Organização Governamental

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PLANEJAMENTO 
GOVERNAMENTAL 
E CONTROLE
Autoria: Alessandra Buarque de Araújo Silva
Indaial - 2022
UNIASSELVI-PÓS
1ª Edição
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
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Impresso por:
Copyright © UNIASSELVI 2022
S586p
 Silva, Alessandra Buarque de Araújo
 Planejamento governamental e controle. / Alessandra Buarque 
de Araújo Silva – Indaial: UNIASSELVI, 2022.
 169 p.; il.
 ISBN 978-65-5646-522-7
1. Planejamento governamental. – Brasil. II. Centro Universitário 
Leonardo da Vinci.
CDD 350
Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: 
Carlos Fabiano Fistarol
Ilana Gunilda Gerber Cavichioli
Norberto Siegel
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Jairo Martins
Marcio Kisner
Marcelo Bucci
Revisão Gramatical: Desenvolvimento de Conteúdos EdTech
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada pela equipe Conteúdos EdTech 
UNIASSELVI
Sumário
APRESENTAÇÃO ............................................................................5
CAPÍTULO 1
Sistema de Planejamento Governamental ................................. 7
CAPÍTULO 2
Atividade Financeira do Estado ................................................. 59
CAPÍTULO 3
Sistema de Controle na Administração Pública no Brasil ...115
APRESENTAÇÃO
Olá, é com satisfação que apresentamos o Capítulo 1 do livro Planejamento 
Governamental e Controle, iniciando a partir daqui o nosso aprendizado sobre o 
tema tão rico, necessário e fundamental para a compreensão do funcionamento 
do sistema de planejamento da ação governamental e os mecanismos de contro-
le, com foco na realidade brasileira.
É fato que as mudanças em todos os campos da vida nacional, tanto no que 
se refere às transformações sócio-históricas, quanto no campo econômico, pro-
duzem desdobramentos no papel do Estado em sua relação com a sociedade, 
bem como na elaboração, execução e implementação das políticas públicas, que 
pedem uma gestão pública conectada com essas mudanças. Poderíamos falar de 
muitas dessas mudanças, porém, no século XXI, os maiores impactos que esta-
mos vivenciando no mundo, dizem respeito à chamada Revolução 4.0 – tecnoló-
gica, comunicacional e informacional; cujas mudanças de paradigmas repercutem 
em transformações econômicas, tecnológicas, ambientais, culturais e sociais, re-
querendo do Estado e dos atores públicos que assumam novos papéis.
É nesta perspectiva de um mundo em transformação que abordaremos o tema 
do planejamento e controle na administração pública, em sua dimensão técnica e 
política, problematizando algumas questões acerca dos momentos de fluxo e influ-
xo do planejamento fruto da construção histórica da relação Estado-sociedade.
Não é relevante para o presente trabalho apresentar cenários estanques de 
elaboração do planejamento governamental apenas como uma ferramenta de tra-
balho, uma técnica para definição de estratégias, objetivos, metas e resultados 
esperados; nem os marcos regulatórios que deixam de levar em consideração 
o cenário de confrontos entre as forças políticas em atuação no período; mas, 
de convidar você a mergulhar nessa análise do sistema de planejamento gover-
namental e controle como um organismo vivo, que sofre todas as interferências 
do cenário econômico e político de um país e que representa um plano estraté-
gico de governo para colocar em prática sua agenda governamental voltada ao 
bem-estar de sua população, validado, em termos democráticos, pelo voto. Por 
esta razão que o intercâmbio de termos e conceitos sobre o Estado, o governo, 
a administração pública, as políticas públicas, os cenários políticos perpassam a 
construção dessa obra. Pensamos que não há como ser diferente.
Este livro está dividido em três capítulos: no Capítulo 1 abordaremos o Siste-
ma de Planejamento Governamental, com seus instrumentos de formulação, im-
plementação e avaliação da agenda governamental. No Capítulo 2, trataremos da 
Atividade Financeira do Estado, a gestão fiscal e a legislação aplicada, bem como 
buscando conhecer a programação e execução financeira desse sistema planeja-
mento; e, por último, o Capítulo 3 terá como foco o Sistema de Controle na Admi-
nistração Pública no Brasil, quando iremos nos deter nos princípios do controle na 
administração pública, a transparência da gestão e o controle social. 
Ressaltamos que a proposta desse livro é fomentar o interesse pelo apro-
fundamento do estudo sobre o tema planejamento governamental e controle, am-
pliando sua pesquisa teórico-prática, pois o livro não tem a pretensão de encerrar 
o diálogo sobre o tema. É uma proposta de despertar para o conhecimento. Im-
porta, ainda, ressaltar desde já, que o conteúdo dessa disciplina é complexo e 
aqui pudemos contemplar, face o tamanho da obra, apenas alguns pontos do con-
teúdo, ficando a seu cargo aprofundar o estudo do tema nas obras referenciadas 
e outras que dispuser, tarefa de pesquisa inerente ao estudo acadêmico.
Com esse conhecimento você poderá desenvolver competências para atuar 
no campo da gestão pública de qualquer ente federativo, ou como profissional 
liberal que atue em assessoria parlamentar e/ou executiva, e/ou como consultoria 
independente; bem como a toda e qualquer pessoa que postule conhecer o tema 
para a execução de atividades voltadas à ação governamental, tanto no campo 
do planejamento governamental quanto no campo do controle social das políticas 
públicas. Se servidor público, o conhecimento aqui ofertado poderá contribuir em 
oferecer subsídios para a sua atuação profissional.
A construção do conhecimento para seu aprimoramento profissional requer 
disciplina e dedicação porque é um aprendizado centrado na autonomia do aluno. 
Sua dedicação aos estudos é fundamental para o sucesso dos objetivos a que 
você se propõe.
Um bom estudo pra você!
CAPÍTULO 1
Sistema de Planejamento 
Governamental
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Conhecer os instrumentos utilizados na elaboração do Planejamento Governa-
mental, que visam a garantia do exercício da responsabilidade na gestão dos 
recursos públicos.
� Identificar todas as etapas do ciclo de elaboração do sistema de Planejamento 
Governamental.
� Analisar o Planejamento da Ação Governamental do Ente federativo, inclusive 
os instrumentos utilizados para a avaliação e monitoramento do gasto público.
� Elaborar o esboço de um Plano de Ação pessoal com as ferramentas apresen-
tadas no tópico do Planejamento.
8
 Planejamento Governamental e Controle
9
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Para cumprir o papel de promover a pessoa humana e o seu 
desenvolvimento integral em liberdade, o governo e a adminis-
tração pública necessitam criar as condições necessárias para 
garantir os direitos constitucionais dos cidadãos (MATIAS-PE-
REIRA, 2020, p. 2).
Você sabia que a Constituição Federal do Brasil de 1988 é conhecida como 
a “Constituição cidadã”? Sim, foi o deputado Ulysses Guimarães, presidente da 
Constituinte, que assim a batizou.
Uma breve história desse batizado aponta que, em um momento histórico de 
abertura democrática, no Brasil, a Carta de 1988 expressou um grande avanço 
em relação às demais constituições brasileiras, principalmente pela incorporação 
do capítulo da ordem social, com ampliação dos direitos individuais e da partici-
pação política da sociedade na formulação, acompanhamento e avaliação das 
políticas públicas. 
E, para cumprir o seu papel nesse contexto, o governo e a administração públi-
ca também incorporaram novos elementos para a execução da ação governamen-
tal na perspectiva do acolhimento das demandas da sociedade,no campo do plane-
jamento e do controle, tema de nosso estudo. A base legal dessas condições pode 
ser encontrada na Constituição federal e nas legislações específicas pertinentes. 
Nossa proposta de estudo nesse capítulo, composto de 3 seções e subse-
ções, é trazer para seu conhecimento o que é o sistema de planejamento go-
vernamental e sua composição; como a ação governamental acontece, em sua 
dimensão técnica e política; quais as ferramentas utilizadas para a elaboração 
desse planejamento e os instrumentos do planejamento orçamentário e financei-
ro, a partir do PPA, LDO e LOA, bem como as formas de avaliação e monito-
ramento do gasto público. Perpassando a obra, trazemos uma breve análise de 
alguns autores e pesquisadores do tema, sobre a relação entre o planejamento 
governamental e o aparato burocrático no governo federal brasileiro e os limites 
e as possibilidades de saídas possíveis para atender às demandas da sociedade 
com os recursos públicos disponíveis.
2 SISTEMA DE PLANEJAMENTO 
GOVERNAMENTAL
O capítulo do nosso livro tem início com a seção abordando o Sistema de 
Planejamento Governamental, composta por 3 subseções. A primeira tratará do 
10
 Planejamento Governamental e Controle
Planejamento da Ação Governamental; a segunda seção abordará os Instrumen-
tos do Planejamento Orçamentário e Financeiro, compostos pelo PPA, LDO e 
LOA; e, por fim, a terceira e última seção contemplará o estudo da Avaliação e 
Monitoramento do Gasto Público.
Iniciamos nossa jornada de aprendizagem desejando que os estudos aqui 
produzidos contemplem às suas expectativas para essa disciplina, bem como os 
objetivos de aprendizagem propostos.
Você sabe do que trata o sistema de planejamento governamental e qual sua 
origem? 
Se não sabe, não se preocupe, nosso objetivo é caminhar junto com você 
nessa jornada de aprendizado, auxiliando na compreensão dos conceitos de for-
ma leve e descontraída.
Iniciaremos apresentando, de forma breve, como e onde se inicia o debate 
sobre planejamento governamental no mundo e como chega no Brasil. Cabe res-
saltar que durante a primeira metade do século XX (especificamente de 1930 a 
1970), o planejamento foi o aliado principal do Estado para a transformação das 
realidades e nós saberemos como isso ocorreu, conforme a sequência do estudo.
FIGURA 1 – OBRA O PRÍNCIPE, DE MAQUIAVEL
FONTE: <https://www.planocritico.com/wp-content/uploads/2019/04/750-
O-Principe-Livro.jpg>. Acesso em: 25 jan. 2022.
11
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Foi Nicolau Maquiavel (1469-1527) quem primeiro incluiu o termo Estado na 
literatura política, por meio de seu consagrado livro “O Príncipe”, escrito em 1513, 
em que se lê, na primeira frase: “todos os Estados, todos os domínios que tiveram 
e tem poder sobre os homens, são estados, e são ou repúblicas ou principados”.
O planejamento governamental como instrumento de projeção e de mode-
lagem do futuro vem sendo utilizado na administração pública, especialmente a 
partir do século XIX, quando os governos, tanto de países centrais quanto periféri-
cos, passam a aplicá-lo como forma de promover o progresso econômico e social. 
Foi, porém, a partir da Primeira Guerra Mundial que o planejamento ganhou um 
teor estratégico, relacionado à alavancagem de transformações profundas nas so-
ciedades. Foi o caso da União Soviética, que a partir de 1920 empreendeu esfor-
ços sistematizados para converter sua sociedade feudal em industrializada; assim 
como dos Estados Unidos, após a grande crise de 1929; também da Europa, no 
processo de reconstrução pós-Segunda Guerra Mundial. 
O debate sobre planejamento governamental avança a partir da década de 
1930 nas economias ocidentais como resposta à quebra da bolsa de New York 
de 1929, que levou a uma crise econômica internacional profunda e causou um 
abalo na crença do livre mercado e no progresso espontâneo das sociedades 
(POLANY, 2012 apud PAPI et al. 2020). Como consequência, houve uma valo-
rização dos Estados como salvaguarda dos processos cíclicos de crise (ibdem, 
2012), que passaram a intervir na economia e na proteção social, desenvolven-
do, assim, capacidades estatais para alcançarem seus objetivos. Nesse contexto, 
tanto no centro (a partir das ideias keynesianas e do New Deal) quanto na peri-
feria (a partir do desenvolvimentismo), pode-se afirmar que o planejamento foi 
a principal ferramenta utilizada pelos Estados para promover o desenvolvimento 
e a transformação social (BIELCHOWSKY, 2004). No caso dos países centrais, 
serviu como estratégia para reconstrução das nações devastadas pela Segunda 
Guerra Mundial (o plano Marshall), levando a Europa a alcançar um grande cres-
cimento econômico já nos anos 1950 e 1960 (GIACOMONI E PAGNUSSAT, 2007 
apud PAPI et al 2020). Nesse mesmo período, na América Latina funcionou como 
uma alavanca para o desenvolvimento – entendido como sinônimo de crescimen-
to econômico e superação do subdesenvolvimento (BIELCHOWSKY, 2004 apud 
PAPI et al. 2020). 
A prática do planejamento governamental estava centralizada no Estado e os 
governos centrais protagonizavam as dinâmicas de elaboração e de implementa-
ção. Esta observação é importante, porque tal monopolização marcará, também, 
a federação brasileira. 
Assim, entende-se que os sentidos do planejamento se relacionam com as 
disputas por hegemonia em torno de ideias e concepções de Estado que legiti-
12
 Planejamento Governamental e Controle
mam e orientam a ação política concreta. Se na década de 1930 as ideias liberais 
que legitimavam o laissez-faire deram lugar a um conjunto de ideias baseadas no 
keynesianismo/desenvolvimentismo – que tinham o Estado à frente da promoção 
do desenvolvimento –, a crise iniciada na década de 1970 engendrou uma nova 
alteração do pêndulo em direção às ideias liberais. Já no início dos anos 2000, 
com a eleição de governos de centro-esquerda na América-Latina, reacende-se 
um novo ciclo de revalorização do papel do Estado em diversos níveis da econo-
mia e das políticas públicas (SADER, 2013; PEREIRA, 2007; DINIZ, 2007; BOS-
CHI e GAITÁN, 2015, apud PAPI, 2020), trazendo de volta o debate sobre o papel 
do planejamento no desenvolvimento e seus arranjos de implementação.
Se quiser conhecer mais sobre o tema, sugerimos a leitura do 
artigo de PAPI et. al. (2020) com título “O Planejamento Governa-
mental e modelos de Estado no Brasil: uma análise bibliométrica de 
três décadas de publicações do IPEA”, referenciado ao final do livro.
Feita essa breve contextualização sobre os sentidos do planejamento e a re-
lação Estado-sociedade, você pode perguntar: e no Brasil, como percebemos os 
sentidos do planejamento e as concepções de Estado? 
Bom, o debate sobre o planejamento nasce em paralelo ao modelo de Esta-
do que o origina: o desenvolvimentista erguido a partir da Era Vargas, cuja carac-
terística principal foi a sua forte presença na implementação do projeto industria-
lizador e modernizador do setor público. Desde meados da década de 1930, com 
a produção do primeiro plano quinquenal da história do planejamento brasileiro 
(o Plano Especial de Obras Públicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional, de 
1939 a 1943), as legislações vêm definindo os instrumentos e as ferramentas que 
o governo deve utilizar para elaborar seu plano de ação governamental. No decor-
rer do estudo, iremos nos deparar com os erros e acertos e até a descrença dessa 
atividade do planejamento governamental no Brasil principalmente pelo aparelho 
burocrático do Estado. 
A cada período, com o passar do tempo e as transformações do papel do 
Estado no campo econômico e social e das necessidades da sociedade no aten-
dimento de suas demandas, esses dispositivos vão sendo redefinidos e atualiza-
dos, por meio de legislação específica. Desde 17 de março de 1964, por exemplo, 
quando, por meio da Lei nº 4.320 foi introduzida a técnica de orçamento por pro-
13
Sistemade Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
gramas, até a Constituição de 1988, em seu art. 165, parágrafos e incisos; já ha-
via a obrigatoriedade legal do governo, por meio da administração pública, de ter 
parâmetros de atuação definidos no campo econômico e fiscal, via planejamento 
governamental. 
Em 1988, a Carta Magna introduziu o conceito de sistema de planejamen-
to governamental no Brasil que engloba o Plano Plurianual (PPA), as diretrizes 
orçamentárias (LDO) e os orçamentos anuais (LOA), definidas sua elaboração 
e execução em legislação específica. Com isso, a constituição definiu a obrigato-
riedade de cada ente federativo – União, Estados, e Municípios adotar o sistema, 
elaborando os seus elementos específicos, o que significa que devem constar 
nestes documentos do planejamento, as receitas, os gastos, os investimentos, 
orçamento e finanças dos entes federativos. A constituição também introduziu a 
participação da sociedade na avaliação e monitoramento das ações de governo. 
Há mais de um século o Brasil é uma federação. Adicionalmente, em 1988 
os municípios foram elevados à categoria de entes federados, juntamente com a 
União e os estados. A partir daí um conjunto de mudanças políticas e institucio-
nais ocorreram; dentre elas, um intenso processo de descentralização de políticas 
públicas. Em virtude disso, os municípios receberam uma gama de competências 
na condução de políticas de saúde, educação, assistência social, cultura, sane-
amento básico, que até então estavam sob responsabilidade dos órgãos do go-
verno central. De forma concomitante, foram incumbidos da função de produzir 
peças orçamentárias e de planejamento, como o Planejamento Plurianual, a Lei 
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Diretor. 
A adoção de uma nova cultura orientada para uma visão empreendedora na 
administração pública, denominada de Nova Gestão Pública (NGP), começou no 
final da década de 1970 no Reino Unido com a eleição de Margaret Thatcher. O 
modelo de NGP está orientado ao cliente – cidadão; com foco em resultados; 
busca da flexibilização administrativa; busca do controle social e valorização das 
pessoas. No início da década de 1980, o NPG foi adotado pelo governo Ronald 
Reagan, nos Estados Unidos. A partir daí se ampliou pelos demais países anglo-
-saxônicos, como Austrália e Nova Zelândia, alcançando, em seguida, inúmeros 
países europeus. Esse novo modelo de gestão pública começou a ser implantado 
na América Latina na década de 1990. O primeiro país a adotá-lo foi o Chile. No 
Brasil, sua adoção ocorreu a partir de 1995 e ainda estamos, até hoje, sob a influ-
ência dessas reformas no Estado. 
Para melhor compreensão e aprofundamento do tema sobre a 
Reforma do Estado no Brasil, sugerimos a leitura de Bresser-Pereira 
14
 Planejamento Governamental e Controle
(1998) e Matias-Pereira (2010, 2020). Os princípios da reforma ad-
ministrativa em curso no Brasil estão expostos no Plano Diretor da 
Reforma do Aparelho do Estado (MARE, 1995). 
1 Do que é composto o Sistema de Planejamento Governamental?
Após uma breve inserção do tema sobre sistema de planejamento governa-
mental, avançaremos para o estudo mais específico do planejamento na imple-
mentação da agenda de governo.
2.1 PLANEJAMENTO DA AÇÃO 
GOVERNAMENTAL
Ficou claro para você que até 1988 a prática do planejamento governamental 
ficava restrita e concentrada nos órgãos federais?
Embora o nosso estudo tenha como foco a realidade brasileira, em seu mo-
delo federal, quando falarmos em administração pública, devemos pensar que es-
tão aí englobados todos os níveis: federal, estadual e municipal. 
Podemos dizer que o planejamento governamental público, na 
perspectiva de uma proposta de antever a visão de futuro para bus-
car antecipar a solução dos problemas e atender as demandas da 
sociedade, passou a ser aplicado como forma de promover o pro-
gresso econômico e social, não sem controvérsias quanto ao formato 
e busca de superação dos modelos tradicionais propostos, o que po-
deremos melhor compreender no decorrer do nosso estudo.
15
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Para uma melhor compreensão do contexto do planejamento governamental 
no Brasil, é preciso dizer que não é possível falar em planejamento governamen-
tal sem falar em Estado, em modelos de Estado, em governo, administração pú-
blica, políticas públicas, no âmbito da política e da economia, por exemplo. E é o 
que faremos na sequência
FIGURA 2 – CONFIGURAÇÃO SISTÊMICA: ESTADO, 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SOCIEDADE
FONTE: A autora (2022)
Nessa configuração acima, o Estado, por meio da administração pública, tem 
a função de atender as demandas da sociedade, com serviços públicos de quali-
dade e, para isso, necessita estar bem estruturada, desenvolver suas funções de 
forma organizada, com eficiência, eficácia e efetividade. Como afirma Matias-Pe-
reira (2020), o papel da administração pública é de atuar como eixo transmissor 
entre o Estado e a sociedade.
EFICIÊNCIA - Custo. Executa uma tarefa com qualidade, com o 
mínimo de erros. 
EFICÁCIA - Resultado. Produzir da melhor maneira para atingir 
o objetivo que foi planejado. 
EFETIVIDADE - Impacto. Habilidade de ser eficiente e eficaz ao 
mesmo tempo.
É nítida a separação que existe entre políticas de Estado e políticas de Gover-
no, no âmbito do direito constitucional brasileiro, conforme Matias-Pereira (2010).
16
 Planejamento Governamental e Controle
• políticas de Estado são àquelas estabelecidas por Lei, no processo com-
plexo que envolve as ações do Legislativo e do Executivo. Nelas ficam 
definidas as premissas e objetivos que o Estado brasileiro, em dado mo-
mento histórico, quer ver consagrados para dado setor da economia ou 
da sociedade. Trata-se de políticas necessariamente estruturantes;
• políticas de Governo são os objetivos normalmente estabelecidos em um 
plano de governo, elaborados pelo então candidato, que após eleito bus-
ca implantá-los em diferentes setores da vida econômica ou social. Re-
ferem-se à orientação política e governamental que se pretende imprimir 
a um setor. Registre-se que essas políticas de Governo devem estar em 
consonância com as políticas de Estado.
Governo, administração pública, políticas públicas, planejamento governa-
mental são elementos constitutivos das funções stricto sensu do Estado, no que 
diz respeito aos serviços que presta à sociedade, via políticas públicas, imbrica-
das com as funções do Estado, também, no campo social. 
Em um sentido amplo, as principais funções do Estado estão 
divididas em quatro grandes setores: a) as funções de Estado 
stricto sensu, orientadas para a manutenção da ordem inter-
na, defesa do território, representação externa, provimento da 
justiça, tributação e administração dos serviços que presta; b) 
as funções econômicas que cuidam da criação e da adminis-
tração da moeda nacional, regulamentação dos mercados e 
promoção do desenvolvimento – planejamento, geração de 
incentivos e estímulos, construção de infraestrutura em seto-
res estratégicos, entre outros; c) as funções sociais destinadas 
ao provimento universal dos bens sociais fundamentais, como 
saúde, educação, habitação, alimentação, redes de proteção 
social, etc.; d) e as funções de preservação do meio ambiente 
(MATIAS-PEREIRA, 2020, p. 1).
Dessa maneira, podemos concluir que o governo exerce as atividades polí-
ticas, enquanto que a administração pública possui como função principal admi-
nistrativa, executar os serviços de interesse e necessidade da coletividade e pelo 
bem comum.
Em outra perspectiva de análise, De Toni (2014) aponta que o planejamen-
to governamental é por definição, um processo político coletivo coordenado pelo 
Estado que, através do aumento da capacidade de governo, realiza um projeto 
estratégico de sociedade. Essa definição supera o marco das teoriasadminis-
trativas limitadas pela análise de eficiência e eficácia, está muito além do debate 
econômico sobre a mera alocação de recursos e muito além da simples aplicação 
de modelos gerenciais de bolso e heurísticas econométricas - a exemplo dos mo-
delos de uso corporativo como instrumentos ligados às ferramentas da “Qualida-
de Total”, como o Balanced Scorecard (BSC), Matriz de SWOT como verdadeiros 
17
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
“substitutos técnicos” dos processos de “planejamento participativo”. Ressalta-se 
que são instrumentos ainda há pouco tempo utilizados para a elaboração do pla-
nejamento estratégico das organizações públicas brasileiras.
Ficou claro para você que o planejamento governamental pode ser ana-
lisado sob perspectivas diferenciadas a partir de sua dimensão técnica e 
política?
A fim de melhor assimilarmos o conteúdo proposto para nosso estudo acerca 
do sistema de planejamento governamental, dividiremos nossa análise em duas 
etapas: a primeira análise será a abordagem da dimensão técnica, conhecendo o 
ferramental disponível para elaborar o planejamento no âmbito da administração 
pública, quando veremos que se apropria dos modelos e elementos do mundo 
corporativo, baseada no suporte teórico referenciado; e, na segunda etapa, abor-
daremos a dimensão política do planejamento governamental, que é a definidora 
da agenda de governo que irá nortear a elaboração do planejamento e seu ciclo 
processual de implantação e avaliação/monitoramento.
2.1.1 Planejamento da ação 
governamental em sua dimensão técnica
Agora já sabemos que com a reforma do Estado, a gestão pública brasileira 
acolheu os modelos de gestão privados e, para tanto, foi instada a se utilizar de 
todo um instrumental próprio do mundo corporativo para a elaboração do planeja-
mento governamental.
No setor público, a gestão das organizações se realiza no contexto do Esta-
do. É por meio da gestão pública que a ação do Estado-nação, conduzida pelo 
governo, se efetiva, a partir da definição e execução das políticas públicas, que, 
em um Estado democrático, devem ser definidas em conjunto com a sociedade: a 
representação cidadã.
É importante e necessário reconhecer que a elaboração e execução de um 
planejamento governamental, atrelado a um modelo de Estado, não é algo es-
tanque, ou aleatório, que surge da ideia de alguém e, portanto, torna-se uma 
norma legal e administrativa. A história do planejamento governamental envolve 
percursos sócio-históricos, econômicos, culturais, permeados por disputas de 
ideologias, tensões estruturais nas políticas e projetos de governo. As mudanças 
e transformações que ocorrem tanto na vida privada, quanto na administração 
pública, acompanham os impactos do avanço da tecnologia - hoje estamos vi-
18
 Planejamento Governamental e Controle
venciando a Revolução 4.0; bem como as crises econômicas e financeiras que 
afetam o mundo globalizado. Para tal, devemos levar em conta essas mudanças 
e transformações em todos os campos que envolvem a vida nacional.
Você sabe o que é estratégia no setor público?
 
É definir os objetivos da organização em sintonia com as demandas da so-
ciedade. O planejamento tem a função de antever, antecipar o futuro. A partir de 
ferramentas próprias, que veremos ao longo desse livro, como o planejamento 
estratégico, por exemplo, a administração pública deve buscar organizar-se e en-
vidar esforços, elaborando um plano de ação que defina, claramente, a visão de 
futuro que espera atingir em determinado espaço de tempo.
Já sabemos que o planejamento governamental brasileiro é norteado pelos 
modelos corporativos do planejamento, voltados à iniciativa privada, a partir da 
implementação da reforma do Estado no final da década de 1990, com conceitos 
de visão empreendedora para a administração pública. Assim, para que você co-
nheça como esse modelo tradicional de planejamento vem sendo implementado 
na administração pública no Brasil, iremos trazer os conceitos, as ferramentas, os 
instrumentos que são utilizados e como ocorrem os processos e procedimentos 
de gestão no âmbito do governo e da administração pública que irão nortear a 
construção do sistema de planejamento governamental.
Pensando agora de forma mais específica, no sentido da elaboração de do-
cumentos específicos ao ato de planejar, eu te pergunto: você sabe o que é pla-
nejamento?
Quando você pensa em planejamento no sentido mais tradicional do termo o 
que vem em sua mente, em primeiro lugar? Algo do tipo?
FIGURA 3 – CONCEPÇÃO DE PLANEJAMENTO
FONTE: <https://wakke.co/como-ter-um-planejamento-financeiro-
eficaz-na-sua-escola/>. Acesso em: 10 out. 2021.
Pois bem, já é um bom início. 
19
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Para facilitar ainda mais o seu entendimento, veremos, agora, a definição 
de planejamento e como ela se apresenta em uma organização, seja pública ou 
privada; pois, esse não é um conceito exclusivo para empresas e organizações 
públicas. 
Dos estudos mais elementares que conhecemos nas disciplinas de adminis-
tração o conceito de planejamento é, praticamente, porta de entrada para os de-
mais. É a primeira iniciativa de uma organização, antes que qualquer outra função 
administrativa seja executada.
Quem ainda não ouviu dizer que o planejamento é a primeira das quatro fun-
ções administrativas: planejar, organizar, dirigir e controlar? Pois é, mas, se para 
você o assunto é novo, não precisa se preocupar porque a literatura é farta sobre 
esse tema e iremos discorrer bastante sobre isso em nosso estudo.
Na teoria da administração existem diferentes definições de planejamento. 
Matias-Pereira (2020) nos diz que o planejamento pode ser entendido como um 
processo interativo que se desdobra em etapas diferenciadas e, sendo o planeja-
mento a racionalização do processo decisório, essas etapas têm, necessariamen-
te, o mesmo sentido daqueles identificadas no processo da decisão.
Para Ackoff (1967, p. 3 apud MATIAS-PEREIRA, 2020), planeja-
mento é um processo que se destina a produzir um ou mais estados 
futuros desejados e que não deverão ocorrer, a menos que alguma 
coisa seja feita. Para Batista (1981, p. 13 apud MATIAS-PEREIRA, 
2020), o termo planejamento se refere ao processo permanente e 
metódico de abordagem racional e científica de problemas.
Para Lopes (1990, p. 3 apud MATIAS-PEREIRA, 2020), o planeja-
mento é uma ciência que envolve a escolha de um curso de ação, entre 
diversas alternativas analisadas, que leva a um objetivo prefixado.
Trazendo mais detalhes sobre o planejamento, dizemos que ele está voltado 
para o futuro, para os resultados esperados pela administração e deve ser elabo-
rado envolvendo todas as pessoas da organização, em seu nível estratégico, táti-
co e operacional, com a compreensão que se trata de um instrumento de gestão 
que deve ser utilizado de forma contínua e permanente. Nessa perspectiva, vale 
20
 Planejamento Governamental e Controle
lembrar que existem diferentes tipos de planejamento, vistos a partir dos seus 
campos de elaboração: se institucional, tático ou operacional; que são diferentes 
em relação à sua finalidade, à sua estratégia e à temporalidade, visando atingir os 
resultados esperados pela organização. 
QUADRO 1 – OS TIPOS DE PLANEJAMENTO EM CADA NÍVEL ORGANIZACIONAL
Nível 
Organizacional
Tipo de
planejamento
Conteúdo Tempo Amplitude
Institucional Estratégico
Genérico e 
sintético
Longo prazo
Macro-orientado, aborda a 
organização como um todo
Intermediário Tático
Menos genérico e 
mais detalhado
Médio prazo
Aborda cada unidade 
organizacional em 
separado
Operacional Operacional
Detalhado e 
analítico
Curto prazo
Micro-orientado, aborda 
cada operação em 
separado
FONTE: Adaptado de Chiavenato (2006)
Observando-se o quadro anterior, sobre as diferenças entre os tipos de pla-
nejamentos,percebe-se que o tipo estratégico é mais amplo e mais longo. Por 
exemplo: o nível institucional da organização concentrará a elaboração do plane-
jamento baseado na sua finalidade, missão, com visão de futuro à longo prazo, 
abordando a organização como um todo. Já o planejamento tático irá concentrar o 
planejamento das ações em temporalidade de médio prazo, com conteúdo menos 
genérico e mais detalhado. E, por fim, o planejamento operacional terá a concen-
tração das ações em cada operação, separadamente, com maior foco nas tarefas 
a serem desempenhadas, a curto prazo, bem como nos processos operacionais 
que implicam nos resultados da organização. É a etapa onde acontece a execu-
ção do plano de ação organizacional.
Ressalte-se que nas organizações públicas, o planejamento estratégico e o 
operacional são os mais utilizados.
Será que já podemos dizer, então, que conhecemos definições de planeja-
mento como um conceito primário? Você agora já sabe que o planejamento pode-
rá ser utilizado em todas as possibilidades que se apresentarem, indo do planeja-
mento doméstico até o planejamento das mais altas esferas de negócios.
Agora que já conhecemos o que é planejamento, já poderemos passar para 
o Plano de Ação.
21
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Você sabe como fazer um plano de ação?
FIGURA 5 – TRAÇANDO UM PLANO DE AÇÃO
FONTE: <http://www.emdialogo.uff.br/content/planejando-o-
futuro-com-mafalda>. Acesso em: 5 out. 2021.
Sabia que podemos elaborar um plano de ação para nossa vida, pesso-
al e profissional?
Pois é! A Mafalda já deu a dica na tirinha acima, quando traça um plano, pla-
nejando a sua vida. Planejar nossa vida pessoal e profissional também é tarefa 
básica e necessária. Podemos criar um plano para atingir os objetivos que previa-
mente definimos.
Já pensou em fazer o seu plano de ação?
Se você assim como a Mafalda deseja traçar um plano para or-
ganizar sua vida com clareza esse vídeo pode te ajudar.
Acesse: https://www.youtube.com/watch?v=xcOlzv9Up5Q&ab_
channel=GeronimoTheml
Então vamos lá conhecer um pouco mais sobre isso.
O planejamento não é uma função que se desenvolve e encontra seu êxito 
sozinha, mas é um processo que, reunido com outros processos, levam a cabo 
a execução do plano de ação, na busca de alcançar os resultados esperados. 
22
 Planejamento Governamental e Controle
Nessa perspectiva, o planejamento é visto como um processo decisório, sendo a 
atividade de planejar vista como uma prática de antecipar o futuro, tomando deci-
sões de forma antecipada.
O planejamento é executado por meio de um Plano de Ação, a partir das defini-
ções de metas, objetivos, recursos, e quais as tarefas necessárias para alcançar os 
resultados esperados. No planejamento de governo, também é elaborado um Plano 
de Ação governamental, que iremos conhecer com mais detalhes nesse estudo.
Agora que já sabemos a importância do planejamento como um instrumento 
da gestão para alcançar os resultados dos planos que foram definidos baseados 
em uma visão de futuro projetada; que já sabemos que os conceitos que aborda-
mos sobre planejamento são inerentes às empresas privadas, cujo objetivo princi-
pal é auferir lucros, iremos conhecer o planejamento no âmbito da gestão pública. 
Para elaborar um plano de ação governamental é necessário compreender, 
inicialmente, o planejamento na perspectiva de um processo.
Nos aponta Oliveira (1991 apud MATIAS-PEREIRA, 2020) que reconhecer o 
planejamento como um processo implica, portanto, aceitar que não é uma ativida-
de que se esgote na concepção de um plano, de um programa, ou de um projeto. 
Esses são mecanismos instituídos para facilitar o alcance de metas, ou seja, são 
meios para estruturar recursos e ações voltados para certos objetivos que dessa 
forma podem ser geridos de forma melhor. 
Na perspectiva do planejamento como um processo no qual as fases intera-
gem entre si, desdobrando-se em etapas diferenciadas, vamos conhecer na sequ-
ência, as funções e fases do planejamento, na definição de Matias-Pereira (2020).
FIGURA 5 – FUNÇÕES DO PROCESSO PLANEJAMENTO
FONTE: https://scoreplan.com.br/blog/2018/10/22/ciclo-pdca-
do-conceito-a-aplicacao/. Acesso em: 7 out. 2021
23
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
O ciclo PDCA (“plan, do, check, adjust” - em tradução livre, “pla-
nejar, executar, controlar e ajustar”) se apresenta como método de 
gestão para a utilização ótima dos recursos públicos e a racionali-
zação dos procedimentos administrativos, diferenciando-se do tradi-
cional ciclo orçamentário, uma vez que visa a busca constante por 
melhores resultados, não se restringindo a um determinado exercício 
financeiro, sendo, em suma, o esforço pela qualidade total e pela ex-
celência na Administração Pública. 
Disponível em: https://jus.com.br/artigos/54339/o-ciclo-pdca-e-
-o-planejamento-na-administracao-publica
A percepção de que é preciso melhorar o desempenho da gestão pública é 
cada vez mais evidente no Brasil. A administração pública na atualidade, que tem 
como referência o modelo de gestão privada, não pode desconsiderar que o setor 
privado busca o lucro e a administração pública visa realizar sua função social. Esta 
função social deve ser alcançada com a maior qualidade possível na sua prestação 
de serviços, ou seja, sendo realizada de forma eficiente, eficaz e efetiva.
Agora, convido você a conhecer as fases do planejamento, conforme descri-
tas por Matias-Pereira (2020):
• Diagnóstico: mostra o conhecimento da realidade.
• Políticas: a sua função é definir os objetivos.
• Estratégia: deve indicar as opções dos rumos a seguir para alcançar os 
objetivos.
• Planos: tem como propósito viabilizar os objetivos e estratégias.
• Execução: esforço orientado para a implementação das ações progra-
madas.
• Controle: visa permitir acompanhar a execução e avaliar os resultados 
alcançados, para que possam ser comparados com os objetivos anterior-
mente definidos.
 
Quer conhecer mais conhecer mais sobre as funções e fases do 
planejamento? 
24
 Planejamento Governamental e Controle
Deixo como indicação de leitura os livros: 
1 - SOBRAL, F.; PECI, A. Administração: teoria e prática no contex-
to brasileiro. São Paulo. Pearson Prentice Hall, 2008. 
2 - CHIAVENATO, I. Administração Geral e Pública. Rio de Janei-
ro: Elsevier, 2006. 
3 - OLIVEIRA, D. P. R. Planejamento estratégico: conceitos, meto-
dologia e práticas. 30 ed. São Paulo: Atlas, 2012.
Para avançarmos no estudo, quero te perguntar se você sabe a diferen-
ça entre Plano, planejamento e planejamento estratégico? 
Teremos na sequência a diferença que nos ensina Matias-Pereira (2020). Ele 
nos diz que o processo de concepção de um plano de ação é realizado por meio 
do planejamento. Nesse sentido, o propósito do plano é atingir um conjunto de ob-
jetivos, o que implica dizer que o ato de planejar requer a existência de objetivos. 
Por sua vez, o planejamento estratégico é o mesmo que planejamento, mas, com 
ênfase no aspecto de longo prazo dos objetivos e na análise global do cenário. 
Assim, o planejamento é estratégico quando se dá ênfase ao aspecto de longo 
prazo dos objetivos e a análise global do cenário.
Se você quiser saber mais como elaborar um Plano de Ação, 
acesse o link: https://www.youtube.com/watch?v=M4dNnrcUq9s&ab_
channel=BlogAbriMinhaEmpresa
Pronto, se você ainda não elaborou o seu plano de ação, já é possível fazê-lo 
com as ferramentas aprendidas até agora.
O próximo passo do nosso estudo é conhecer mais sobre o planejamento es-
tratégico governamental. Podemos dizer que o planejamento estratégico é oriun-
do da escola prescritiva, conforme Chiavenato e Sapiro (2003), ou seja, é um 
processo formal e conceitual de planejamento. A sua origem se deu na década de 
1960, nos Estados Unidos, em que esse modelo de planejamento era desenvolvi-
do para a administraçãode empresas privadas. 
25
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Algumas vertentes do planejamento estratégico surgiram na América Latina 
a partir dos anos 1970, destacando-se o Planejamento Estratégico Situacional, 
como nos aponta Artmann (2000). 
As escolas de estratégia são marco referencial teórico baseado 
no livro “Safári de estratégia: um roteiro pela selva do planejamento 
estratégico”, publicado em 2000 pela Editora Bookman e escrito por 
Henry Mintzberg, Bruce Ahlstrand e Joseph Lampel. O livro apresen-
ta 10 escolas de estratégia que auxiliam na tomada de decisões con-
forme as escolhas e o tipo de organização.
O planejamento estratégico visa a eficácia e procura responder às seguintes 
perguntas: Qual é o nosso negócio? Qual deveria ser o nosso negócio? Como de-
verá ser o nosso negócio daqui a X anos? Quais os objetivos para chegar àquela 
situação? Quais os recursos para atingir esses objetivos?
Sabedores que somos que a administração pública foi buscar na iniciativa 
privada os métodos e ferramentas de gestão, iremos conhecer alguns termos até 
então desconhecidos no ambiente governamental, quando falamos em planeja-
mento estratégico no âmbito público, como Matriz de SWOT, Balanced Scorecard 
(BSC) entre outros. São tantas siglas que parece uma sopa de letrinhas, mas, não 
se preocupe porque há uma farta literatura sobre o tema. Apresentamos abaixo a 
ilustração equivalente.
26
 Planejamento Governamental e Controle
FIGURA 6 – MATRIZ SWOT
FONTE: <https://eduardokasse.com.br/que-tal-fazer-uma-analise-f-o-f-a-
para-ajudar-o-seu-livro-a-se-destacar/>. Acesso em: 7 out. 2021.
FIGURA 7 – BSC (BALANCED SCORECARD)
FONTE: <https://cienciaenegocios.com/blanced-scorecard/>. Acesso em: 7 out. 2021.
27
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
 A análise SWOT é uma ferramenta de gestão muito usada no 
planejamento estratégico porque analisa os fatores internos - as for-
ças e fraquezas e externos à organização – ameaças e oportunida-
des para subsidiar a tomada de decisões ou execução de um projeto. 
Também conhecida como Matriz FOFA. Os fatores internos são os 
pontos positivos e negativos da situação (empresa ou projeto que 
deseje implantar). Esses fatores estão no controle da organização e 
são situações que podem ser por ela administradas e modificadas. 
Já os fatores externos à organização são de difícil governança, por 
isso chamados de oportunidades e ameaças; porque não está ao al-
cance da organização modificar, por exemplo: cenário econômico, 
ambiente político, entre outros.
O balanced scorecard (BSC) foi formulado por Kaplan e Norton 
(1997) e está estruturado em quatro diferentes perspectivas – finan-
ceira, processos de negócios internos, aprendizado e crescimento 
das pessoas e cliente. O BSC vem sendo utilizado com uma maior 
frequência no âmbito do governo federal, porém, para a administra-
ção pública o modelo deve ser adaptado para as premissas especí-
ficas de cada órgão público, que não deve fugir dos princípios legais 
da administração em sua finalidade social (MATIAS-PEREIRA, 2020)
Avaliando o que já estudamos até aqui você pode estar se perguntando, 
como o conteúdo apresentado relaciona-se com o mercado de trabalho e a apli-
cação na prática do que você aprendeu no curso. Bom, podemos dizer que em 
sendo sua atuação no campo da gestão pública, em nível federal, você deverá 
ser preparado para utilizar as ferramentas de planejamento que serão definidas 
na agenda de governo para o órgão que executará o planejamento governamen-
tal. Em se tratando de atuação em gestão municipal, por exemplo, assessoria, 
consultoria em gestão privada, empreendedorismo, as ferramentas disponíveis no 
cenário do século XXI são as mais diversas e você deverá avaliar a que melhor irá 
se adequar ao objetivo a que se pretende atingir, focando a relação custo-benefí-
cio de cada uma delas, principalmente.
Para alguns autores, no século XX o planejamento ex-ante claramente fa-
lhou. O que os consumidores querem e quanto desejam, são duas perguntas que 
os planejadores nunca conseguiram responder com eficiência. Reunir as informa-
ções necessárias para coordenar a atividade econômica revelou-se impossível. 
28
 Planejamento Governamental e Controle
Para elaborar um plano, você precisa agregar informações no nível macroeconô-
mico e, ao mesmo tempo, enfrentar incertezas inescapáveis na produção e mu-
danças nas preferências do consumidor. Além disso, isso deve ser feito em tempo 
hábil. Distorções na expressão de necessidades e inércia no aparato produtivo 
provocaram o impasse do sistema. 
Sugestão de leitura para você que poderá atuar em nível de as-
sessoria em gestão de empresa privada, ambiente corporativo é o 
livro “Gestão do Amanhã: tudo o que você precisa saber sobre ges-
tão, inovação e liderança para vencer na 4ª Revolução Industrial” de 
Sandro Magaldi e José Salibi Neto (2018), conforme referenciado ao 
final do capítulo.
Durand e Keucheyan (2020) nos apontam que “A revolução do Big Data pode 
ressuscitar a economia planejada”, de acordo com uma coluna do Financial Times 
de setembro de 2017. As plataformas digitais são uma ferramenta poderosa para 
centralizar e gerenciar informações. Ao contrário do que aconteceu na URSS, 
essa centralização não é feita por seres humanos com faculdades cognitivas limi-
tadas e propensas a erros e corrupção. Isso é feito por algoritmos.
As plataformas são capazes de agregar quantidades imensas 
de informações instantaneamente e, simultaneamente, acompanhar 
as preferências individuais. 
O big data permite combinar coordenação macroeconômica (ou 
quantitativa) com microeconômica (ou qualitativa) (DURAND; KEU-
CHEYAN, 2020).
Um exemplo de software de planejamento de recursos empresariais é o ERP. 
É um software que padroniza, simplifica e integra os processos de negócios em 
finanças, recursos humanos, aquisição, distribuição e outros departamentos. Nor-
29
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
malmente, os sistemas ERP operam em uma plataforma de software integrada 
usando definições de dados comuns operando em um único banco de dados.
Embora os ERPs tenham sido originalmente projetados para 
empresas de manufatura, eles se expandiram para indústrias de ser-
viços, ensino superior, hospitalidade, assistência médica, serviços 
financeiros e governo. Cada uma das indústrias tem suas peculiari-
dades. Por exemplo, o ERP governamental usa CLM (Contract Life-
cycle Management) em vez de compras tradicionais e segue regras 
contábeis do governo em vez de GAAP. Os bancos têm processos de 
liquidação de back-office para reconciliar cheques, cartões de crédi-
to, cartões de débito e outros instrumentos. 
Disponível em: https://www.formmicro.com.br/blog/o-que-e-o-er-
p-principais-recursos-do-sistema-de-planejamento-empresariais/ 
Outra possibilidade para você iniciar sua atuação profissional nessa área do 
planejamento são os instrumentos e metodologias gratuitos disponíveis no site do 
SEBRAE, que podem auxiliar a elaborar o planejamento estratégico de sua em-
presa ou consultoria.
SEBRAE - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Em-
presas
Disponível em: https://bit.ly/3pB2rvK. 
Por fim, mas sem esgotar as sugestões para a avaliação que você pode fazer 
da melhor ferramenta e instrumento que deverá utilizar em sua atuação prática, o 
Modelo de Negócios Canvas é outra possibilidade. 
30
 Planejamento Governamental e Controle
Definidas ou reavaliadas questões como missão, visão e valor, 
é hora de partir para outras etapas, como a do modelo de negócio. Ou 
seja, como pretende obter receita? Onde irá vender o produto ou serviço? 
Como fará a oferta e para quem? E por aí vai. O Canvas é uma ferra-
menta que tem sido bastante usada pelas novas gerações de negócios.Melhores ferramentas para a elaboração de planejamento estratégico. 
Disponível em: https://www.treasy.com.br/blog/melhores-ferra-
mentas-para-fazer-planejamento-estrategico/ 
2.1.2 Planejamento da ação 
governamental em sua dimensão 
política
Até este ponto do estudo apresentamos o planejamento governamental em 
sua perspectiva tradicional que recepcionou modelos do ambiente corporativo 
como atividade e que são o referencial para a gestão pública no Brasil.
A partir daqui queremos problematizar algumas situações para que você pos-
sa conhecer outras perspectivas de análise acerca das relações Estado-socieda-
de, no Brasil e os desdobramentos para o planejamento governamental.
Nossas referências teóricas sobre o tema sistema de planejamento governa-
mental, apresentam nas conclusões de suas pesquisas acerca do planejamento, 
cenários de possibilidades, limitações e possíveis saídas para um melhor apro-
veitamento do processo do planejamento para colocar em produção a agenda de 
desenvolvimento do país, definida por cada governo. São problematizações das 
mais diversas, a exemplo de qual é o legado do planejamento público do período 
de pós-redemocratização política até os dias atuais? Quais as perspectivas desse 
planejamento que foram consolidadas e quais as que precisam ser retomadas? 
A fase de crepúsculo do planejamento já passou? O Planejamento econômico 
está de volta no século XXI? Então, como uma proposta de exercício analítico, 
traremos algumas dessas problematizações para que você possa iniciar a sua ca-
minhada na perspectiva dessa construção dialética da razão crítica que se espera 
de um estudante de especialização em nível acadêmico.
31
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Na concepção de Garcia (2020), no novo e complexo ambiente de atuação 
em torno das políticas públicas, o gestor público necessita obter e processar mui-
tas informações, dominar conhecimentos que o coloquem no limite entre ser téc-
nico e político, incentivando a tomada de decisões. Deverá ser capaz de romper 
com o ciclo da “tecnocracia”, procedendo a dinâmicas de planejamento, onde for-
mular, implementar, monitorar e avaliar, representem apenas uma das várias face-
tas do seu trabalho. Para ele, a causa do bom governo, da democracia, da sobe-
rania é defendida por todos que tem no planejamento estratégico governamental, 
a ferramenta para a promoção do desenvolvimento nacional inclusivo, sustentável 
e soberano. 
Na análise de Cardoso Jr. e Vilela (2020), a defesa que a buro-
cracia especializada faz do primado da técnica (supostamente neutra 
e racional) sobre a política (considerada sempre irracional e envie-
sada), esconde a dificuldade prática de organizar, pactuar e imple-
mentar um conjunto de escolhas que distribuam poder em um am-
biente com desigualdades tão institucionalizadas e arraigadas como 
no Brasil. Nesse cenário, dizem eles, o planejamento governamental 
convive no país com ao menos 2 grandes paradoxos: de um lado, 
diz-se que: “Todos concordam que planejamento é importante, mas 
ninguém acredita nele!” De outro, que: “Ninguém acredita em plane-
jamento, mas quando confrontamos historicamente planos e resulta-
dos, há grande correlação positiva entre ambos!”. Em suma, a situa-
ção é tal que mesmo dentro do governo, em ministérios, secretarias 
e órgãos que, supostamente, existem para pensar e aplicar o pla-
nejamento (como função precípua e indelegável do Estado), parece 
predominar certa descrença nesta função.
Dagnino (2014) defende que o planejamento estratégico governamental 
(PEG) é um dos instrumentos que deverá contribuir para viabilizar a transição 
do “Estado Herdado” para o “Estado Necessário”. Mas, o que isso quer dizer? 
Nessa breve análise do contexto sócio-político em que deve se inserir o PEG, é 
possível constatar que o Estado capitalista brasileiro foi conformado para atender 
aos interesses e valores da classe proprietária e que precisaria ser transformado 
no “Estado-Necessário”, alterando sua conformação, para funcionar e atender às 
demandas da classe trabalhadora. Nessa conformação, segundo Dagnino, a ativi-
dade do PEG não encontra lugar para ser originalmente aplicado. 
32
 Planejamento Governamental e Controle
Segundo Matias-Pereira (2010), observa-se que a existência de diferenças 
marcantes entre os objetivos e as estruturas administrativas nas Administrações 
Públicas de cada país é decorrente de regimes políticos distintos, formações his-
tóricas específicas e diferenças culturais. 
Conforme aponta Garcia (2020), os grandes processos que levaram as na-
ções desenvolvidas aonde hoje se encontram, foram orientados por primoroso 
planejamento governamental, dando materialidade a projetos nacionais social e 
permanentemente legitimados.
Muito embora tenham ocorrido avanços e algumas iniciativas exitosas na con-
dução de projetos nacionais de desenvolvimento pós-redemocratização, tendo a 
função planejamento sua importância como um instrumento de suporte à adminis-
tração pública para fazer girar a agenda de governo, alguns autores avaliam que 
ainda não conseguimos emplacar um modelo adequado à nossa realidade bra-
sileira. Como avalia De Toni (2014), a despeito da modernização do Estado e do 
aprofundamento da democracia pós governos militares, ainda não construímos um 
sistema de planejamento estratégico a altura dos desafios de um projeto nacional. 
2.2 INSTRUMENTOS DO 
PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E 
FINANCEIRO - PPA/LDO E LOA
Já sabemos que a constituição brasileira de 1988 contempla uma nova con-
cepção de planejamento quando definiu, em seu artigo 165 que é imperativo para 
os entes federativos a elaboração dos instrumentos que compõem o sistema de 
planejamento governamental e, a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF 
- Lei Complementar nº 101/2000) a administração pública precisou aderir à estra-
tégia de um planejamento mais elaborado.
Nosso objetivo nessa seção é estudar as finalidades e a estrutura respectiva 
de cada um dos instrumentos do planejamento orçamentário e financeiro do go-
verno brasileiro, conhecendo a trajetória do planejamento governamental desde 
seu marco regulatório, como podemos entender o primeiro plano de desenvolvi-
mento nacional na Era Vargas, até os dias de hoje. 
A ausência de um planejamento por parte do poder público pode desdobrar-
-se na dificuldade de manter o equilíbrio orçamentário necessário para a gestão 
dos recursos públicos, bem como dificultar a transparência dos gastos e participa-
ção da sociedade no monitoramento do plano de ação governamental, via meca-
nismos de controle.
33
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Para a melhor compreensão e clareza de como o Estado brasileiro chegou 
até o século XXI, implementando os instrumentos que compõem o sistema de 
planejamento governamental, por imperativo constitucional, faz-se necessário co-
nhecer a trajetória do planejamento governamental e como está imbricado com 
a relação Estado-sociedade. Para tal, faremos um esforço de síntese, com base 
nas referências bibliográficas, de relembrar a importância dos planos de desen-
volvimento no decorrer de nossa história até chegarmos aos planos da pós-rede-
mocratização política, no Brasil da atualidade. 
Após os períodos Vargas com a criação do DASP (Departamento Adminis-
trativo do Serviço Público) como órgão insulado e estratégico de planejamento 
e os governos militares, como marcos do aumento da intervenção do Estado na 
economia visando a promoção do desenvolvimento (REZENDE, 2011), uma série 
de grandes planos de desenvolvimento foram produzidos, como o primeiro plano 
quinquenal da história do planejamento brasileiro (o Plano Especial de Obras Pú-
blicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional de 1939-1943). Durante o governo 
Dutra (1946-1951) foi elaborado o Plano SALTE - Saúde, Alimentação, Transporte 
e Energia, que se caracterizoucomo um programa de organização dos gastos 
públicos em setores infraestruturais e sociais. 
No segundo governo Vargas, elaborou-se o Plano Nacional de Reaparelha-
mento Econômico (conhecido como o Plano Lafer) direcionando o foco de suas 
atenções para a melhoria da infraestrutura e o fortalecimento das indústrias de 
base. No governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961), o Plano de Metas - um 
ambicioso plano de crescimento de longo prazo, concretizado em curto prazo (50 
anos em 5), avançou na noção de plano com características de programação glo-
bal da economia. É neste período que o planejamento governamental no Bra-
sil passa a ser construído e valorizado como instrumento de gestão estratégica 
(CARDOSO JR., 2011).
Em que pesem as próprias características estruturantes do pe-
ríodo, tais como a centralização, a programação econômica e o in-
sulamento burocrático (NUNES, 2010), é possível afirmar que desde 
1930 investiu-se na construção de um sistema de planejamento ca-
paz de transformar a realidade nacional (REZENDE, 2011; CARDO-
SO JUNIOR, 2011 apud PAPI, 2020).
34
 Planejamento Governamental e Controle
No período entre 1967 e 1976, foi elaborado o Plano Decenal de Desenvolvi-
mento Econômico e Social que traçava um roteiro de ação para o período de dez 
anos. Segundo Rezende (2011), o plano decenal pode ser considerado a primei-
ra experiência concreta de estabelecimento de interesses e prioridades nacionais, 
conformando a mais abrangente proposta de planejamento econômico jamais feita 
no Brasil. O Plano Decenal não chegou a ser implementado devido a instabilidades 
políticas e econômicas do período, porém, sua elaboração consolidou uma burocra-
cia pública de profissionais qualificados com a causa do planejamento. Esse mes-
mo grupo de profissionais elaborou o Programa Estratégico de Desenvolvimento 
(PED), em substituição ao próprio Plano Decenal, que visava aproveitar os ganhos 
com a estabilização monetária obtidos com o PAEG (Programa de Ação Econômica 
de Governo) para acelerar o crescimento em curto prazo (1968-1970).
Se quiser saber mais sobre o PAEG, acesse: http://www.fgv.br/
cpdoc/acervo/dicionarios/verbete-tematico/programa-de-acao-eco-
nomica-do-governo-paeg 
Com as crises do petróleo de 1973 e 1979 e a instabilidade econômica defla-
grada a partir de então, a visão de médio e longo prazo do planejamento gover-
namental perde espaço para uma visão de curto prazo, que objetivava lidar com 
os problemas imediatos da economia. Na década de 1980, o sistema de plane-
jamento sofreu duros golpes, e, segundo Rezende (2011) havendo um progres-
sivo “esvaziamento do planejamento como lugar central das decisões de política 
econômica e de coordenação das ações empreendidas pelo governo” (p. 186). O 
autor avalia que o enfraquecimento do sistema de planejamento no período tem 
como possibilidade uma inflexão no modelo de Estado brasileiro, fazendo a transi-
ção de um caráter desenvolvimentista para outro mais liberal. 
Esse foi um período de crise econômica mundial, impactando os países de 
economias capitalistas do ocidente. Com a crise do capital no período, o Estado 
passa a ser o pivô que colocou fim na era de prosperidade até então desfrutadas 
pelos países. A nova ordem mundial globalizada, de matriz neoliberal, acusa o 
Estado de excesso de intervenção, e, entre o período de 1980 e 1990 começa a 
implementação de agendas de reformas de Estado com repercussão nas econo-
mias capitalistas periféricas, alcançando a economia brasileira.
É nesse contexto de reformas do Estado que a gestão pública começa a 
aproximar-se do modelo de gestão privado, no âmbito dos países capitalistas oci-
35
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
dentais; inclusive, é nesse mesmo período que ocorre a queda do bloco socialista 
e o planejamento, como instrumento central para o desenvolvimento sofre um re-
cuo. Para Luciana et al. (2020), paulatinamente o planejamento vai se tornando 
uma peça de menor importância no setor público, reduzindo-se ao papel de proje-
ção orçamentária e visões/ ações de curto prazo, voltadas a resultados. Perdeu-
-se, com isso, muito do sentido estratégico dos planos e a visão de longo/médio 
prazo portados no modelo anterior.
No Brasil, em fins da década de 1990, o país teve que enfrentar as agendas 
reformistas de matriz neoliberal, cartilha ditada pelos organismos financeiros inter-
nacionais e recepcionadas pelos governos de Fernando Henrique Cardoso e da 
mesma forma que nos demais países ocidentais a gestão pública recepciona os 
modelos de planejamento do ambiente corporativo. 
Daqui em diante iremos nos concentrar no período pós CF/88, quando fixou 
a obrigatoriedade dos entes administrativos (União, Estados e Municípios) elabo-
rarem o seu planejamento orçamentário e financeiro.
Mas, do que trata cada um desses instrumentos? 
Inicialmente, faremos as considerações sobre a definição do PPA, sua tem-
poralidade e função e, na sequência, apresentaremos os PPAs dos governos bra-
sileiros pós-redemocratização, e as considerações sobre a LDO e LOA.
O Plano Plurianual (PPA) se constitui em um instrumento de planejamento de 
médio prazo, que deve conter as diretrizes, os objetivos e as metas da adminis-
tração pública para um período de quatro anos. O PPA orienta os orçamentos da 
União dos 4 anos seguintes, abarcando nessa temporalidade, os 3 anos do gover-
no que elaborou o PPA e o primeiro ano do governo seguinte; o que é importante 
destacar porque é uma forma de manter a continuidade do que foi planejado até 
que o próximo governo elabore o seu PPA. 
Na percepção de Mendes (2008), a intenção do constituinte foi a de estabe-
lecer um processo que privilegiasse a integração entre o plano e o orçamento, 
explicitando uma obrigatoriedade de observância do encadeamento lógico entre 
o PPA, a LDO e a LOA. A título de exemplo, ao definir que a vigência do PPA não 
deve coincidir com o período de mandato presidencial, induz-se a uma continuida-
de no processo de planejamento do setor público. Logo, é possível depreender-
mos que, para o constituinte, a fixação de valores financeiros era algo secundário, 
apenas uma ideia global da consistência fiscal, uma espécie de declaração de 
intenções do Governo a serem realizadas na medida das disponibilidades orça-
mentárias futuras.
Dessa maneira, coube à LDO o desdobramento dessas metas (qualitativas e 
quantitativas) ano após ano, estabelecendo prioridades de acordo com uma mol-
36
 Planejamento Governamental e Controle
dura da realidade fiscal e das disponibilidades financeiras projetadas, estabele-
cendo os limites possíveis dentro da ampla declaração de intenções contida no 
PPA. Ademais, tem-se na LOA a execução prática daquelas prioridades, sempre 
submetidas à realidade fiscal, uma vez que o ritmo da execução de projetos e ati-
vidades depende da efetiva entrada de recursos nos cofres do Tesouro Nacional.
FIGURA 8 – O PPA E O MANDATO DO CHEFE DO EXECUTIVO
1º ano de 
mandato
O Chefe do 
Poder Execu-
tivo governa 
com o PPA de 
seu antecessor 
e elabora o 
seu PPA para 
os próximos 4 
anos.
O Chefe do 
Poder Executivo 
trabalha com 
seu PPA apro-
vado pelo Poder 
Legislativo.
É o 1º ano de 
prática de seu 
planejamento.
Refere-se ao 2º 
ano de exe-
cução de seu 
PPA.
Refere-se ao 3º 
ano de exe-
cução de seu 
PPA.
2º ano de 
mandato
3º ano de 
mandato
4º ano de 
mandato
FONTE: Repositório ENAP (2021)
Sucessor do Orçamento Plurianual de Investimentos que, instituído pela 
Constituição de 1967, apresentava anualmente as demandas por despesas de 
capital para os próximos três exercícios, o Plano Plurianual (PPA) passou a se 
“constituir na síntese dos esforços de planejamento de toda a Administração Pú-
blica, orientando a elaboração dos demais planos e programas de governo, assim 
como do próprio orçamento anual” (GIACOMONI, 2016 apud FERNANDES; SOU-
ZA, 2019, p. 45). 
No site <https://bit.ly/35uLQ5P>,você poderá encontrar as in-
formações sobre os PPA elaborados nos governos brasileiros desde 
sua exigência constitucional de 1988, bem como as ferramentas de 
apoio ao PPA. 
O PPA pode ser considerado uma peça de planejamento estratégico que ex-
pressa uma dada visão de futuro – o futuro desejado de cada ente da federação 
e tem como características: a) é base para a elaboração das diretrizes orçamen-
37
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
tárias, aprovadas na LDO – lei de diretrizes orçamentárias e da LOA, lei orgânica 
anual; b) em sua constituição está configurada a elaboração dos Planos Nacio-
nais e os Planos Setoriais e c) é organizado em Programas Temáticos, Objetivos, 
Metas e Iniciativas.
O primeiro PPA pós constituição de 1988 foi do governo Collor (1991-1995). 
O primeiro presidente eleito pelo voto popular após a redemocratização política. 
Em virtude do impeachment sofrido pelo presidente Collor, Itamar Franco, empos-
sado presidente da República, assume o PPA em seu mandato. O período seguin-
te foi o PPA do primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1996-1999 – 
PPA Brasil em Ação). Segundo as referências bibliográficas existentes, o plano do 
governo FHC introduziu novos conceitos de planejamento governamental, trans-
formando-o em estratégia. Cabe lembrar que foi no primeiro mandato de FHC que 
o Estado brasileiro começou a incorporar os conceitos da “Nova gestão pública”, 
no contexto da reforma do Estado, quando a abordagem gerencial norteou as eta-
pas do planejamento, aí incluídas as etapas da elaboração do planejamento, sua 
implementação e avaliação, baseados nos instrumentos de gestão próprios do 
ambiente corporativo. Um assunto que já foi tratado aqui nesse estudo e que você 
pode aprofundar com as leituras complementares indicadas. No segundo governo 
de FHC o PPA foi denominado Avança Brasil (2000-2003).
Na análise de Couto (2011), o PPA demorou a consolidar-se como peça efe-
tiva de planejamento governamental nos anos 1990, seja pelo desmonte da es-
trutura que lhe dava concretude, seja pela subordinação do desenvolvimento às 
rédeas da estabilidade monetária. Teve ainda o componente do processo da des-
centralização pela União, para os estados e municípios, da responsabilidade de 
elaborar, cada um, o seu PPA, planos e estratégias, o que acarretou um desloca-
mento dessa peça do planejamento para um aspecto mais orçamentário e menos 
de planejamento econômico mesmo. A ideia da descentralização do PPA para os 
entes subnacionais foi pela proximidade dos gestores com suas demandas espe-
cíficas nos estados e municípios e que isso facilitaria o processo, qualificando a 
gestão pública; porém, o que se observou, na prática, é que esse distanciamento 
do planejamento central como uma atividade de integração de planejamento e de-
senvolvimento, terminou isolando as iniciativas dos estados e municípios acarre-
tando esse desvio de rota na função planejamento como indutor fundamental para 
a elaboração de diretrizes para o desenvolvimento econômico. 
A partir dos anos 2000, com a eleição dos governos de centro-esquerda, 
principalmente no período de Lula e Dilma, começa uma retomada para revalo-
rizar o planejamento, quando, inclusive, esforços foram realizados no sentido de 
resgatar o sentido estratégico do planejamento no âmbito federativo, quando caiu 
no esquecimento como peça importante no desenvolvimento econômico como já 
abordado acima. 
38
 Planejamento Governamental e Controle
Para executar esse novo projeto de desenvolvimento foram no-
táveis as iniciativas do Ministério do Planejamento, Orçamento 
e Gestão - MPOG e do IPEA para resgatar o sentido estratégi-
co do planejamento na federação. Inicialmente, recompondo a 
força de trabalho e a institucionalidade dessa tarefa apostou-se 
em duas frentes de valorização: 1) o “envolvimento direto da 
sociedade” na construção do plano ou sua construção partici-
pativa; 2) o apoio federativo aos estados e municípios para se 
capacitarem para esse trabalho (PAPI et al., 2020, p.37).
O Plano Plurianual do primeiro governo Lula (2004-2007), chamado um Brasil 
de todos, apresenta uma estratégia de desenvolvimento de longo prazo, ausente 
nos planos anteriores. Um dos focos principais desse plano foi a retomada do cres-
cimento e desenvolvimento, a geração de emprego e renda, justiça social, redução 
das desigualdades regionais, combater a fome e pobreza, entre outros não menos 
importantes. O segundo PPA do mandato seguinte (2008-2011 – Desenvolvimento 
com Inclusão Social e Educação de Qualidade) continuou com a estratégia de pla-
nejamento a longo prazo, visando estabelecer as bases sólidas da economia para 
possibilitar ao governo promover o crescimento e o desenvolvimento do país com a 
inclusão social e distribuição de renda desejada. O diferencial do PPA dos governos 
Lula em relação aos anteriores foi que sua construção foi participativa, possibili-
tando o envolvimento de vários segmentos representativos da sociedade, através 
de conferências, fóruns e conselhos, a fim de implementar e fortalecer o controle 
social; temática que trataremos na seção 3 desse livro.
Em franca oposição ao modelo neoliberal reinante durante a dé-
cada de 1990, que se mostrou ao mesmo tempo incapaz de responder 
aos problemas de crescimento econômico e produziu um enorme con-
tingente de novos pobres na região, estes governos de centro-esquerda 
trazem de volta o debate sobre o sentido do desenvolvimento e o papel 
do Estado na promoção do bem estar social. (PAPI et al., 2020, p. 36).
Experiência de participação da sociedade na implementação do 
PPA. Convocação da sociedade para apresentação do PPA pela pre-
feitura Municipal de Andira.
Fonte:https://bit.ly/3IMDcxQ.
39
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
O PPA do governo Dilma Rousseff (2012-2015 – Plano Mais Brasil), tam-
bém elaborado a partir do diálogo estabelecido pelo governo federal, estados, 
municípios e movimentos sociais. O Ministério do Planejamento, órgão técnico 
formulador das políticas governamentais, afirmou que o PPA do governo Dilma 
foi elaborado com uma linguagem mais acessível a todos os cidadãos e cidadãs 
brasileiras. Ressalte-se que o plano estabeleceu como prioridades o Programa 
de Aceleração do Crescimento (PAC), em que estão contidos o Programa Minha 
Casa Minha Vida e o Plano Brasil Sem Miséria. Para o segundo mandato do go-
verno Dilma, foi elaborado o PPA (2016-2019) quando o governo foi abatido du-
rante o voo. Alguns analistas avaliam que várias perguntas sobre as etapas do 
planejamento proposto ficaram em suspenso tendo em vista que o governo Dilma 
não concluiu seu mandato.
Sugerimos como leitura complementar sobre os PPA do período 
2003-2015, Avaliação das Dimensões Estratégicas dos PPAs para o 
Desenvolvimento, tendo Políticas Sociais como Eixos. 
O artigo de Santos e Geraldine, referenciado ao final do livro e 
disponível em: https://bit.ly/3IMDhl8.
O Plano Plurianual vigente no Brasil no momento de elaboração desse livro 
é o do governo de Jair Messias Bolsonaro (2020-2023 – Priorizar, Planejar, Alcan-
çar); instituído pela lei 13.971 de 27 de dezembro de 2019.
Para maiores informações sobre a apresentação do PPA em vi-
gor no Brasil (2020-2023). Disponível em: https://www.gov.br/econo-
mia/pt-br/assuntos/planejamento-e-orcamento/plano-plurianual-ppa/
arquivos/mensagem-presidencial.pdf 
Considerando a execução em curso do atual PPA, ainda são poucas as re-
ferências sobre relatórios avaliativos e os resultados alcançados em comparação 
40
 Planejamento Governamental e Controle
com os objetivos definidos no Plano, entretanto um artigo de Cardoso Jr. (2020), 
aponta para um desmonte do Estado no governo Bolsonaro e discorre sobre as 
diretrizes gerais e primeiras medidas tomadas pelo seu governo no âmbito da or-
ganização e funcionamento do Estadobrasileiro, exclusivamente em nível federal 
e focado apenas no poder executivo. Para uma melhor compreensão do programa 
em curso, sugerimos a leitura complementar da obra referenciada ao final do livro. 
Para conhecer o ciclo de implantação do PPA e a experiência de 
um governo estadual, sugerimos a leitura do material do governo da 
Bahia, PPA (2020-2023). 
Disponível em: https://bit.ly/3Ms28Ny. 
Na figura abaixo, podemos conhecer a ilustração de como funciona o ciclo 
integrado do planejamento e orçamento público e como os instrumentos do plane-
jamento governamental – PPA, LDO e LOA, atuam de forma integral para colocar 
em execução o plano de desenvolvimento do Estado brasileiro, no campo nacio-
nal e subnacional.
FIGURA 9 – CICLO INTEGRADO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
FONTE: A autora (2022)
41
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
No Almanaque do Planejamento, uma publicação elaborada no 
governo Dilma Rousseff do PPA 2012-2015, você pode conhecer 
com mais detalhes a ilustração sobre o caminho do PPA, desde sua 
origem até sua consolidação, favorecendo sua compreensão sobre 
todo o processo. 
Disponível em: https://www.gov.br/economia/pt-br/centrais-de-
-conteudo/publicacoes/planejamento/arquivos/almanaque-do-plane-
jamento. 
2 Com base no que você estudou até aqui acerca dos instrumentos 
do sistema de planejamento governamental, sua imperatividade 
após a CF/88, os dispositivos constitucionais e suas característi-
cas e finalidades. Classifique V para as sentenças verdadeiras e 
F para as falsas:
a) ( ) A prefeitura de um Município brasileiro pode elaborar o seu 
plano plurianual para o período de 5 anos, desde que devidamen-
te acordado com o Prefeito e a Câmara de vereadores do Muni-
cípio.
b) ( ) O enfraquecimento do sistema de planejamento no Brasil 
ocorreu com maior intensidade na década de 1980.
c) ( ) O primeiro PPA elaborado no período pós-redemocratização 
foi o do governo Itamar no início década de 1990, após o impea-
chment do presidente Fernando Collor de Melo.
d) ( ) É função da LDO desdobrar as metas do PPA, com tempora-
lidade anual.
e) ( ) A finalidade da LOA é a execução prática das prioridades de-
finidas na LDO em acordo com a entrada de recursos financeiros.
Daqui em diante faremos alguns destaques acerca dos dispositivos consti-
tucionais do sistema de planejamento brasileiro, sugerindo a você que amplie a 
leitura da Constituição Federal de 1988. 
42
 Planejamento Governamental e Controle
A CF/88 definiu, em seu artigo 48, incisos II e IV que é atribuição do Congres-
so Nacional dispor sobre o PPA, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual, 
os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento; com a 
sanção do Presidente da República. Em seu artigo 84, inciso XXIII, dispõe que é 
de competência privativa do Presidente da República enviar ao Congresso Nacio-
nal o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas 
de orçamento previstos na Constituição.
Relembrando o que já vimos nesse estudo, a CF/88 define em seu art. 165, 
os instrumentos do planejamento governamental e as Leis de iniciativa do Poder 
Executivo estabelecerá o Plano Plurianual – PPA (Inciso I e § 1º do art. 165); Lei 
de Diretrizes Orçamentárias – LDO (Inciso II e § 2º do art. 165) e a Lei Orçamen-
tária Anual – LOA (Inciso III e § 5º do art. 165). Dispõe, ainda, o art. 165, em seu 
§ 9º, que cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, 
os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes 
orçamentárias e da lei orçamentária anual. Em seu art. 166 dispõe que os proje-
tos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso 
Nacional, na forma do regimento comum.
Por último destacamos que no Ato das Disposições Constitucionais Transi-
tórias (ADCT), em seu art. 35, inciso II, define que o projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento 
do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro 
período da sessão legislativa. 
Bom, até aqui, tratamos mais especificamente do instrumento do sistema de 
planejamento governamental conhecido como PPA. Daqui em diante falaremos 
um pouco mais das diretrizes orçamentárias que também compõem o sistema.
É preciso, antes de tudo, conhecer um pouco sobre o orçamento público, e, 
faz-se necessário que você busque maiores informações pesquisando no farto 
referencial teórico disponível.
Para Fernandes e Souza (2019), em sentido lato, o orçamento público no 
Brasil é o instrumento pelo qual o governo estima as receitas e fixa as despesas 
para poder controlar as finanças públicas e executar as ações governamentais, 
levando a ação do Estado ao bem comum, possuindo um ciclo que compreende o 
plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual. Para 
eles, de fato, esse conceito amplo esconde que o orçamento público no Brasil é 
uma das mais complexas matérias da administração pública.
43
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Segundo Matias-Pereira (2012), a natureza jurídica do orçamen-
to tem sido motivo de grandes discussões no cenário nacional, uma 
vez que não há unanimidade entre o segmento de juristas que o con-
figuram como simples ato administrativo, ou seja, tão somente uma 
apuração de contas, daquela corrente que o concebem como lei em 
sentido material ou formal.
Ao assumir a elaboração da peça orçamentária como um processo geral-
mente tenso e controverso, em função das diversas instituições e interesses que 
são afetados a cada decisão de composição e montante de receita e gasto públi-
co, Schick (2007) registra as múltiplas facetas que permeiam o estabelecimento 
das prioridades nacionais.
O orçamento é um processo alocativo, no qual nunca há re-
cursos suficientes para serem distribuídos. É também um pro-
cesso de redistribuição, em que alguns ganham porque outros 
perdem, alguns recebem do governo mais do que contribuem 
na forma de impostos e outros recebem menos. É um processo 
de escolha entre diversas reivindicações de recursos públicos 
que, mesmo nas melhores épocas, não são suficientes para 
cobrir todas as demandas. É um processo de racionamento em 
que se soluciona o orçamento por exclusão de alguns daque-
les que reivindicam. É um processo em que, de forma expres-
sa ou indireta, o governo decide sobre qual o papel que deve 
desempenhas e define prioridades (SCHICK, 2007, p. 82 apud 
MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 22).
Na concepção de Sanches, A LDO é a “maior novidade em termos do instru-
mental de orçamentação pública articulado pela nova ordem constitucional” (SAN-
CHES, 2004, p. 204), ganhando grande relevância por seu caráter de mecanis-
mo de formulação de políticas públicas: §2º - A Lei de Diretrizes Orçamentárias 
compreenderá as metas e prioridades da administração, incluindo as despesas 
de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei 
Orçamentária Anual e disporá sobre alterações na legislação tributária e estabele-
cerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 
2018, p. 79). Sanches (2004, p. 204) assim nos traduz a importância desse instru-
mento: Lei de periodicidade anual, de hierarquia especial e sujeita a prazos e ritos 
peculiares de tramitação, destinada a parametrizar a forma e o conteúdo com que 
a lei orçamentária de cada exercício deve se apresentar e a indicar as prioridades 
a serem observadas em sua elaboração.
44
 Planejamento Governamental e Controle
Em contraponto, mas, de forma complementar, estudos questio-
nam se mesmo após pouco mais de 50 anos de sua publicação, a Lei 
nº 4.320/1964 ainda se mostra atual