Instituições Democráticas e Ordens Constitucionais- Unidade I e II

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Instituições Democráticas e Ordens Constitucionais
Unidade I – Diana Melissa
1. Defesa do estado e das instituições democráticas
A Constituição prevê, em seu texto, mecanismos para a defesa do Estado e das instituições democráticas, tais como o estado de defesa e o estado de sítio, que estão previstos no Título V, dos artigos 136 e 137.
Para a efetivação dessa defesa, a Constituição estabelece situações excepcionais nas quais há previsão constitucional para a restrição a direitos fundamentais, em virtude do que se denomina estado de necessidade.
Sobre o assunto, Novelino (2016, p. 775), recorda que o estado de necessidade é caracterizado pela necessidade e pela temporariedade.
O sistema constitucional de crises deve ser informado por dois critérios básicos: a necessidade e a temporariedade. A necessidade pressupõe a ocorrência de situações de extrema gravidade a demandarem a adoção de medidas excepcionais para manter a estabilidade das instituições democráticas ou restabelecer a ordem constitucional. A temporariedade impõe a limitação temporal do estado de legalidade extraordinária ao período em que a situação emergencial perdurar. (grifos no original).
Embora os institutos do estado de defesa e do estado de sítio sirvam, em último caso, ao mesmo propósito final – que é a defesa do Estado e das instituições democráticas –, suas hipóteses de ocorrência e os requisitos para sua instauração são divergentes. Essas especificidades serão vistas a seguir.
1.1 Estado de defesa
O estado de defesa está previsto no artigo 136 da Constituição, e tem como objetivo permitir a preservação ou o pronto para o restabelecimento da ordem pública ou da paz social que estejam ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional, ou que tenham sido atingidas por calamidades naturais de grandes proporções.
Novelino (2016, p. 775) indica a existência de pressupostos materiais e formais para sua instauração. Segundo o autor;
[o]s pressupostos materiais são as condições fáticas exigíveis para a decretação do estado de defesa. A instauração desse estado de legalidade extraordinária depende, alternativamente, 'da existência de grave e iminente instabilidade institucional ou de calamidade de grandes proporções na natureza (CF, art. 136). Os pressupostos formais dizem respeito aos procedimentos exigíveis para a legitimidade das medidas a serem adotadas.
Com relação aos pressupostos formais, ou seja, ao procedimento em si, a decretação do estado de defesa consiste em um ato privativo do Presidente da República, que deve ser precedido pela audiência do Conselho da República e do Conselho de Defesa Nacional.
Assim, ouvidos os órgãos e presentes os requisitos previstos no caput do artigo 136 com relação à grave e iminente instabilidade institucional ou calamidades de grandes proporções na natureza que ameace ou atinja a ordem pública ou à paz social, o decreto que institui o estado de defesa poderá ser editado pelo Presidente.
Esse decreto deve determinar o tempo de duração do estado de defesa, bem como especificar as suas áreas de abrangência. O tempo de duração, no entanto, não pode ser superior a trinta dias, podendo ser prorrogado uma vez por igual período se persistirem as razões que justificaram a sua decisão. Segundo Tavares (2012, p. 1193),
[s]ó se admite o estado de defesa quando a instabilidade ou calamidade puderem ser individualizadas em locais restritos e determinados. Consoante o disposto no art. 84, IX, da CF, a decretação do estado de defesa é ato político, privativo do Presidente da República.
O processo de decretação do estado de defesa, assim como o de sua prorrogação, depende da apreciação do Congresso Nacional. Uma vez decretado, o Presidente deve submeter o ato e a sua respectiva justificativa ao Congresso Nacional, que decidirá por maioria absoluta.
Se estiver em recesso, o Congresso Nacional deve ser convocado de forma extraordinária no prazo de cinco dias. De qualquer forma, o Congresso deve apreciar o decreto que institua o estado de defesa dentro do prazo máximo de dez dias de seu recebimento. Caso o decreto seja rejeitado, o estado de defesa cessará, já, no caso em que seja aceito, o Congresso não deixa de funcionar durante o estado de defesa.
Com relação às medidas coercitivas que vigorarão com a instauração do estado de defesa, a Constituição admite que nessa hipótese é possível haver restrições aos direitos de:
reunião, ainda que exercida no seio das associações;
sigilo de correspondência;
sigilo de comunicação telegráfica e telefônica.
Além disso, admite-se a ocupação e o uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de calamidade pública.
Com relação às prisões que venham a ocorrer na vigência do estado de defesa, a Constituição estabelece regras específicas. Dentre elas, o texto constitucional dispõe, por exemplo, que a prisão por crime contra o Estado que seja determinada pelo executor da medida coercitiva deverá ser comunicada imediatamente ao juiz competente. O juiz, por sua vez, poderá relaxar a prisão, no caso de falta de legalidade, e o preso pode requerer o exame de corpo de delito à autoridade policial.
No estado de defesa, a comunicação da prisão deve ser acompanhada de declaração, pela autoridade, do estado físico e mental do detido no momento de sua autuação. Ademais, a prisão ou a detenção de qualquer pessoa não poderá ser superior a dez dias, salvo mediante autorização judicial e, mesmo na hipótese de estado de necessidade, é vedada a incomunicabilidade do preso.
1.2 Estado de sítio
O estado de sítio também é um estado de necessidade que pode ser instaurado pelo Presidente da República. Embora sua finalidade última também seja a defesa do estado e das instituições democráticas, as hipóteses de cabimento de sua instauração são diferentes do estado de defesa, assim como suas consequências.
Tal qual o anterior, para a decretação do estado de sítio, o Presidente da República também deverá ouvir o Conselho de República e o Conselho de Defesa Nacional. Contudo, nesse caso, é necessária a autorização prévia do Congresso Nacional, que pode ser solicitada nos casos de:
Ao solicitar autorização para decretar o estado de sítio ou sua prorrogação, o Presidente da República relatará os motivos determinantes do pedido, devendo o Congresso Nacional decidir por maioria absoluta. Sobre o procedimento, Tavares (2010, p. 1193) esclarece que o Congresso Nacional o aprova por decreto legislativo (maioria absoluta de cada uma das Casas). Aprovado, volta ao Presidente, que decreta o estado de sítio. Mas não está obrigado a decretar, continuando sua a discricionariedade (o único detalhe é que para tanto precisa da autorização). Assim, aqui o Congresso Nacional participa da formação da opinião para a intervenção.
O decreto do estado de sítio indicará sua duração, as normas necessárias à sua execução e as garantias constitucionais que ficarão suspensas durante o período e, depois de publicado, o Presidente da República designará o executor das medidas específicas e as áreas abrangidas.
No caso de sua instauração decorrer por comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa, o estado de sítio não poderá ser decretado por mais de trinta dias – observada a possibilidade de sua prorrogação pelo mesmo prazo. Por outro lado, no caso de declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira, o estado de sítio poderá ser decretado por todo o tempo em que a situação perdurar.
Solicitada autorização para decretar o estado de sítio durante o recesso parlamentar, o Presidente do Senado Federal convocará extraordinariamente o Congresso Nacional para se reunir dentro de cinco dias, a fim de apreciar o ato e é função do Congresso permanecer em funcionamento até o término das medidas coercitivas.
Com relação às medidas que podem ser tomadas contra os cidadãos durante a vigência do estado de sítio decretado em virtude de comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficáciade medida tomada durante o estado de defesa, tem-se:
As medidas referentes ao estado de defesa e ao estado de sítio deverão ser fiscalizadas por uma comissão composta por cinco membros, designada pela Mesa do Congresso Nacional. Uma vez que os estados de defesa ou de sítio se encerrarem, também deverão ser encerrados os seus efeitos, sem prejuízo da responsabilidade por eventuais ilícitos cometidos por seus executores ou agentes.
Assim, Novelino (2016, p. 777) indica a existência de três momentos de controle político a que o estado de sítio se submete. Conforme o autor, 
[o] controle prévio consiste na análise das circunstâncias a fim de autorizar a decretação da medida (CF, art. 137, parágrafo único). Caso solicitada durante o período de recesso parlamentar, o Congresso deve se reunir em até cinco dias para a apreciação do ato (CF, art. 138, § 2°). O controle simultâneo é realizado por comissão de cinco parlamentares designados pela Mesa do Congresso Nacional para acompanhar e fiscalizar a execução das medidas adotadas (CF, art. 140). Enquanto subsistirem as medidas coercitivas, o Congresso deverá permanecer em funcionamento (CF, art. 138, § 3. º). O controle posterior à cessação do estado de sítio ocorre através da análise das medidas e restrições aplicadas durante sua vigência, devendo o Presidente da República especificar e justificar as providências adotadas, além de apresentar a relação nominal dos atingidos (CF, art. 141, parágrafo único).
2. Segurança pública
A segurança pública, além de ser um dever do Estado, é direito e responsabilidade de todos. O seu exercício ocorre por meio de órgãos específicos, expressamente mencionados na Constituição, os quais atuam com vistas a preservar a ordem pública, a incolumidade das pessoas e do patrimônio.
Como afirma Novelino (2016, p. 783),
[a] segurança pública tem por finalidade a manutenção e o restabelecimento da ordem pública e a preservação da incolumidade das pessoas e do patrimônio, sendo exercida por meio dos órgãos de polícia federal (inclusive a rodoviária e a ferroviária) e estadual (polícias civis, polícias militares e corpos de bombeiros militares) (CF, art. 144). O dispositivo consagra norma de observância obrigatória pelos Estados-membros, impedindo-os de criar órgãos diversos dos elencados.
A constituição, portanto, elenca os seguintes órgãos, especificamente: 
As polícias militares e os corpos de bombeiros militares, polícias civis e as polícias penais estadual e distrital subordinam-se aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. No âmbito municipal, a Constituição prevê a possibilidade de que os Municípios constituam guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações.
3. Sistema tributário nacional
Além das disposições gerais que caracterizam o sistema tributário nacional, Silva (2005, p. 712) afirma que este ainda possui como elementos fundamentais as limitações constitucionais do poder de tributar, a distribuição da competência tributária por fontes, e as normas do federalismo cooperativo, todas consubstanciadas nas disposições sobre a repartição das receitas tributárias e discriminação pelo produto.
#PraCegoVer: a imagem mostra o mapa do mundo feito de moedas de dinheiro isolado no fundo branco.
3.1 Conceito e características do tributo
O Código Tributário Nacional (CTN) conceitua tributo como toda prestação pecuniária compulsória instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa vinculada, que não constitua sanção de ato ilícito. Segundo Silva (2005, p. 707), a situação que faz nascer a obrigação do pagamento do tributo é chamada, por sua vez, de fato gerador.
Nos exatos termos do CTN,
Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
A definição apresentada no CTN deriva das características do tributo que o define. Por exemplo, ao se caracterizar o tributo como prestação pecuniária diz-se que todo tributo tem que ser pago em dinheiro, não sendo admitida outra forma para o seu adimplemento. E é dito compulsório porque o contribuinte está obrigado a realizar o pagamento, não sendo facultado o inadimplemento.
Além disso, ao se dizer que a prestação deve ser em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir admite-se a possibilidade de que o cálculo do tributo devido seja feito a partir de unidades indexadoras, como unidades fiscais de referência. Contudo, é necessária a possibilidade de conversão do valor devido em moeda corrente.
Quando o CTN caracteriza o tributo como aquele que não constitui sanção de ato ilícito, pretende-se esclarecer que o tributo tem como fato gerador um ato lícito – como, por exemplo, o ato de auferir renda. Atos regulares da vida em sociedade constituem fatos geradores, que tornarão obrigatório o pagamento de tributos.
Ademais, ao se estabelecer a necessidade de que o tributo esteja instituído em lei, fez-se referência ao artigo 150, inciso I, da Constituição, que estabelece que, sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça.
Por fim, ao determinar que os tributos são cobrados mediante atividade administrativa plenamente vinculada, quis-se dizer que não é facultado à Administração Pública deixar de cobrar o tributo instituído por lei. Não há, portanto, discricionariedade, ou seja, a Administração Pública está obrigada a observar as disposições legais e realizar o recolhimento do tributo.
3.2 Lei complementar 
A Constituição determina, em seu artigo 146, como matérias que devem ser objeto de lei complementar, a disposição sobre os conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados e os Municípios.
Também cabe à lei complementar regular as limitações constitucionais ao poder de tributar, bem como estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre 
a definição de tributos e suas espécies e, em relação aos impostos discriminados na Constituição, sobre os respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes; a obrigação, o lançamento, o crédito, a prescrição e a decadência tributários; o tratamento tributário adequado ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas e a definição de tratamento diferenciado e favorecido para microempresas e empresas de pequeno porte.
A inclusão do último aspecto ocorreu por meio da Emenda Constitucional nº 42 de 2003. Houve, ainda, a inclusão da previsão de que, também por meio de lei complementar, seja instituído um regime único de arrecadação de impostos e contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de caráter opcional, com recolhimento unificado e centralizado, sendo a distribuição aos entes federados.
A instituição dos tributos, por sua vez, se dá por meio de lei ordinária, observadas as limitações impostas pela Constituição e pela legislação complementar. Em Território Federal compete à União os impostos estaduais e, se o Território não for dividido em Municípios, cumulativamente, os impostos municipais. Ao Distrito Federal cabem os impostos municipais.
4. Espécies tributárias
Tributo é um gênero constituído por diversas espécies: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais. Sendo que as três primeiras espécies tributárias têm a instituição de competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, já que podem ser instituídos por qualquer dos entes federativos. Por sua vez, a Constituição reservou à União a competência para instituir as duas últimas espécies.
A teoria pentapartite, ou seja, a teoria que admite a existência de cinco espécies tributárias no ordenamento jurídico brasileiro, é defendida pelo Supremo Tribunal Federal (STF), segundo o qual os empréstimos compulsórios e as contribuições especiais são espéciestributárias autônomas, não se confundindo com as demais espécies de tributo. Segundo a ADI 447, relatório do ministro Octavio Gallotti, voto do ministro Carlos Velloso (j. 5 de junho de 1991, P, Diário de Justiça de 5 de março de 1993)
[o]s tributos, nas suas diversas espécies, compõem o Sistema Constitucional Tributário brasileiro, que a Constituição inscreve nos seus arts. 145 a 162. Tributo, sabemos todos, encontra definição no art. 3º do CTN, definição que se resume, em termos jurídicos, no constituir ele uma obrigação que a lei impõe às pessoas, de entrega de uma certa importância em dinheiro ao Estado. As obrigações são voluntárias ou legais. As primeiras decorrem da vontade das partes, assim, do contrato; as legais resultam da lei, por isso são denominadas obrigações ex lege e podem ser encontradas tanto no direito público quanto no direito privado. A obrigação tributária, obrigação ex lege, a mais importante do direito público, "nasce de um fato qualquer da vida concreta, que antes havia sido qualificado pela lei como apto a determinar o seu nascimento" (ATALIBA, Geraldo. Hermenêutica e Sistema Constitucional Tributário. Diritto e pratica tributaria, Padova, Cedam, v. L, 1979). As diversas espécies tributárias, determinadas pela hipótese de incidência ou pelo fato gerador da respectiva obrigação (CTN, art. 4º), são a) os impostos (CF, art. 145, I; arts. 153, 154, 155 e 156), b) as taxas (CF, art. 145, II), c) as contribuições, que são c.1) de melhoria (CF, art. 145, III), c.2) sociais (CF, art. 149), que, por sua vez, podem ser c.2.1) de seguridade social (CF, art. 195; CF, 195, § 4º) e c.2.2) salário educação (CF, art. 212, § 5º) e c.3) especiais: c.3.1) de intervenção no domínio econômico (CF, art. 149) e c.3.2) de interesse de categorias profissionais ou econômicas (CF, art. 149). Constituem, ainda, espécie tributária, d) os empréstimos compulsórios (CF, art. 148).
A natureza jurídica específica de cada uma das cinco espécies tributárias é determinada sobretudo pelo fato gerador da respectiva obrigação, como dispõe o CTN. A denominação e demais características formais adotadas por lei, bem como a destinação legal do produto da arrecadação não são critérios adequados para determinar a natureza de uma determinada espécie tributária. Assim, são classificados em tributos vinculados e tributos não vinculados.
Fala-se em tributos vinculados quando há uma ação estatal, voltada ao contribuinte, sujeito responsável pelo recolhimento do tributo. No caso dos tributos vinculados, a sua instituição é de competência do ente responsável pela referida ação estatal que, voltada ao sujeito passivo, justifica a cobrança do tributo.
A arrecadação de valores em função da cobrança de tributos vinculados deve destinar-se a uma finalidade específica, não sendo admita a utilização da receita tributária em atividade diversa daquela legalmente estabelecida.
Por sua vez, com relação aos tributos não vinculados, não se identifica nenhuma ação estatal voltada ao contribuinte. Da mesma forma, a receita tributária decorrente dos tributos não vinculados pode ser utilizada para quaisquer atividades, não havendo restrições à destinação dos valores auferidos com o tributo.
A seguir, serão vistas as determinações constitucionais a respeito de cada uma dessas cinco espécies tributárias, estabelecendo-se, ainda, se são tributos vinculados ou não vinculados.
4.1 Impostos
O imposto é definido por Baleeiro e Derzi (2018) como a prestação de dinheiro que, para fins de interesse coletivo, uma Pessoa Jurídica de Direito Público, por lei, exige coativamente de quantos lhe estão sujeitos e têm capacidade contributiva, sem que lhes assegure qualquer vantagem ou serviço específico em retribuição desse pagamento.
Além disso, os impostos são tributos não-vinculados, ou seja, não há uma atividade estatal voltada ao sujeito passivo diretamente relacionada à cobrança de impostos. Assim, as receitas tributárias decorrentes de sua arrecadação também não estão vinculadas a nenhuma atividade específica, compondo o orçamento público nos termos do artigo 167, IV, da Constituição.
As condutas que ensejam a cobrança dos impostos são condutas particulares. Mencionam-se, por exemplo, o Imposto de Renda (IR) ou o Imposto sobre Propriedades de Veículos Automotores (IPVA). O IR é devido à medida em que os rendimentos e ganhos de capital forem percebidos pelos contribuintes, ao passo que o IPVA incide quando o contribuinte detém a propriedade de veículo automotor de qualquer espécie. Perceber renda e ganhos de capital ou deter propriedade de veículos automotores são condutas particulares, não atreladas a qualquer ação estatal.
4.2 Taxas
As taxas, ao contrário dos impostos, são tributos vinculados, portanto a sua cobrança está diretamente relacionada a uma ação estatal, direcionada ao contribuinte. Elas incidem, por exemplo, na hipótese da existência de uma atividade estatal relacionada ao exercício do poder de polícia. Ou, ainda, na hipótese de haver um serviço público específico e divisível, utilizado de forma efetiva ou potencial; ou mesmo um serviço de utilidade pública, como a conservação das rodovias.
Sobre essa espécie tributária, Baleeiro e Derzi (2018) afirmam que [t]axa é o tributo cobrado de alguém que se utiliza de serviço público especial e divisível, de caráter administrativo ou jurisdicional, ou o tem à sua disposição, e ainda quando provoca em seu benefício, ou por ato seu, despesa especial dos cofres públicos. Quem paga a taxa recebeu serviço ou vantagem: goza da segurança decorrente de ter o serviço à sua disposição, ou, enfim, provocou uma despesa do poder público. A casa de negócio, a fábrica ou o proprietário podem não invocar nunca o socorro dos bombeiros, mas a existência de uma corporação disciplinada e treinada para extinguir incêndios, dotada de veículos e equipamentos adequados e mantida permanentemente de prontidão, constitui serviço e vantagem que especialmente lhes aproveita e reduz a um mínimo inevitável seus prejuízos e riscos.
A Administração Pública, a seu turno, poderá cobrar taxas relativas ao exercício do poder de polícia. Atividades estatais, como as de fiscalização, controle, inspeção, vistoria, entre outras, constituem fato gerador de taxa, uma vez que, além de serem atividades de interesse dos cidadãos, gera custos à Administração Pública que devem ser suportados por aquele a quem se dirige a ação.
Sobre a incidência de taxas em face da prestação, pelo Estado, de atividades diretamente relacionadas ao poder de polícia, Baleeiro e Derzi (2018) afirmam que [p]oder de polícia é regularmente exercido quando a Administração, dentro dos limites de sua competência, por exemplo, exerce censura sobre filmes, teatros, diversões; controla pureza ou preços de alimentos; afere pesos e medidas; estabelece o zoneamento de atividades profissionais; restringe o abuso de ruídos e causas de incômodo; submete à inspeção de segurança máquinas e veículos; exige licença para abertura de estabelecimentos comerciais, industriais, profissionais, edificação, loteamento de terrenos etc. O exercício desse poder de polícia onera os custos dos serviços públicos e é provocado pelo interesse dos contribuintes que os pagam. Já era assim nos tempos dos almotacés.
Com relação às taxas cuja cobrança decorre da prestação ou da disponibilização de serviço público – específico e divisível –, Baleeiro e Derzi (2018) afirmam que o serviço é efetivo, quando ministrado ao contribuinte a qualquer título, isto é, porque seja do seu interesse ou porque deva sujeitar-se a ele por sua atividade em relação terceiros;  potencial, quando estiver efetivamente à disposição do contribuinte, específico, quando puder ser identificado e separado em “unidades autônomas de intervenção da autoridade ou de sua utilidade”, ou de necessidade pública; e divisível quando for possível apurar a sua utilização individual pelo usuário.
Por fim, deve-se lembrar que a Constituição, ao estabelecer as limitações constitucionais ao poder de tributar, especifica expressamente a impossibilidadede que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estabeleçam limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais. Ressalvando, contudo, a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público.
Nesse caso, também se trata da espécie tributária de taxa, uma vez que há uma atividade estatal – serviços de conservação de rodovias – diretamente relacionada à cobrança do tributo. E, da mesma forma, as receitas advindas da cobrança dessa taxa deverão ser destinadas às conservações das vias pelo Poder Público.
4.3 Contribuições de melhoria
A contribuição de melhoria é um tributo vinculado a uma ação estatal específica, relacionada à realização de obra pelo Poder Público, que culmine na valorização da propriedade imóvel. Esse tributo não se confunde com taxa ou com imposto, constituindo espécie diversa em função de suas particularidades.
Baleeiro e Derzi (2018) afirmam que a contribuição de melhorias é tributo sui generis, que tem como justificativa o princípio do enriquecimento sem causa, uma vez que o Poder Público busca restituir para si o benefício que foi originado ao constituinte a partir do dinheiro público. De acordo com os autores, 
[a] contribuição de melhoria oferece matiz próprio e específico: ela não é a contraprestação de um serviço público incorpóreo, mas a recuperação do enriquecimento ganho por um proprietário em virtude de obra pública concreta no local da situação do prédio. Daí a justificação do tributo pelo princípio do enriquecimento sem causa, peculiar ao Direito Privado. Se o Poder Público, embora agindo no interesse da coletividade, emprega vultosos fundos desta em obras restritas a certo local, melhorando-o tanto que se observa elevação do valor dos imóveis aí situados, com exclusão de outras causas decorrentes da diligência do proprietário, impõe-se que este, por elementar princípio de justiça e de moralidade, restitua parte do benefício originado do dinheiro alheio.
Deve-se destacar que o fato gerador da contribuição de melhoria é a valorização efetiva do imóvel cujo contribuinte é proprietário e no qual decorram de obras públicas. Não é cabível exigir que o pagamento do tributo em questão supere os ganhos obtidos pela valorização do imóvel, de forma que não haja enriquecimento ilícito por parte do Estado. Ademais, de acordo com Baleeiro e Derzi (2018), em que pese a cobrança ser realizada a partir do benefício, o total das contribuições exigidas em razão da execução de uma obra não poderá exceder seu custo.
4.4 Empréstimos compulsórios
É uma espécie tributária prevista na Constituição, cuja competência para sua instituição é privativa da União. O empréstimo compulsório visa a atender despesas extraordinárias do Estado, decorrentes de calamidade pública, guerra externa ou sua iminência, ou, ainda, a custear investimento público de relevante interesse social, consoante disposto no artigo 148, incisos I e II.
Chama-se empréstimo compulsório porque sua cobrança não decorre de situação em que haja acordo de vontades: sua exigência ocorre de forma unilateral e forçada. Deve-se destacar, contudo, que se trata de empréstimo, ou seja, o valor pago pelo contribuinte será devolvido oportunamente.
Sobre o assunto, Baleeiro e Derzi (2018) ressaltam a existência de duas hipóteses em que o Estado pode instituir empréstimos compulsórios. Na primeira, o Estado decreta que, quem estiver em certas condições características de um fato gerador de imposto, é obrigado a entregar-lhe uma determinada soma, que será restituída após determinado período, com ou sem juros. Na segunda, o Estado pode oferecer ao contribuinte a possibilidade de que se isente de certo imposto, se lhe emprestar uma quantia maior do que a originalmente devida.
É imprescindível, de acordo com Baleeiro e Derzi (2018), a edição de lei complementar especial para instituição do empréstimo compulsório, o que deverá ocorrer toda vez que surja concretamente uma das hipóteses constitucionalmente admitidas. A lei em questão deverá definir tanto a hipótese de incidência do tributo quanto suas consequências normativas – como o prazo de pagamento, por exemplo – e as obrigações acessórias e sanções cabíveis.
4.5 Contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico, de interesse das categorias profissionais ou econômicas
São espécies tributárias previstas no artigo 149 da Constituição Federal e a competência para institui-las é privativa da União. A discussão acerca da natureza jurídica das contribuições especiais não é nova e o STF admite tratar-se de um tributo específico, não se confundindo com imposto ou taxa.
Sobre o assunto, Baleeiro e Derzi (2018) afirmam que [d]outrinariamente, pode sustentar-se, e no Brasil tem sido sustentado, que as chamadas ‘contribuições especiais’ e ‘contribuições parafiscais’ não assumem caráter específico: ora são impostos, ora taxas, não sendo impossível a consociação destas com aqueles. Distinguir-se-ão apenas pela delegação do poder fiscal a entidades criadas pelo Poder tributante, assim como a destinação das respectivas receitas à manutenção de tais entidades públicas ou semipúblicas.
Segundo os autores, as contribuições são tributos que também estão vinculados a uma atuação estatal relacionada ao obrigado, embora de forma mediata e indireta. Dividem-se em sociais, de intervenção no domínio econômico e profissionais.
São consideradas contribuições sociais aquelas que têm como objetivo promover a manutenção da ordem e da justiça social. Como exemplo, menciona-se a previsão constitucional de que a educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei (artigo 212, parágrafo quinto).
As contribuições de intervenção no domínio econômico possuem natureza extrafiscal, de arrecadação vinculada. Referem-se a bens e a atividades empresariais, como, por exemplo, a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico Combustíveis (CIDE Combustíveis), que incide sobre a importação e a comercialização de combustíveis em geral, no qual a utilização dos recursos também é vinculada à finalidade específica. No caso, a receita tributária decorrente da CIDE Combustíveis destina-se ao subsídio para compra de combustíveis, a programas ambientais, e ao financiamento de programas de infraestrutura de transporte.
Já as contribuições profissionais constituem tributos de competência privativa da União que incidem sobre o exercício de atividades profissionais – ou atividades econômicas. As contribuições profissionais são exigidas daqueles sujeitos que integram determinados grupos sociais, profissionais ou econômicos, que estejam ligados pela identidade de seus interesses. Destinam-se ao custeio de serviços, pelo Estado, que sejam de interesse da categoria em questão, e dos quais esses contribuintes aproveitem.
Por fim, a Emenda Constitucional número 39 de 2002 estabeleceu a possibilidade de que União, Estados e Municípios instituam a contribuição de iluminação pública, consoante artigo 149-A da Constituição Federal, em que a contribuição pode ser instituída e cobrada pelos Municípios e pelo Distrito Federal com vistas ao custeio da iluminação pública.
5. Fiscalidade, parafiscalidade e extrafiscalidade
Há diferentes espécies tributárias, as quais atendem a diferentes objetivos. Em virtude da existência de mais de uma finalidade da atividade tributária, a doutrina classifica a tributação a partir da sua função, ou seja, a partir do que se pretende com a instituição de tributos. As funções tributárias podem ser classificadas como fiscalidade, parafiscalidade e extrafiscalidade. Entende-se por fiscalidade a função tributária relacionada à arrecadação de recursos. Assim, quando a atividade tributária se destina a incrementar as reservas do Poder Público, trata-se de atividade tributária relacionada à fiscalidade.
Por sua vez, caracteriza-se extrafiscalidade da atividade tributária quando a tributação tem como objetivo a consecução de política econômica ou social.A extrafiscalidade, portanto, pretende estimular ou desestimular determinada conduta, por meio da incidência de tributos. Destaca-se que as variáveis utilizadas na tributação podem considerar uma diferença de alíquota ou mesmo a não-tributação em determinada hipótese.
Sobre a função extrafiscal, Meirelles (2000) afirma que [a] extrafiscalidade é a utilização do tributo como meio de fomento ou de desestímulo a atividades reputadas convenientes ou inconvenientes à comunidade. É o ato de polícia fiscal, isto é, de ação de governo para o atingimento de fins sociais através da maior ou menor imposição tributária. Modernamente, os tributos são usados como instrumento auxiliar do poder regulatório do Estado sobre a propriedade particular e as atividades privadas que tenham implicações com o bem-estar social. Até mesmo o direito norte-americano, tão cioso das liberdades individuais, admite essa função extrafiscal dos tributos, para o incentivo ou repressão da conduta particular.
Assim, a utilização dos tributos como mecanismo auxiliar do poder regulatório tem como finalidade última a satisfação do interesse público.
Por fim, a parafiscalidade refere-se à descentralização da atividade administrativa. Por meio da instituição de tributos – como as contribuições especiais –, o Estado assegura a transferência de recursos dos contribuintes a entidades, públicas ou privadas, que utilizarão os recursos auferidos para a prestação de atividades de interesse do contribuinte.
REFERÊNCIAS
BALEEIRO, A. e DERZI, M. A. M. Direito tributário brasileiro. 14 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. 
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações determinadas pelas Emendas Constitucionais de Revisão n. 1 a 6/94, pelas Emendas Constitucionais n. 1/92 a 91/2016 e pelo Decreto Legislativo n. 186/2008. Brasília, DF: Senado Federal, Coordenação de Edições Técnicas, 2016. 
BRASIL. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional. Diário oficial da união: seção 1, Brasília, DF, out. 1966.
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 15 ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2000.
MORAES, A. de. Direito Constitucional. 33 ed. São Paulo: Atlas, 2017.
NOVELINO, M. Curso de direito constitucional. 11 ed. Salvador: JusPodivm, 2016.
SILVA, J. A. da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
TAVARES, A. R. Curso de direito constitucional. 10 ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
Instituições Democráticas e Ordens Constitucionais
Unidade II
1. Competência para instituição do tributo
A Constituição estabelece, de forma expressa, não apenas as competências de cada um dos entes federativos para a instituição dos tributos, como também os fatos geradores que podem ensejar a cobrança de tributos pelos entes especificados.
Por exemplo, a Constituição estabelece como de competência da União instituir impostos sobre importação de produtos estrangeiros; exportação de produtos nacionais ou nacionalizados; produtos industrializados; operações de crédito, câmbio e seguro, renda e proventos de qualquer natureza; ou ainda aquelas relativas a títulos ou valores mobiliários; propriedade territorial rural; e grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
1.1 União
Foi facultado, ainda, que a União, mediante lei complementar, instituísse outros impostos – embora esses tributos não sejam fiscalizados e cobrados por ela, mas pelos municípios que assim optarem – além dos elencados acima, desde que não sejam cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos impostos já discriminados na Constituição.
No entanto, na iminência ou no caso de guerra externa, a União pode instituir impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos gradativamente quando cessarem as causas de sua criação.
Além disso, foram especificadas algumas características que devem ser observadas no caso de instituição de tais tributos. Por exemplo, o imposto sobre a renda deve ser informado pelos os critérios da generalidade, da universalidade e da progressividade, na forma da lei.
Já, o imposto sobre produtos industrializados deve ser seletivo, em função da essencialidade do produto, e não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação com o montante cobrado nas anteriores. Entretanto, esse imposto não incide sobre produtos industrializados destinados ao exterior, bem como tem seu impacto reduzido sobre a aquisição de bens de capital pelo contribuinte do imposto, na forma da lei.
E o imposto territorial rural, por sua vez, deve ser progressivo e ter suas alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas, além de não incidir sobre pequenas glebas rurais quando o proprietário não possuir outro imóvel. 
1.2 Estados e Distrito Federal
Com relação aos impostos cuja instituição é de competência dos estados e do Distrito Federal, a Constituição indica a sua cobrança sobre a transmissão causa mortis e a doação; sobre as operações relativas à circulação de mercadorias e prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação; e sobre propriedade de veículos automotores.
O imposto sobre a transmissão causa mortis e a doação competirá ao Distrito Federal ou ao estado da situação do bem ou, quando se referir a bens móveis, títulos e créditos, compete ao Distrito Federal ou ao estado onde se processa o inventário ou arrolamento, ou onde o doador tem domicílio. Suas alíquotas máximas são fixadas pelo Senado Federal e têm competência para sua instituição regulada por lei complementar, caso o doador tenha domicílio ou residência no exterior ou possua bens, seja residente ou domiciliado ou tenha o seu inventário processado no exterior.
Com relação ao imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, a Constituição dispõe que este será não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou outro estado, ou ainda pelo Distrito Federal. Além disso, a isenção ou a não-incidência, salvo determinação em contrário da legislação, não implicará em crédito para compensação com o montante devido nas operações ou prestações seguintes, nem acarretará a anulação do crédito relativo às operações anteriores.
O referido imposto pode ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços. As alíquotas aplicáveis às operações e prestações, interestaduais e de exportação serão fixadas por resolução do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da República ou de um terço dos Senadores, aprovada pela maioria absoluta de seus membros. Ademais, o Senado pode estabelecer alíquotas mínimas nas operações internas ou fixar alíquotas máximas nas mesmas operações para resolver algum conflito específico que envolva interesse de estados, observados procedimentos específicos previstos na Constituição.
Com relação ao imposto sobre propriedade de veículos automotores, a Constituição prevê que estes têm suas alíquotas mínimas fixadas pelo Senado Federal, e que suas alíquotas podem ser diferenciadas em função do tipo e utilização.
1.3  Municípios
A Constituição estabelece que é competência dos municípios instituir impostos sobre propriedade predial e territorial urbana; sobre a transmissão inter vivos de bens imóveis por ato oneroso; e sobre serviços de qualquer natureza que não se confundam com aqueles cuja instituição é de competência dos estados e do Distrito Federal.
Os impostos sobre propriedade predial e territorial urbana podem ser progressivos em razão do valor do imóvel e ter alíquotas diferentes, de acordo com sua localização e seu uso.
Já, os impostos sobre a transmissão inter vivos de bens imóveis por ato oneroso competem ao município da situação do bem, e não incidem sobre a transmissão de bens ou direitos incorporados ao patrimônio de pessoa jurídica em realizaçãode capital, nem sobre a transmissão de bens ou direitos decorrente de fusão, incorporação, cisão ou extinção de pessoa jurídica. Apenas incidirá se, nesses casos, a atividade preponderante do adquirente for a compra e venda desses bens ou direitos, locação de bens imóveis ou arrendamento mercantil.
Quanto aos serviços de qualquer natureza, a lei complementar fixa suas alíquotas máximas e mínimas, bem como exclui de sua incidência exportações de serviços para o exterior e, ainda, regula a forma e as condições sob as quais isenções, incentivos e benefícios fiscais são concedidos e revogados.
1.4 Competência para participação no produto
A participação no produto se refere à repartição, entre os entes federados, da receita tributária decorrente da arrecadação de impostos, que são aqueles tributos não-vinculados, ou seja, que não decorrem de nenhuma atividade estatal.
Enquanto nos tributos vinculados há um direcionamento dos recursos para uma finalidade específica, a ser executada pela entidade responsável por sua cobrança, no caso dos tributos não-vinculados os valores arrecadados destinam-se ao erário. Por essa razão, a Constituição estabelece a competência para a participação no produto da cobrança de impostos, discriminando a forma como os valores serão repartidos entre as entidades e os mecanismos institucionais existentes para assegurar a sua participação.
Por determinação constitucional, pertencem aos estados e ao Distrito Federal o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte; sobre rendimentos pagos por eles, a qualquer título; sobre suas autarquias e fundações que instituírem e mantiverem. Ainda pertencem aos estados e ao Distrito Federal 20% do produto da arrecadação de impostos que não estejam previstos na Constituição, consoante estabelecido no artigo 154, I.
Ainda, nos termos do artigo 158 da Constituição, pertencem aos municípios o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte; sobre rendimentos pagos por eles, a qualquer título; sobre suas autarquias e fundações que instituírem e mantiverem. Além de também participarem em 50% do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis nela situados, quando não optarem por fiscalizá-lo e cobrá-lo diretamente.
Com relação aos impostos do estado, destinam-se aos municípios 50% do produto da sua arrecadação de imposto sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios e 25% do produto da sua arrecadação de imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.
As parcelas de receita pertencentes aos municípios com relação ao imposto sobre circulação de mercadorias serão creditadas em, no mínimo, três quartos na proporção do valor adicionado nas operações correspondentes realizadas em seus territórios. Até um quarto da receita será creditada de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos territórios, lei federal.
1.5 Limitações constitucionais ao poder de tributar e vedações
A Constituição apresenta, em seu artigo 150, uma série de vedações à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios referentes ao poder de tributar.
A primeira delas estabelece que as entidades tributantes não podem exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça. O princípio da legalidade, portanto, alcança todas as espécies tributárias: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais.
Além disso, os entes federados não podem instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente. Assim, é proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.
Também é vedado cobrar tributos em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado; ou cobrar tributos no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou; ou, ainda, antes de decorridos 90 dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou.
Os tributos também não podem ser instituídos com efeito de confisco, nem implicar limitações ao tráfego de pessoas ou bens, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público.
Ademais, não se admite a instituição de impostos sobre: 
1.6 Princípios constitucionais
A Constituição estabelece limitações ao poder de tributar, as quais estão ligadas a princípios constitucionais, que norteiam a atuação dos entes tributantes bem como a respectiva competência desses para instituir, alterar e extinguir tributos.
O primeiro princípio a ser abordado é o princípio da legalidade. Sua existência não está, obviamente, restringida ao Sistema Tributário Nacional. No artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal se estabelece que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa serão em virtude de lei. Contudo, especificamente com relação à matéria tributária, a Constituição dispôs que é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal, e aos Municípios; exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça.
Como leciona Baleeiro e Derzi (2018), todo tributo somente pode ser disciplinado, em seus aspectos substanciais (material, temporal, espacial, subjetivo e quantitativo) por lei editada pelo Poder Legislativo. Contudo, a Constituição, admitiu hipóteses em que cabe ao legislador estabelecer apenas os limites mínimo e máximo, dentro dos quais o Poder Executivo pode modificar quantitativamente o dever tributário.
Há, também, o princípio da anterioridade, que se encontra estabelecido no artigo 150, III, b, da Constituição. Segundo esse dispositivo, os entes tributantes não podem cobrar tributos no mesmo exercício financeiro em que estes tenham sido instituídos ou aumentados. Assim, é assegurado que os contribuintes não sejam surpreendidos pela cobrança de tributos que não estavam previstos anteriormente.
Contudo, o estabelecimento da anterioridade anual não é suficiente para assegurar a não-surpresa. Isso porque um eventual tributo instituído no último dia do ano, pelo dispositivo, poderia ser cobrado no primeiro dia do ano seguinte.  Por essa razão, a Constituição estabelece, com a anterioridade nonagesimal, a obrigatoriedade de 90 dias de vacância às legislações que instituam os tributos – consoante artigo 150, III, c.
O princípio da isonomia refere-se à necessidade de que todos os contribuintes sejam tratados de forma isonômica. Isso significa dizer que contribuintes em situação semelhante serão atingidos pelo mesmo dever tributário, não cabendo ao ente tributante discriminá-los.
Decerto, isso não significa que todos serão atingidos pela exata mesma carga tributária. Inclusive porque, segundo o princípio da capacidade econômica, os impostos devem ser graduados considerando-se a capacidade contributiva dos cidadãos.
Tem-se, ainda, o princípio do não-confisco, segundo o qual não se admite que a Administração Pública, no exercício de suas atividades fiscais, cobre tributos de forma confiscatória. Trata-se de um desdobramento dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, segundo o qual o estado não pode impor oneração excessiva aos contribuintes.
1.7 Imunidades e isenções
Imunidades e isenções são institutos diferentes, embora frequentemente haja confusões sobre os seus significados. A imunidade tributária está prevista constitucionalmente, o que significa que o afastamento da imunidade tributária ou criação de novas hipóteses de imunidade apenas é possível por meio de emenda constitucional.
A imunidade é uma hipótese de não-incidência tributária, o que significa dizer que, ainda que o fato gerador ocorra, não haverá constituição ou cobrança do tributo correspondente. Como exemplo, menciona-se a vedação para a instituiçãode impostos, por exemplo, sobre templos de qualquer culto. Há, ainda, previsões expressas sobre a não incidência de taxas e de contribuições para a seguridade social. Assim, a imunidade alcança não só impostos, mas outros tributos também.
A isenção por sua vez, é um mecanismo infraconstitucional, ou seja, estabelecido no âmbito da legislação, por meio do qual se dispensa o pagamento de tributo instituído. A isenção está condicionada à especificação em lei própria dos requisitos e das condições em que estas serão concedidas.
A isenção não alcança, contudo, o cumprimento das obrigações acessórias à obrigação tributária principal.
2. Programas de financiamento das regiões norte, nordeste e centro-oeste
A Constituição estabelece programas de financiamento das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste ao designar, em seu artigo 159, inciso I, a destinação de recursos para o desenvolvimento dessas regiões. Tal artigo foi regulamentado pela Lei número 7.827/1989, que instituiu os fundos constitucionais de financiamento dessas regiões: o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO).
O objetivo destes fundos é contribuir para o desenvolvimento econômico e social das respectivas regiões, seja por meio de instituições financeiras federais de caráter regional, ou mediante a execução de programas de financiamento aos setores produtivos, em consonância com os planos regionais de desenvolvimento já instituídos para cada uma das regiões.
Os recursos dos fundos constitucionais das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste têm como beneficiários os produtores e empresas, pessoas físicas e jurídicas, e cooperativas de produção que, de acordo com as prioridades estabelecidas nos planos regionais de desenvolvimento, desenvolvam atividades produtivas nos setores agropecuário, mineral, industrial, agroindustrial, de empreendimentos comerciais e de serviços das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste; bem como estudantes regularmente matriculados em cursos superiores e de educação profissional, técnica e tecnológica não gratuitos que contribuirão para o desenvolvimento do setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, de acordo com as prioridades estabelecidas nos planos regionais de desenvolvimento.
3. Finanças públicas
De acordo com Mendes (2014), não há Estado Social sem que haja também Estado Fiscal. Para financiar as ações do Estado necessárias à efetivação dos direitos fundamentais estabelecidos no diploma constitucional, são necessários recursos, que, por sua vez, são oriundos da atividade fiscal do Estado.
No entanto, arrecadar não é a única atividade financeira do Estado. Além disso, segundo o autor, ele ainda deve gerir e determinar como e quando os recursos obtidos serão direcionados à atividade pública estatal para assegurar saúde, educação e segurança, promover a difusão e a preservação cultural, garantir a propriedade privada.
Nesse contexto, desenvolve-se uma complexa teia de atribuições e procedimentos, fundados em conceitos de receita pública, fiscalização e controle, orçamento, dívida pública e despesa, e é dever do Estado assegurar que todas essas atividades sejam coordenadas e conduzidas de forma transparente e, ainda, que os recursos auferidos pelo Estado sejam alocados de forma responsável. Por fim, as despesas assumidas pelo Estado não podem ser superiores à arrecadação, 
#PraCegoVer: a imagem mostra notas em papel empilhadas, moedas, uma caneta e uma calculadora.
4. Lei de responsabilidade fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal regulamenta o artigo 163 da Constituição, que, por sua vez, estabelece uma série de assuntos a serem disciplinados por lei complementar, tais como finanças públicas; dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; concessão de garantias pelas entidades públicas; emissão e resgate de títulos da dívida pública; fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
A Lei Complementar número 101/2000, portanto, assume essa função. As suas disposições abrangem todos os entes federativos, bem como todos os órgãos da Administração Pública direta e indireta, excetuadas as empresas estatais não-dependentes, ou seja, que não dependem de recursos públicos do ente a que se encontram vinculadas.
Assim, a principal função da Lei de Responsabilidade Fiscal é assegurar que a atuação do Estado ocorra em observância aos princípios da transparência, da eficiência, da moralidade, por meio de ação planejada e transparente. Por essa razão, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece mecanismos visando à prevenção de riscos e à correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.
Visa-se, com ela, ao equilíbrio das contas públicas sobretudo por meio do cumprimento das metas de resultados entre receitas e despesas, bem como mediante a obediência a limites e condições referentes a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.
Além de disciplinar o conteúdo que deverá estar presente na Leis de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual, a Lei de Responsabilidade Fiscal também estabelece mecanismos de fiscalização e funda-se princípios orçamentários, que serão apresentados a seguir.
4.1 Unidade
O princípio orçamentário da unidade afirma que deve haver apenas um orçamento para determinado exercício financeiro, uma vez que a existência de mais de um documento estabelecendo o destino dos recursos colocaria em risco um retrato fiel das finanças públicas. Assim, de acordo com Gontijo (2004), havendo um único orçamento submetido a exame, aprovação e homologação, correspondente a uma única contabilidade, se torna possível o controle racional e direto das operações financeiras de responsabilidade do executivo.
Ainda segundo o autor, havia, em Constituições anteriores, mais de um orçamento vigente ao mesmo tempo, como na década de 80, em que havia três orçamentos simultaneamente vigentes: o orçamento fiscal, o orçamento monetário e o orçamento das estatais. Sobre isso, Gontijo (2004), explica que [n]a verdade, o art.62, da Constituição de 1967, emendada, limitava o alcance de sua aplicação, ao excluir expressamente do orçamento anual as entidades que não recebessem subvenções ou transferências à conta do orçamento (exemplo: Banco do Brasil – exceto se houver integralização de capital pela União).
No seu § 1º, estabelecia que a inclusão, no orçamento anual, da despesa e da receita dos órgãos da administração indireta será feita em dotações globais e não lhes prejudicará a autonomia na gestão legal dos seus recursos.
O orçamento Fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O orçamento monetário e o das Empresas Estatais eram deficitários e sem controle e, além do mais, não eram votados. Ora, como o déficit público e os subsídios mais importantes estavam no orçamento monetário, o Legislativo encontrava-se, praticamente, alijado das decisões mais relevantes em relação à política fiscal e monetária da Nação.
4.2 Totalidade
Segundo o princípio da totalidade, todas as receitas e despesas devem estar presentes no orçamento, o que significa dizer que todos os órgãos da Administração Pública direta e indireta, excetuando-se as estatais não dependentes, devem estabelecer em orçamento todos os gastos provisionados, bem como todos os seus recursos.  
Assim, o princípio da totalidade se relaciona com o princípio da unidade mas com este não se confunde. Pode-se dizer que o princípio da unidade diz respeito à necessidade de um único instrumento que contenha todo o orçamento, ao passo que o princípio da totalidade diz respeito ao conteúdo desse único orçamento,uma vez que nenhuma despesa ou receita poderá ser desconsiderada.
4.3 Orçamento bruto
Segundo o princípio do orçamento bruto, não basta que todas as despesas e receitas estejam previstas no orçamento que, como já visto, deve ser único e total. É necessário também que as despesas e receitas estejam discriminadas sem deduções, ou seja, em seus valores brutos. De acordo com Gontijo (2004), a
Lei 4.320/64 consagra este princípio em seu art. 6º: "Todas as receitas e despesas constarão da Lei do Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. Reforçando este princípio, o § 1º do mesmo artigo estabelece o mecanismo de transferência entre unidades governamentais "
Dessa forma, as cotas de receita que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber. Como exemplo desse procedimento pode-se citar o caso da Arrecadação do Imposto Territorial Rural, que se constitui numa receita prevista no orçamento da União para 2004 com o valor de R$ 309,4 milhões. No mesmo orçamento, fixa-se uma despesa relativa à Transferência para Municípios (UO 73108-Transferências Constitucionais) no valor de R$ 154,7 milhões. Ou seja, se o Orçamento registrasse apenas uma entrada líquida para a União de apenas R$ 154,7 milhões, parte da história estaria perdida.
4.4 Periodicidade
De acordo com o princípio da periodicidade, o orçamento elaborado considera sempre um período específico ao estimar as receitas e fixar as despesas. Como o período a que se refere o orçamento usualmente corresponde a um ano, este princípio também é conhecido como princípio da anualidade.
Deve-se destacar que o período estabelecido para o exercício financeiro não necessariamente será o mesmo do ano civil. No entanto, no Brasil há coincidência entre os períodos.
4.5 Exclusividade
Segundo o princípio da exclusividade, que se encontra previsto no artigo 165, parágrafo oitavo da Constituição, a lei orçamentária não conterá dispositivo estranho à previsão de receita e à fixação de despesa. Assim, a lei orçamentária deve se limitar a dispor sobre questões orçamentárias e financeiras, não sendo admitido o tratamento de matérias de outra ordem.
4.6 Especificação
O princípio da especificação estabelece a necessidade de que sejam tratadas, de forma específica, toda a receita e suas origens, bem como toda a aplicação que se pretende dar aos recursos. Assim, não são admitidas previsões genéricas, capazes de abrigar discricionariedade excessiva ao gestor.
O objetivo do princípio da especificação – também chamado de princípio de especialização ou discriminação – é mitigar os riscos de desvios de recursos públicos. Ainda, com a adequada especificação das receitas e despesas, facilitam-se as atividades de fiscalização e controle da execução orçamentária. 
4.7 Não vinculação
De acordo com Gontijo (2004), se, por um lado, não se pretende deixar ao gestor muita discricionariedade, por outro, não se admite que o planejamento seja engessado por meio de vinculações que reduzem a liberdade dos gestores responsáveis pela execução do orçamento. De acordo com o princípio da não vinculação ou da não afetação das receitas, a receita geral do Estado não poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos casos ou a determinado gasto. 
4.8 Planejamento
O princípio do planejamento encontra-se presente em diversos dispositivos, como os que versam sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias; sobre os objetivos das políticas públicas; e sobre as reservas de contingência e da programação financeira.
Sobre o assunto, destaca-se o disposto no Decreto Lei número 200/1967, que estabelece em seu artigo 16 a necessidade de que, em cada ano, seja elaborado um orçamento-programa: art. 16 Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual.
Assim, o princípio do planejamento, dentre outros, é um documento orientador e planejador das ações a cargo do Estado.
4.9 Transparência
O princípio da transparência não é exclusivo ao direito orçamentário. Nessa seara, ele se manifesta a partir de imposições que exigem, por exemplo, que o projeto de lei orçamentária deva ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Assim, essa disposição tem como principal finalidade assegurar mecanismos para que os órgãos de controle interno e externo da execução orçamentária possam atuar.
4.10 Equilíbrio
Idealmente, em um sistema de equilíbrio, as despesas devem corresponder às receitas. Por motivos óbvios, esse postulado é de difícil cumprimento, especialmente em situações de crise em que a arrecadação pode ser comprometida enquanto os custos para manutenção do aparato estatal se mantêm elevados.
Diante dessa situação, a Constituição veda a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, nos termos do artigo 167, inciso III. Isso significa que o princípio do equilíbrio orçamentário está diretamente atrelado à ideia de que o endividamento só pode ser admitido para a realização de investimentos ou abatimento de dívidas.
De acordo com Gontijo (2004), deve-se evitar tomar dinheiro emprestado para gastar com despesa corrente, mas pode pegar emprestado para cobrir despesa de capital (o déficit aqui é permitido). Essa é uma norma lógica e de grande importância para as finanças públicas do País. Na verdade, é a Regra de Ouro reforçada na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 12, § 2º): ‘O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária’.
4.11 Legalidade
A necessidade de que os projetos de relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais sejam apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, implicam o princípio da legalidade. Em síntese, isso significa que todas as despesas e todas as receitas do Estado devem estar adequadamente previstas em lei formal.
5. Leis orçamentárias
Sendo que um dos princípios orçamentários é o princípio da legalidade, conforme Mendes (2014, p. 1362), não se admite a realização de despesa pública sem a necessária autorização legislativa, sob pena de se estar diante de ato ilícito, uma vez que
#PraCegoVer: a imagem mostra um juiz de toga carregando um livro e um malhete.
[é] cediço que a realização de despesa sem autorização legislativa configura ato ilícito, proscrito pelo art. 167, I, da Constituição vigente, e coibido pelas vias processuais ordinárias. As leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), em que pese não terem sido previstas no art. 59, da Constituição de 1988, como espécies legislativas específicas, só a muito custo podem ser equiparadas às leis ordinárias, desconhecendo-se as peculiaridades que as separam. Prazos, conteúdo, iniciativa e procedimento fazem das leis orçamentárias um capítulo à parte no contexto do processo legislativo brasileiro.
O modelo orçamentário brasileiro, da forma como estabelecido na Constituição, funda-se, então, em três principais leis orçamentárias no ordenamento jurídico: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
A existência dessas três normas não significa que o orçamento perde sua unidade, embora haja essa tripartição, ele continua sendo único. Contudo, cada uma dessas normas possui uma função específica dentro da organização e da estruturação do orçamento, como se verá adiante.
5.1 Plano Plurianual 
O Plano Plurianual tem esse nome pois compreende o planejamento referente a um período de quatro anos. No primeiro ano do mandato de cada governo é elaborado um plano que compreende os próximos quatro, sendo, portanto, três anos do próprio mandato e o primeiroano do mandato seguinte. O objetivo disso é assegurar que as ações da Administração Pública, ao longo dos anos sejam coordenadas em longo prazo, tenham uma continuidade.
O Poder Executivo elabora, portanto, uma proposta de Plano Plurianual e o encaminha até dia 31 de agosto ao Poder Legislativo, que o aprova para que entre em vigor no ano subsequente.
5.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias
Uma vez aprovado o Plano Plurianual, o Poder Executivo elabora o projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Essa norma tem como função estabelecer diretrizes, premissas, balizas, que deverão observadas quando da elaboração da Lei Orçamentária Anual.
De acordo com a Constituição, a Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, bem como orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
5.3 Lei Orçamentária Anual
Por fim, a Lei Orçamentária Anual apresenta a estimativa das receitas e autoriza as despesas do governo, observada a previsão de arrecadação para determinado exercício financeiro e, ainda, visa à consecução dos objetivos e das metas propostas no Plano Plurianual, observando-se as diretrizes contidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Integram a Lei Orçamentária Anual o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social (que abrange a previdência, a assistência e a saúde) e o orçamento de investimentos das empresas estatais. Mais uma vez, esses orçamentos, na verdade, constituem um único orçamento.
5.4 Processo legislativo orçamentário
Mendes (2014) esclarece que o processo orçamentário é, na verdade, um processo legislativo complexo e diferenciado de planejamento e autorização do gasto público. Esse processo compreende três grandes etapas: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.
A competência para a elaboração dos projetos das leis orçamentárias anuais é do chefe do Poder Executivo do respectivo ente federativo. Os chefes dos estados, do Distrito Federal e dos municípios elaboram as propostas de orçamentos e as encaminham para a aprovação do legislativo. Uma vez aprovado o orçamento, este deverá ser observado no ano seguinte.
Assim, no âmbito federal, compete ao Presidente da República a iniciativa dos projetos de lei relativos ao Plano Plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, como disposto no artigo 166 da Constituição.
Segundo o processo legislativo orçamentário constitucionalmente estabelecido, caberá a uma comissão mista permanente de senadores e deputados examinar e emitir parecer sobre os projetos orçamentários, bem como sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição. Além disso, compete a essa mesma comissão mista exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.
Emendas aos projetos orçamentários são apresentadas nessa comissão mista, que as apreciam no plenário das duas casas, caso sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e indiquem os recursos necessários, sendo admitidos apenas aqueles que sejam provenientes de anulação de despesa, e excluídos os que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida; e transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e Distrito Federal; ou sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões; ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. Além disso, as emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não podem ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
6. Vedações orçamentárias constitucionais
No artigo 167, são apresentadas vedações orçamentárias constitucionais, ou seja, condutas que não são admitidas no campo do orçamento. Dentre as vedações, mencionam-se o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual, bem como a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.
Além disso, a Constituição veda a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta, consoante o princípio orçamentário do equilíbrio.
Assim, são vedadas:
a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa;
a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios;
a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
na forma estabelecida na lei complementar de que trata o § 22 do art. 40, a utilização de recursos de regime próprio de previdência social, incluídos os valores integrantes dos fundos previstos no art. 249, para a realização de despesas distintas do pagamento dos benefícios previdenciários do respectivo fundo vinculado àquele regime e das despesas necessárias à sua organização e ao seu funcionamento;
a transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, as garantias e as subvenções pela União e a concessão de empréstimos e de financiamentos por instituições financeiras federais aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios na hipótese de descumprimento das regras gerais de organização e de funcionamento de regime próprio de previdência social.
É vedada também a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvada a repartição constitucional do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os artigos 158 e 159. Também é exceção à regra a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos artigos 198, parágrafo segundo; e os artigo 212 e 37, inciso XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no artigo 165, parágrafo oitavo.
Admite-se ainda, como exceção à regra, a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos e recursos dos artigos 155 a 159 para prestação de garantia ou contragarantia à 
União, ou ainda a utilização de tais receitas para pagar débitos contraídos com esta.
REFERÊNCIAS
BALEEIRO, A. e DERZI, M. A. M. Direito tributário brasileiro. 14 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. 
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações determinadas pelas Emendas Constitucionais de Revisão n. 1 a 6/94, pelas Emendas Constitucionais n. 1/92 a 91/2016 e pelo Decreto Legislativo n. 186/2008. Brasília, DF: Senado Federal, Coordenação de Edições Técnicas, 2016. 
BRASIL. Lei complementar 101, de 04 de maio de 2000. Diário oficial da união: seção 1, Brasília, DF, maio 2000.
BRASIL. Decreto Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967. Código Tributário Nacional. Diário oficial da união: seção 1, Brasília,DF, fev. 1967.
GONTIJO, V. Princípios Orçamentários. In: Curso sobre processo orçamentário. Brasília: Câmara dos Deputados, set. 2004. Disponível em https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/cidadao/entenda/cursopo/principios.html
MENDES, G. F. Curso de direito constitucional. 9 ed. São Paulo: Saraiva, 2014.