, do ponto de vista da Economia, os recursos monetários são limitados 
no tempo e representam a riqueza e suas mais diversas formas. Se pensarmos no agente econômico 
individual, a riqueza pode ser a soma de recursos acumulados no passado ou ainda aqueles 
herdados. Se pensarmos no horizonte de uma empresa, sua riqueza pode ser representada pelo 
capital social que os sócios ali integralizaram, as máquinas e equipamentos de que dispõe para bem 
poder exercer seu processo de produção etc. Podemos ainda pensar que a riqueza de uma empresa 
está representada pelos seus clientes, por sua marca, pelo know-how de seus funcionários, bens 
chamados de intangíveis.
Imprescindível à formação da riqueza é o orçamento. De maneira bem simples, podemos entender 
que o orçamento seja um documento em que são registradas entradas e saídas de recursos financeiros. 
Pense em você: você faz seu orçamento? Coloca em um papel (ou em uma planilha eletrônica para 
sermos mais modernos) tudo aquilo que recebe durante determinado período e tudo o que gasta neste 
mesmo tempo? Qual a importância disso? Simplesmente para termos certeza de qual é a fonte de 
nossos recursos e de que forma que os alocamos em termos de gastos e investimentos.
Exemplo de aplicação
Você tem ideia de quanto de sua renda você gasta com a manutenção da vida – gastos rotineiros do 
dia a dia mais alguns esporádicos – e quanto da sua renda você guarda para acumulação de capital e 
consumo futuro? Represente isso numa planilha eletrônica simples, primeiramente a cada mês e, depois, 
veja o que representa anualmente.
Pensemos agora na riqueza de uma nação: de que é composta? E as finanças de uma nação? 
Já parou para pensar? É disso que trataremos aqui: das finanças públicas e da forma como 
são administradas por orçamentos. Para uma primeira aproximação, podemos assumir que as 
finanças públicas nada mais são do que os recursos que o Estado arrecada junto à sociedade 
para, a partir da sua administração, devolvê-los ao povo na forma de benefícios e benfeitorias 
em todas as áreas que são de responsabilidade do Estado. Para tanto, há que se ter noção do 
quanto o Estado conseguirá arrecadar da sociedade e de que forma gastará esses recursos com 
a própria sociedade. É daí que decorre a importância do orçamento. Ter clareza sobre quais as 
origens de entradas de recursos e quais serão seus destinos em termos de gastos, sejam como 
despesas ou investimentos.
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Unidade I
Tomando o Dicionário Houaiss (ORÇAMENTO, 2012), vê-se que o significado da palavra “orçamento” 
designa “cálculo da receita e da despesa; pormenorização da receita e da aplicação de recursos a serem 
disponibilizados para certa finalidade”.
Por outro lado, se a palavra for aplicada ao setor público, o mesmo dicionário diz representar:
[...] cálculo da receita a ser arrecadada em um exercício financeiro e das 
despesas a serem feitas pela administração pública, organizado pelo 
poder executivo e sujeito à aprovação das respectivas câmaras legislativas 
(ORÇAMENTO, 2012).
Assim, é possível perceber que o tratamento tanto das finanças quanto do orçamento remete 
à noção de contabilidade. Neste ponto, Matias-Pereira (2012) chama a atenção para o fato de que 
se deve a John Maynard Keynes o ordenamento dos conceitos básicos da contabilidade aplicada às 
nações, fundamentando a contabilidade nacional como um novo entendimento dos mecanismos da 
determinação dos níveis de produção e emprego, envolvendo a importância da atividade governamental 
na compreensão dos eventuais declínios do consumo e investimentos privados, que acompanham e 
explicam os períodos de recessão.
Utilizando o conceito de demanda efetiva, Keynes (1982) explica que uma sociedade somente 
prospera se a demanda por bens for crescente ao longo do tempo. Para tanto, a oferta de bens 
pelas empresas privadas deve responder aos anseios de consumo da sociedade, pois haverá maior 
procura por bens do que serão ofertados e a inflação poderia ser decorrente daí. Na ocorrência de 
insuficiência de demanda:
[...] o governo deveria assumir um papel ativo de complementar os 
gastos privados, ou reduzindo impostos ou realizando investimentos, 
mesmo em obras aparentemente sem lógica imediata, como abrir e 
fechar buracos, enterrar dinheiro em minas abandonadas e oferecer 
concessões ao setor privado para exploração [...]. [...] a insuficiência 
da demanda que caracterizava as crises de desemprego decorria da 
escassez de novos investimentos [...], razão pela qual não bastava que o 
governo ampliasse a oferta de recursos para investimentos. Era preciso 
que houvesse um aumento simultâneo nos gastos em obras públicas. 
(MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 51).
Do que foiapresentado, portanto, é possível perceber que a cargo do governo ficaria a política fiscal, 
aquela que remete ao orçamento do setor público, composto por receitas e despesas orçamentárias para 
a correção de possíveis desvios de demanda que a economia poderia apresentar. Então, o orçamento 
do governo deveria ser pensado em termos de equilíbrio entre as receitas e as despesas orçamentárias, 
motivo pelo qual chamamos a atenção para a contabilidade.
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FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS
 Observação
A política fiscal compreende ações do governo relacionadas ao seu 
orçamento, o Orçamento do Setor Público. Ela definirá o quanto o governo 
irá arrecadar e o quanto poderá gastar.
O Estado adquire receita via impostos, tributos e taxas pagas pelo contribuinte, no intuito de 
manter a ordem e os serviços providos pelo governo. A arrecadação governamental, chamada 
de receita do governo, é feita via produção, circulação e consumo de mercadorias, além de 
movimentações financeiras, renda, entre outros. Entre os principais geradores de renda do governo, 
e de forma genérica, estão:
• Receitas provenientes da produção e circulação de mercadorias. São exemplos o imposto 
sobre produtos industrializados – IPI – e o imposto sobre circulação de mercadorias e 
serviços − ICMS.
• Receitas provenientes da geração e apropriação da renda a exemplo do imposto de renda – IR.
• Receitas provenientes da propriedade, da acumulação de capital e das relações 
internacionais em que podemos ilustrar o imposto predial e territorial urbano – IPTU –, o 
imposto sobre herança – IH –, o Imposto sobre Operações Financeiras – IOF – e o Imposto 
sobre Importações – II.
O governo realiza os gastos no intuito de suprir as necessidades da população não preenchidas pela 
iniciativa privada. Entre os gastos estão:
• máquina do governo, a exemplo de manutenção dos serviços básicos e administrativos;
• investimentos, dentre eles a construção de escolas, hospitais e rodovias;
• transferência de renda representados pelos programas que visam a auxiliar monetariamente a 
população de baixa renda.
Uma política fiscal será expansionista quando o governo aumenta seus gastos ou mesmo quando 
diminui a carga tributária sobre a sociedade; ou seja, quando repassa maior volume de recursos 
monetários para a sociedade por meio de seus gastos ou quando deixa a sociedade com maior volume 
de dinheiro, diminuindo sua arrecadação. Quando o governo adota uma política fiscal expansionista, 
alguns efeitos na economia são gerados, a exemplo de:
• descontrole das contas públicas, pois os gastos podem ser, em algum momento, superiores às 
receitas e, desta forma, o governo não consegue formar poupança;
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Unidade I
• aumento da inflação, uma vez que haverá maior volume de dinheiro em circulação, aumentado o 
consumo e os preços dos produtos;
• redução na credibilidade externa devido descontrole orçamentário;
• redução dos investimentos empresariais, pois o governo assume a liderança de aumentar a 
demanda agregada via gastos governamentais e produção;
• redução do desemprego por ativar a atividade econômica.
E no caso de uma política fiscal contracionista? As consequências, dentre outras, serão:
• equilíbrio nas contas do governo ou o que podemos chamar de superavit orçamentário;
• aumento da credibilidade no exterior devido austeridade;
• elevação dos níveis de investimento estrangeiros, pois o país transmite maior segurança 
administrativa; 
• diminuição das transferências governamentais com relação à sociedade.
1.1 Tópicos importantes de finanças públicas
É fato que os governos existem na vida das pessoas, gostemos ou não. Independentemente da 
posição política adotada por um governante, ela poderá alegrar a sociedade de um determinado país 
ou desagradar por completo. Tal fato deve-se claramente ao tipo de atitude política escolhida e, para 
efeito deste estudo, consideraremos as opções pela política econômica adotada em determinado 
tempo. Uma política econômica mais desenvolvimentista tende a agradar boa parte da população, 
principalmente aos empresários, pois novas oportunidades de investimento são avistadas, favorecendo 
camadas das classes mais baixas da população com novas oportunidades de emprego, inclusive. 
Por outro lado, uma política econômica mais austera, aquela em que a opção governamental é por 
política contracionista, não é de todo agradável quando se espera crescimento de renda no curto 
prazo e elevação dos empregos e gastos públicos. O fato é que a opção pela política econômica dá-se 
de acordo com as circunstâncias que se apresentam ao governante ou simplesmente permeiam sua 
formação e opção política.
1.1.1 Falhas de mercado
Deixando de lado questões normativas das políticas públicas bem como da presença do governo 
nas economias modernas, o fato é que devemos considerar elementos racionais que fundamentam a 
presença dos governos nas sociedades. Giambiagi e Além (2008) chamam a atenção para a existência de 
falhas de mercado que impedem a situação de Ótimo de Pareto.
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FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS
 Saiba mais
O Ótimo de Pareto, proposição devida ao engenheiro e economista 
franco-italiano Vilfredo Frederico Damaso Pareto, versa que em 
determinada situação em que se encontrem dois agentes, para que um 
ganhe, necessariamente, o outro deve perder. Leia mais em:
A LEI da eficiência de Pareto. Econometrix. Fortaleza, 2012. Disponível 
em: <http://www.econometrix.com.br/pdf/a-lei-da-eficiencia-de-pareto.
pdf>. Acesso em: 7 abr. 2015.
As falhas de mercado abordadas por Giambiagi e Além (2008) são: existência de bens públicos, 
existência de monopólios naturais, externalidades, mercados incompletos, falhas de informação e, por 
último, mas não menos importante, a ocorrência de desemprego e inflação.
Riani (2012, p. 12-13) sumariza da seguinte forma:
No mundo real existem quatro características principais que dificultariam, 
ou até mesmo impossibilitariam a obtenção ótima através do setor privado. 
Assim, o governo emerge como um elemento capaz de intervir na alocação 
de recursos, que atua paralelamente ao setor privado, procurando estabelecer 
a produção ótima dos bens e serviços que satisfaçam às necessidades da 
sociedade. As quatro características que podem ser consideradas como falhas 
de mecanismos de mercado em atender às necessidades da sociedade são: 
indivisibilidade do produto; externalidades; custo de produção decrescente 
e mercados imperfeitos; riscos e incertezas na oferta dos bens.
Vejamos, a partir de Giambiagi e Além (2008) e Riani (2012), a importância de cada uma das falhas 
de mercado que fazem necessária a interferência do governo nos mercados.
Existência de bens públicos
Os bens públicos são aqueles cujo consumo e uso são indivisíveis ou não rivais. Significa 
que o consumo do bem por parte de um indivíduo não prejudica o consumo do mesmo bem 
pelos demais integrantes da sociedade. Parte-se do princípio de que, havendo a existência do 
bem público, todos se beneficiam de sua existência, independente se uns mais e outros menos. 
Outra característica importante do bem público é a da não exclusão no consumo. Para poder 
exemplificar, pense no caso de uma cidade em que as ruas ainda não estejam todas pavimentadas, 
algumas são de terra e outras de asfalto. O governo dessa cidade decide asfaltar todas as ruas 
ainda não asfaltadas.Assim, todas as pessoas que utilizam essas ruas, sejam moradoras ou não, 
serão beneficiadas da atitude governamental.
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Unidade I
As ruas estão asfaltadas e a população sendo beneficiada do investimento público, mas como custear 
este investimento entre a população? Quem deverá pagar mais ou menos pelo uso das ruas asfaltadas? 
Somente as pessoas que residem naquela rua? Contando a quantidade de vezes que um indivíduo e seu 
automóvel utilizam a rua em um determinado período? A nós parece difícil poder ratear o custo desse 
bem entre os beneficiados. Conforme Riani (2012, p. 13):
[...] os bens indivisíveis são aqueles cujos benefícios não podem ser 
individualizados, tornando ineficaz o estabelecimento dos preços via sistema 
de mercado [...]. A não exclusividade deve-se ao fato de que, como esses 
bens não seriam vendidos através do sistema de mercado, via preços, a eles 
não se aplica o direito de propriedade.
Sobre o assunto, Riani (2012) chama a atenção para o fato de que um tipo de oferta pública como 
esta – a pavimentação de uma cidade – não faz sentido em termos de investimentos privados, mas 
apenas nos públicos, se se pensar na viabilidade econômica do projeto. É sabido que qualquer tipo de 
investimento, seja público ou privado, almeja algum tipo de retorno. Se pensarmos nos investimentos 
privados, o retorno do investimento se dá na forma de lucros que serão acumulados num primeiro 
momento para depois serem reinvestidos ou alocados em alguma outra atividade também na forma de 
investimentos. Quanto aos investimentos públicos, estes também são efetuados visando ao retorno no 
futuro, só que não necessariamente na forma de lucros monetários que serão acumulados. O retorno 
almejado é o social: a melhoria das condições sociais em suas diferentes fontes e formas.
Giambiagi e Além (2008) reforçam ser justamente o princípio da não exclusão no consumo dos bens 
públicos o que torna a solução de mercado, em geral, ineficiente para garantir a produção da quantidade 
adequada de bens públicos requerida pela sociedade. Assim, é por essa razão que a responsabilidade 
pela provisão de bens públicos recai sobre o governo, que financia a produção desses bens por meio da 
cobrança compulsória de impostos.
 Observação
Você até pode pensar que a pavimentação de nosso exemplo seja 
efetuada por uma empresa privada, especializada nesse tipo de serviço. Na 
maior parte das vezes é assim mesmo que ocorre. Contudo, quem contrata 
a empresa privada é o próprio governo e, portanto, é ele quem financia a 
obra. Ou seja, o gasto é público.
Existência de monopólios naturais
O mercado de monopólio apresenta condições diametralmente opostas às da concorrência perfeita. 
Nele, existe, de um lado, um único empresário dominando inteiramente a oferta e, de outro, todos 
os consumidores. Não há, portanto, concorrência nem produto substituto: ou os consumidores se 
submetem às condições impostas pelo vendedor ou simplesmente deixarão de consumir o bem ou 
serviço. O fornecimento de energia elétrica nas cidades é um exemplo de empresa em monopólio.
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FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS
Figura 1 – O setor de energia elétrica representa monopólio
Para existirem monopólios, deve haver barreiras que impeçam a entrada de novas firmas no mercado. 
Essas barreiras podem advir de diversas formas, sendo o monopólio puro (ou natural) uma delas. 
Este caso ocorre quando o mercado, por suas próprias características, exige a instalação de grandes 
plantas industriais que operam normalmente com economias de escala e custos unitários bastante 
baixos, possibilitando à empresa cobrar preços baixos por bem ou serviço, o que acaba praticamente 
inviabilizando a entrada de novos concorrentes.
Podemos elencar ainda como barreiras:
• elevado volume de capital requerido para montar uma indústria monopolista;
• as marcas e patentes;
• o controle de matéria-prima específica;
• as instituições.
A legislação brasileira proíbe a existência de monopólio, permitido apenas para aqueles segmentos 
de mercado onde, para o perfeito funcionamento, deveria existir apenas uma empresa. São os chamados 
monopólios institucionais ou estatais considerados estratégicos ou de segurança nacional, como a 
energia elétrica e o petróleo.
No Brasil, com a privatização dos serviços de utilidade pública – 
telecomunicações e energia elétrica −, o governo criou a Agência Nacional de 
Energia Elétrica (Aneel) e a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), 
com o intuito de regular as atividades desses setores, por natureza pouco 
competitivos e que prestam um serviço essencial à população. Também com 
a função de regular o mercado há diversos órgãos do governo, como o Cade 
e a Secretaria de Direito Econômico (REZENDE, 2012, p. 29).
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Unidade I
Externalidades
As externalidades implicam custos e benefícios sociais diferentes dos custos e dos benefícios privados. 
Enquanto os custos e benefícios privados são medidos em termos de preço – quanto custou para fabricar; 
quanto custou para adquirir −, os custos e benefícios sociais são diferentes. Por qual motivo? Porque 
estamos tratando de um assunto que analisa os impactos causados em um agente alheio àquele tomador 
da decisão individual. Exemplifiquemos: pense em um empreendedor que monte uma casa noturna na rua 
em que você reside. A legislação permite casas comerciais no local, e o empreendedor montou uma casa 
noturna em que o som ao vivo seja o chamariz da freguesia. O volume e a qualidade do som podem agradar 
quem frequenta o local por uma questão de diversão; entretanto, a casa pode desagradar por diversos 
motivos: você não aprecia a música que ali é tocada, o volume do som incomoda ou há maior quantidade 
de carros estacionados na rua, impedindo que algum parente que venha lhe visitar deixe seu automóvel 
em frente ao portão de sua casa. Logo, elencamos aqui efeitos negativos causados pela nova casa noturna, 
o que chamamos de externalidade negativa. Ela ocorre quando algum agente toma determinada decisão 
que lhe favorece – no caso o empreendedor – e que retire o bem-estar de outro agente – no caso, você.
Por outro lado, há as externalidades positivas. Imagine que seu vizinho de frente contrate um segurança 
particular e instale uma guarita defronte à casa dele. Esse segurança cuidará da vigilância da casa de quem 
o contratou, o que, por consequência, trará mais segurança aos demais moradores daquela rua, pois, caso 
ele perceba algo de diferente na rua, tratará de avisar aos demais moradores do local. Vemos aqui então a 
ocorrência de externalidade positiva. Para Giambiagi e Além (2008, p. 7),
[...] a existência de externalidade justifica a intervenção do Estado, que 
pode ser através: a) da produção direta ou da concessão de subsídios, para 
gerar externalidades positivas; b) de multas ou impostos, para desestimular 
externalidades negativas e c) da regulamentação.
 Leitura obrigatória
Flávio Riani, em Economia do Setor Público: Uma Abordagem 
Introdutória, no capítulo 1, expande a discussão das externalidades 
explicando os efeitos da produção sobre o consumo, efeitos da produção 
sobre a produção bem como os efeitos externos do consumo. As análises 
com gráficos que o autor efetua são bem ilustrativas.
RIANI, F. Economia do setor público: uma abordagem introdutória. 5. ed. 
Rio de Janeiro: LTC, 2012. Disponível em: <http://online.minhabiblioteca.com.br/books/978-85-216-2331-1>. Acesso em: 7 abr. 2015.
Mercados incompletos
Uma das principais características dos mercados incompletos é aquela em que o setor privado não 
está totalmente à vontade quanto à oferta de um bem ou serviço. O que o faz não estar totalmente 
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FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS
à vontade? Segurança quanto ao futuro e ao retorno do investimento efetuado. É o que Riani (2012) 
chama de riscos e incertezas na oferta dos bens. Diz ainda que:
A falta de conhecimento perfeito por parte dos vendedores e dos compradores 
relacionado com os riscos de mercado, a falta de perfeita mobilidade dos recursos, 
a incerteza quanto à maximização dos lucros por parte das firmas e a escassez 
de determinados recursos produtivos, particularmente os recursos naturais, são 
características do mundo real que mostram a inviabilidade do atendimento de 
alguns dos pressupostos requeridos para se atingir a produção ótima de todos 
os bens econômicos necessários e desejados pela sociedade (RIANI, 2012, p. 19).
Existem determinadas atividades que são indispensáveis ao desenvolvimento do país ou ao bem-estar 
da sociedade, mas que, pelas razões apresentadas, não seriam oferecidas no mercado se não houvesse 
a intervenção do governo. Relativo a esse aspecto, Giambiagi a Além (2008) citam o Banco Nacional 
de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES – como principal órgão brasileiro de financiamento 
de longo prazo para investimentos em todos os segmentos da economia. Investimentos produtivos na 
agricultura, na indústria ou no comércio e para todo tamanho de empresa podem requerer elevado 
volume de recursos nos investimentos iniciais e, muitas vezes, a iniciativa privada (os bancos privados) 
fica receosa em efetuar os empréstimos, pois não se sabe se o tomador terá condições de honrar com 
a devolução dos recursos. Dessa forma, procurando mitigar o risco de uma possível inadimplência, os 
bancos privados elevam as taxas de juros de empréstimos dificultando os investimentos privados. É 
nesse âmbito que o BNDES entra como empresa pública federal: oferecendo empréstimos por vezes 
subsidiados pelo governo, fomentando os investimentos produtivos e ativando a economia.
 Saiba mais
Conheça mais sobre o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico 
e Social acessando a página no banco:
<http://www.bndes.gov.br>
A falta de conhecimento perfeito por parte dos vendedores e dos compradores relacionada com 
os riscos do mercado, a falta da perfeita mobilidade dos recursos, a incerteza quanto à maximização 
dos lucros por parte das firmas e a escassez de determinados recursos produtivos, particularmente os 
naturais, são características do mundo real que mostram a inviabilidade do atendimento de alguns dos 
pressupostos requeridos para se atingir a produção ótima de todos os bens econômicos necessários e 
desejados pela sociedade. Nesse ponto reside outra falha de mercado: a falha de informação.
Falhas de informação
Nos casos de falhas de informação, a intervenção do Estado justifica-se em razão de o mercado por 
si só não fornecer dados suficientes para que os consumidores tomem suas decisões racionalmente. 
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Unidade I
Como exemplo, considere o mercado de automóveis usados. Pense na seguinte situação: você está 
interessado em adquirir um automóvel usado e encontra no jornal um anúncio do automóvel que 
procura. Liga para o anunciante para verificar preços, condições, quilometragem percorrida etc. Quem 
dos dois agentes tem mais informações sobre o automóvel? Você ou a pessoa que pretende vendê-lo? 
Será que o vendedor lhe oferecerá todas as informações necessárias, e reais, para que você possa tomar 
a decisão pela compra ou não? Caso o automóvel tenha estado imerso em alguma enchente, o vendedor 
falará para você? Estamos chamando sua atenção para o fato de que, em determinados mercados, alguns 
têm mais informações do que outros, o que Rezende (2012) chama de assimetria de informações.
Para esses casos, a forma de atuação do Estado pode ser mediante introdução de uma legislação que 
induza a uma maior transparência e maior proteção tanto para vendedores quanto para consumidores, 
por exemplo, o Código de Defesa do Consumidor − CDC.
Desemprego e inflação
O desemprego e a inflação, apesar de serem fenômenos completamente diferentes, sendo o primeiro 
considerado pela Economia uma variável do mercado real e o segundo uma variável nominal proveniente 
do mercado monetário, caminham conjuntamente. Comecemos, então, pela inflação.
Inflação
O que vem a ser inflação? Caracteriza-se pelo generalizado e persistente crescimento nos níveis 
de preços, ou seja, ocorre inflação num período em que um elevado volume de mercadorias tem 
seu preço majorado sequencialmente, de forma que dia a dia, mês a mês, os preços subam sem que, 
necessariamente, seus custos de produção também tenham apresentado elevação. Assim, quando há 
inflação torna-se necessária uma maior quantidade de moeda para adquirir as mesmas mercadorias. 
Resultado: perda do poder aquisitivo da moeda, que pode, com isso, causar sérios distúrbios à economia 
e à sociedade de forma geral (SILVA; LUIZ, 2010).
Em períodos de inflação elevada, a moeda deixa de desempenhar uma de suas principais funções, que é a 
de preservar valor ao longo do tempo. Em período de inflação elevada, como viveu a sociedade brasileira em 
boa parte dos anos 1970 e 1980, a moeda perde seu valor na medida em que é recebida! Suponha uma pessoa 
que receba hoje seu salário, digamos de R$1.500,00, e que o índice de inflação no mês corrente, medido pelos 
mais diversos índices disponíveis, esteja em torno de 40% ao mês. Se essa pessoa deixar a quantia guardada e 
for usar tal recurso daqui a trinta dias, os R$1.500,00 representarão poder de compra de exatamente R$900,00. 
Receber um valor hoje dentro de um período inflacionário e não utilizar esse recurso o mais rápido possível 
faz com que haja a perda de seu valor. Em nosso exemplo hipotético, uma perda de R$600,00. Significa que os 
preços das mercadorias ficaram 40% mais elevados e a quantidade de moeda disponível não será mais capaz 
de adquirir a mesma quantidade de mercadoria que era adquirida anteriormente. Quem sofre? Na maior 
parte das vezes, e como salienta Mankiw (2010), a população de baixa renda.
Precisamos, então, entender como é produzida a inflação, ou seja, por que existe e quais suas causas. 
Basicamente, são três os tipos de inflação, sendo um deles o de demanda. Vejamos o que diz Mankiw 
(2010, p. 636):
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FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS
Vamos supor que observamos, ao longo de um determinado período de 
tempo, o preço de um sorvete de casquinha aumentar de 5 cents para um 
dólar. Que conclusão poderíamos tirar do fato de que as pessoas estão 
dispostas a dar muito mais dinheiro em troca de um sorvete? É possível que 
as pessoas estejam gostando mais de sorvete (talvez porque algum químico 
tenha desenvolvido um novo e maravilhoso sabor). Mas, provavelmente, não 
é esse o caso. O mais provável é que as pessoas continuem apreciando o 
sorvete da mesma forma e que, com o passar do tempo, a moeda usada para 
comprá-lo tenha se tornado menos valiosa. De fato, o primeiro entendimento 
sobre a inflação é de que ela tem mais a ver com o valor da moeda do que 
com o valor dos bens.
Portanto, o que determina o valor da moeda é a relação entre sua demanda e suaoferta. Por exemplo, 
observe como é determinado o preço do tomate nos mais variados mercados. Se há mais tomate sendo 
ofertado, o preço será relativamente baixo, caso exista uma pequena quantidade disponível, seu preço 
tende a ser relativamente mais elevado.
Figura 2 – Moeda e inflação
Voltando à inflação, conforme Samuelson (1979), a inflação de demanda, ou de consumo, é causada 
pelo crescimento do volume de moeda disponível ao público, não necessariamente acompanhado pelo 
crescimento da produção. Como para a demanda se concretizar é necessária a existência de moeda, a 
inflação de demanda pode ser entendida como excesso de moeda em circulação, ou seja, quando há 
expansão de liquidez. Nesse caso, os preços tendem a aumentar devido à grande quantidade de dinheiro 
em circulação, influenciando o consumo por parte da população. Por sua vez, os empresários, diante de 
elevado consumo e percebendo que há grande quantidade de moeda em poder do público, elevam os 
preços no afã de que a venda será certa.
Ribeiro (1990) explica que uma das características da inflação de demanda é que ela ocorre em 
períodos de expansão da economia, a exemplo do experimentado pelo milagre econômico brasileiro, 
no qual o governo investiu fortemente na industrialização do País, elevando os níveis de produção e 
superando períodos anteriores. Tais medidas diminuíram o desemprego, expandindo renda e consumo.
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Unidade I
Outro tipo de inflação é o de oferta, explicado pelas condições de oferta de produtos, pelo 
comportamento de seus custos de produção ou mesmo pela disponibilidade de fatores de produção 
utilizados como bens intermediários. A inflação de oferta ocorre quando os custos de produção 
aumentam, ou seja, quando se paga mais para produzir determinados bens ou ofertar determinados 
serviços. Assim, pode ocorrer inflação de oferta diante de:
• diminuição da oferta de um fator de produção;
• elevação nos preços dos fatores de produção;
• elevação nos custos da produção derivado de elevação de tributação;
• elevação nos salários pagos pelas empresas, caso sejam reajustados acima da correção monetária 
do período ou por convenção coletiva e sindical;
• monopolização de determinado setor, diminuindo as possibilidades de concorrência;
• demais ocorrências que representem estreita relação entre custos de produção de um bem e seu 
preço.
Resumindo, para Silva e Luiz (2010, p. 116):
[...] a inflação de custos tem origem na oferta de bens e serviços. É causada 
pela elevação dos custos de produção, repassados para o consumidor pelo 
aumento do preço do produto. Um fator agravante é o controle do mercado 
(monopólio ou oligopólio), que permite aos empresários obterem lucros 
extraordinários pelo aumento dos preços dos seus produtos, pois não há 
perigo de concorrência.
O outro tipo de inflação, a inercial, difere das outras, pois há tendência à perpetuidade. Significa que 
a inflação de um período é automaticamente repassada para o período que se segue. De que forma? Pela 
indexação, que consiste em reajustar pagamentos, ou valores futuros, pela inflação do presente. Observe 
o exemplo muito bem desenvolvido por Silva e Luiz (2010, p. 116-117):
Imaginemos que o Sr. Alberto tome emprestado R$ 100.000,00 de seu amigo, 
Sr. Carlos, e prometa pagar-lhe em dois meses. Nesse período, supondo 
uma economia inflacionária com taxas mensais de 10%, teremos uma 
inflação acumulada de 21% nos dois meses que correspondem ao prazo 
do empréstimo. Pontualmente, no final do período, o Sr. Alberto entrega 
ao amigo os R$ 100.000,00 que havia tomado emprestado. Resultado, o Sr. 
Carlos foi prejudicado, pois os R$ 100.000,00 que recebeu do amigo valem 
menos do que os R$ 100.000,00 que ele havia emprestado dois meses antes. 
Por sua vez, o Sr. Alberto saiu ganhando, pois pagou apenas R$ 100.000,00 
quando deveria ter pago, pelo menos R$ 121.000,00. [...]. Se o Sr. Alberto e o 
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Sr. Carlos tivessem combinado, na ocasião do empréstimo, que o montante 
emprestado seria corrigido pela inflação, o Sr. Carlos receberia R$ 121.000,00 
e não se sentiria lesado pelo favor que prestou ao amigo.
Em função disso, ou seja, para não haver distorções entre ganhadores e perdedores, os contratos de 
trabalho, os de aluguel, os preços de mercadorias e os valores de outras transações são protegidas, pelo 
uso da indexação, de corrosão monetária.
Uma observação a ser feita acerca da inflação inercial é que ela tende a se manter em determinado 
patamar por um determinado período, depois volta a crescer e, finalmente, estabiliza-se em um novo 
nível por algum tempo. Esse processo ocorre porque as correções dos preços satisfazem os agentes por 
um período, ou seja, essas correções elevam a participação dos agentes na renda.
 Saiba mais
Para que você possa compreender melhor o processo inflacionário no 
Brasil, sugerimos a leitura de alguns textos complementares.
Sobre o Plano Cruzado, leia: PEREIRA, L. C. Inflação inercial e Plano 
Cruzado. Revista de Economia Política, v. 6, n. 3, jul./set. 1986. Disponível 
em: <http://www.rep.org.br/pdf/23-2.pdf>. Acesso em: 23 mar. 2011.
Sobre o Plano Collor, leia: PEREIRA, L. C.; NAKANO, Y. Hiperinflação 
e estabilização no Brasil: o primeiro Plano Collor. Revista de Economia 
Política, v. 11, n. 4 (44), out./dez. 1991. Disponível em: <http://www.rep.org.
br/pdf/44-6.pdf>. Acesso em: 23 mar. 2011.
Sobre o Plano Real, sugerimos a leitura: PEREIRA, L. C. A economia 
e a política do Plano Real. Revista de Economia Política, v. 14, n. 4 (56). 
Disponível em: <http://www.rep.org.br/pdf/56-10.pdf>. Acesso em: 23 de 
mar. 2011.
Desemprego
Vamos entender por qual motivo o desemprego se apresenta como um problema na economia e 
por que precisa ser objeto de análise por parte do governo. Pense que, num determinado momento, 
uma empresa do ramo farmacêutico não esteja muito bem em suas finanças. A empresa é de grande 
porte, tem aproximadamente duzentos e cinquenta funcionários diretos e, para ajustar sua estrutura de 
custos, anuncia uma política de demissão envolvendo oitenta funcionários. Oitenta pessoas perderão 
seus empregos e, dessa forma, deixarão de ter renda. Se deixarão de ter renda, como conseguirão atender 
suas necessidades de consumo?
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Imagine que essas oitenta pessoas sejam chefes de família e essas famílias sejam compostas por 
quatro membros: pai, mãe e dois filhos. Esse chefe de família, agora desempregado, não tem mais 
condições de pagar o estudo particular dos filhos, que ainda são menores de idade. Dessa forma, os filhos 
passarão a depender do ensino público. A família também possuía convênio médico (seguro saúde), que 
também deixará de ser pago em função da falta da renda. Caso algum membro dessa família venha a 
necessitar de cuidados médicos, dependerá também do serviço público. Menos roupas serão adquiridas, 
as idas ao cinema serão cortadas, assim como os refrigerantes e o sorvete no final de semana. Quem foi 
afetado com a demissão feita pela indústria farmacêutica?
• os funcionários, com a perda do emprego;
• os membros da família dos funcionários que perderam o emprego;
• a escola dos filhos dos funcionários que perderam o emprego, pois deixarão de receber as 
mensalidades, e poderá vir a ter dificuldades em manter sua estrutura de custos;
• a empresa que administravao convênio médico dessa família, que pode vir a ter dificuldades em 
remunerar os médicos conveniados;
• o governo, duplamente: primeiro, pela perda de arrecadação com impostos em função da queda 
de consumo; segundo, pelo aumento das despesas tanto na rede pública de ensino quanto no 
Sistema Único de Saúde, pois aumentarão os atendimentos;
• a empresa de exibição de filmes nos cinemas, já que algumas famílias cortarão esse tipo de lazer;
• a empresa que produz refrigerantes bem como o mercadinho da esquina que os vende;
• o sorveteiro e a indústria que produz sorvetes.
Vamos adiante. As escolas que deixarão de receber mensalidades também têm funcionários, e se o 
número de alunos diminuir, o número de professores também diminuirá, bem como o de assistentes e 
demais trabalhadores que, por sua vez, também perderão renda. A empresa que administra convênio 
médico incorrerá no mesmo problema: mais pessoas sem renda. Nesse ponto, você já é capaz de pensar 
o que acontecerá com os demais setores da economia.
Numa situação como a descrita, algo deve ser feito para que a atividade econômica volte a ser 
operante e os empregos sejam retomados. É nesse contexto que a atuação do governo se faz presente. 
Para Giambiagi e Além (2008, p. 8):
[...] o livre funcionamento do sistema de mercado não soluciona problemas 
como a existência de altos níveis de desemprego e inflação. Nesse caso, há 
espaço para a ação do Estado no sentido de implementar políticas que visem 
à manutenção do funcionamento do sistema econômico o mais próximo 
possível do pleno emprego e da estabilidade de preços.
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FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS
Até aqui destacamos as razões pelas quais o governo, por meio dos diversos instrumentos de políticas 
à sua disposição, surge como alternativa para a intervenção na alocação de recursos da economia a fim 
de contribuir para que a sociedade alcance o maior nível de bem-estar possível. A exposição que se 
segue procura destacar as funções que poderão ser desenvolvidas pelo governo, visando corrigir ou 
minimizar as falhas ocorridas no sistema de mercado e buscando atender às demandas que compõem 
o conjunto de bens e serviços da sociedade. É aqui, portanto, que trataremos das finanças públicas. 
Conforme Nascimento (2014, p. 79),
[...] a expressão “finanças públicas” designa os métodos, princípios e 
processos financeiros por meio dos quais os governos federal, estadual 
e municipal desempenham suas funções. Por intermédio do orçamento 
público, os governos perseguem os objetivos de satisfazer às necessidades 
sociais, de induzir a uma eficiente utilização dos recursos e de corrigir a 
distribuição de renda em uma sociedade. [...]. As receitas e as despesas 
do Estado podem ser utilizadas como instrumento para influenciar o 
nível da produção nacional e do emprego, de forma a controlar o padrão 
dos preços (controle da inflação), buscar o equilíbrio da balança de 
pagamentos e para redirecionar as decisões de consumo e investimento 
dos agentes privados.
1.1.2 Funções do governo
É consenso entre os autores Nascimento (2014), Giacomoni (2012), Giambiagi e Além (2008), Riani 
(2012) e Matias-Pereira (2012) que se deve a Richard Musgrave a definição do que sejam as funções do 
governo. Segundo Giacomoni (2012, p. 22):
Richard Musgrave propôs uma classificação das funções econômicas do 
Estado, que se tornaram clássicas no gênero. Denominadas as “funções 
fiscais”, o autor as considera também como as próprias “funções do 
orçamento”, principal instrumento de ação estatal na economia. São três 
as funções: a) promover ajustamentos na alocação de recursos (função 
alocativa); b) promover ajustamentos na distribuição de renda (função 
distributiva); e c) manter a estabilidade econômica (função estabilizadora).
Vejamos então as três funções básicas, conforme anteriormente identificadas.
Função alocativa
Designa a alocação de recursos pela atividade estatal quando não houver eficiência da iniciativa 
privada ou quando a natureza da atividade indicar a necessidade da presença do Estado. A intervenção 
estatal na alocação de recursos justifica-se naqueles casos que não são de interesse do setor privado. É 
o processo pelo qual o governo divide os recursos para utilização no setor público e privado, oferecendo 
bens públicos, semipúblicos e meritórios, como rodovias, segurança, educação, saúde aos cidadãos. 
Dessa forma, está associada ao fornecimento de bens e serviços não oferecidos adequadamente pelo 
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sistema de mercado (NASCIMENTO, 2014). Assim, cabe ao governo decidir pelo tipo e quantidade de 
bens públicos que ofertará, ou seja, a qual(is) tipo(s) de necessidade(s) atenderá(ão).
Conforme Riani (2012), para assegurar uma alocação mais eficiente dos recursos, o governo não 
precisa produzir ou gerar diretamente o bem ou o serviço. Ele poderá fazê-lo ou induzir a oferta pelo 
setor privado. Nesse aspecto, existem quatro possibilidades de atuação do governo:
• alocação por parte do governo de recursos diretos para a produção e, portanto, a oferta dos bens, 
de que são exemplos a defesa nacional e seus serviços de segurança pública;
• compras governamentais em que o governo adquire a produção efetuada por outras empresas 
e repassa os bens à sociedade, de que são exemplos medicamentos, merenda escolar ou mesmo 
campanha de vacinação;
• indução do setor privado ao aumento da produção via subsídios ou incentivos fiscais, favorecendo 
a produção e provocando queda de preços de venda, beneficiando determinada população;
• empresas estatais em que o governo chama para ele a responsabilidade da produção de algum 
bem ou serviço que não seja oferecido pela iniciativa privada.
Função distributiva
Nem sempre toda a riqueza que é gerada em um país é distribuída de forma igualitária entre seus 
pertencentes, o que, por vezes, gera a chamada desigualdade social. Riani (2012, p. 22) esclarece que:
[...] fatores tais como oportunidade educacional, mobilidade social, 
habilidade individual, mercado de trabalho, propriedades dos fatores 
de produção, etc. levam, dentro de uma economia de livre mercado, a 
desigualdades na apropriação da renda e da riqueza gerada pelo sistema 
econômico. [...]. O mercado funcionando livremente sem a interferência do 
governo não se preocupará com a concentração de renda e da riqueza uma 
vez que as atividades econômicas alcancem seus objetivos, atingindo frações 
segmentadas da sociedade detentoras de recursos para suas compras. Assim, 
a possibilidade espontânea da desconcentração da renda torna-se ilusória.
Diante do exposto, vê-se que cabe ao Estado promover a melhoria na distribuição da renda por 
intermédio do gasto público como principal instrumento de política pública. Tal afirmação apoia-se 
em Nascimento (2014, p. 80), para quem a “função distributiva refere-se à distribuição, por parte do 
governo, de rendas e riquezas”. Por outro lado, Rezende (2012) e Giambiagi e Além (2008) destacam 
que, além dos gastos governamentais a exemplo de transferências, a tributação progressiva aliada 
aos subsídios auxilia o processo de distribuição do produto. Enquanto os programas de transferência 
apresentam-se de forma direta quanto à redistribuição, a tributação progressiva oferece condições de 
o governo arrecadar recursos das camadas mais abastadas da sociedade e utilizá-los como forma de 
financiamento de programas voltados para a parcela da população de mais baixa renda. Aqui, a forma de 
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redistribuição seria por melhoria dos atendimentos públicos nos sistemas de saúde ou mesmo utilizados 
para financiamento da construção de moradias populares.
Giacomoni (2012, p. 25) complementa que por mais que as políticas distributivas estejam inseridas 
no ambiente de correção de falhas de mercado, acabam por vezes sendo encaradas como “problemas 
de política e de filosofia social”, pois cabe à sociedade avaliar o que vem a ser justiça distributiva. 
Logo, a distribuição de renda é uma questão de orçamento público. Educação gratuita, capacitação 
profissional e programas de desenvolvimento comunitário são também exemplos de política pública 
com efeito distributivo.
 Saiba mais
Conheça mais sobre os programas de distribuição de renda no Brasil e 
seus efeitos na economia. Para tanto, leia o texto Políticas de Distribuição 
de Renda no Brasil e o Bolsa- Família, escrito por André Portela Souza.
SOUZA, A. P. Políticas de distribuição de renda no Brasil e o 
Bolsa-Família. FGV − EESP. São Paulo, 1 maio 2011. Disponível em: 
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/9995/
TD%20281%20-%20C-Micro%2001%20-%20Andr%C3%A9%20Portela.
pdf?sequence=1&isAllowed=y>. Acesso em: 29 dez. 2014.
Função estabilizadora
A função estabilizadora está estreitamente ligada ao desemprego e à inflação enquanto falhas de 
mercado, pois, de forma abrangente, visa assegurar um desejável nível de emprego e estabilidade nos 
preços que não são totalmente controlados pelo sistema de livre mercado. Conforme Riani (2012, p. 22):
[...] quando o desemprego prevalece, o governo aumenta o nível de demanda 
no mercado, elevando seus gastos ou diminuindo seus tributos, recolocando 
a produção no pleno emprego. Por outro lado, se há inflação, o governo 
pode reduzir a demanda de mercado, ajustando seus gastos e/ou a carga 
tributária, o que contribui para a diminuição e controle de preços.
Do ponto de vista da política fiscal, o governo pode corrigir o desemprego enquanto falha de mercado 
pela elevação dos gastos públicos aumentando a quantidade de dinheiro no sistema econômico, o 
que incentiva a sociedade a elevar o consumo e as empresas a aumentarem seus níveis de produção. 
Dessa forma, com maior produção, as empresas passam a contratar maior quantidade de pessoas, o 
que expande a renda. O mesmo efeito será gerado se a opção for pelo uso da diminuição de tributação. 
Entretanto, com a expansão da demanda, os preços sobem, ocasionando inflação. Assim, paralelamente, 
o governo pode utilizar demais instrumentos para manter a estabilidade de preços.
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Para Giacomoni (2012, p. 26):
[...] o orçamento público é um importante instrumento da política de 
estabilização. No plano da despesa, o impacto das compras do governo 
sobre a demanda agregada é expressivo, assim como o poder de gastos dos 
funcionários públicos. No lado da receita, não só chama a atenção o volume, 
em termos absolutos, dos ingressos públicos, como também a variação na 
razão existente entre a receita orçamentária e a renda nacional, como 
consequência das mudanças existentes nos componentes da renda.
Do que foi apresentado até o momento, é possível perceber certa relação entre as falhas de 
mercado e as funções do governo. As falhas de mercado são decorrência em parte da liberdade que 
os agentes econômicos detêm na sociedade e em parte pela própria existência de recursos disponíveis 
nesta sociedade. Assim, na decorrência de falhas do sistema, o governo é chamado para “colocar 
ordem”, vamos assim dizer. E como se dá essa ordem? Parte dela por leis, regulamentos e decretos 
que cerceiam a liberdade de alguns. De outra forma, há que se preocupar com o desenvolvimento 
da sociedade no sentido de conduzi-la para a modernidade, ao progresso e, neste aspecto, a política 
pública se faz presente.
Entretanto, somente é possível fazer política pública se alguns objetivos forem alcançados. De 
forma genérica, a literatura até aqui utilizada salienta que todos os governos, em maior ou menor 
grau, têm os mesmos objetivos, quais sejam, crescimento e desenvolvimento econômico, manutenção 
do emprego e da renda, estabilidade monetário-financeira e distribuição equitativa da renda, para 
citar alguns. No entanto, para que o governo consiga atingir seus objetivos, torna-se necessário 
planejamento e visão de futuro. Trata-se, portanto, de imaginar hoje como seria o amanhã se algumas 
medidas fossem adotadas.
Neste aspecto, o planejamento governamental que se faz por política pública requer, de um lado, 
recursos monetários para que se coloque em prática determinada ação e, de outro, as fontes de tais 
recursos. Por exemplo, um amigo que vai casar e deseja adquirir uma casa própria. Para que conquiste 
o patrimônio, algumas ações podem ser tomadas. Dentre elas, a do planejamento financeiro: daqui a 
quanto tempo deseja adquirir tal patrimônio; qual seu valor; em qual localidade; qual a quantidade 
de recursos monetários disponível; em que tipo de aplicação financeira esse recurso disponível está 
alocado; o quanto ainda precisa acumular; se a opção é comprar à vista ou, ainda, qual a melhor forma 
de financiamento caso o desejo seja por pagar parte à vista e o restante financiado; mesmo na opção 
pelo financiamento, em quanto tempo e qual valor de cada prestação.
Pense numa empresa do setor de bebidas que está percebendo queda de vendas de um de seus 
principais produtos: “refrigerante sabor gostoso”. Com a percepção da queda de vendas, e imaginando 
que a empresa tenha efetuado uma pesquisa de mercado para verificar a real causa da queda, verificou-se 
que uma nova marca concorrente está atraindo consumidores que antes eram fiéis ao “refrigerante 
sabor gostoso”. Estamos diante de um problema de vendas, portanto, um problema de falta de entrada 
de recursos na empresa. Se há queda de vendas, haverá, por consequência, queda de receita.
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Então, a empresa decide por uma campanha de marketing na tentativa de atrair novamente os 
consumidores que agora foram para a empresa de “refrigerantes sabor quase gostoso”. Para a campanha 
de marketing, a empresa precisará efetuar investimentos e dispor de algum recurso monetário 
que já esteja na empresa ou mesmo por empréstimo. Quanto de recursos a empresa pode dedicar 
para a campanha de marketing? É necessário levar em consideração que ela necessita manter seus 
departamentos financeiro e de recursos humanos, manter os gastos fixos de produção e assim por 
diante. Queremos chamar a atenção para o fato de que uma nova fonte de gasto deverá fazer parte do 
orçamento da empresa. Por qual motivo? A empresa gastará certa quantia monetária com a campanha 
de marketing esperando retorno de tal investimento. Independente de o retorno ser o esperado, o fato 
é que o dinheiro saiu de algum lugar e é preciso saber qual a fonte que financiará esta saída monetária. 
Portanto, planejamento financeiro e orçamento são extremamente necessários.
Agora, volte sua atenção novamente para aqueles objetivos governamentais de que falamos anteriormente.
 Lembrete
Objetivos do governo: crescimento e desenvolvimento econômico, 
manutenção do emprego e da renda, estabilidade monetário-financeira e 
distribuição equitativa da renda, para citar alguns.
A lista de objetivos governamentais parece pequena, mas se olhada com mais cuidado, vê-se uma 
grande infinidade de ações que precisam ser tomadas paracada um dos objetivos a serem alcançados. 
Observemos o caso do Brasil, sua extensão territorial e as necessidades prementes e específicas de 
cada região. Cada governo com sua política, sua ideologia, suas crenças e, por vezes, interesses, podem 
privilegiar determinada sociedade instalada numa região que será a recebedora da política pública em 
detrimento de outra. Entretanto, não se pode generalizar. Os governos devem adotar critérios racionais no 
desenho de suas políticas públicas, privilegiando a técnica como decisão estratégica no estabelecimento 
das prioridades sociais. Daí que se faz necessário o recomendado por Matias-Pereira (2012, p. 278):
Facilitar a solução de problemas pela ação catalisadora aplicada a toda a 
comunidade através de um planejamento estratégico, baseado na previsão 
do que vai acontecer é um bom caminho a ser seguido pelo governo.
Ainda para Matias-Pereira (2012, p. 278):
[...] o planejamento estratégico [é] a antítese da política, pois o mesmo 
presume racionalidade, o que raramente existe no governo. A política exige 
resultados rápidos, ao lugar de raciocinar e agir pensando no longo prazo, 
pois são esses resultados que garantem a permanência nos cargos.
Assim, é possível perceber que o planejamento requer, antes de tudo, compromisso com atitudes 
racionais que gerem os resultados positivos esperados pelos envolvidos. Vejamos mais características do 
planejamento e do orçamento.
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1.2 Planejamentos e orçamentos
Passaremos agora a tratar tanto do assunto planejamento quanto de orçamentos com maior 
formalidade, mapeando-os na iniciativa privada e no setor público.
1.2.1 Conceituação
Os significados da palavra “planejamento” encontrados no dicionário Houaiss são os que 
se seguem:
Ato ou efeito de planejar; serviço de preparação de um trabalho, de uma 
tarefa, com o estabelecimento de métodos convenientes; determinação de 
um conjunto de procedimentos, de ações (por uma empresa, um órgão do 
governo etc.) visando à realização de determinado projeto; planificação: 
elaboração de planos governamentais, especialmente nas áreas econômicas 
e sociais (PLANEJAMENTO, 2012).
Podemos admitir ser o planejamento uma importantíssima ferramenta de gestão administrativa em 
qualquer ambiente para tudo aquilo que requer, obviamente, preparação, organização e estruturação. 
Para que seja possível compreender a importância do planejamento, e como muitas das vezes o fazemos 
sem pensar, procure descrever como é seu dia a dia. Façamos juntos!
Logo quando acordamos pela manhã, como a maioria das pessoas, já estamos envolvidos 
com o planejamento, mas que, por vezes, não está escrito. É aquele tipo de planejamento das 
coisas que sempre acontecem em nosso dia a dia. Volte a atenção para você. Qual a primeira 
coisa que faz ao acordar? Você poderia bem responder “abrir os olhos!”, mas não é disso que 
estamos tratando.
Algumas pessoas têm seus hábitos diários. Alguns, ao acordar, procuram inicialmente tomar 
o banho matinal e depois separar a roupa do dia. Outros, já deixaram a roupa do dia separada 
na noite anterior (planejamento). Alguns podem ainda preferir tomar café da manhã para 
depois se arrumar e ir ao trabalho. Mesmo o ato de sair de casa requer planejamento. Em dia 
de chuva, há opção de ir de carro ou somente de transporte urbano? A saída de casa pela 
manhã tem sempre o mesmo destino: trabalho ou estudos? Faz-se sempre o mesmo caminho? 
E assim por diante.
O dia de trabalho também requer planejamento. No local de trabalho, o que fazer primeiro? Quais 
são as tarefas mais importantes que devem ser efetuadas em primeiro lugar? Se as demais não forem 
executadas naquele dia, isso implicará resultados negativos? Algumas pessoas gostam de deixar o dia 
seguinte programado no dia anterior. Quando isso é possível, é excelente para as pessoas extremamente 
organizadas que vivem com base no planejamento. Outros preferem o improviso do dia, das atividades 
e não são apegados a rotinas, processos ou procedimentos.
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 Observação
O que está sendo aludido combina com as definições de planejamento 
que foram apresentadas no início desta discussão? Estamos apenas 
procurando trazer para a realidade algo que foi colocado com formalidade.
Outra questão importante, e que está intimamente ligada ao planejamento individual, é orçamento. 
Já tratamos do orçamento como conceito e, de forma tímida, de seu planejamento racional.
Muitas vezes é possível perceber que boa quantidade de pessoas não “gasta tempo” com o aprendizado 
do planejamento financeiro particular e diversos são seus motivos: não achar importante, ganhar 
sempre o mesmo valor, ter sempre os mesmos gastos ou, ainda, a resposta mais ouvida: independente 
de escrever tudo em um papel, sempre falta dinheiro antes da chegada do próximo recebimento. Mas 
por qual motivo utilizamos aspas lá no início – “gasta tempo”? Entender o planejamento financeiro 
particular não se trata de atividade na qual “se gaste tempo”, mas sim de algo de extrema importância 
na vida das pessoas nos tempos modernos: a administração de seus recursos monetários. Não fosse por 
esse motivo, o mercado editorial não teria investido no lançamento de títulos relacionados ao assunto 
nem mesmo centros educacionais desenvolveriam cursos também ligados à área.
 Leitura obrigatória
Sobre o assunto finanças pessoais, leia:
GUINDANI, R. A.; MARTINS, T. S.; CRUZ, J. A. W. Finanças pessoais. 
Curitiba: Intersaberes, 2012. Disponível em: <http://unip.bv3.digitalpages.
com.br/users/publications/9788582120583/pages/-2>. Acesso em: 7 abr. 
2015. Temos certeza de que apreciará a leitura e colocará em prática o que 
ali se propõe.
 Saiba mais
Assista: O HOMEM que mudou o jogo. Dir. Benneth Miller. EUA: Sony 
Pictures, 2011. 133 minutos. 
O filme também trata de finanças com um toque de empreendedorismo.
Até o momento, colocamos a questão do planejamento do ponto de vista individual, como uma 
decisão individual e para tomada de atitudes individuais. Contudo, na vida real não é sempre assim. 
Nossas decisões até podem ser pessoais, mas estamos de uma forma ou de outra inseridos num convívio 
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social, o que requer também respeito às decisões de outras pessoas. Chamamos a atenção para o fato 
de que por vezes a decisão que foi tomada por uma pessoa impacta na decisão de outra. Agora, procure 
pensar quando a decisão não está diretamente relacionada com o indivíduo, mas com um conjunto de 
indivíduos que estão inseridos num mesmo ambiente, um ambiente empresarial.
1.2.2 Planejamentos na iniciativa privada
De que forma uma empresa traça seu planejamento? Primeiramente temos que pensar como as empresas 
são administradas do ponto de vista de suas estruturas organizacionais: mais autocráticas, mais burocráticas, 
mais abertas a ouvir seus funcionários ou mais distantes deles. Temos uma miríade de empresas em diferentes 
segmentos da atividade econômica e também de diferentes portes. Existem micro, pequenas, médias e grandes 
empresas e suas preocupações podem ser diferentes em termos de tamanho, mas não em termos de objetivo. 
Grosso modo, o objetivo de cada uma delas é um só: o lucro, mas não entraremos nessa discussão.
Em termos de planejamento, este também difere conforme o porte das empresas. Por vezes, pode 
não haver planejamento específicoem empresas de menor porte devido à sua estrutura organizacional 
mais enxuta e, em alguns casos, menos profissionalizada. Se tratarmos das empresas com estruturas 
maiores, daquelas que apresentam diferentes níveis organizacionais, teremos o Nível Estratégico – E –, 
o Nível Tático – T –, e o Nível Operacional – O. Veja a figura a seguir:
E
T
O
Figura 3 – Níveis organizacionais
Cada nível hierárquico pensa o planejamento de forma diferente, afinal, suas responsabilidades 
também são diferentes. Mesmo considerando que o funcionário inserido em cada nível organizacional 
contribui para o bom desenvolvimento da organização, não se pode admitir que as conquistas de 
cada nível hierárquico sejam as mesmas dos demais. Aqui utilizamos o termo “conquistas”. Poderíamos 
também utilizar o termo “entregas”, pois cada nível hierárquico se preocupa com suas entregas: produto 
de seu trabalho, de sua rotina, de suas responsabilidades.
Comecemos pelo nível operacional – O. Suas entregas, via de regra, acontecem pela produção. O 
nível operacional é aquele também conhecido por “chão de fábrica”, onde a produção efetivamente 
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acontece. Pensando em termos de produção, suas entregas têm a visão de curto prazo. Portanto, neste 
nível organizacional o planejamento acontece em termos de curto prazo: quantas peças diárias 
devem ser produzidas, por exemplo. Quando o total diário de peças estiver produzido, pronto, acabou a 
entrega daquele nível organizacional. Sua função é a produção. Daí inicia-se outro processo de entrega: 
o da disposição para venda e assim por diante. Queremos que você perceba que o funcionário no nível 
operacional tem a produção diária no desempenho de suas funções. Seu trabalho inicia e termina num 
ciclo curto, que pode ser mensurado em dias, em horas, em minutos, em peças, em lotes, ou em qualquer 
outra métrica que se deseje acompanhar. Assim, e para terminar, é o nível organizacional que mais 
recebe ordens, mas também planeja sua rotina.
Pense, por exemplo, em uma empresa que monte relógios de parede. Para montar cada relógio, ela 
necessita do fundo que servirá de base para que os números possam ser firmados, dos ponteiros que 
contarão os minutos e marcarão as horas, da moldura externa que suportará toda a base e do mecanismo 
que faz o relógio funcionar alimentado por duas baterias alcalinas. Se a meta da empresa for produzir 
duas mil unidades de relógio por dia, qual a quantidade necessária de todos os meios de produção? 
Daí que deve haver um departamento, ou um conjunto deles, preocupados com o suprimento deste 
material de trabalho. Assim, deve-se planejar a programação da produção de forma que, em estoque, 
nem faltem ponteiros nem sobrem molduras não utilizadas.
 Observação
Observe que aqui, de forma bastante lúdica, estamos tratando do 
gerenciamento de estoque. Material em estoque é dinheiro parado. Se o 
dinheiro está lá parado, saiu de algum lugar e não está rendendo. Portanto, 
é necessário planejamento.
Em muitas empresas, o tipo de planejamento descrito pode ser efetuado no nível operacional – O – e 
no nível tático – T –, ou ainda entre os dois. Cada empresa administra esse tipo de atividade de forma 
diferente e dizer se é efetuado em um ou outro nível organizacional seria demasiado genérico.
Quanto ao nível tático – T –, a preocupação é com o médio prazo. Estão neste nível diferentes 
departamentos: finanças, comercial, vendas, pessoal, fiscal, marketing e comunicação e demais que se 
possa pensar além dos exemplos oferecidos. Cada um desses departamentos tem suas preocupações, 
suas responsabilidades, suas entregas. As entregas de cada um destes departamentos, de forma isolada, 
mas integradas à organização como um todo, são pensar a organização em termos de crescimento e 
desenvolvimento.
 Lembrete
No exemplo anterior da empresa de refrigerantes sabor gostoso, qual 
departamento ficou incumbido de descobrir o motivo de queda de vendas? É 
disso que estamos tratando, da entrega deste departamento em específico.
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O nível tático pensa a organização em termos de médio prazo, obedecendo, de certa forma, às regras 
que são impostas pelo nível organizacional superior e dando ordens de comando ao nível organizacional 
mais baixo. No tático estão os diretores, gerentes, alguns supervisores. O departamento de pessoal, 
como exemplo, tem como preocupação recrutamento e seleção, manutenção e retenção de quadro 
de funcionários bem como desenvolvimento de novos benefícios, oferecendo melhores condições de 
trabalho aos funcionários. De certa forma, trabalha com a administração de todo o pessoal, tanto aquele 
de fácil substituição – nível operacional – quanto aqueles dos demais níveis em que a substituição não 
é tão rápida – ou não tão fácil, dependendo se as funções desempenhadas são mais específicas. Assim, 
todo e qualquer planejamento que ocorre neste nível é de médio prazo.
Esse nível também se preocupa com o planejamento orçamentário. Por vezes, cada departamento 
tem seu próprio orçamento, mensal ou anual, e deverá desempenhar sua função da melhor forma 
possível bem empregando os recursos que lhe são destinados. O departamento de marketing tem 
de desenvolver seus resultados criativos de acordo com a verba a ele destinada. Se o departamento 
de recursos humanos fica responsável pela festa de confraternização de final de ano, é com a verba 
destinada a esse fim que precisará agradar a todos os participantes. O departamento de finanças, apesar 
de trabalhar com os recursos financeiros da empresa, também tem seus gastos: com a manutenção do 
departamento – funcionários, equipamentos, materiais de escritório – que não podem se confundir com 
a função do departamento que é a de gerenciar os ativos da empresa em termos monetários. Enfim, o 
quanto gastar e o quanto destinar a cada departamento também requer orçamento e planejamento, 
por vezes, não determinados pelos departamentos pertencentes ao nível organizacional tático – T –, e 
sim pelo estratégico – E.
Exemplo de aplicação
Lembre-se de que estamos apenas generalizando. Cada empresa com sua estrutura decide da melhor 
forma possível o que anteriormente se exemplifica. Você poderia verificar na empresa em que trabalha 
de que forma o assunto aqui descrito é tratado. É um excelente exercício.
É no nível estratégico – E – que estão as decisões estratégicas da empresa e que são, portanto, 
de longo prazo. Aqui estão os presidentes, vice-presidentes e chefia do maior nível organizacional 
de qualquer empresa. Suas decisões têm amplitude de planejamento de longo prazo, a exemplo 
de fusões e aquisições, ampliação de parque fabril, continuidade ou descontinuidade de linhas de 
produção, lançamento de novos produtos, abertura de novos mercados bem como de penetração 
internacional. Pode-se dizer que são decisões mais complexas em relação aos outros dois níveis e 
que têm repercussão em toda a empresa, para o progresso ou para o retrocesso, dependendo da 
decisão adotada.
Praticamente todas as decisões tomadas em termos de planejamento de longo prazo trazem consigo 
também decisões orçamentárias. Pense naquela empresa que produz relógios de parede. Suponha agora 
que ela também tenha interesse na produção de relógios de pulso. Você até pode pensar o seguinte: 
relógio é relógio. Contudo, o de parede é diferente do de pulso e não são substitutos. Quais são as 
alternativas apresentadas? Pensemos em uma e em seus desdobramentos:
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