PLANEJAMENTO-ESTRATÉGICO-NA-GESTÃO-PÚBLICA

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Sumário 
 
 
FACUMINAS .................................................................... Erro! Indicador não definido. 
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 4 
PLANEJAMENTO PÚBLICO ...................................................................................... 5 
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO PARA 
A GESTÃO PÚBLICA 
 
 
 
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Sumário 
NOSSA HISTÓRIA ..................................................................................................... 3 
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 4 
PLANEJAMENTO PÚBLICO ...................................................................................... 5 
O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL ............................................................... 11 
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PROGRAMA ................................................... 15 
OS INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO: PPA ................................................. 18 
OS INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO: LDO ................................................. 19 
AS INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO: LOA ................................................. 20 
A LEI COMPLEMENTAR 101/00 – LRF ................................................................... 21 
DESPESAS DE CAPITAL ........................................................................................ 24 
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DE PESSOAS .................................................. 26 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................... 29 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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NOSSA HISTÓRIA 
 
 
A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de 
empresários, em atender à crescente demanda de alunos para cursos de Graduação 
e Pós-Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como entidade 
oferecendo serviços educacionais em nível superior. 
A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de 
conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação 
no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua. 
Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos 
que constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, 
de publicação ou outras normas de comunicação. 
A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma 
confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base 
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições 
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica, 
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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INTRODUÇÃO 
 A importância do conhecimento tem sido observada através de séculos e em 
cada época. Os maiores vencedores sempre detiveram a educação e o 
conhecimento, como é possível constatar através dos egípcios, gregos, romanos, 
grandes navegadores, militares, entre outros. 
As transformações pelas quais o mundo vem passando, da era industrial para 
a era da informação e o avanço tecnológico, faz surgir a configuração de um novo 
cenário, de mudanças constantes e profundas transformações nos aspectos social, 
político, econômico e cultural. Essa nova realidade faz com que a vida de pessoas e 
empresas torne-se globalizada. 
Nesse contexto, controlar déficits e equilibrar as contas públicas são 
preocupações latentes por parte de todos os setores da sociedade. 
Em relação aos organismos públicos, a administração pública precisa, cada 
vez mais, pautar por uma gerência transparente e eficaz para satisfazer aos anseios 
da população, o que significa buscar o saneamento geral das finanças dos governos 
em todas as suas esferas. Como meios para que consigam o intento, temos o 
planejamento, controle e o orçamento público. 
O planejamento objetiva corrigir distorções administrativas, alterar condições 
indesejáveis para a coletividade, remover empecilhos institucionais e assegurar a 
viabilização de objetivos e metas que se pretendem alcançar. 
 Quanto ao controle da execução orçamentária, a Constituição Federal de 
1988 prevê, no art. 70, dois tipos de “fiscalização” sobre o orçamento: o controle 
interno e o controle externo. O controle interno é realizado pelos sistemas de 
Controle Interno de cada Poder. 
O orçamento, por sua vez, é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que 
traduz, em termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de 
trabalho, ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a 
assegurar a contínua e oportuna liberação desses recursos. 
Esta apostila, que se trata de uma compilação, vem com o intuito de fornecer 
subsídios àqueles que trabalham na administração pública, mostrando um pouco de 
 
 
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todo o processo que permeia o planejamento e o orçamento público e as 
implicações da Lei de Responsabilidade Fiscal que veio dar um norte ao país e 
contribuir para que a gestão pública seja, como falado, eficaz e transparente. 
Conceituaremos planejamento pela ótica de vários especialistas do assunto, 
falaremos de suas características, sua importância, os princípios e objetivos em 
termos governamental 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PLANEJAMENTO PÚBLICO 
 
 
6 
 Um dos instrumentos administrativos que mais notoriedade obtiveram nos 
últimos 30 anos, foi o planejamento. Seu emprego sistemático, nos programas 
militares, desde a Segunda Guerra Mundial, contribuiu para aperfeiçoá-lo e 
desenvolvê-lo sobremaneira, o que estimulou as empresas e outros setores do 
governo a incorporar suas técnicas. 
Já existia uma tendência para aproximar mais e mais o orçamento do 
planejamento e, para isso, na década de 1960, surgiu o PPBS – Planning, 
Programming and Budgeting System (Sistema de Planejamento, Programação e 
Orçamento). Essa nova concepção que Giacomoni (2007) diz ser ambiciosa, 
integrava de forma sistemática: os diagnósticos, prognósticos, os objetivos, a análise 
de cursos alternativos, os programas e projetos com suas metas, os recursos a 
serem empregados, a indicação de custos, bem como os esquemas de avaliação e 
controle. O planejamento teria o papel mais saliente em todo o processo e isso seria 
possível devido ao estágio alcançado pelas modernas técnicas de informação que 
visam auxiliar a análise e a tomada de decisões. 
Entretanto, de acordo com Giacomoni (2007), surgiram problemas 
intransponíveis na trajetória de sua implantação que o levaram ao fracasso naquele 
momento, mas, felizmente não foi preciso retomar o modelo de orçamento 
tradicional, nem causou muitos estragos ao conceito moderno de orçamento. Dentre 
os problemas temos: crise econômica com a consequente escassez de recursos 
para novos empreendimentos, falta de técnicos especializados e até dificuldades 
políticas. 
Conceitos e definições 
 De acordo com Hoji (2003, p. 359): o planejamento consiste em estabelecer 
com antecedência as ações a serem executadas dentro de cenários e condições 
preestabelecidos, estimando os recursos a serem utilizados e atribuindo as 
responsabilidades, para atingir os objetivos fixados. 
 Segundo Chiavenato (2000, p. 168) “o planejamento constitui a primeira 
função da administração. Antes de qualquer função administrativa ser executada, a 
administração precisa determinar os objetivos e os meios necessários para 
alcançálos”. 
 
 
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O planejamento administrativo significa decidir adiantadamente o que deve 
ser feito para alcançar determinado objetivo ou meta. 
Segundo Maximiano (1995, p. 197), “o processo de planejamento tem três 
finalidades principais: antecipação a situações previsíveis, predeterminação de 
acontecimentose preservação da lógica entre eventos”. 
De acordo com Robbins (2002, p. 116): planejamento compreende a definição 
das metas de uma organização, o estabelecimento de uma estratégia global para 
alcançar essas metas e o desenvolvimento de uma hierarquia de planos abrangente 
para integrar e coordenar atividades. Diz respeito, portanto, aos fins (o que será 
feito) e também aos meios (como será feito). 
Vejamos a definição de planejamento de Pereira (1999, p. 113): processo de 
elaboração, execução e controle de um plano de desenvolvimento, a partir do qual 
fixam-se objetivos gerais e metas específicas, assim como a ordenação do elenco 
de decisões e providências indispensáveis para a consecução desses objetivos. 
Dessa forma, o plano de desenvolvimento poderá ser executado de maneira mais 
rápida, despendendo menos recursos e esforços. 
As dimensões do planejamento 
 Também, de grande contribuição para este estudo é o entendimento dos 
aspectos básicos das cinco dimensões do planejamento segundo Steiner apud 
Oliveira (2001, p. 32), que permitem uma visão da amplitude do planejamento, as 
quais são: 
 a primeira dimensão do planejamento corresponde ao assunto abordado, do 
que pode ser a produção, pesquisa, novos produtos, finanças, marketing, 
instalações, recursos humanos etc.; 
 outra dimensão corresponde aos elementos do planejamento, entre os quais 
podem ser propósitos, objetivos, estratégias, políticas, programas, orçamento, 
normas e procedimentos, entre outros; 
 uma outra dimensão corresponde à dimensão do tempo do planejamento, que 
pode ser, por exemplo, de longo, médio ou curto prazo; 
 
 
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 outra dimensão corresponde às unidades organizacionais, pelas quais o 
julgamento é elaborado, nesse caso, pode-se ter planejamento corporativo, 
de subsidiárias, de grupos funcionais, de divisões, de departamentos, de 
produtos etc.; 
 uma quinta dimensão corresponde às características do planejamento que 
podem ser representadas por complexidade ou simplicidade, qualidade ou 
quantidade estratégica ou tática, confidencial ou público, formal ou informal, 
econômico ou caro. 
 Segundo Giacomoni (2007), planejamento, programação e orçamento 
constituem os processos por meio dos quais os objetivos e os recursos, e suas 
interrelações, são levados em conta visando à obtenção de um programa de ação, 
coerente e compreensivo para o governo como um todo. 
 De acordo com Sousa, Batista e Andrade (2004) planejamento é a forma de 
programar e administrar o futuro, pensando nas consequências e adaptações à 
realidade e aos fatos físicos, orçamentários, financeiros e históricos que intervenham 
no decorrer de uma ação e que podem influenciar os resultados esperados. Tal 
procedimento parte de premissas pré-definidas ou estimadas, as quais serão 
administradas mediante controles adequados, capazes de formalizar registros que 
buscam promover qualificação, quantificação, segurança, garantias, eficiência, 
eficácia, avaliação e, consequentemente, uma tomada de decisão mais acertada. 
 Dessa maneira, pergunta-se: Mas, como planejar? Qual a ferramenta inicial 
do planejamento? Uma das resposta é que não se pode falar em planejamento sem 
controle. Essa correlação proporciona o acompanhamento da realização de fatos, 
que, agrupados, demonstram vantagens e desvantagens para qualquer ente ou 
administração pública, permitindo adaptações e ajustes, a fim de se obter resultados 
satisfatórios. 
 Os autores, citados até o momento, ressaltam a íntima relação entre 
planejamento e controle, o que é verdade, pois não há sentido em estabelecer 
planos sem estabelecer formas de controlar a sua execução e, nos casos de 
desvios, executar ações de alinhamento ao objetivo e estabelecer os ajustes que a 
realidade for impondo ao longo do tempo. Assim, planejar deve ser uma constante e 
 
 
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essa tarefa deve estar adequada à realidade e às necessidades da administração 
governamental. 
 Tratando-se de administração pública, incluindo os órgãos das esferas 
federal, estadual e municipal, percebe-se uma exigência rotineira e constante de 
controles, relatórios e planejamento, por se tratar de administração dos direitos, 
deveres e obrigações dos bens de domínio público. O administrador público recebe 
a confiança de administrar, mediante o voto popular, e se subordina às penalidades 
da má administração, as quais são previstas em diversos instrumentos legais. 
Quadro 1 – Ambiente da Administração Pública 
 
 
 Fazendo uso do Planejamento, a Administração Pública passa a utilizar-se de 
métodos rotineiros e específicos, a fim de proporcionar ações que possam dar 
condições de se atingir determinados objetivos. Sousa, Batista e Andrade (2004) 
ressaltam que não se trata de pacotes de procedimentos padrões, pois cada 
entidade tem sua particularidade e cada uma terá seus procedimentos 
individualizados. 
 De todo modo, o uso persistente e sistemático do planejamento contribui para 
desenvolvê-lo e aperfeiçoá-lo substancialmente, principalmente, se observarmos 
que a administração dos órgãos públicos atuava, digamos, “de qualquer maneira”, 
até pouco tempo atrás. Hoje, com o uso sistemático do planejamento, estão mais 
 
 
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atentos às falhas e desvios, mesmo porque estão sujeitos a legislações rígidas, 
como veremos adiante. 
Observamos a importância do planejamento também nas organizações do 
setor privado, que utilizam com propriedade os seus benefícios e controles, 
elaborados de forma responsável e coerente, uma vez que é o futuro do negócio que 
está em jogo. Enumeramos abaixo algumas características relevantes ao 
planejamento: 
1. Antecedência, onde o planejamento deve anteceder aos atos e fatos previstos em 
seu plano de ação; 
2. Diagnóstico de situação que deve dar um feedback dos atos e fatos planejados; 
3. Identificação de necessidade que deve apontar os pontos que necessitam de 
mensuração e controle; 
4. Definição de programas e objetivos que os explicitarão e canalizarão esforços 
para cumpri-los; 
5. Quantificação de metas e custos, onde traçará os objetivos e os custos dos 
mesmos; 
6. Avaliação de resultados; e 
7. Integração de todos os sistemas, influenciando a minimização de esforços e 
recursos e a maximização de resultados. 
 Quando falamos acima de “legislação mais rígida”, estávamos nos 
reportando, principalmente, à Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 
101/2000, a qual ampliou a preocupação na tarefa de planejar, considerando que 
novas responsabilidades foram impostas aos gestores públicos. 
Para falarmos de responsabilidade → planejamento → administração 
precisamos entender algumas nuances entre gestão e administração. 
Vários autores inferem que gestão e administração são termos aplicados 
como sinônimos, entretanto, tem-se observado que todo gestor é administrador, mas 
nem todo administrador é gestor. Enquanto o conceito de administração para 
Ferreira (2004) é “conjunto de princípios, normas e funções que têm por fim ordenar 
 
 
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a estrutura e funcionamento de uma organização”, o conceito de gestão é mais 
amplo, pois, além de envolver a administração, está diretamente ligado aos projetos 
da entidade, como relevar a situação mercadológica e preocupar-se com seus 
funcionários, fornecedores, governo e população. Assim, a efetiva gestão 
proporciona o atingimento de resultados com grandes repercussões junto ao status 
quo da entidade e de todos seus envolvidos. 
Segundo Sousa, Batista e Andrade (2004), quanto aos administradores 
públicos, esses estão sob evidência, já que, além de serem mandatários do povo 
que os elegeram, estão sob regime de leis e normatizações que os obrigam a ser 
veementes planejadores de seus atos. 
 
O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL 
 Para gerenciar a “coisa pública”, a própria legislação pública fornece 
instrumentos capazes de dar subsídios, ou seja, a Lei Orçamentária Anual (LOA), a 
Lei de DiretrizesOrçamentárias (LDO), o Plano Plurianual (PPA), definidos no artigo 
165 da Constituição Federal (CF); o Plano Diretor, em cidades com mais de vinte mil 
habitantes, exaltado no artigo 182, §1º, da CF/88; e, ainda, o Estatuto da Cidade, 
conforme Lei nº 10.257/01; todos se apresentam como instrumentos governamentais 
que, ao mesmo tempo em que denotam e induzem a um planejamento real das 
condições das entidades públicas e de seus representantes, atendem às referidas 
exigências legais, dando todas as informações precisas e necessárias para a 
tomada de decisão. 
Os três primeiros instrumentos mencionados devem relacionar entre si de 
forma harmônica e eficaz. Essa harmonia deve refletir a coerência, a sistematização 
e a identidade de vontades presentes nas referidas normas legais e sua eficácia 
deve retratar os esforços para o atingimento de seus objetivos. Cada um deles será 
discutido em seus pormenores em capítulos adiante. 
Conforme Sousa, Batista e Andrade (2004), pode-se considerar o 
planejamento como uma forma de se direcionar energia, em busca de se atingir uma 
meta ou objetivo. Porém, pode-se definir, ainda, o nível de detalhamento de 
 
 
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planejamento que se quer fazer. Considerando a precária aplicação do 
planejamento, sempre são criadas normas. Sob a luz da Constituição Federal de 
1988, da Lei nº 4.320/64 e da Lei Complementar nº 101/00 (LRF), combinadas com 
as Portarias do Ministério do Orçamento e Gestão, verifica-se que essas ditam 
preceitos relativos ao orçamento público, realçando as exigências de controle e 
planejamento, inclusive quanto à forma de programação estabelecida através de 
diretrizes, programas, objetivos, ações, metas e prioridades da administração. 
Todas as tarefas do planejamento, se bem trabalhadas, repercutirão na 
execução orçamentária, na previsão de metas bimestrais de arrecadação, a 
programação financeira e o cronograma mensal de desembolso, além da fixação e 
reprogramação de cotas orçamentárias e financeiras com maior grau de 
assertividade. 
Assim, pode-se observar que o processo de planejamento é contínuo; ele não 
pára, e pode ser visualizado conforme o Quadro 2: 
Quadro 2 – Processo do Planejamento 
 
 Enfim, o planejamento em uma administração pública é a programação do 
futuro, garantindo-lhe propostas e adaptações à realidade econômica e social local, 
aos aspectos orçamentários e financeiros, levando em consideração os fatos 
históricos. Aliado ao cumprimento do planejamento, busca-se o atendimento à Lei de 
 
 
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Responsabilidade Fiscal, no que tange ao equilíbrio das contas, à transparência, à 
responsabilidade e ao controle, sendo necessária uma mudança de cultura dos 
gestores. 
 O Estado, ao contrário das empresas, não tem por objetivo obter lucro, mas 
sim, promover o bem-estar da sociedade. Sendo assim, o planejamento 
governamental difere do planejamento organizacional em alguns aspectos e pode 
ser classificado também em: nacional – define as diretrizes para o país; regional – 
limita-se a regiões do país com peculiaridades econômicas e sociais específicas; 
urbano – limita-se a âmbito municipal planejando o crescimento e desenvolvimento 
da cidade e; setorial – quando relaciona-se a determinados setores, como por 
exemplo, saúde, educação, transportes, energia, dentre outros. 
 No Brasil, por tratar-se de um estado federativo, observa-se também o 
planejamento estadual, que pode ser dividido por micro-regiões dentro do mesmo 
estado. 
 Nesse ponto, faz-se necessário ressaltar que o planejamento governamental 
deve prever três variáveis políticas que interferem diretamente na implementação 
dos planos, que segundo Matus (1993, p. 92), são: “o poder, a cooperação e a 
coordenação”. A estrutura do poder, quando não prevista na formulação, inviabiliza 
ou torna deficiente a execução do planejamento. 
Salienta-se, ainda, que os problemas sociais e econômicos não possuem 
como opção uma única solução correta e viável. Nesse sentido, o planejamento 
deve selecionar uma entre as alternativas possíveis, fazendo uso dos aspectos 
políticos do planejamento. 
A decisão governamental a respeito de como conduzir o orçamento da União 
e aplicar as verbas públicas, interessa à sociedade como um todo, prevalecendo, 
neste momento, os critérios técnicos. 
Por último, no que diz respeito ao seu insucesso ou desuso, em escala 
mundial, evidenciam-se críticas, haja vista que a falta de planejamento é sinônimo 
de improvisação e despreparo. 
Segundo Souza (2009), embora seja verdadeiro que a experiência brasileira 
na década de 80 e o colapso das economias planificadas no início dos anos 90 
 
 
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indiquem o possível insucesso do planejamento governamental, o planejamento 
continua a ser um instrumento que pode ser útil ao governo e à nação. Constitui-se, 
na verdade, na indicação dos caminhos do desenvolvimento econômico, bem como 
na transparência da aplicação dos recursos públicos. O malogro brasileiro, na 
década de 80, esteve muito mais ligado às oscilações da economia de então do que 
às falhas no planejamento em si. 
Segundo Matus (1993, p.95), no que diz respeito ao planejamento federal, 
que passou a ser utilizado a partir da década de 30, os estados passaram a utilizá-lo 
como ferramenta de alocação de recursos públicos. 
Constituem particularidades do planejamento em âmbito estadual: o efetivo 
controle de um reduzido número dentre as variáveis de maior gravitação na vida 
econômica local; uma capacidade pouco definida de influenciar decisões que, 
ditadas por outros centros de poder, profundamente afetam o comportamento das 
economias estaduais; e o menor peso e grau de diversificação institucional dos 
poderes públicos das unidades federadas, quando em comparação com a União. 
(SOUZA, 2009, p. 17). 
Do exposto, depreende-se que o processo de planejamento estadual fica 
restringido, haja vista que os governos locais não possuem autonomia de decisão 
suficiente para interferir na realidade econômica local. Também, na maior parte dos 
estados brasileiros, a expressiva dependência de recursos alheios, faz com que 
suas metas e objetivos referentes ao planejamento só consigam ser concretizadas 
regionalmente. O caso dos estados pertencentes à região Nordeste, exemplifica 
essa contingência. 
Segundo Souza (2009, p. 23), no âmbito local ou municipal, o planejamento 
urbano diz respeito à ocupação espacial da cidade, bem como da distribuição dos 
serviços públicos essenciais à população. Um exemplo de planejamento urbano é o 
Plano Diretor de Brasília, que estabelece onde e como será o crescimento da cidade 
(onde haverá escolas, hospitais, prédios residenciais e comerciais, etc). 
A Constituição delega aos municípios a responsabilidade pelo planejamento 
urbano, ao determinar em seu art. 182: Art. 182 A política de desenvolvimento 
urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas 
em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da 
 
 
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cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. § 1º o plano diretor, aprovado pela 
Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o 
instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.§ 2º A 
propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências 
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3º As 
desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em 
dinheiro. 
No que tange às recentes mudanças no papel do Estado como principal 
agente condutor do processo de desenvolvimento econômico do país, o efeito mais 
imediato é a drástica redução no montante de recursos disponíveis para 
investimento na infraestrutura urbana. Nessas condições, o grande desafio das 
cidades passa a ser a mobilização de fontes alternativas de financiamento e a 
criação de novos arranjos institucionais que permitamcompensar a crescente 
escassez de recursos 
Enfim, de acordo com Andrade (2002), o planejamento não é feito somente na 
ocasião da elaboração do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e lei 
orçamentária. Durante a execução orçamentária, para garantir o equilíbrio das 
contas públicas, é necessário rever os planos iniciais e adequá-los à realidade, ou 
até mesmo replanejar 
 
 
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PROGRAMA 
 Planejamento, programação e orçamento formam um sistema integrado de 
gerência inteligente. De acordo com Lopes (1990), o planejamento público é um 
“método coerente e compreensivo de formação e implementação de diretrizes, 
através de um controle central de vastas redes de órgãos e instituições 
interdependentes, viabilizados por conhecimentos científicos e metodológicos”. 
O planejamento é entendido como um processo racional para definir os 
objetivos e determinar os meios para alcançá-lo, devendo logicamente ser anterior à 
realização do empreendimento, ou seja, precede a elaboração orçamentária e tem 
 
 
16 
como objetivo a seleção nacional das alternativas para a ação governamental em 
compatibilidade com os meios disponíveis, pois se houvesse uma quantidade 
ilimitada de recursos, não haveria em princípio, necessidade de planejamento. 
 Deve obedecer às seguintes características: 
 diagnóstico da situação existente; 
 identificação das necessidades de bens e serviços; 
 definição clara dos objetivos para a ação; 
 discriminação e quantificação de metas e seus custos; 
 avaliação dos resultados obtidos; 
 trabalho integrado. 
 O processo de planejamento é desenvolvido nos seguintes níveis que 
integram e sincronizam os planos: 
 Diretriz – conjunto de critérios de ação e de decisão que deve disciplinar e 
orientar os diversos aspectos envolvidos no processo de planejamento. 
Tratase de um nível mais abstrato onde ocorre a formulação geral do objetivo. 
 Objetivo – indica os resultados que a administração pretende alcançar com a 
realização das ações governamentais. 
 Metas – é a especificação e a quantificação física dos objetivos 
estabelecidos. 
 Programa – corresponde às ações que resultam em serviços prestados à 
comunidade, passíveis de quantificação. 
 O Orçamento-Programa deve, pois, ser entendido como uma etapa do 
planejamento e compreende os seguintes aspectos: 
 instrumento de ação administrativa para execução dos planos de longo, 
médio e curto prazos; 
 previsão das receitas e fixação das despesas com o objetivo de atender às 
necessidades coletivas definidas no programa de Ação do Governo; 
 
 
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 instrumento de aferição e controle da autoridade e da responsabilidade dos 
órgãos e agentes da administração orçamentária e financeira, permitindo, 
igualmente, avaliar a execução dos programas de trabalho do Governo. 
 Nesse sentido, de componente de um sistema integrado de gerência, o 
orçamento-programa é entendido como uma das etapas do planejamento e foi 
adotado na esfera federal pela Lei nº 4.320/64. 
 Segundo Silva (2002), identificam-se na elaboração de um 
orçamentoprograma, algumas fases nítidas e necessárias, quais sejam: 
1. Determinação da situação – identificação dos problemas existentes. 
2. Diagnóstico da situação – identificação das causas que concorrem para o 
aparecimento dos problemas. 
3. Apresentação das soluções – identificação das alternativas viáveis para 
solucionar os problemas. 
4. Estabelecimento das prioridades – ordenamento das soluções encontradas. 
5. Definição dos objetivos – estabelecimento do que se pretende fazer e o que se 
conseguirá com isso. 
6. Determinação das tarefas – identificação das ações necessárias para atingir os 
objetivos. 
7. Determinação dos recursos – arrolamento dos meios (recursos humanos, 
materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros) necessários. 
8. Determinação dos meios financeiros – expressão monetária dos recursos 
alocados. 
 O orçamento-programa contribui para o planejamento governamental, pois é 
capaz de expressar com maior veracidade as responsabilidades do Governo para 
com a sociedade, visto que o orçamento deve indicar com clareza os objetivos 
perseguidos pela nação da qual o governo é intérprete. 
Assim, podemos constatar que é princípio fundamental do Estado moderno 
que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem organizar e exercer suas 
 
 
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atividades com planejamento permanente, atendendo às peculiaridades locais e aos 
princípios técnicos convenientes ao desenvolvimento econômico e social. 
 
OS INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO: PPA 
 O Plano Plurianual – PPA – tem por finalidade abranger as ações 
relacionadas ao objetivo da administração pública para determinado período. Ele é 
publicado a cada quatro anos em forma de lei ordinária e deve ser enviado ao 
Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato 
presidencial. 
Sua execução tem início no segundo mandato presidencial e é finalizado no 
primeiro ano do próximo mandato, assim, cobre o lapso de tempo entre o 2º ano de 
um mandato presidencial ao primeiro ano do mandato subsequente. O parágrafo 1º 
do art. 165 da CF/88 dispõe que o PPA: “estabelecerá, de forma regionalizada, as 
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de 
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos processos de duração 
contínua”. 
Segundo o art. 174 da CF/88, o PPA é um instrumento normatizador do 
planejamento de médio prazo e de definição das macro-orientações do Governo 
Federal para a ação nacional em cada período de quatro anos, sendo estas 
determinantes (mandatórias) para o setor público e indicativas para o setor privado. 
Na realidade, o poder executivo ordena suas ações com a finalidade de atingir 
seus objetivos e metas usando o Plano Plurianual. 
Os investimentos cuja execução seja levada a efeito por períodos superiores 
a um exercício financeiro, só poderão ser iniciados se previamente incluídos no PPA 
ou se nele incluídos por autorização legal. A não observância desse preceito 
caracteriza crime de responsabilidade. 
 
 
 
 
 
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OS INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO: LDO 
 A lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, de acordo com o parágrafo 2º do art. 
195, da CF/88, compreenderá: as metas e prioridades da administração pública 
federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, 
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na 
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras 
oficiais de fomento. 
 É uma lei ordinária que vale para somente um exercício e estabelece assim, 
de forma antecipada, as diretrizes, as prioridades de gastos e as normas e 
parâmetros que devem orientar a elaboração do projeto de lei orçamentária para o 
exercício seguinte. 
As prioridades e metas definidas pela LDO para os programas e ações são 
apresentadas em anexo ao texto legal, constituindo-se num detalhamento anual de 
metas estabelecidas no PPA e que foram selecionadas para constar do projeto de lei 
orçamentária de cada exercício. 
A LDO é delineada para fazer a articulação e o ajustamento conjuntural do 
PPA com o orçamento. 
As Leis de Diretrizes Orçamentárias e os orçamentos anuais têm de ser 
compatíveis com o que dispõe o PPA, bem como todos os planos e programas 
nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição ou quaisquer outros 
instituídos durante um período de governo. Nenhum investimento cuja execução 
ultrapassar um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA 
ou sem lei que autorize tal inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. As 
emendas parlamentares à LDO e ao orçamento, somente serão apreciadas pela 
comissão mista pertinente do Congresso Nacional se compatíveis com a lei do PPA 
(artigos 165, 166 e 167 da Constituição Federal).Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a LDO passou 
também a conter dois anexos de extrema importância para orientar o governo e a 
sociedade sobre a condução da política fiscal. Trata-se do Anexo de Metas Fiscais, 
 
 
20 
onde são estabelecidos os resultados primários esperados para os próximos 
exercícios, e que dão uma dimensão da austeridade dessa política; e o Anexo de 
Riscos Fiscais, onde são enumerados os chamados passivos contingentes, ou seja, 
aquelas dívidas que ainda não estão contabilizadas como tal, mas que, por decisão 
judicial, poderão vir a aumentar a dívida pública. 
Segundo Bastos et al. (2004), cabe apontar que as normas de direito 
financeiro, baixadas pela Lei nº 4.320/64, são ainda as que estabelecem as regras 
básicas de elaboração, execução e controle dos planos e orçamentos. Porém, face, 
principalmente, aos novos comandos orçamentários introduzidos pela Constituição 
de 88, essa lei ficou desatualizada. 
Assim, conforme Bastos et al. (2004), mediante a ausência da lei 
complementar prevista no § 9º do art. 165 da CF, que viria a substituir a referida lei, 
a LDO tem exercido também o papel de suprir as lacunas e imperfeições legais 
sobre a matéria, atuando de forma a compatibilizar as normas infraconstitucionais 
com as disposições contidas no texto da Lei Maior. 
 
AS INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO: LOA 
 A Lei Orçamentária Anual (LOA) é igualmente uma lei ordinária de iniciativa 
do Poder Executivo com validade para cada exercício fiscal. De acordo com o § 5º 
do art. 165 da Constituição, essa lei deve conter três orçamentos: 
 o orçamento fiscal; 
 o orçamento da seguridade social; 
 o orçamento de investimento das empresas estatais. 
 Os dois primeiros envolvem toda a programação de gastos dos Poderes da 
União, seus fundos, autarquias e fundações. Em suma, abrangem toda a 
administração pública, direta e indireta. O orçamento de investimentos das 
empresas estatais contém a previsão de investimentos das entidades em que a 
União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a 
voto. 
 
 
21 
De acordo com Bastos et al. (2004), os orçamentos, fiscal e da seguridade 
social, listam todos os gastos da União, como os destinados à manutenção da 
máquina pública, os desembolsos com saúde, educação, defesa, estradas, portos, 
benefícios previdenciários, folha de pessoal, juros da dívida etc., bem como todas as 
receitas que são esperadas para serem arrecadadas. 
A LOA é elaborada pelo Poder Executivo e enviada ao Congresso nacional 
até o dia 31 de agosto de cada exercício, cabendo a este aprová-la até o término da 
sessão legislativa. 
Segundo Bastos et al. (2004, p. 3), pela análise conjunta desses três 
instrumentos, compreende-se que a concepção do processo de planejamento e 
orçamento no Brasil confere ao PPA, à LDO e à LOA uma atuação integrada, que 
pode ser assim resumida: 
 PPA estabelece o planejamento de longo prazo, por meio dos programas e 
ações de governo; 
 A LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa anualmente as 
ações e programas a serem executados por meio de projetos, atividades e 
operações especiais; 
 A LDO, por sua vez, cumpre o papel de estabelecer a ligação entre esses 
dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos prioritários 
que deverão compor a LOA, e definir as regras e normas que orientam a 
elaboração da lei orçamentária que irá vigorar no exercício seguinte ao da 
edição da LDO. 
A LEI COMPLEMENTAR 101/00 – LRF 
 A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, foi criada com o objetivo 
de ditar normas de finanças públicas voltadas para uma boa administração e gestão 
fiscal dos recursos públicos, isso porque, na década de 80, o Brasil se encontrava 
numa grave crise, com suas finanças públicas desequilibradas, mostrando 
acentuado déficit orçamentário. 
 
 
22 
De acordo com Nóbrega (2002), conhecida também como LRF, veio 
estabelecer os princípios do equilíbrio fiscal, planejamento e transparência, ou seja, 
seus objetivos foram: 
1. Instituir uma gestão fiscal responsável, com ênfase no controle do gasto 
continuado e no endividamento; 
2. Prevenir desvios e estabelecer mecanismos de correção e dessa forma punições 
a administradores pelos desvios graves e por eventual não-adoção de medidas 
corretivas; 
3. Modificar profundamente o regime fiscal brasileiro, dando um "choque" de 
transparência no setor público, com maior divulgação das contas públicas e, ao 
mesmo tempo, tornando-as mais inteligíveis. 
 A LRF parte do pressuposto de que para uma boa gestão pública, os 
governantes não podem gastar mais do que arrecadam e os recursos públicos 
precisam ser administrados de forma responsável. 
Portanto, para alcançar essa responsabilidade é necessário, segundo o 
Parágrafo 1º do art.1º, “ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e 
corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas”. 
Analisando ponto a ponto, temos os seguintes postulados: 
Ação planejada e Transparente – consiste em ações voltadas para a satisfação de 
um programa definido por ações ou projetos que tenham sempre começo, meio e 
fim; 
Prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas 
públicas – um dos aspectos mais relevantes da Lei de responsabilidade fiscal é 
justamente o acompanhamento das ações, projetos ou atividades dos 
administradores públicos pelos controles internos e externos, a cargo de 
funcionários dos próprios órgãos e Tribunais de Contas, respectivamente. 
Garantia de equilíbrio nas Contas Públicas – cumprimento de metas e resultados 
entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a 
geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, 
concessão de garantia e inscrição em restos a pagar; 
 
 
23 
Transparência – diversos pontos da LRF enfatizam a ação planejada e transparente 
na administração pública. 
 Foi inspirada em outras experiências internacionais, principalmente a da Nova 
Zelândia, que implementou uma profunda reforma dos sistemas e relatórios 
contábeis, introduzindo a análise gerencial dos dados gerados por eles. 
Segundo Toledo Jr. e Rossi (2002) ela foi inspirada no Tratado de Maastrich, 
da Comunidade européia, de onde buscou a tolerância com desvios fiscais, desde 
que, mantido o efetivo compromisso de ajuste. Os mesmo autores dizem que ainda 
se inspirou na experiência americana, especialmente, quando exige a compensação 
da renúncia de receitas e das novas despesas obrigatórias de reprodução 
continuada. 
A LRF se apóia em quatro grandes eixos: 
1. Planejamento - é aprimorado pela criação de novas informações, metas, limites e 
condições para a renúncia de receita, geração de despesas, despesas com pessoal, 
despesas da seguridade, dívidas, operações de crédito, ARO, concessão de 
garantias. 
2. Transparência - é prevista pela divulgação ampla, inclusive pela internet, de 4 
novos relatórios de acompanhamento da gestão fiscal, que permitem identificar as 
receitas e despesas e que são: 1. Anexo de Metas Fiscais; 2. Anexo de Riscos 
Fiscais; 3. Relatório de Gestão Fiscal; 4. Relatório Resumido da Execução 
Orçamentária. 
3. Controle - é aprimorado pela maior transparência e qualidade das informações, 
exigindo uma ação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos Tribunais de Contas. 
4. Responsabilização - deverá ocorrer sempre que houver o descumprimento das 
regras, com a suspensão das transferências voluntárias, garantias e contratação de 
operações de crédito, inclusive ARO. 
 Como esclareceu Pelicioli (2000, p. 109), a LRF dá suporte à criação de um 
sistema de planejamento, execução orçamentária e disciplina fiscal, até então, 
inexistente no cenário brasileiro. Tem o objetivo de controlar o déficit público para 
estabilizar a dívida em nível compatível com o status de economia emergente.Seu 
aspecto inovador, segundo análise de Cruz (2001, p. 8), reside no fato de 
 
 
24 
responsabilizar o administrador público pela gestão financeira, criando mecanismos 
de acompanhamento sistemático (mensal, trimestral, anual e plurianual) do 
desempenho. 
O fundamento da Lei de Responsabilidade Fiscal está nos artigos 163 a 169 
da Constituição Federal, mas especificamente, no artigo 165, § 9º, os quais 
expressam a intenção do legislador de promover uma administração financeira 
eficiente, atendendo ao critério de maior controle da sociedade sobre o Estado. 
Castro (2000, p.17) esclarece que o poder executivo federal, ao propor o 
projeto que deu origem à Lei Complementar 101/2000, apoiou-se no argumento de 
que a medida fazia parte do conjunto de estratégias componentes do Programa de 
Estabilidade Fiscal – PEF. Porém, o mesmo autor põe em dúvida essa intenção, 
identificando, implicitamente, o objetivo de ampliar a arrecadação de recursos e 
racionalizar seu emprego para cumprir compromissos nacionais relativos à dívida 
externa e atender às exigências oriundas do FMI, do Banco Mundial e dos Estados 
Unidos da América (organismos financeiros internacionais credores de nosso país). 
 
DESPESAS DE CAPITAL 
 As despesas de capital são os desembolsos para adquirir ou constituir bens 
de capital que contribuirão para a produção ou geração de novos bens ou serviços e 
integrarão o patrimônio público. Englobam três grupos: investimentos, inversões 
financeiras e transferências de capital. 
Os investimentos são as dotações para o planejamento e a execução de 
obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados, necessários à 
realização dessas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, 
aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou 
aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. 
De acordo com o Parágrafo 5º do art. 12, da Lei nº 4.320/64, as inversões 
financeiras são as dotações destinadas a: 
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; 
 
 
25 
II - obtenção de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de 
qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento de 
capital; 
III - constituição ou aumento de capital de entidades ou empresas que visem a 
objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguro. 
 As transferências de capital são as dotações destinadas a investimentos ou 
inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam 
realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, 
constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivam 
diretamente da Lei de Orçamento ou de Lei especial anterior, bem como as 
dotações para amortização da dívida pública. 
Enfim, de acordo com o art. 12, da Lei nº 4.320/64, a classificação econômica, 
que abrange tanto a despesa quanto a receita, possibilita analisar o impacto das 
ações governamentais na economia como um todo. Ela pode proporcionar uma 
indicação de contribuição do Governo na formação bruta do capital do País. 
As categorias econômicas são assim codificadas: 
3000 - Despesas correntes 
3100 - Despesas de Custeio 
 3200 - Transferências Correntes 
4000 - Despesas de Capital 
4100 - Investimentos 
4200 - Inversões Financeiras 
4300 - Transferências de Capital 
 
 
 
 
 
 
26 
 
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DE PESSOAS 
 Em nossa primeira parada, vimos rapidamente: estratégia, gestão estratégica, 
planejamento estratégico de pessoas e os conceitos que são estratégicos em 
Gestão de Pessoas. Claro que você se aprofundará em gestão e em planejamento 
estratégico na disciplina Administração Estratégica, no próximo Módulo do curso, 
mas precisamos dessas noções agora para aplicá-las a pessoas. 
 Lembra-se do que é estratégia? É o conjunto de planos da alta administração 
para chegar a resultados consistentes com a missão e os objetivos gerais 
organizacionais. Retomando os estudos sobre planejamento da disciplina Teorias da 
Administração I, você agora é capaz de dizer o que significa planejamento 
estratégico? Escreva em suas anotações. 
 Podemos agora continuar nossa visita e ver o que diz Maximiano (2007) 
sobre o planejamento estratégico: é um processo de cunho intelectual que estrutura 
e esclarece a visão dos caminhos que a organização deve seguir e os objetivos que 
deve atingir. O autor cita os componentes do planejamento estratégico: 
 Missão, razão de ser da organização. 
 Desempenho da organização, resultados efetivamente alcançados. 
 Oportunidades e desafios do ambiente. 
 Pontos fortes e fracos da organização interna. 
 Competências dos planejadores. 
 E então? Seu conceito de planejamento estratégico chegou perto do 
apresentado por Maximiano (2007)? 
 Agora, traga esse conceito para a Gestão de Pessoas no setor público. Ao 
planejar todos esses componentes, é necessário evidenciar a integração das 
estratégias de recursos humanos às competências* requeridas pelo “negócio” da 
organização, com vistas ao atingimento de resultados eficazes e mensuráveis. Mas 
por que precisamos desse alinhamento? 
 
 
27 
 Podemos perguntar, por exemplo: os procedimentos de recrutamento e 
seleção trazem aos muitos postos e às funções, pessoas cuja competência alia-se 
às competências exigidas pela organização pública? Os planos de carreira são 
compatíveis com as necessidades de motivação do servidor e de manutenção do 
equilíbrio da organização pública para a sua devida prestação de serviço? Essas 
atividades estão alinhadas à estratégia organizacional? 
 Você notou que a estratégia da organização deve preceder à estratégia de 
pessoas e lhe servir de base. De acordo com Marconi (2005), a estratégia da 
organização tem início com uma discussão ampla sobre seu próprio papel nos 
próximos anos, diante das necessidades da sociedade, até com o levantamento da 
missão e dos objetivos, das macroatividades e das metas mais gerais, ou seja, o 
planejamento estratégico geral. Definindo o planejamento geral, ou seja, os 
caminhos organizacionais, Marconi (2005) sugere as etapas de um planejamento 
estratégico de pessoas para o setor público. São elas: 
 deixar claro qual é o objetivo da política de recursos humanos no setor 
público, que corresponde geralmente ao alcance do perfil desejado para a 
força de trabalho e sua atuação motivada e eficiente, em um modelo de 
gestão que busque o alcance de resultados e o atendimento satisfatório ao 
cidadão; 
 planejar a força de trabalho, na qual serão definidos, além do citado perfil, o 
quantitativo necessário de servidores e a sua alocação. As políticas de 
recursos humanos, planejadas após esta etapa, serão direcionadas para o 
cumprimento das metas estabelecidas neste item; 
Os principais aspectos que uma política de recursos humanos deve 
contemplar são: 
 o recrutamento, que deve ser eficiente e rigoroso para que as pessoas 
contratadas possuam o perfil desejado, 
 uma estrutura de carreira (desenvolvimento profissional) que estimule o 
servidor a buscar sua capacitação e a melhorar seu desempenho. Para tal, é 
importante que existam carreiras cujas regras de progressão relacionem-se 
ao desempenho, às competências adquiridas, à capacitação e à possibilidade 
 
 
28 
de o servidor assumir novas responsabilidades. As mudanças salariais entre 
os níveis das carreiras também devem ser significativas a ponto de 
estimularem o servidor a perseguir sua progressão, 
 uma estratégia de capacitação que possibilite o aprimoramento constante da 
força de trabalho de forma tal que os novos servidores e os atuais possuam/ 
atinjam o perfil desejado, 
 uma estrutura de incentivos com remuneração, benefícios, prêmios 
pecuniários* ou não, que estimulem o servidor e reforcem a possibilidade de a 
organizaçãocobrar um desempenho adequado, 
 uma estrutura de avaliação que possibilite verificar o desempenho, identificar 
as necessidades de capacitação e esteja associada à progressão do servidor, 
e 
 uma estratégia de realocação e redistribuição de servidores que possibilite o 
alcance do perfil e o quantitativo desejado para cada área organizacional. 
 
 
 
 
 
 
 
29 
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