AOP_M3-A14_AP

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Curso Introdução à Auditoria
de Obras Públicas
Realização: Apoio:
Módulo 3:
Análise da execução
de contratos / aditamentos
Realização: Apoio:
3
Sumário do Módulo 3
Aula 12: Auditoria e análise de execução contratual
Aula 13: Roteiro para quantificação de dano ao erário
Aula 14: Aditivos contratuais
Aula 14: Aditivos contratuais
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Aditivos Contratuais
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Aditivos Contratuais
✓ Hipóteses de alteração dos contratos – art. 65 da Lei 8.666/1993.
✓ Aditivos devem sempre envolver situações imprevisíveis, ou
previsíveis de consequências incalculáveis, nos termos da lei.
✓ Se decorrente de situação já prevista anteriormente, haveria de ter
sido divulgada na licitação, de forma a garantir os princípios de
isonomia e competitividade inerentes ao certame.
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Tipos de Alterações Contratuais
✓ Art. 65 da Lei 8.666/1993: Os contratos regidos por essa Lei poderão
ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I – Unilateralmente pela Administração:
Qualitativa: modificação do projeto ou das especificações para
melhor adequação técnica aos seus objetivos.
Quantitativa: modificação do valor do contrato em razão de
acréscimo ou diminuição nos quantitativos do seu objeto.
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Limites Legais para Alteração Contratual
Art. 65 da Lei 8.666/1993
§ 1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições
contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras,
serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial
atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou
de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os
seus acréscimos.
§ 2º Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites
estabelecidos no parágrafo anterior, salvo:
II – as supressões resultantes de acordo celebrado entre os
contratantes.
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Limites para Alteração Contratual
✓ Para adequação aos limites impostos pela Lei 8.666/1993, não pode
haver compensação entre acréscimos e supressões.
Voto do Acórdão 2.819/2001- Plenário
“Para efeito de observância dos limites de alterações contratuais previstos no
art. 65 da Lei nº 8.666/1993, o conjunto de reduções e o conjunto de
acréscimos devem ser calculados sobre o valor original do contrato,
aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum
tipo de compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no
dispositivo legal”.
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Limites para Alteração Contratual
✓ Exemplo de cálculo para efeito de observância dos % de limites de
alterações contratuais previstos no art. 65 da LLC (Acórdão 749/2010-P)
Dados do Contrato
Valor Inicial: R$ 100.000,00 
Supressão: R$ 20.000,00 
Acréscimo: R$ 45.000,00 
Valor final: R$ 125.000,00 
Dados do Contrato
Valor Inicial: R$ 100.000,00 
Supressão: R$ 20.000,00 
Acréscimo: R$ 25.000,00 
Valor final: R$ 105.000,00 
20%
45%
25%
20%
25%
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Decisão TCU 215/1999-Plenário 
a) Tanto as alterações contratuais quantitativas - que modificam a
dimensão do objeto – quanto as unilaterais qualitativas – que
mantêm intangível o objeto, em natureza e em dimensão, estão
sujeitas aos limites preestabelecidos nos §§ 1º e 2º do art. 65 da
Lei nº 8.666/1993, em face do respeito aos direitos do
contratado, prescrito no art. 58, I, da mesma Lei, do princípio da
proporcionalidade e da necessidade de esses limites serem
obrigatoriamente fixados em lei;
Obs: Essa decisão por ter sido resposta à consulta dirigida ao Tribunal tem caráter normativo.
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Estudo de Caso – aditivo não permitido reforma/ampliação
✓ Acórdão 2.923/2010-Plenário (limite de reforma ultrapassado)
32. Assinatura do 3º Termo Aditivo, objetivando acrescer ao objeto inicialmente
contratado diversas outras obras de reforma, ampliações e construção, no
montante de R$ 5.673.444,54, corresponde a 42,48% do valor contratual (...)
35. (...) No entanto, no que concerne ao acréscimo de área de 2 pavimentos e
cobertura no HC II, no montante de R$ 5.553.038,99 (ver tabela 4), entende-se
inadequado o instrumento utilizado, pelas razões a seguir expostas:
(...)
4) O percentual de 50% de acréscimo permitido pelo art. 65, §1º, da Lei nº
8.666/93 é concernente especificamente à serviços de reforma predial, sendo
quem o acréscimo de dois pavimentos e cobertura no HC II não foi uma reforma
predial, foi, na verdade, uma ampliação, pois aumentou a metragem quadrada do
imóvel, a ponto de modificar sua arquitetura original;
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Extrapolação dos Limites Legais
Casos em que se admite ultrapassar os limites legais:
✓ Decisão TCU 215/1999-Plenário¹, item 8.1.:
(...)
b) Nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, qualitativas e
excepcionalíssimas de contratos de obras e serviços é facultado à
Administração ultrapassar os limites aludidos no item anterior,
observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da
proporcionalidade, além dos direitos patrimoniais do contratante
privado, desde que satisfeitos cumulativamente os seguintes
pressupostos:
1 – Trata-se de resposta à consulta, o que adquire caráter normativo e consiste em julgamento de tese.
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Extrapolação dos Limites Legais
I. Não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos
oriundos de uma eventual rescisão contratual por razões de interesse
público, acrescidos aos custos da elaboração de um novo procedimento
licitatório;
II. Não possibilitar a inexecução contratual, à vista do nível de capacidade
técnica e econômico-financeira do contratado;
III. Decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades não
previstas ou imprevistas por ocasião da contratação inicial;
Não acarretar
danos maiores
Não possibilitar
inexecução
contratual
Fatos
supervenientes
Admite-se ultrapassar os limites legais. Decisão TCU 215/1999-Plenário item 8.1.b:
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Extrapolação dos Limites Legais
IV. Não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em
outro de natureza e propósito diverso;
V. Ser necessárias à completa execução do objeto original, à otimização do
cronograma de execução e à antecipação dos benefícios sociais e
econômicos decorrentes;
VI. Demonstrar-se (...) que as consequências da outra alternativa (a rescisão
contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício
insuportável ao interesse público primário (interesse coletivo) a ser atendido
pela obra ou serviço, ou seja, gravíssimas a esse interesse; inclusive quanto à
sua urgência e emergência;
Não transfigurar
o objeto
Necessário p/
completude/prazo/
benefícios
A alternativa é
contrária ao
Interesse público
Admite-se ultrapassar os limites legais. DecisãoTCU215/1999-Plenário item 8.1.b:
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Extrapolação dos Limites Legais
Acórdão 1.466/2010-Plenário
25. No que se refere aos aditivos firmado com (...), observo que houve incremento no
valor pactuado de 55,7%, o que a rigor representa ofensa ao § 1º do art. 65 da Lei nº
8.666/1993 que prevê um acréscimo máximo de 50% para contratos de reforma.
26. Contudo, concordo com o posicionamento da unidade técnica no sentido de que,
restando comprovada a necessidade de efetivação desses acréscimos de valores, a
realização de novo procedimento licitatório para a execução dos 5,7% que excederam
esse limite legal demandaria tempo e gastos extras (com a realização de outro certame
e com pagamento de custos de mobilização e desmobilização da empresa a ser
contratada), ocasionando atrasos substanciais na obra e consequentes danos à
entidade.
27. Nesse sentido, entendo não caber medida corretiva deste Tribunal acerca dessa
impropriedade ou tampouco aplicação de penalidades, tendo em vista pequena
materialidade dos valores que excederam o limite legal e a necessidade de conclusão do
empreendimento no prazo pactuado.
Jogo de Planilha
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18
Jogo de Planilha
Desequilíbrio econômico-financeiro do contrato em desfavor da
Administração ocasionado por mudanças de quantitativos ou
condições originais (aditivos) durante a execução da obra.
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Jogo de Planilha – Exemplo
Exemplo 1– Jogo de Planilha por Aumento de Quantitativo:
Preços Referenciais Preços Contratados
Serviços Unid Qtde Preço Unit Total Preço Unit Total
Escavação m³ 1.000 R$ 14,00 R$ 14.000,00 R$ 13,30 R$ 13.300,00 
Forma m² 7.000 R$ 28,00 R$ 196.000,00 R$ 26,60 R$ 186.200,00 
Armação Kg 50.000 R$ 7,00 R$ 350.000,00 R$ 4,37 R$ 218.500,00 
Concreto m³ 500 R$ 280,00 R$ 140.000,00 R$ 494,00 R$ 247.000,00 
R$ 700.000,00 R$ 665.000,00 
Preços Referenciais Preços Aditivados
Serviço Unid Qtde Preço Unit Total Preço Unit Total
Escavação m³ 1.000 R$ 14,00 R$ 14.000,00 R$ 13,30 R$ 13.300,00 
Forma m² 7.000 R$ 28,00 R$ 196.000,00 R$ 26,60 R$ 186.200,00 
Armação Kg 50.000 R$ 7,00 R$ 350.000,00 R$ 4,37 R$ 218.500,00 
Concreto m³ 800 R$ 280,00 R$ 224.000,00 R$ 494,00 R$ 395.200,00 
R$ 784.000,00 R$ 813.200,00 
Desconto = Referencial - Contratado
R$ 35.000,00 
Desconto = 5,00%
Sobrepreço = Aditivado - Referencial
R$ 29.200,00 
Sobrepreço = 3,72%
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Jogo de Planilha – Exemplo
Exemplo 2 – Jogo de Planilha por Diminuição de Quantitativo:
Preços Referenciais Preços Contratados
Serviços Unid Qtde Preço Unit Total Preço Unit Total
Escavação m³ 20.000 R$ 7,00 R$ 140.000,00 R$ 9,50 R$ 190.000,00 
Areia p/correção solo m³ 50.000 R$ 6,00 R$ 300.000,00 R$ 1,00 R$ 50.000,00 
Aterro m³ 20.000 R$ 4,00 R$ 80.000,00 R$ 5,00 R$ 100.000,00 
Armação Kg 50.000 R$ 7,00 R$ 350.000,00 R$ 8,50 R$ 425.000,00 
concreto m³ 200 R$ 250,00 R$ 50.000,00 R$ 235,00 R$ 47.000,00 
R$ 920.000,00 R$ 812.000,00 
Preços Referenciais Preços Contratados
Serviços Unid Qtde Preço Unit Total Preço Unit Total
Escavação m³ 20.000 R$ 7,00 R$ 140.000,00 R$ 9,50 R$ 190.000,00 
Areia p/correção solo m³ 20.000 R$ 6,00 R$ 120.000,00 R$ 1,00 R$ 20.000,00 
Aterro m³ 20.000 R$ 4,00 R$ 80.000,00 R$ 5,00 R$ 100.000,00 
Armação Kg 50.000 R$ 7,00 R$ 350.000,00 R$ 8,50 R$ 425.000,00 
concreto m³ 200 R$ 250,00 R$ 50.000,00 R$ 235,00 R$ 47.000,00 
R$ 740.000,00 R$ 782.000,00 
Desconto = Referencial - Contratado
R$ 108.000,00 
Desconto = 11,7%
Sobrepreço = Aditivado - Referencial
R$ 42.000,00 
Sobrepreço = 5,7%
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Jogo de Planilha
Para se evitar ou corrigir 
jogo de planilhas:
Preventivo
Corretivos (após 
constatação da 
ocorrência)
Buscar 
restabelecer o 
desconto original
Após 
contratação
Antes da 
contratação
Avaliação da 
possibilidade de 
aditivos
Verificação de 
alteração indevida 
de projetos e 
especificações
Critérios de 
aceitabilidade de 
preços unitários
Projeto definido 
completo
Fonte: Adaptado de Celso Bernardes TCU, 2020
22
Jogo de Planilha
O que fazer se for detectado um
Jogo de Planilha?
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Jogo de Planilha
Trata-se de uma Irregularidade
A caracterização de jogo de planilha prescinde da intenção de conferir
vantagem indevida por parte dos agentes administrativos ou dos prepostos da
pessoa jurídica contratada (Acórdão 167/2017-Plenário e 1.721/2016).
Voto do Acórdão 167/2017 – Plenário
51. Portanto, tem menos importância saber se o prejuízo sofrido pela
administração decorre de um autêntico "jogo de planilha", de um comportamento
volitivo por parte da empresa contratada no sentido de fraudar a administração
pública. É puro dever de justiça agir na defesa do equilíbrio financeiro do contrato,
quaisquer que sejam as causas do desequilíbrio, tanto mais quando se tem na
origem uma licitação irregular. E acima disto, é imposição legal combater
sobrepreços. Enfim, não é preciso analisar a conduta da empresa para
responsabilizá-la pelo ganho de lucros indevidos e excessivos.
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Jogo de Planilha
Manutenção do Desconto Original
Decreto nº 7.983/2013
Art. 14. A diferença percentual entre o valor global do contrato e o
preço global de referência não poderá ser reduzida em favor do
contratado em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha
orçamentária.
(...)
Art. 15. A formação do preço dos aditivos contratuais contará com
orçamento específico detalhado em planilhas elaboradas pelo órgão
ou entidade responsável pela licitação, na forma prevista no capítulo
II, observado o disposto no art. 14 e mantidos os limites previstos no §
1º do art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.
25
Jogo de Planilha – Manutenção do Desconto Original
Decreto nº 7.983/2013
Art. 17. Para as transferências previstas no art. 16, a verificação do disposto no
Capítulo II será realizada pelo órgão titular dos recursos ou mandatário por meio da
análise, no mínimo:
(...)
§ 1º Em caso de celebração de termo aditivo, o serviço adicionado ao contrato ou que
sofra alteração em seu quantitativo ou preço deverá apresentar preço unitário inferior
ao preço de referência da administração pública, mantida a proporcionalidade entre o
preço global contratado e o preço de referência, ressalvada a exceção prevista no
parágrafo único do art. 14 e respeitados os limites do previsto no § 1º do art. 65 da Lei
nº 8.666, 1993.
§ 2º O preço de referência a que se refere o § 1º deverá ser obtido na forma do
Capítulo II, considerando a data-base de elaboração do orçamento de referência da
Administração, observadas as cláusulas contratuais.
26
Jogo de Planilha – Manutenção do Desconto Original
Acórdão 2.699//2019-Plenário
9.2. Nos termos do art. 1º, inciso II, da Lei 8.443/1992, responder ao consulente que:
(...)
9.2.2. em caso de necessidade de celebração de termos aditivos em contratos de obras
públicas, deve ser observado o disposto nos arts. 14 e 15 do Decreto 7.983/2013, sendo
necessário, para tanto, que se realize análise da planilha confrontando a situação antes e
depois do aditivo pretendido para averiguar quanto à eventual redução no percentual do
desconto originalmente concedido;
27
Jogo de Planilha – Manutenção do Desconto Original
Acórdão 2.699//2019-Plenário
9.2.3. na hipótese de celebração de aditivos contratuais para a inclusão de novos serviços,
tal qual consta na publicação “Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de
Obras Públicas” (TCU, 2014). O preço desses serviços deve ser calculado considerando o
custo de referência e a taxa de BDI de referência especificada no orçamento-base da
licitação, subtraindo desse preço de referência a diferença percentual entre o valor do
orçamento-base e o valor global do contrato obtido na licitação, com vistas a garantir o
equilíbrio econômico-financeiro do contrato e a manutenção do percentual de desconto
ofertado pelo contratado, em atendimento ao art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e
aos arts. 14 e 15 do Decreto nº 7.983/2013;
9.2.4. na situações em que, em virtude do aditivo, houver diminuição do desconto
originalmente concedido, pode-se incluir parcela compensatória negativa como forma de
se dar cumprimento ao art. 14 do Decreto 7.983/2013, ressalvada a exceção prevista em
seu parágrafo único;
28
Jogo de Planilha – Manutenção do Desconto Original
Inclusão de Novos serviços
Lei 8.666/93:
Art. 65 (...)
§ 3º Se no contrato não houverem sido contemplados preços unitários para obras ou
serviços, esses serão fixados mediante acordo entre as partes, respeitando os limites
estabelecidos no § 1º deste artigo.
Acórdão 855/2016-Plenário (enunciado):
Os aditivos para inclusão de serviços novos (art. 65, § 3º, da Lei 8.666/1993) devem
observar, no mínimo, o mesmo desconto inicial do ajuste, ou seja, a mesma diferença
percentual entre o valor global contratado e aquele obtido a partir dos custos unitários
do sistema de referência aplicável.
29
Jogo de Planilha – Manutenção do Desconto Original
Decreto nº 7.983/2013
Art. 14. A diferença percentual (...) não poderá ser reduzida (...)
(...)
Parágrafo único. Em caso de adoção dos regimes de empreitada por
preço unitário e tarefa, a diferença a que se refereo caput poderá ser
reduzida para a preservação do equilíbrio econômico-financeiro do
contrato em casos excepcionais e justificados, desde que os custos
unitários dos aditivos contratuais não excedam os custos unitários do
sistema de referência utilizado na forma deste Decreto, assegurada a
manutenção da vantagem da proposta vencedora ante a da segunda
colocada na licitação.
30
Avaliação da Possibilidade de Aditivos
Empreitada por 
Preço Global
Empreitada por 
Preço Unitário
31
Aditivos – Contrato Preço Global
Regime por Preço Global
1. Regra Geral – Quando se trata de pequenas variações de
quantidades em contrato sob regime de empreitada por preço
global, não há que se falar em aditivo para revisão de contrato,
pois nesse regime não se mede a partir de quantidades exatas,
mas por parcelas executadas.
2. Havendo alteração de projeto ou de especificações e a ocorrência
de fatos imprevistos, ou previsíveis porém de consequências
incalculáveis, na forma estabelecida no art. 65 da Lei 8.666/93, é
possível se aditar o contrato. É uma questão de reequilíbrio
contratual.
32
Aditivos – Contrato Preço Global
Decreto nº 7.983/2013
Empreitada por preço global e empreitada integral
• Art. 13. Em caso de adoção dos regimes de empreitada por preço global e de
empreitada integral, deverão ser observadas as seguintes disposições para a
formação e aceitabilidade dos preços:
• (...)
• II – deverá constar concordância do contratado com a adequação do projeto
do edital e do contrato cláusula expressa de que integrar o edital de licitação e
as alterações contratuais sob alegação de falhas ou omissões em qualquer das
peças, orçamentos, plantas, especificações, memoriais e estudos técnicos
preliminares do projeto não poderão ultrapassar, no seu conjunto, dez por
cento do valor total do contrato, computando-se esse percentual para
verificação do limite previsto no § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.
33
Aditivos – Contrato Preço Global
Acórdão nº 1.977/2013-Plenário
9.1. determinar à Segecex que oriente às unidade técnicas desta Corte a observarem as seguintes
disposições em suas fiscalizações de obras e serviços de engenharia executadas sob o regime de
empreitada por preço global, a serem aplicadas de acordo com as circunstâncias de cada caso
concreto
(...)
9.1.7. quando constatados, após a assinatura do contrato, erros ou omissões no orçamento
relativos a pequenas variações quantitativas nos serviços contratados, em regra, pelo fato de o
objeto ter sido contratado por “preço certo e total”, não se mostra adequada a prolação de
termo aditivo, nos termos do ideal estabelecido no art. 6º, inciso VIII, alínea “a”, da Lei 8.666/93,
como ainda na cláusula de expressa concordância do contratado com o projeto básico, prevista
no art. 13, inciso II, do Decreto 7.983/2013;
9.1.8. excepcionalmente, de maneira a evitar o enriquecimento sem causa de qualquer das
partes, como também para garantia do valor fundamental da melhor proposta e da isonomia,
caso, por erro ou omissão no orçamento, se encontrarem subestimativas ou superestimativas
relevantes nos quantitativos da planilha orçamentária, poderão ser reajustados termos aditivos
para restabelecer a equação econômico-financeira da avença, situação em que se tomarão os
seguinte cuidados:
34
Cuidados em Aditivos – Contrato Preço 
Global
Acórdão nº 1.977/2013-TCU-Plenário
9.1.8.1. observar se a alteração contratual decorrente não supera ao
estabelecido no art. 13, inciso II, do Decreto 7.983/2013, cumulativamente
com o respeito aos limites previstos nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei
8.666/93, estes últimos, relativos a todos acréscimos e supressões
contratuais;
9.1.8.2. examinar se a modificação do ajuste não ensejará a ocorrência de
“jogo de planilhas”, com redução injustificada do desconto inicialmente
ofertado em relação ao preço base do certame no ato da assinatura do
contrato, em prol do que estabelece o art. 14 do Decreto 7.983/2013,
como também do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal;
Observar os limites de 
alteração - Erros e 
Omissões
Não ensejar de Jogo de 
Planilhas
35
Cuidados em Aditivos – Contrato Preço 
Global
Acórdão nº 1.977/2013-TCU-Plenário
9.1.8.3. avaliar se a correção de quantitativos, bem como a inclusão de
serviço omitido, não está compensada por distorções em outros itens
contratuais que tornem o valor global da avença compatível com o do
mercado;
9.1.8.4. verificar, nas superestimativas relevantes, a redundarem no
eventual pagamento do objeto acima do preço de mercado e,
consequentemente, em superfaturamento, se houve a retificação do
acordo mediante termo aditivo, em prol do princípio guardado nos arts. 3º,
caput c/c art. 6º, inciso IX, alínea “f”; art. 15, § 6º; e art. 43, inciso IV, todos
da Lei nº 8.666/93;
Avaliar possíveis 
compensações em 
outros itens
Aditivo para adequar 
aos preços de 
mercado
36
Cuidados em Aditivos – Contrato Preço Global
Acórdão nº 1.977/2013-TCU-Plenário
9.1.8.5. verificar, nas subestimativas relevantes, em caso concreto, a justeza
na prolação de termo aditivo firmado, considerando a envergadura do erro
em relação ao valor global da avença, em comparação do que seria exigível
incluir como risco/contingência no BDI para o regime de empreitada global,
como também da exigibilidade de identificação prévia da falha pelas
licitantes – atenuada pelo erro cometido pela própria administração -, à luz,
ainda, dos princípios de vedação ao enriquecimento sem causa, da isonomia,
da vinculação ao instrumento convocatório, do dever de licitar, da
autotutela, da proporcionalidade, da economicidade, da moralidade, do
equilíbrio econômico-financeiro do contrato e do interesse público primário;
Justeza do Aditivo 
em subestimativas
relevantes
37
Cuidados em Aditivos – Contrato Preço Global
Acórdão nº 1.977/2013-TCU-Plenário
9.1.9. avaliar a conveniência e a oportunidade de, em seu relatório de
fiscalização, propor ao Colegiado, com base no art. 250, inciso III do
Regimento Interno do TCU, recomendação à jurisdicionada, para que,
doravante, inclua nos editais cláusula a estabelecer, de forma objetiva, o que
será objeto de aditamentos durante a execução da avença, bem como a
definição do que venha a ser “subestimativas ou superstimativas relevantes”,
a que se refere o subitem 9.1.8 supra, como, por exemplo, o estabelecimento
de percentuais de tolerância quantitativa admitida em cada item do
orçamento que torne descabida a celebração de aditivo, como, ainda, a
necessidade de que a imprecisão se refira a serviço materialmente relevante
do empreendimento (avaliado de acordo com a metodologia ABC), em
prestígio ao princípio da segurança jurídica, como ainda do art. 6º, inciso VIII,
alínea “a” c/c art. 47, art. 49 e art. 65, inciso II, alínea “d”, todos da Lei
8.666/93;
Avaliar 
conveniência de 
recomendar 
incluir Matriz de 
Risco
38
Aditivos – Contrato Preços Unitários
Regime por Preços Unitários
1. Havendo alteração de projeto ou de especificações técnicas e a
ocorrência de fatos imprevistos, ou previsíveis, porém de
consequências incalculáveis, na forma estabelecida no art. 65 da
8.666/93, é possível se aditar o contrato. É uma questão de
reequilíbrio contratual.
2. Em que pese o valor total do contrato poder variar nesse regime,
em função das quantidades efetivamente medidas, há necessidade
de se formalizar aditivo quando houver variação nos
quantitativos dispostos na planilha da licitação e
consequentemente do valor final da obra.
39
Aditivos – Contrato Preços Unitários
Regime por Preços Unitários - Prazos
Culpa da Administração – quando houver atraso da obra por culpa da
administração e o contrato ainda está vigente, esta deverá devolver os
prazos a contratada para que esta possa executar a obra no tempo
estipulado no contrato original. Essa prorrogação dos prazos deverá
ser realizada em termo aditivo, mantendo-se as demais cláusulas
constantes no contrato original.
Culpa da Contratada – caso se verifique, após regular processo
administrativo, que a moraseja atribuída à contratada, surge poder-
dever da Administração na aplicação das penalidades previstas em lei,
inclusive com a possibilidade de rescisão contratual.
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Aditivos por Prorrogação de Prazo
Voto Acórdão nº 3.443/2012-Plenário
No último caso – o da concorrência do órgão contratante -, o aditivo é devido, como também
eventuais consequências pecuniárias decorrentes do atraso, como os gastos com a
administração local e a manutenção do canteiro. Eventual apuração de responsabilidade dos
gestores é cabível, principalmente quando a dilação for consequência de negligência, imperícia ou
imprudência dos gestores. Igualmente se a dilação for advinda de fatos imprevisíveis, ou
previsíveis de consequências incalculáveis, sob a luz da teoria da imprevisão, a alteração do
contrato faz-se devida.
Outro caso são os atrasos ocorridos unicamente em decorrência da incapacidade da contratada
em cumprir o prazo ajustado. Mesmo quando a má avaliação provenha do projeto – e isso é
recorrente -, se não existir modificação do cenário inicialmente pactuado, a empresa não faz jus
à revisão do valor contratado; e nem, imediatamente, à dilação do prazo.
Nessas situações, portanto, a Administração poderia, sim, recompor o prazo; mas não sem antes
aplicar multas contratuais pelo adimplemento das obrigações avençadas. E jamais recomporia o
valor do empreendimento em razão dos custos aumentados com a administração e canteiro.
Reequilíbrio Econômico-Financeiro
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42
Revisão do Contrato
Trata-se de Reequilíbrio Econômico-Financeiro em sentido estrito 
(também chamado de Recomposição ou Revisão do contrato)
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Revisão do Contrato
✓ Configura-se na manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do
contrato em função de eventos extraordinários pelos quais a
contratada não possui responsabilidade e que influenciam diretamente
no desequilíbrio da equação econômico-financeiro.
✓ Equilíbrio ou equação econômico-financeira é a relação que se
estabelece, no momento da celebração do contrato, entre o encargo
assumido pelo contratado e a contraprestação assegurada pela
Administração.
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Revisão do Contrato
Lei 8.666/93:
Art. 65. Os contratos regidos por esta lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas,
nos seguintes casos:
(...)
II – por acordo entre as partes:
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do
contratado e retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço ou
fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do
contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de
consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou,
ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea
econômica extraordinária e extracontratual.
(...)
§ 6º Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a
Administração deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial.
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Teoria da Imprevisão
Prevista nos artigos 478 a 480 do Código Civil:
Art. 478. Nos contratos de execução continuada ou diferida, se a prestação de
uma das partes se tornar excessivamente onerosa, com extrema vantagem
para a outra, em virtude de acontecimentos extraordinários e imprevisíveis,
poderá o devedor pedir a resolução do contrato. Os efeitos da sentença que a
decretar retroagirão à data da citação.
Art. 479. A resolução poderá ser evitada, oferecendo-se o réu a modificar
equitativamente as condições do contrato.
Art. 480. Se no contrato as obrigações couberem a apenas uma das partes,
poderá ela pleitear que a sua prestação seja reduzida, ou alterado o modo de
executá-la, a fim de evitar onerosidade excessiva.
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Teoria da Imprevisão
Justifica-se a Revisão de um contrato:
✓ Acontecimento superveniente e imprevisível;
✓ Que desequilibre a sua base econômica;
✓ Impondo a uma das partes obrigação excessivamente onerosa.
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Aditivos Contratuais
Álea Ordinária x Álea Extraordinária
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Aditivos Contratuais
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Justificam o Reequilíbrio Econômico-Financeiro
Lei 8.666/93, art. 65, inc. II, alínea “d”:
Fatos imprevisíveis;
Previsíveis, porém de consequências incalculáveis, 
retardadores ou impeditivos da execução do ajustado;
Caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, 
configurando álea econômica extraordinária e extracontratual;
Código Civil (além das citadas acima): onerosidade excessiva.
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Justificam o Reequilíbrio Econômico-Financeiro
Ausência de elevação dos encargos do particular;
Ocorrência do evento antes da reformulação das propostas;
Ausência de vínculo de causalidade entre o evento ocorrido e a 
majoração dos encargos do contrato;
Culpa do contratado pela majoração dos seus encargos;
Simples majoração de preços já cobertos pela cláusula de 
reajuste anual do contrato.
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Câmbio
Acórdão 1.431/2017-Plenário - Consulta
A variação da taxa cambial, para mais ou para menos, não pode ser
considerada suficiente para, isoladamente, fundamentar a
necessidade de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato. Para
que a variação do câmbio seja considerada um fato apto a ocasionar
uma recomposição nos contratos, considerando se tratar de fato
previsível, deve culminar consequências incalculáveis (consequências
cuja previsão não seja possível pelo gestor médio quando da
vinculação contratual), fugir à normalidade, ou seja, à flutuação
cambial típica do regime de câmbio flutuante e, sobretudo, acarretar
onerosidade excessiva no contrato a ponto de ocasionar um
rompimento na equação econômico-financeira, nos termos previstos
no art. 65, inciso II, alínea “d” da Lei 9.666/1993.
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Majoração já Coberta por Reajustamento Contratual
Relatório do Ministro Relator do Acórdão 7/2017-1ª Câmara
Acrescenta que a alta do preço de mercado dos insumos utilizados não é fato
condicionante para que se possa ser aplicado o disposto no art. 65, inciso II,
alínea “d”, da Lei 8.666/1993 (manutenção do equilíbrio econômico-
financeiro).
(...)
61. No caso em questão constata-se que os referidos produtos tiveram
aumentos no período acima da inflação, o que talvez justificasse o reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato. Porém, a simples apresentação de notas
fiscais de compras feita pela empresa contratada não deveria ser suficiente
para que a Administração aceitasse uma recomposição de preços motivada
por fato imprevisível, seria necessário que constasse do processo uma análise
fundamentada e criteriosa sobre o ocorrido a fim de que
ficasse caracterizada como extraordinária e extracontratual.
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Alterações de Pouca Relevância
Acórdão 852/2016-Plenário
36. Entendo que o impacto total da alteração do custo da areia, da
ordem de 1% do valor do ajuste, é um risco ordinário de construção,
que não traz ônus insuportável à contratada, não coberto, portanto,
pela cláusula rebus sic stantibus. Ademais, é previsível a ocorrência de
pequenas variações entre os preços contratuais e os custos
efetivamente incorridos pelo contratado.
37. Conforme a SeinfraElétrica, ainda que admitido o reequilíbrio do
contrato pela alteração do custo da areia, deveria haver exame de
outros insumos relevantes do contrato que também poderiam trazer
oscilações importantes na ponderação do cálculo. A unidade técnica
citou, nesse sentido, o voto condutor do recente Acórdão
1.604/2015-Plenário:
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Chuvas
Acórdão 852/2016-Plenário
69. Todavia, entendo que não se encontram presentes os pressupostos da Teoria
da Imprevisão para a realização do reequilíbrio econômico-financeiro em exame,
pois para o cálculo da indenização com a mão de obra e com os equipamentos foi
considerada paralisação de algumas atividades verificadas no período de 7/3/2011
a 23/7/2011 , ou seja, somente 13 dias úteis. Considerando tratar-se de um
contrato com prazo inicial de vigência de 870 dias, julgo que a ocorrência de
chuvas elevadas em períodos pontuais não se enquadra nas hipóteses do art. 65,
inciso II,alínea “d”, da Lei 8.666/93, ainda mais se for considerado que o mês de
março é tradicionalmente um dos períodos de maior precipitação do ano. É
possível que em outros períodos de execução contratual tenham sido verificadas
estiagens prolongadas ou com precipitação abaixo das médias históricas que
tenham favorecido a execução do ajuste, contrabalanceando a indenização
reivindicada pela empresa contratada.
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Chuvas
Acórdão 950/2008-Plenário
“Além do mais, das chuvas não advém, necessariamente, implicações
negativas no fator de produtividade, somente em situações excepcionais,
devidamente justificadas e comprovadas, é que isso acontece, (...)”.
Acórdão 1.929/2019-Plenário
“O Tribunal, mediante os acórdãos 2.061/2006, 1.537/2010 e 1.637/2016,
todos do Plenário, concluiu que o impacto das chuvas no custo unitário dos
serviços, em função do aumento da mão-de-obra improdutiva é ínfimo e que
não devem ser aplicados ao Sicro fatores redutores de produtividade, devido
às chuvas, quando não contrabalanceados por outros fatores que o sistema
não considera e contribuiriam para a diminuição dos preços, como fator de
barganha e fator de escala para compra dos insumos, valor residual
subestimado no cálculo das depreciações dos equipamentos e produtividades
ultrapassadas”.
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Possibilidade de Revisão de Preços de Itens Isolados
Acórdão 1.604/2015-Plenário
“70. do exposto, extraem-se as seguintes conclusões que sustentam as teses defendidas
neste voto:
a) não há óbice à concessão de reequilíbrio econômico-financeiro de contrato
administrativo, visando à revisão (ou recomposição) de preços de itens isolados, com
fundamento no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993, desde que:
a.1) estejam presentes os requisitos anunciados pela teoria da imprevisão, que são a
imprevisibilidade (ou previsibilidade de efeitos incalculáveis) e o impacto acentuado na
relação contratual;
a.2) Haja análise demonstrativa acerca do comportamento dos demais insumos do
contrato, ao menos os mais importantes em aspecto de materialidade, com a finalidade
de identificar outras oscilações de preços enquadráveis na teoria da imprevisão que
possam, de igual maneira, impactar significativamente o valor ponderado do contrato”.
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Limite de Alteração no Caso de Revisão
Hely Lopes Meirelles
14.1) Não aplicação [dos limites] à hipótese de recomposição da equação econômico-
financeira (inc. II, al. “d” (LLC])
Em primeiro lugar, a tese hora combatida prova demais e conduziria a resultados
impossíveis de serem defendidos. Seus partidários invocam uma vedação absoluta, que
não distinguiria as hipóteses das als. “a” e “b” do inciso I do art. 65. Ora, se a vedação
fosse aplicável a todas as hipóteses disciplinadas pelo art. 65, ter-se-ia de reconhecer
que apanharia inclusive a recomposição da equação econômico-financeira prevista no
inc. II, al. “d”. Assim se importaria por um dever de congruência: se o § 2º não diferencia
as alíneas do inc. I também não diferencia aquelas do inc. II.
Ora, essa tese é insustentável e defensável. Não é possível estabelecer limite à
recomposição da equação econômico-financeira. Far-se-á nos limites em que se
fizerem necessários.
Aditivos Contratuais
Necessidade de Justificativa
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Necessidade de Justificativas
Deve haver justificativas técnicas para todos os serviços que alterem
o objeto inicialmente definido na licitação, sob pena de
responsabilidade da equipe encarregada de fiscalizar o
empreendimento, conforme destaca o TCU no Acórdão nº
2.053/2015– TCU – P.
Alterações contratuais sem a devida formalização em termo aditivo
configura contrato verbal e consequente apenação dos gestores.
• Tipos: qualitativo e quantitativo
• Limites legais. Extrapolação dos limites legais
• Jogo de planilha e o que fazer se detectado
• Reequilíbrio Econômico-Financeiro – Revisão
• Álea ordinária x álea extraordinária
• Necessidade de justificativa
Resumo da 
videoaula
Realização:
Créditos
Conteudistas & Docentes
▷ Francisco Marcelo Assunção de Queiroz (TCE/RN)
▷ Maurício Vinagre (TCE/RJ)
▷ Messias Anain Almeida Faria (TCM/GO)
▷ Omar da Silveira Neto (TCE/RS)
▷ Paulo Augusto Daschevi (TCE/PR)
Coordenação do Programa
▷ Chrislayne Moraes (IRB e (TCE/PR) 
▷ Karen Estefan Dutra (TCE/RJ)
Coordenação Pedagógica
▷ Marcia Araujo Calçada (TCE/RJ)
Apoio:
Créditos
Este curso foi desenvolvido tendo como principal referência o
curso Auditoria de Obras Públicas ofertado pelo Instituto
Serzedello Corrêa - ISC, Escola Superior do Tribunal de Contas da
União - TCU, no período de setembro à dezembro de 2020.
Aproveitamos para agradecer ao ISC/TCU e seus docentes pela
parceria.
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Realização:
Apoio: