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INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS E 
ORDENS CONSTITUCIONAIS
DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIÇÕES 
DEMOCRÁTICAS E SISTEMA TRIBUTÁRIO 
NACIONAL
Clara Araujo Coutinho
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Olá!
Você está na unidade Defesa do Estado e das instituições democráticas e sistema tributário nacional.
Conheça aqui os dispositivosconstitucionais que tratam sobre a defesa do Estado e das instituições
democráticas e as suas medidascoercitivas correspondentes, bem como os dispositivos que instituíram o
sistema nacional tributário.
Bons estudos!
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1. Defesa do estado e das instituições democráticas
A Constituição prevê, em seu texto, para a defesa do Estado e das instituições democráticas, taismecanismos
como o e o , que estão previstos no Título V, dos artigos 136 e 137.estado de defesa estado de sítio
Para a efetivação dessa defesa, a Constituição estabelece situações excepcionais nas quais há previsão
constitucional para a , em virtude do que se denomina restrição a direitos fundamentais estado de
.necessidade
Sobre o assunto, Novelino (2016, p. 775), recorda que o estado de necessidade é caracterizado pela necessidade
e pela temporariedade.
O sistema constitucional de crises deve ser informado por dois critérios básicos: a necessidade e a
temporariedade. A pressupõe a ocorrência de situações de extrema gravidade a demandarem anecessidade 
adoção de medidas excepcionais para manter a estabilidade das instituições democráticas ou restabelecer a
ordem constitucional. A impõe a limitação temporal do estado de legalidade extraordináriatemporariedade 
ao período em que a situação emergencial perdurar. (grifos no original).
Embora os institutos do estado de defesa e do estado de sítio sirvam, em último caso, ao mesmo propósito final
– que é a defesa do Estado e das instituições democráticas –, suas hipóteses de ocorrência e os requisitos para
sua instauração são divergentes. Essas especificidades serão vistas a seguir.
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1.1 Estado de defesa
O estado de defesa está previsto no artigo 136 da Constituição, e tem como objetivo permitir a preservação ou o
pronto para o restabelecimento da ordem pública ou da paz social que estejam ameaçadas por grave e iminente
instabilidade institucional, ou que tenham sido atingidas por calamidades naturais de grandes proporções.
Novelino (2016, p. 775) indica a existência de pressupostos materiais e formais para sua instauração. Segundo o
autor,
Assista aí
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/4647f48e99aba4115ce2451d3b11a7cb
[o]s são as condições fáticas exigíveis para a decretação do estado depressupostos materiais 
defesa. A instauração desse estadode legalidade extraordinária depende, alternativamente, 'da
existência de grave e iminente instabilidade institucional ou de calamidade de grandes proporções
na natureza (CF, art. 136). Os dizem respeito aos procedimentos exigíveispressupostos formais 
para a legitimidade das medidas a serem adotadas.
Com relação aos pressupostos formais, ou seja, ao procedimento em si, a decretação do estado de defesa consiste
em um ato privativo do Presidente da República, que deve ser precedido pela audiência do Conselho da
República e do Conselho de Defesa Nacional.
Assim, ouvidos os órgãos e presentes os requisitos previstos no caput do artigo 136 com relação à grave e
iminente instabilidade institucional ou calamidades de grandes proporções na natureza que ameace ou atinja a
ordem pública ou à paz social, o decreto que institui o estado de defesa poderá ser editado pelo Presidente.
Fique de olho
O Conselho da República, cujas composição e função estão previstas nos artigos 89 e 90 da
Constituição, é o órgão superior de consulta do Presidente da República, enquanto o Conselho
de Defesa Nacional, cujas composição e funções estão previstas no artigo 91 da Constituição,
embora também seja um órgão de consulta do Presidente da República, tem sua atuação
restrita a assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do Estado democrático.
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Esse decreto deve determinar o tempo de duração do estado de defesa, bem como especificar as suas áreas de
abrangência. O tempo de duração, no entanto, não pode ser superior a trinta dias, podendo ser prorrogado uma
vez por igual período se persistirem as razões que justificaram a sua decisão. Segundo Tavares (2012, p. 1193),
[s]ó se admite o estado de defesa quando a instabilidade ou calamidade puderem ser
individualizadas em locais restritos e determinados. Consoante o disposto no art. 84, IX, da CF, a
decretação do estado de defesa é ato político, privativo do Presidente da República.
O processo de decretação do estado de defesa, assim como o de sua prorrogação, depende da apreciação do
Congresso Nacional. Uma vez decretado, o Presidente deve submeter o ato e a sua respectiva justificativa ao
Congresso Nacional, que decidirá por maioria absoluta.
Se estiver em recesso, o Congresso Nacional deve ser convocado de forma extraordinária no prazo de cinco dias.
De qualquer forma, o Congresso deve apreciar o decreto que institua o estado de defesa dentro do prazo máximo
de dez dias de seu recebimento. Caso o decreto seja rejeitado, o estado de defesa cessará, já, no caso em que seja
aceito, o Congresso não deixa de funcionar durante o estado de defesa.
Com relação às que vigorarão com a instauração do estado de defesa, a Constituiçãomedidas coercitivas
admite que nessa hipótese é possível haver restrições aos direitos de:
reunião, ainda que exercida no seio das associações;
sigilo de correspondência;
sigilo de comunicação telegráfica e telefônica.
Além disso, admite-se a ocupação e o uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de calamidade
pública.
Com relação às prisões que venham a ocorrer na vigência do estado de defesa, a Constituição estabelece regras
específicas. Dentre elas, o texto constitucional dispõe, por exemplo, que a prisão por crime contra o Estado que
seja determinada pelo executor da medida coercitiva deverá ser comunicada imediatamente ao juiz competente.
O juiz, por sua vez, poderá relaxar a prisão, no caso de falta de legalidade, e o preso pode requerer o exame de
corpo de delito à autoridade policial.
No estado de defesa, a comunicação da prisão deve ser acompanhada de declaração, pela autoridade, do estado
físico e mental do detido no momento de sua autuação. Ademais, a prisão ou a detenção de qualquer pessoa não
poderá ser superior a dez dias, salvo mediante autorização judicial e, mesmo na hipótese de estado de
necessidade, é vedada a incomunicabilidade do preso.
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Assista aí
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1.2 Estado de sítio
O estado de sítio também é um estado de necessidade que pode ser instaurado pelo Presidente da República.
Embora sua finalidade última também seja a defesa do estado e das instituições democráticas, as hipóteses de
cabimento de sua instauração são diferentes do estado de defesa, assim como suas consequências.
Tal qual o anterior, para a decretação do estado de sítio, o Presidente da República também deverá ouvir o
Conselho de República e o Conselho de Defesa Nacional. Contudo, nesse caso, é necessária a autorização prévia
do Congresso Nacional, que pode ser solicitada nos casos de:
comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada
durante o estado de defesa;
declaração de estado de guerra ou respostaa agressão armada estrangeira.
Ao solicitar autorização para decretar o estado de sítio ou sua prorrogação, o Presidente da República relatará os
motivos determinantes do pedido, devendo o Congresso Nacional decidir por maioria absoluta. Sobre o
procedimento, Tavares (2010, p. 1193) esclarece que
o Congresso Nacional o aprova por decreto legislativo (maioria absoluta de cada uma das Casas).
Aprovado, volta ao Presidente, que decreta o estado de sítio. Mas não está obrigado a decretar,
continuando sua a discricionariedade (o único detalhe é que para tanto precisa da autorização).
Assim, aqui o Congresso Nacional participa da formação da opinião para a intervenção.
O decreto do estado de sítio indicará sua duração, as normas necessárias à sua execução e as garantias
constitucionais que ficarão suspensas durante o período e, depois de publicado, o Presidente da República
designará o executor das medidas específicas e as áreas abrangidas.
No caso de sua instauração decorrer por comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que
comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa, o estado de sítio não poderá ser
decretado por mais de trinta dias – observada a possibilidade de sua prorrogação pelo mesmo prazo. Por outro
lado, no caso de declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira, o estado de sítio
poderá ser decretado por todo o tempo em que a situação perdurar.
Solicitada autorização para decretar o estado de sítio durante o recesso parlamentar, o Presidente do Senado
Federal convocará extraordinariamente o Congresso Nacional para se reunir dentro de cinco dias, a fim de
apreciar o ato e é função do Congresso permanecer em funcionamento até o término das medidas coercitivas.
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Com relação às medidas que podem ser tomadas contra os cidadãos durante a vigência do estado de sítio
decretado em virtude de comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a
ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa, tem-se:
obrigação de permanência em localidade determinada;
detenção em edifício não destinado a acusados ou condenados por crimes comuns;
restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das comunicações, à prestação de informações
e à liberdade de imprensa, radiodifusão e televisão, na forma da lei;
suspensão da liberdade de reunião;
busca e apreensão em domicílio;
intervenção nas empresas de serviços públicos;
requisição de bens.
As medidas referentes ao estado de defesa e ao estado de sítio deverão ser fiscalizadas por uma comissão
composta por cinco membros, designada pela Mesa do Congresso Nacional. Uma vez que os estados de defesa ou
de sítio se encerrarem, também deverão ser encerrados os seus efeitos, sem prejuízo da responsabilidade por
eventuais ilícitos cometidos por seus executores ou agentes.
Assim, Novelino (2016, p. 777) indica a existência de três momentos de controle político a que o estado de sítio
se submete. Conforme o autor,
[o] controle prévio consiste na análise das circunstâncias a fim de autorizar a decretação da medida
(CF, art. 137, parágrafo único). Caso solicitada durante o período de recesso parlamentar, o
Congresso deve se reunir em até cinco dias para a apreciação do ato (CF, art. 138, § 2°). O controle
simultâneo é realizado por comissão de cinco parlamentares designados pela Mesa do Congresso
Nacional para acompanhar e fiscalizar a execução das medidas adotadas (CF, art. 140). Enquanto
subsistirem as medidas coercitivas, o Congresso deverá permanecer em funcionamento (CF, art. 138,
§ 3. º). O controle posterior à cessação do estado de sítio ocorre através da análise das medidas e
restrições aplicadas durante sua vigência, devendo o Presidente da República especificar e justificar
as providências adotadas, além de apresentar a relação nominal dos atingidos (CF, art. 141,
parágrafo único).
Fique de olho
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As medidas adotadas durante os períodos de estado de necessidade serão relatadas pelo
Presidente da República em mensagem ao Congresso Nacional, relacionando nominalmente os
atingidos e indicando as restrições aplicadas.
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2. Segurança pública
A segurança pública, além de ser um dever do Estado, é direito e responsabilidade de todos. O seu exercício
ocorre por meio de órgãos específicos, expressamente mencionados na Constituição, os quais atuam com vistas a
preservar a ordem pública, a incolumidade das pessoas e do patrimônio.
Como afirma Novelino (2016, p. 783),
[a] segurança pública tem por finalidade a manutenção e o restabelecimento da ordem pública e a
preservação da incolumidade das pessoas e do patrimônio, sendo exercida por meio dos órgãos de
polícia federal (inclusive a rodoviária e a ferroviária) e estadual (polícias civis, polícias militares e
corpos de bombeiros militares) (CF, art. 144). O dispositivo consagra norma de observância
obrigatória pelos Estados-membros, impedindo-os de criar órgãos diversos dos elencados.
A constituição, portanto, elenca os seguintes órgãos, especificamente: 
Polícia Federal
é instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e
estruturado em carreira tem como objetivo apurar infrações penais contra a ordem
política e social. Além disso, é objetivo da polícia federal apurar infrações em
detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e
empresas públicas, bem como apurar outras infrações que exijam repressão
uniforme, como práticas que possuam repercussão interestadual ou internacional,
assim como também compete à polícia federal prevenir e reprimir o tráfico ilícito de
entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho. As funções de polícia
marítima, aeroportuária e de fronteiras são exercidas pela polícia federal, a quem
compete também exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.
Pol íc ia
Rodoviária
eFerroviária
Federal
são, da mesma forma, órgãos permanentes, organizados e mantidos pela união e
estruturados em carreira. A estas polícias compete o patrulhamento ostensivo das
rodovias e ferrovias, respectivamente.
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Polícias Civis são dirigidas por delegados de polícia de carreira. Ressalvadas as competências da
União, a estas, incubem as funções de polícia judiciária e apuração de infrações
penais, exceto as infrações militares.
Polícias
Militares
eBombeiros
Militares
as primeiras são responsáveis pelo policiamento ostensivo e a preservação da ordem
pública, enquanto os segundos cabe a execução de atividades de defesa civil.
Polícias
PenaisFederal,
Estadual e
Distrital
são vinculadas ao órgão administrador do sistema penal da unidade federativa a que
pertencem, e são responsáveis pela segurança dos estabelecimentos penais.
As polícias militares e os corpos de bombeiros militares, polícias civis e as polícias penais estadual e distrital
subordinam-se aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. No âmbito municipal, a
Constituição prevê a possibilidade de que os Municípios constituam guardas municipais destinadas à proteção
de seus bens, serviços e instalações.
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3. Sistema tributário nacional
Além das disposições gerais que caracterizam o sistema tributário nacional, Silva (2005, p. 712) afirma que este
ainda possui como elementos fundamentais as limitações constitucionais do poder de tributar, a distribuição da
competência tributária por fontes, e as normas do federalismo cooperativo, todas consubstanciadas nas
disposições sobre a repartição das receitas tributárias e discriminação pelo produto.
Figura 1 - Mapa do mundo feito de moedas.
Fonte: Pogonici, Shutterstock, 2020.
#PraCegoVer: a imagem mostra o mapa do mundo feito de moedas de dinheiro isolado no fundo branco.
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3.1 Conceito e características do tributo
O Código Tributário Nacional (CTN) conceitua tributo como toda prestação pecuniária compulsória instituída em
lei e cobrada mediante atividadeadministrativa vinculada, que não constitua sanção de ato ilícito. Segundo Silva
(2005, p. 707), a situação que faz nascer a obrigação do pagamento do tributo é chamada, por sua vez, de fato
.gerador
Nos exatos termos do CTN,
Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa
exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade
administrativa plenamente vinculada.
A definição apresentada no CTN deriva das características do tributo que o define. Por exemplo, ao se
caracterizar o tributo como prestação pecuniária diz-se que todo tributo tem que ser pago em dinheiro, não
sendo admitida outra forma para o seu adimplemento. E é dito compulsório porque o contribuinte está obrigado
a realizar o pagamento, não sendo facultado o inadimplemento.
Além disso, ao se dizer que a prestação deve ser em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir admite-se a
possibilidade de que o cálculo do tributo devido seja feito a partir de unidades indexadoras, como unidades
fiscais de referência. Contudo, é necessária a possibilidade de conversão do valor devido em moeda corrente.
Quando o CTN caracteriza o tributo como aquele que não constitui sanção de ato ilícito, pretende-se esclarecer
que o tributo tem como fato gerador um ato lícito – como, por exemplo, o ato de auferir renda. Atos regulares da
vida em sociedade constituem fatos geradores, que tornarão obrigatório o pagamento de tributos.
Ademais, ao se estabelecer a necessidade de que o tributo esteja instituído em lei, fez-se referência ao artigo 150,
inciso I, da Constituição, que estabelece que, sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é
vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exigir ou aumentar tributo sem lei que o
estabeleça.
Por fim, ao determinar que os tributos são cobrados mediante atividade administrativa plenamente vinculada,
quis-se dizer que não é facultado à Administração Pública deixar de cobrar o tributo instituído por lei. Não há,
portanto, discricionariedade, ou seja, a Administração Pública está obrigada a observar as disposições legais e
realizar o recolhimento do tributo.
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3.2 Lei complementar
A Constituição determina, em seu artigo 146, como matérias que devem ser objeto de lei complementar, a
disposição sobre os conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados e os Municípios.
Também cabe à lei complementar regular as limitações constitucionais ao poder de tributar, bem como
estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre
a definição de tributos e suas espécies e, em relação aos impostos discriminados na Constituição, sobre os
respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;
a obrigação, o lançamento, o crédito, a prescrição e a decadência tributários;
o tratamento tributário adequado ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas e
a definição de tratamento diferenciado e favorecido para microempresas e empresas de pequeno porte.
A inclusão do último aspecto ocorreu por meio da Emenda Constitucional nº 42 de 2003. Houve, ainda, a
inclusão da previsão de que, também por meio de lei complementar, seja instituído um regime único de
arrecadação de impostos e contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de caráter
opcional, com recolhimento unificado e centralizado, sendo a distribuição aos entes federados.
A instituição dos tributos, por sua vez, se dá por meio de lei ordinária, observadas as limitações impostas pela
Constituição e pela legislação complementar. Em Território Federal compete à União os impostos estaduais e, se
o Território não for dividido em Municípios, cumulativamente, os impostos municipais. Ao Distrito Federal
cabem os impostos municipais.
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4. Espécies tributárias
Tributo é um constituído por : impostos, taxas, contribuições de melhoria,gênero diversas espécies
empréstimos compulsórios e contribuições especiais. Sendo que as três primeiras espécies tributárias têm a
instituição de competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, já que podem ser
instituídos por qualquer dos entes federativos. Por sua vez, a Constituição reservou à União a competência para
instituir as duas últimas espécies.
A , ou seja, a teoria que admite a existência de cinco espécies tributárias no ordenamentoteoria pentapartite
jurídico brasileiro, é defendida pelo Supremo Tribunal Federal (STF), segundo o qual os empréstimos
compulsórios e as contribuições especiais são espécies tributárias autônomas, não se confundindo com as
demais espécies de tributo. Segundo a ADI 447, relatório do ministro Octavio Gallotti, voto do ministro Carlos
Velloso (j. 5 de junho de 1991, P, Diário de Justiça de 5 de março de 1993)
[o]s tributos, nas suas diversas espécies, compõem o Sistema Constitucional Tributário brasileiro,
que a Constituição inscreve nos seus arts. 145 a 162. Tributo, sabemos todos, encontra definição no
art. 3º do CTN, definição que se resume, em termos jurídicos, no constituir ele uma obrigação que a
lei impõe às pessoas, de entrega de uma certa importância em dinheiro ao Estado. As obrigações são
voluntárias ou legais. As primeiras decorrem da vontade das partes, assim, do contrato; as legais
resultam da lei, por isso são denominadas obrigações e podem ser encontradas tanto noex lege
direito público quanto no direito privado. A obrigação tributária, obrigação , a maisex lege
importante do direito público, "nasce de um fato qualquer da vida concreta, que antes havia sido
qualificado pela lei como apto a determinar o seu nascimento" (ATALIBA, Geraldo. Hermenêutica e
Sistema Constitucional Tributário , Padova, Cedam, v. L, 1979). As. Diritto e pratica tributaria
diversas espécies tributárias, determinadas pela hipótese de incidência ou pelo fato gerador da
respectiva obrigação (CTN, art. 4º), são a) os impostos (CF, art. 145, I; arts. 153, 154, 155 e 156), b)
as taxas (CF, art. 145, II), c) as contribuições, que são c.1) de melhoria (CF, art. 145, III), c.2) sociais
(CF, art. 149), que, por sua vez, podem ser c.2.1) de seguridade social (CF, art. 195; CF, 195, § 4º) e c.
2.2) salário educação (CF, art. 212, § 5º) e c.3) especiais: c.3.1) de intervenção no domínio econômico
(CF, art. 149) e c.3.2) de interesse de categorias profissionais ou econômicas (CF, art. 149).
Constituem, ainda, espécie tributária, d) os empréstimos compulsórios (CF, art. 148).
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A natureza jurídica específica de cada uma das cinco espécies tributárias é determinada sobretudo pelo fato
gerador da respectiva obrigação, como dispõe o CTN. A denominação e demais características formais adotadas
por lei, bem como a destinação legal do produto da arrecadação não são critérios adequados para determinar a
natureza de uma determinada espécie tributária. Assim, são classificados em e tributos vinculados tributos
.não vinculados
Fala-se em quando há uma ação estatal, voltada ao contribuinte, sujeito responsável pelo tributos vinculados
recolhimento do tributo. No caso dos tributos vinculados, a sua instituição é de competência do ente responsável
pela referida ação estatal que, voltada ao sujeito passivo, justifica a cobrança do tributo.
A arrecadação de valores em função da cobrança de tributos vinculados deve destinar-se a uma finalidade
específica, não sendo admita a utilização da receita tributária em atividade diversa daquela legalmente
estabelecida.
Por sua vez, com relação aos , não se identifica nenhuma ação estatal voltada aotributos não vinculados
contribuinte. Da mesma forma, a receita tributária decorrente dos tributos não vinculados pode ser utilizada
para quaisquer atividades, não havendo restrições à destinação dos valores auferidos com o tributo.
A seguir, serão vistas as determinações constitucionais a respeito de cada uma dessas cinco espécies tributárias,
estabelecendo-se, ainda, se sãotributos vinculados ou não vinculados.
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4.1 Impostos
O imposto é definido por Baleeiro e Derzi (2018) como
a prestação de dinheiro que, para fins de interesse coletivo, uma Pessoa Jurídica de Direito Público,
por lei, exige coativamente de quantos lhe estão sujeitos e têm capacidade contributiva, sem que lhes
assegure qualquer vantagem ou serviço específico em retribuição desse pagamento.
Assista aí
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/55c0ed66402d81d9fefd96cf7f65ab20
Além disso, os impostos são tributos não-vinculados, ou seja, não há uma atividade estatal voltada ao sujeito
passivo diretamente relacionada à cobrança de impostos. Assim, as receitas tributárias decorrentes de sua
arrecadação também não estão vinculadas a nenhuma atividade específica, compondo o orçamento público nos
termos do artigo 167, IV, da Constituição.
As condutas que ensejam a cobrança dos impostos são condutas particulares. Mencionam-se, por exemplo, o
Imposto de Renda (IR) ou o Imposto sobre Propriedades de Veículos Automotores (IPVA). O IR é devido à
medida em que os rendimentos e ganhos de capital forem percebidos pelos contribuintes, ao passo que o IPVA
incide quando o contribuinte detém a propriedade de veículo automotor de qualquer espécie. Perceber renda e
ganhos de capital ou deter propriedade de veículos automotores são condutas particulares, não atreladas a
qualquer ação estatal.
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4.2 Taxas
As taxas, ao contrário dos impostos, são tributos vinculados, portanto a sua cobrança está diretamente
relacionada a uma ação estatal, direcionada ao contribuinte. Elas incidem, por exemplo, na hipótese da existência
de uma atividade estatal relacionada ao exercício do poder de polícia. Ou, ainda, na hipótese de haver um serviço
público específico e divisível, utilizado de forma efetiva ou potencial; ou mesmo um serviço de utilidade pública,
como a conservação das rodovias.
Sobre essa espécie tributária, Baleeiro e Derzi (2018) afirmam que
[t]axa é o tributo cobrado de alguém que se utiliza de serviço público especial e divisível, de caráter
administrativo ou jurisdicional, ou o tem à sua disposição, e ainda quando provoca em seu benefício,
ou por ato seu, despesa especial dos cofres públicos. Quem paga a taxa recebeu serviço ou vantagem:
goza da segurança decorrente de ter o serviço à sua disposição, ou, enfim, provocou uma despesa do
poder público. A casa de negócio, a fábrica ou o proprietário podem não invocar nunca o socorro dos
bombeiros, mas a existência de uma corporação disciplinada e treinada para extinguir incêndios,
dotada de veículos e equipamentos adequados e mantida permanentemente de prontidão, constitui
serviço e vantagem que especialmente lhes aproveita e reduz a um mínimo inevitável seus prejuízos
e riscos.
A Administração Pública, a seu turno, poderá cobrar taxas relativas ao exercício do poder de polícia. Atividades
estatais, como as de fiscalização, controle, inspeção, vistoria, entre outras, constituem fato gerador de taxa, uma
vez que, além de serem atividades de interesse dos cidadãos, gera custos à Administração Pública que devem ser
suportados por aquele a quem se dirige a ação.
Sobre a incidência de taxas em face da prestação, pelo Estado, de atividades diretamente relacionadas ao poder
de polícia, Baleeiro e Derzi (2018) afirmam que
[p]oder de polícia é regularmente exercido quando a Administração, dentro dos limites de sua
competência, por exemplo, exerce censura sobre filmes, teatros, diversões; controla pureza ou
preços de alimentos; afere pesos e medidas; estabelece o zoneamento de atividades profissionais;
restringe o abuso de ruídos e causas de incômodo; submete à inspeção de segurança máquinas e
veículos; exige licença para abertura de estabelecimentos comerciais, industriais, profissionais,
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edificação, loteamento de terrenos etc. O exercício desse poder de polícia onera os custos dos
serviços públicos e é provocado pelo interesse dos contribuintes que os pagam. Já era assim nos
tempos dos almotacés.
Com relação às taxas cuja cobrança decorre da prestação ou da disponibilização de serviço público – específico e
divisível –, Baleeiro e Derzi (2018) afirmam que o serviço é , quando ministrado ao contribuinte aefetivo
qualquer título, isto é, porque seja do seu interesse ou porque deva sujeitar-se a ele por sua atividade em relação
terceiros; , quando estiver efetivamente à disposição do contribuinte, , quando puder serpotencial específico
identificado e separado em “unidades autônomas de intervenção da autoridade ou de sua utilidade”, ou de
necessidade pública; e quando for possível apurar a sua utilização individual pelo usuário.divisível
Por fim, deve-se lembrar que a Constituição, ao estabelecer as limitações constitucionais ao poder de tributar,
especifica expressamente a impossibilidade de que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
estabeleçam limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais.
Ressalvando, contudo, a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público.
Nesse caso, também se trata da espécie tributária de taxa, uma vez que há uma atividade estatal – serviços de
conservação de rodovias – diretamente relacionada à cobrança do tributo. E, da mesma forma, as receitas
advindas da cobrança dessa taxa deverão ser destinadas às conservações das vias pelo Poder Público.
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4.3 Contribuições de melhoria
A contribuição de melhoria é um tributo vinculado a uma ação estatal específica, relacionada à realização de
obra pelo Poder Público, que culmine na valorização da propriedade imóvel. Esse tributo não se confunde com
taxa ou com imposto, constituindo espécie diversa em função de suas particularidades.
Baleeiro e Derzi (2018) afirmam que a contribuição de melhorias é tributo , que tem comosui generis
justificativa o princípio do enriquecimento sem causa, uma vez que o Poder Público busca restituir para si o
benefício que foi originado ao constituinte a partir do dinheiro público. De acordo com os autores,
[a] contribuição de melhoria oferece matiz próprio e específico: ela não é a contraprestação de um
serviço público incorpóreo, mas a recuperação do enriquecimento ganho por um proprietário em
virtude de obra pública concreta no local da situação do prédio. Daí a justificação do tributo pelo
princípio do enriquecimento sem causa, peculiar ao Direito Privado. Se o Poder Público, embora
agindo no interesse da coletividade, emprega vultosos fundos desta em obras restritas a certo local,
melhorando-o tanto que se observa elevação do valor dos imóveis aí situados, com exclusão de
outras causas decorrentes da diligência do proprietário, impõe-se que este, por elementar princípio
de justiça e de moralidade, restitua parte do benefício originado do dinheiro alheio.
Deve-se destacar que o fato gerador da contribuição de melhoria é a valorização efetiva do imóvel cujo
contribuinte é proprietário e no qual decorram de obras públicas. Não é cabível exigir que o pagamento do
tributo em questão supere os ganhos obtidos pela valorização do imóvel, de forma que não haja enriquecimento
ilícito por parte do Estado. Ademais, de acordo com Baleeiro e Derzi (2018), em que pese a cobrança ser
realizada a partir do benefício, o total das contribuições exigidas em razão da execução de uma obra não poderá
exceder seu custo.
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4.4 Empréstimos compulsórios
É uma espécie tributária prevista na Constituição, cuja competência para sua instituição é privativa da União. O
empréstimo compulsório visa a atender despesas extraordinárias do Estado, decorrentes de calamidade pública,
guerra externa ou sua iminência, ou, ainda,a custear investimento público de relevante interesse social,
consoante disposto no artigo 148, incisos I e II.
Chama-se empréstimo compulsório porque sua cobrança não decorre de situação em que haja acordo de
vontades: sua exigência ocorre de forma unilateral e forçada. Deve-se destacar, contudo, que se trata de
empréstimo, ou seja, o valor pago pelo contribuinte será devolvido oportunamente.
Sobre o assunto, Baleeiro e Derzi (2018) ressaltam a existência de duas hipóteses em que o Estado pode instituir
empréstimos compulsórios. Na primeira, o Estado decreta que, quem estiver em certas condições características
de um fato gerador de imposto, é obrigado a entregar-lhe uma determinada soma, que será restituída após
determinado período, com ou sem juros. Na segunda, o Estado pode oferecer ao contribuinte a possibilidade de
que se isente de certo imposto, se lhe emprestar uma quantia maior do que a originalmente devida.
É imprescindível, de acordo com Baleeiro e Derzi (2018), a edição de lei complementar especial para instituição
do empréstimo compulsório, o que deverá ocorrer toda vez que surja concretamente uma das hipóteses
constitucionalmente admitidas. A lei em questão deverá definir tanto a hipótese de incidência do tributo quanto
suas consequências normativas – como o prazo de pagamento, por exemplo – e as obrigações acessórias e
sanções cabíveis.
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4.5 Contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico, de 
interesse das categorias profissionais ou econômicas
São espécies tributárias previstas no artigo 149 da Constituição Federal e a competência para institui-las é
privativa da União. A discussão acerca da natureza jurídica das contribuições especiais não é nova e o STF
admite tratar-se de um tributo específico, não se confundindo com imposto ou taxa.
Sobre o assunto, Baleeiro e Derzi (2018) afirmam que
[d]outrinariamente, pode sustentar-se, e no Brasil tem sido sustentado, que as chamadas
‘contribuições especiais’ e ‘contribuições parafiscais’ não assumem caráter específico: ora são
impostos, ora taxas, não sendo impossível a consociação destas com aqueles. Distinguir-se-ão apenas
pela delegação do poder fiscal a entidades criadas pelo Poder tributante, assim como a destinação
das respectivas receitas à manutenção de tais entidades públicas ou semipúblicas.
Segundo os autores, as contribuições são tributos que também estão vinculados a uma atuação estatal
relacionada ao obrigado, embora de forma mediata e indireta. Dividem-se em , de sociais intervenção no
 e .domínio econômico profissionais
São consideradas contribuições sociais aquelas que têm como objetivo promover a manutenção da ordem e da
justiça social. Como exemplo, menciona-se a previsão constitucional de que a educação básica pública terá como
fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma
da lei (artigo 212, parágrafo quinto).
As contribuições de intervenção no domínio econômico possuem natureza extrafiscal, de arrecadação vinculada.
Referem-se a bens e a atividades empresariais, como, por exemplo, a Contribuição de Intervenção no Domínio
Econômico Combustíveis (CIDE Combustíveis), que incide sobre a importação e a comercialização de
combustíveis em geral, no qual a utilização dos recursos também é vinculada à finalidade específica. No caso, a
receita tributária decorrente da CIDE Combustíveis destina-se ao subsídio para compra de combustíveis, a
programas ambientais, e ao financiamento de programas de infraestrutura de transporte.
Já as contribuições profissionais constituem tributos de competência privativa da União que incidem sobre o
exercício de atividades profissionais – ou atividades econômicas. As contribuições profissionais são exigidas
daqueles sujeitos que integram determinados grupos sociais, profissionais ou econômicos, que estejam ligados
pela identidade de seus interesses. Destinam-se ao custeio de serviços, pelo Estado, que sejam de interesse da
categoria em questão, e dos quais esses contribuintes aproveitem.
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Por fim, a Emenda Constitucional número 39 de 2002 estabeleceu a possibilidade de que União, Estados e
Municípios instituam a contribuição de iluminação pública, consoante artigo 149-A da Constituição Federal, em
que a contribuição pode ser instituída e cobrada pelos Municípios e pelo Distrito Federal com vistas ao custeio
da iluminação pública.
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5. Fiscalidade, parafiscalidade e extrafiscalidade
Há diferentes espécies tributárias, as quais atendem a diferentes objetivos. Em virtude da existência de mais de
uma finalidade da atividade tributária, a doutrina classifica a tributação a partir da sua função, ou seja, a partir
do que se pretende com a instituição de tributos. As funções tributárias podem ser classificadas como fiscalidade
, e .parafiscalidade extrafiscalidade
Entende-se por a função tributária relacionada à de recursos. Assim, quando afiscalidade arrecadação
atividade tributária se destina a incrementar as reservas do Poder Público, trata-se de atividade tributária
relacionada à fiscalidade.
Por sua vez, caracteriza-se da atividade tributária quando a tributação tem como objetivo aextrafiscalidade
consecução de . A extrafiscalidade, portanto, pretende estimular ou desestimularpolítica econômica ou social
determinada conduta, por meio da incidência de tributos. Destaca-se que as variáveis utilizadas na tributação
podem considerar uma diferença de alíquota ou mesmo a não-tributação em determinada hipótese.
Sobre a função extrafiscal, Meirelles (2000) afirma que
[a] extrafiscalidade é a utilização do tributo como meio de fomento ou de desestímulo a atividades
reputadas convenientes ou inconvenientes à comunidade. É o ato de polícia fiscal, isto é, de ação de
governo para o atingimento de fins sociais através da maior ou menor imposição tributária.
Modernamente, os tributos são usados como instrumento auxiliar do poder regulatório do Estado
sobre a propriedade particular e as atividades privadas que tenham implicações com o bem-estar
social. Até mesmo o direito norte-americano, tão cioso das liberdades individuais, admite essa
função extrafiscal dos tributos, para o incentivo ou repressão da conduta particular.
Assim, a utilização dos tributos como mecanismo auxiliar do poder regulatório tem como finalidade última a
satisfação do interesse público.
Por fim, a refere-se à descentralização da atividade administrativa. Por meio da instituição deparafiscalidade
tributos – como as contribuições especiais –, o Estado assegura a transferência de recursos dos contribuintes a
entidades, públicas ou privadas, que utilizarão os recursos auferidos para a prestação de atividades de interesse
do contribuinte.
Fique de olho
O Código Tributário Nacional foi elaborado na forma de lei ordinária, sob a vigência da
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é isso Aí!
Nesta unidade, você teve a oportunidade de:
• a Constituição não cria tributos específicos;
• o texto constitucional estabelece o Sistema Tributário Nacional, fixando a competência dos entes 
federativos para a criação dos tributos e regras gerais a serem observadas, bem como limitações 
constitucionais ao poder de tributar;
• os mecanismos para a defesa do Estado e das instituições democráticas são o estado de defesa e o estado 
de sítio;
• a segurança pública é realizada por meio de órgãos específicos, tais como a polícia federal, a polícia 
rodoviária e ferroviária federal, as polícias civis, as polícias militares e bombeiros militares e polícias 
penais federal, estadual e distrital;
• as espécies tributárias são impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e 
contribuições especiais.
Referências
BALEEIRO, A. e DERZI, M. A. M. . 14 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018.Direito tributário brasileiro
BRASIL. : texto constitucional promulgado em 5 de outubro deConstituição da República Federativa do Brasil
1988, com as alterações determinadas pelas Emendas Constitucionais de Revisãon. 1 a 6/94, pelas Emendas
Constitucionais n. 1/92 a 91/2016 e pelo Decreto Legislativo n. 186/2008. Brasília, DF: Senado Federal,
Coordenação de Edições Técnicas, 2016.
BRASIL. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional. : seção 1,Diário oficial da união
Brasília, DF, out. 1966.
MEIRELLES, H. L. . 15 ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2000.Direito administrativo brasileiro
MORAES, A. de. . 33 ed. São Paulo: Atlas, 2017.Direito Constitucional
NOVELINO, M. . 11 ed. Salvador: JusPodivm, 2016.Curso de direito constitucional
SILVA, J. A. da. . 25 ed. São Paulo: Malheiros, 2005.Curso de Direito Constitucional Positivo
TAVARES, A. R. . 10 ed. São Paulo: Saraiva, 2012.Curso de direito constitucional
O Código Tributário Nacional foi elaborado na forma de lei ordinária, sob a vigência da
Constituição de 1946. Contudo, o CTN foi recepcionado pela Constituição como Lei
Complementar, uma vez que seu conteúdo é compatível com a Constituição.
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	Olá!
	1. Defesa do estado e das instituições democráticas
	1.1 Estado de defesa
	Assista aí
	Assista aí
	1.2 Estado de sítio
	2. Segurança pública
	3. Sistema tributário nacional
	3.1 Conceito e características do tributo
	3.2 Lei complementar
	4. Espécies tributárias
	4.1 Impostos
	Assista aí
	4.2 Taxas
	4.3 Contribuições de melhoria
	4.4 Empréstimos compulsórios
	4.5 Contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico, de interesse das categorias profissionais ou econômicas
	5. Fiscalidade, parafiscalidade e extrafiscalidade
	é isso Aí!
	Referências