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INTRODUÇÃO 
A tributação pode desempenhar um papel extraordinário para distribuir os ônus e 
benefícios da urbanização de forma equilibrada, recuperar investimentos públicos que 
resultaram na valorização de imóveis privados, combater a especulação imobiliária e promover 
o desenvolvimento econômico. 
Devido a sua natureza intrínseca, o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial 
Urbana (IPTU) possui forte vinculação com a política urbana, na medida em que apresenta 
capacidade de promover o uso racional da terra e a desestimular a especulação imobiliária. A 
receita proveniente desse instrumento é uma fonte importante de recursos para financiar o 
desenvolvimento urbano, contribuir com a construção de cidades com serviços públicos de 
qualidade, sustentáveis do ponto de vista financeiro e atrativas para a moradia e trabalho. 
Essa forte vinculação é reconhecida pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001), 
no qual este imposto é identificado como um instrumento de política urbana (art.4, IV, “a”). 
Muitos são os fatores que afetam o desempenho do IPTU, cujo potencial é variável em 
função da diversidade dos municípios brasileiros. Em geral, quanto mais urbanizada é a cidade, 
maior é o potencial de arrecadação do imposto. Adicionalmente, práticas insatisfatórias de 
instituição, lançamento, arrecadação e cobrança contribuem significativamente para a baixa 
arrecadação. As evidências disponíveis sugerem que existe ampla margem de melhoria do 
imposto, inclusive para aqueles municípios com satisfatória capacidade institucional cujos 
resultados são superiores no contexto brasileiro. 
O objetivo principal deste artigo é fornecer subsídios para a regulamentação e 
implementação do IPTU. Busca-se também refletir sobre uma série de questões relevantes para 
a reestruturação do IPTU, entre as quais se pode destacar: formas de minimizar a resistência e 
de superar as dificuldades políticas enfrentadas pelos gestores públicos, quebra de paradigmas 
na gestão e administração, monitoramento do desempenho e, por fim, potencial do imposto 
como instrumento de gestão urbana. 
 
 
 
 
 
REGULAMENTAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO 
DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE 
PREDIAL E TERRITORIAL URBANA 
(IPTU) 
Cláudia M. De Cesare; Cintia Estefânia Fernandes 
 
 
 
 
 
 
 
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CARACTERIZAÇÃO GERAL DO IPTU 
Previsto no art. 156, I, da Constituição Federal de 1988, O IPTU é um imposto ad valorem, 
isto é, calculado com base em um percentual (alíquota) que incide sobre o valor integral do 
imóvel, abrangendo terra e construções. É um imposto de caráter recorrente, ou seja, 
estabelecido em intervalos regulares. No Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001), o IPTU 
é identificado na modalidade dos instrumentos tributários e financeiros de política urbana (art.4, 
IV, “a”). 
Além disso, é admitido o uso do IPTU progressivo no tempo para fins puramente 
extrafiscais, visando ao cumprimento da função social da propriedade (Estatuto da Cidade, 
Seção III – Do IPTU Progressivo no Tempo, art. 7º). A extrafiscalidade refere-se àquelas 
situações nas quais a tributação tem por objetivo induzir condutas, em vez de gerar recursos. No 
caso do IPTU progressivo no tempo, o imposto atua como uma espécie de penalidade pela falta 
de aproveitamento ou aproveitamento inadequado de imóvel urbano. O IPTU progressivo no 
tempo está fora do escopo deste trabalho. 
Os efeitos benéficos do IPTU para o desenvolvimento urbano e ordenamento territorial 
ocorrem porque um imposto sobre a terra aumenta o custo de retenção da terra ociosa, pois 
reduz o retorno econômico de especuladores, promovendo a disponibilização de terra para uso e 
ocupação. No caso do IPTU, que é estabelecido com base na soma do valor da terra e do valor 
das construções, estes efeitos possuem um impacto maior quando a incidência do imposto é 
mais elevada sobre o valor da terra ou, ao menos, quando alíquotas mais elevadas incidem sobre 
os terrenos sem utilização. 
Cabe ainda mencionar a existência de um possível círculo virtuoso em relação à 
instituição, em nível municipal, de impostos sobre o valor dos imóveis, pois a receita arrecadada 
que é aplicada em equipamentos de infraestrutura urbana e serviços públicos locais tende a ser 
capitalizada em incrementos nos preços dos imóveis beneficiados, ampliando assim a base sobre 
a qual o tributo irá incidir. 
 
IPTU: 'Condomínio da Cidade' 
 Em termos clássicos, o IPTU é classificado como um imposto que incide sobre a riqueza, 
cuja fundamentação é fortemente embasada no princípio da capacidade contributiva. Contudo, 
na circunscrição municipal, pode-se afirmar que existe graduação deste imposto em termos 
globais, de acordo com os benefícios urbanos providos pelo setor público no Município 
(princípio do benefício). 
 
 
 
 
 
 
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Legislação aplicável básica 
 
Constituição Federal de 1988; 
 
Lei 5.172/1966: Código Tributário Nacional (CTN); 
 
Lei 10.257/2001: Estatuto da Cidade; 
 
Leis, decretos e instruções normativas municipais pertinentes. 
 
Disposições complementares 
 
Lei Complementar 101/2000: Lei de Responsabilidade Fiscal; 
 
Lei 10.406/2002: Código Civil; 
 
Decreto-lei 57/1966: Lançamento e cobrança do Imposto sobre a Propriedade 
Territorial Rural e arrecadação da dívida ativa; 
 
Lei 5.868/1972: Sistema Nacional de Cadastro Rural, regulamentada pelo 
Decreto 72.106/1973; 
 
Lei 6.830/1980: Lei de Execução Fiscal. 
 
 
Princípios e limites constitucionais 
A regulamentação e implementação do IPTU devem respeitar princípios e limites 
constitucionais resumidos no quadro apresentado a seguir. Portanto, embora exista certa 
flexibilidade, os sistemas tributários são orientados por valores pré-estabelecidos. 
PRINCÍPIO PREVISÃO LEGAL CONTEÚDO 
Autonomia 
municipal e 
responsabilidade 
territorial 
Art. 18 e art. 30, em 
especial, incisos III e VIII, da 
Constituição Federal. 
Reconhece os municípios como entes federados 
autônomos; 
 
Garante a competência municipal para instituir e 
arrecadar os tributos municipais; 
 
Estabelece a responsabilidade municipal para 
promover o adequado ordenamento territorial, 
mediante planejamento e controle do uso, do 
parcelamento e da ocupação do solo urbano. 
Legalidade Art. 5º, inciso II, e art. 150, 
inciso I, da Constituição 
Federal. 
Estabelece que a obrigatoriedade de qualquer 
tributo é decorrente da previsão legal; 
 
Veda a instituição ou aumento de tributo na 
ausência de lei. 
 
 
 
 
 
 
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Anterioridade Art. 150, inciso III, alíneas 
“b” e “c”, e § 1º, da 
Constituição Federal. 
Veda a eficácia de lei sobre instituição ou 
aumento de tributo no mesmo exercício 
financeiro e antes de 90 dias da data da sua publicação 
em função do princípio nonagesimal ("noventena"). 
 
A eficácia de lei tributária sobre alguns aspectos 
não necessita respeitar a noventena, incluindo a 
atualização da base de cálculo do IPTU. 
 
 
Isonomia Art. 150, inciso II, da 
Constituição Federal. 
Veda a instituição de tratamento desigual entre 
contribuintes que se encontram em situação 
equivalente, ou a distinção em função da 
ocupação profissional ou função. 
A distinção é. entretanto, possível quando for 
função de rendimentos, títulos ou direitos. 
 
Capacidade 
contributiva 
Art. 145, §1º, da 
Constituição Federal. 
Estabelece que, sempre que possível, os 
impostos terão caráter pessoal e serão 
graduados segundo a capacidade econômica do 
contribuinte. 
Não confisco Art. 150, inciso IV da 
Constituição Federal. 
Veda a utilização de tributo com efeito de 
confisco. 
 
REGULAMENTAÇÃO DO IPTU 
Todos os tributos vigentes no sistema constitucional tributário brasileiro possuem uma 
norma (lei) que os institui. Essa norma deve ter uma estrutura específica e ser adequadamente 
composta a fim de garantir a constitucionalidade e a legalidade da exigência tributária. 
Assim é com oIPTU, este tributo de fundamental importância para os municípios 
brasileiros, deverá observar a regra-matriz de incidência tributária que lhe é aplicável, 
garantindo a regularidade de sua exigência. 
A regra-matriz de incidência tributária do IPTU baseia-se no que estabelece a Constituição 
Federal, o Código Tributário Nacional (lei nº 5172, de 1966) vigente, devendo sua descrição 
legal estar contida na lei local instituidora do tributo. 
A lei municipal de IPTU deverá aplicar a estrutura legal - REGRA MATRIZ DE 
INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA - sob pena de poder ser questionada legalmente: 
Em primeiro lugar, a norma do IPTU deverá indicar a hipótese de incidência tributária, ou 
seja, os fatos que permitem a cobrança do tributo. Existem três critérios que, juntos, compõem 
a hipótese de incidência do IPTU: 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1) critério material, que é a conduta desejada para fins de incidência tributária; 
2) critério espacial, que é uma condicionante de lugar; 
3) critério temporal, que é uma condicionante de tempo. 
 
Outro item estrutural exigido na regra-matriz de incidência do IPTU é a consequência 
tributária, que consiste na previsão de uma relação jurídica tributária. A consequência 
tributária do IPTU é determinada por dois critérios: o critério pessoal, que é a definição dos 
sujeitos ativo e passivo para a cobrança do tributo e o critério quantitativo, que é a definição 
da base de cálculo do imposto e alíquota praticada. 
O primeiro componente que a lei municipal do IPTU deve tratar é a hipótese 
de incidência do imposto. Essa hipótese é composta de três critérios: material, 
espacial e temporal. 
O critério material de incidência do IPTU é ser proprietário (segundo o 
registro de imóveis); detentor do domínio útil, ou seja, enfiteuta, promitente 
comprador que efetuou a tradição da coisa e possui o ônus real averbado no 
registro de imóveis, ou nu-proprietário; ou, ainda, ser possuidor com ânimo de 
dono, ou seja, ser possuidor ad usucapionem, que é aquele que detém a coisa 
há mais de ano e dia de forma mansa, pacífica e não precária, não podendo ser 
o locador, usuário ou arrendatário. 
 
O critério espacial relaciona-se com a localização do imóvel no território do 
município. Sabe-se que os municípios possuem, em regra, lei municipal que 
define zona urbana e zona rural, somente podendo ser considerada para fins 
de inciência de IPTU a zona urbana ou de expansão urbana. Finalmente, o 
critério temporal 
(determinado por lei) define que, em regra, a incidência do IPTU inicia-se em 
primeiro de janeiro de cada exercício financeiro. 
 
O segundo componente da lei municipal do IPTU é a previsão da relação 
jurídica decorrente do imposto, ou seja, a consequência tributária, que, por 
sua vez, é composta por mais dois critérios: pessoal e quantitativo. 
O critério pessoal relaciona-se aos sujeitos da relação tributária, ou seja, 
quem cobra o imposto, que é sujeito ativo, e de quem ele é cobrado, que é o 
sujeito passivo. O IPTU tem como sujeito ativo, em regra, o município, e 
como sujeito passivo, os proprietários, detentores do domínio útil ou 
possuidores de imóveis com ânimo de dono. 
 
 
 
 
 
 
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O critério quantitativo consiste nos componentes necessários para a 
definição do valor do imposto cobrado, ou seja, são as alíquotas e a base de 
cálculo. 
A base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel, que é o obtido 
somando-se os valores referentes ao terreno e a eventuais construções, segundo 
condições regulares de mercado. 
 
A base de cálculo deve ser apurada por planta de valores genéricos 
atualizada periodicamente, no mínimo a cada 5 anos, sob pena de possível 
configuração de renúncia de receita pública (tribunais de contas). 
 
As alíquotas (%) deverão estar definidas em lei municipal e poderão ser 
proporcionais, progressivas fiscais, diferenciadas em razão do uso e da 
localização e progressivas no tempo. 
 
É fundamental para o gestor urbano local ter conhecimento da estrutura normativa dos 
tributos de competência municipal, aplicando-a corretamente, garantindo a constitucionalidade 
e legalidade da exigência tributária, além de princípios da função social da propriedade e da 
cidade, da isonomia, da capacidade contributiva, da vedação de tributos com efeito de confisco, 
do mínimo existencial, da responsabilidade territorial dos municípios brasileiros, os princípios 
da eficiência, da moralidade e da transparência da administração pública, a justa distribuição de 
encargos e benefícios, garantindo a construção de cidades sustentáveis e que respondam às 
demandas intergeracionais. 
 
IMPLEMENTAÇÃO DO IPTU 
O Poder Executivo municipal é responsável pela administração dos tributos de sua 
competência, considerando critérios de equidade fiscal, racionalidade administrativa e 
eficiência. A administração tributária envolve um conjunto de processos que visam a garantir o 
cumprimento da legislação, abrangendo o lançamento, a fiscalização, a arrecadação e a 
cobrança de tributos (Baleeiro, 1993). 
 
 
 
 
 
 
 
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 LANÇAMENTO: procedimento administrativo cuja função é verificar a ocorrência 
do fato gerador da obrigação tributária correspondente, determinar a matéria 
tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, 
quando aplicável, propor a penalidade cabível. O lançamento do IPTU é realizado 
com base nos dados constantes no cadastro utilizado para fins tributários, que 
inclui a estimativa de valor venal dos imóveis. Portanto, a estruturação e 
manutenção do cadastro de imóveis, bem como a avaliação dos imóveis para fins 
tributários são atividades que integram o processo de lançamento do imposto. 
 FISCALIZAÇÃO: processo contínuo que compreende a revisão, controle e 
verificação de tributos, realizado pela administração tributária, para verificar o 
cumprimento correto das obrigações tributárias. 
 ARRECADAÇÃO: atividade de recolher o pagamento de tributos aos cofres 
públicos 
 COBRANÇA: ação de recuperar dívidas vencidas relativas a créditos tributários, 
exercido pela autoridade administrativa. É precedida da inscrição do crédito 
tributário em dívida ativa a qual assegura a presunção de certeza e liquidez. 
 
 
Dessa forma, o processo de implementação do IPTU pode ser dividido nas seguintes etapas: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Cadastro e avaliação de imóveis 
O cadastro territorial é o inventário oficial e sistemático do território, embasado no 
levantamento dos limites de cada parcela, que recebe uma identificação única. Embora 
estruturado frequentemente para fins fiscais, o potencial do cadastro territorial é mais 
PASSO 1 - ESTRUTURAÇÃO DO CADASTRO 
TERRITORIAL/ FINALIDADE FISCAL 
PASSO 2 - AVALIAÇÃO DE IMÓVEIS PARA 
FINS TRIBUTÁRIOS 
PASSO 3 - LANÇAMENTO 
PASSO 4 - ARRECADAÇÃO 
PASSO 5 - COBRANÇA 
 FISCALIZAÇÃO CONTENCIOSO 
 
 
 
 
 
 
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abrangente. É um instrumento de apoio ao ordenamento territorial, cujos dados estão 
preferencialmente associados à base cartográfica (mapa/carta territorial) na qual as parcelas 
estão graficamente representadas. A multifinalidade do cadastro territorial é caracterizada pela 
integração de diferentes bases de dados temáticas ("cadastros temáticos") à base territorial 
única, visando a atender a necessidade de usuários com interesses distintos 
Atributos relevantes para o lançamento e cobrança do IPTU podem variar de acordo com o 
nível de complexidade do cadastro e características do município. Em geral, os cadastros 
desenvolvidos para fins fiscais incluem: dados pessoais relacionados ao contribuinte ou 
responsável tributário, endereço, equipamentos de infraestrutura e serviços públicos 
disponíveis, atributos físicos e qualitativos dos lotes/parcelas e suas construções, restrições ao 
uso do imóvel e benefícios fiscais concedidos, além do valor venal estimado do imóvel. 
Viabilizando commaior agilidade a realização de análises relacionadas ao território, a 
espacialização dos dados cadastrais por meio de aplicativos de Sistemas de Informações 
Geográficas (SIG) permite a integração de imagens, dados vetoriais (definidos através de 
pontos, linhas e polígonos) e atributos descritivos representados em bancos de dados 
convencionais. 
A manutenção do cadastro é uma atividade de caráter contínuo, pois a cidade se modifica a 
cada instante. A estratégia de atualização do cadastro deve incorporar ações contínuas, bem 
como levantamentos massivos de caráter esporádico. Práticas tradicionais de gestão cadastral 
requerem recursos financeiros elevados. Uma forma de minimizar esses custos é a integração 
interinstitucional do município por meio da formalização de convênios de cooperação. Dados 
relativos à cidade formal podem ser atualizados por meio do intercâmbio de dados no âmbito 
municipal, pois o município é o ente responsável pelo planejamento urbano, aprovação e 
controle de projetos de construção, licenciamento de parcelamento do solo, emissão de alvarás 
para o funcionamento de atividades, prestação de serviços de infraestrutura urbana, provisão de 
infraestrutura urbana, ações na área de habitação e regularização fundiária, etc. 
Soluções capazes de maximizar o uso da informação são sempre recomendáveis. Por 
exemplo, a criação de um cadastro único de cidadãos no âmbito municipal propiciaria que os 
dados pessoais dos contribuintes fossem atualizados com maior frequência quando fossem 
concedidos benefícios sociais, atendimentos na área de saúde ou uso da rede de ensino 
municipal 
 
 
 
 
 
 
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Áreas e imóveis informais 
O cadastramento de áreas informais tende a ser mais oneroso do que o cadastramento de 
imóveis formais, resultando algumas vezes em custos desproporcionais em relação à receita 
tributária potencial destas áreas. Além disto, a inviabilidade de levantar dados precisos tem 
resultado na preferência dos administradores públicos por ignorar as áreas informais para efeitos 
de tributação. Independente de eventuais imprecisões, o reconhecimento das áreas informais no 
cadastro municipal é uma questão de cidadania. 
A avaliação de imóveis é um trabalho técnico, realizado com base na análise de preços 
praticados no mercado imobiliário e na análise das condições de mercado vigentes. Conforme 
discutido anteriormente, a base de cálculo do IPTU é o valor venal a ser estimado para cada 
imóvel e armazenado no cadastro como qualquer outro atributo. 
Devido à necessidade de avaliar o universo de imóveis localizados no município, o valor 
dos imóveis para fins tributários é estimado com base em modelos genéricos desenvolvidos com 
base nas características constantes no cadastro territorial. Este procedimento é conhecido como 
avaliação em massa de imóveis. Nestes processos, nem todas as particularidades dos bens são 
consideradas. Na realidade, parte dessas particularidades nem mesmo é conhecida no âmbito da 
administração tributária. 
A segmentação da cidade em zonas homogêneas é prática comum nas avaliações 
realizadas para fins fiscais, assim como a categorização de imóveis conforme as suas principais 
características. O conhecimento do zoneamento da cidade para fins de ordenamento territorial 
(uso e ocupação do solo) é usualmente a base inicial para a segmentação do município em zonas 
homogêneas de valor, embora não haja uma correspondência perfeita entre ambos. 
No Brasil, é comum o uso da abordagem de custo para estimar o valor das construções nas 
avaliações realizadas para fins fiscais, bem como estimar o valor do terreno com base no valor 
unitário médio da terra, segundo a segmentação definida no município. 
É importante garantir a viabilidade de realizar avaliações individuais para imóveis 
atípicos nos trabalhos desenvolvidos para fins fiscais, tais como: complexos industriais, 
shopping centers, hospitais, hotéis, aeroportos, imóveis tombados, etc. 
A reavaliação dos imóveis em intervalos regulares evita a perda de referência dos valores 
estimados em relação à evolução dos preços do mercado de imóveis. Além disso, ciclos 
avaliatórios curtos amenizam o impacto das reavaliações genéricas em nível individual. 
 
 
 
 
 
 
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Conforme o inciso 2º, art. 30, Portaria 511/2009, as avaliações para fins de IPTU deveriam ser 
feitas, no máximo, a cada quatro anos, ou seja, uma vez a cada mandato municipal, 
minimizando inclusive pressões políticas. Durante intervalos entre avaliações gerais, a base de 
cálculo do IPTU deve ser ajustada de acordo com índice de correção monetária 
As seguintes recomendações visam à qualificação das avaliações de imóveis desenvolvidas 
para fins tributários:O 2 
 
 Ser um processo essencialmente técnico e transparente que utilize os métodos 
reconhecidos pela Norma Brasileira de Avaliação de Bens (ABNT); 
Retratar o valor dos imóveis, garantindo o tratamento isonômico dos contribuintes, 
evitando iniquidades, distorções e subavaliações; 
Ser baseada em preços do mercado imobiliário e informações atualizadas sobre o território; 
Levar em conta os principais atributos que determinam a formação dos preços dos imóveis; 
Utilizar métodos de estatística indutiva, onde os parâmetros são obtidos com base em 
observações sobre preços praticados no mercado imobiliário 
 
Lançamento do imposto 
O lançamento do IPTU - processo de constituição do crédito tributário - é realizado com a 
periodicidade anual diretamente pelo fisco municipal com base nos dados cadastrais. Os 
seguintes aspectos devem ser corretamente identificados em relação a cada imóvel para 
assegurar a efetividade no lançamento tributário: (i) data de ocorrência do fato gerador; (ii) 
sujeito passivo; (iii) características fáticas do imóvel; (iv) valor estimado do bem; (v) alíquota 
aplicável; (vi) benefícios fiscais aplicáveis; (vii) existência de algum redutor/limitador no 
imposto/sua base de cálculo; (viii) descumprimento de obrigações tributárias e, quando cabível, 
cálculo das penalidades aplicáveis. Com base nestes dados, é realizado o lançamento do imposto 
cujo montante resulta da multiplicação do valor estimado para o imóvel pela alíquota aplicável. 
Arrecadação e cobrança 
A forte visibilidade do IPTU requer esforço significativo para promover a sua 
aceitabilidade e motivar o pagamento espontâneo. Considerando que os impostos são 
contribuições compulsórias, é imperativo o desenvolvimento de um sistema eficaz de 
arrecadação e cobrança. Seguem algumas sugestões neste sentido: 
 
 
 
 
 
 
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Integração entre o cadastro imobiliário e o sistema de arrecadação; 
Provisão de desconto para pagamento do imposto em parcela única; 
Descentralização e diversificação das alternativas de pagamento dos tributos, por exemplo, por 
meio de bancos conveniados, lotéricas, débito direto, por internet ou mesmo por cartão de 
crédito; 
Previsão e aplicação efetiva de penalidades em caso de atrasos; 
Divulgação ampla de prazos e condições de pagamento; 
Monitoramento de pagamentos ao longo do ano para direcionar ações de cobrança em nível 
administrativo; 
Estruturação de website contendo: a legislação consolidada e atualizada; balancete 
consolidado da dívida; emissão de certidões negativas; impressão de segunda via da guia de 
pagamento; calendário fiscal; e resumo das obrigações tributárias. 
 
Parte das situações nas quais a dívida ativa do IPTU é extremamente elevada abrange, 
além da inoperância na cobrança, um número expressivo de casos nos quais o lançamento é 
inconsistente, tais como: assentamentos informais que são tributados como glebas em nome do 
proprietário original ou imóveis financiados (por meio de cooperativas, institutos de previdência 
ou similares) e quitados, cujas transferências não foram averbadas, resultando em erros na 
identificação do sujeito passivo 
O esforço de cobrança somente poderá ser efetivo se o lançamentotributário estiver livre 
de defeitos ou erros, reforçando a necessidade de rotinas contínuas de atualização cadastral. 
Desatualizações cadastrais podem resultar na perda do crédito tributário devido à decadência. 
Créditos tributários não pagos de forma espontânea devem ser inscritos em dívida ativa, 
que é um ato de controle cujo objetivo é apurar a liquidez, a certeza e a exigibilidade de crédito 
(Lei 6.830/1980, art., 3º). O ato culmina na emissão da certidão de dívida ativa (CDA) na qual 
estes dados estão consolidados. 
Em nível administrativo, as ações de cobrança podem ocorrer antes ou depois da inscrição 
em dívida ativa. Além de proporcionar mais agilidade na recuperação dos créditos, a negociação 
na esfera administrativa evita o pagamento de custas e honorários advocatícios. Devido à 
universalidade do IPTU, sugere-se que sejam identificadas diferentes estratégias de cobrança 
definidas conforme o montante da dívida e o perfil do devedor. Embora seja matéria polêmica, a 
 
 
 
 
 
 
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terceirização do serviço de cobrança da dívida ativa tributária pelas instituições financeiras foi 
autorizada por intermédio da Resolução 33/2006 do Senado Federal. 
A recuperação do crédito em nível judicial busca arrolar bens do executado que cubram o 
pagamento da dívida. A CDA instrui a ação de execução fiscal, regida pela Lei de Execução Fiscal 
(Lei 
6.830/1980). O devedor tem um prazo para pagar ou parcelar o débito. Caso contrário, serão 
nomeados bens em garantia. No caso do IPTU, o próprio imóvel pode servir como garantia ao 
crédito (Lei 8.009/1990, art. 3º). 
A CDA pode ser substituída na execução fiscal até a prolação da decisão nos embargos, 
quando se tratar de correção de erro material ou formal. É, entretanto, vedada a alteração do 
sujeito passivo (Superior Tribunal de Justiça, Súmula 392). 
A cultura do "não pagamento" de tributos é diretamente alimentada pela cultura da "não 
cobrança"; portanto, a ausência de pagamento requer a realização de iniciativas para a 
recuperação dos créditos tributários, tais como: (i) instituição de programas de parcelamento do 
crédito, incluindo procedimentos massivos, tal como o envio de propostas de parcelamento de 
ofício no qual o pagamento da primeira parcela representa a adesão ao programa; (ii) 
protagonização de ações de negociação, incluindo: notificações pelo correio, contato por 
telefone ou mensagens texto para celulares cadastrados, websites mais interativos , etc.; (iii) 
priorização das ações de cobrança de forma a evitar a prescrição do crédito; (iv) em nível 
judicial, o estabelecimento de escritório de negociações de dívidas no próprio foro pode 
fornecer mais agilidade; (v) protesto da certidão de dívida ativa, permitido através da Lei 
12.767/2012; (vi) acompanhamento de situações de falência para se intitular como credor 
visando à recuperação dos créditos. 
Fiscalização 
Considerando o grande número de imóveis, devem ser estabelecidos procedimentos 
massivos para a fiscalização, definidos fortemente com base no cruzamento entre bases de 
dados ou na promoção de ações capazes de motivar a participação da comunidade neste 
processo. 
 
 
 
 
 
 
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Contencioso 
Qualquer sistema tributário deve assegurar o direito de defesa do contribuinte, sem ter que 
recorrer ao Poder Judiciário. Portanto, é necessário garantir agilidade na análise de situações de 
impugnação do lançamento do imposto, cujos prazos de manifestação e de resposta 
regulamentados por lei sejam amplamente divulgados. 
Conflitos e desafios na gestão do IPTU 
A alta visibilidade do IPTU é um fator-chave para explicar a sua baixa aceitabilidade 
pública. As resistências ao imposto são desproporcionais ao considerar que sua arrecadação 
é insignificante em comparação aos tributos que incidem sobre a produção, consumo e 
serviços. Não há qualquer solução mágica que promova a aceitação pública deste 
instrumento. 
Experiências sugerem, entretanto, a importância de associar o imposto com os gastos 
públicos. É ainda pouco difundido o seu papel como um instrumento de política urbana. 
Palavras de ordem incluem melhorar a transparência, aumentar o nível de informação e 
facilitar a comunicação entre cidadão e o governo. É provável que a 
revitalização/reabilitação deste instrumento passe por um processo de reformulação da 
postura do governo em relação ao cidadão, financiamento municipal, política urbana e 
gestão tributária. Seguem algumas propostas de ações concretas que podem contribuir neste 
processo: 
 Enviar um boletim junto com a guia de pagamento do IPTU relacionando os 
serviços/obras realizados no ano anterior (prestação de contas), assim como a previsão 
gastos a serem realizados no exercício. 
 Assumir tolerância zero do governo com relação à inadimplência do imposto. 
 Prover tratamento adequado aos contribuintes, em locais de fácil acesso e que 
apresentem condições satisfatórias de atendimento ao público. Sempre que possível, 
buscar resolver as solicitações no momento do atendimento, bem como viabilizar o 
agendamento de atendimento. 
 Assegurar a gestão participativa de recursos públicos, promovendo a ampla 
participação nas decisões, estruturando, por exemplo, um sistema de consulta pública 
por meio da internet. 
 
 
 
 
 
 
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 Introduzir sistematicamente o tema geração de receita em fóruns sobre 
desenvolvimento urbano e/ou decisões sobre investimentos, incluindo as assembleias 
de orçamento participativo. 
Resultados fiscais satisfatórios dificilmente serão produzidos por um sistema injusto, 
caracterizado, por exemplo, por omissões e erros cadastrais, falta de uniformidade nas 
avaliações, subavaliação dos imóveis, concessão exagerada de benefícios fiscais, ineficácia na 
recuperação dos créditos. É mandatório corrigir falhas, desvios e iniquidades, mesmo que 
gradualmente. 
Embora seja imprescindível contar com o apoio dos meios de comunicação para divulgar 
projetos relevantes, de uma forma geral, o cerne das matérias sobre o IPTU são situações de 
exceção, tais como: o imóvel que teve mais de 1.000% de aumento ou a viúva que reside em 
imóvel de alto valor obrigada a abandonar o lar onde viveu toda sua vida pela falta de 
capacidade contributiva de arcar com o imposto. Embora nem sempre exista total veracidade 
nos fatos expostos, estas situações geram comoção pública e são responsáveis por ameaçar 
projetos de reforma tributária relevantes que reduzam iniquidades. O Governo deve estar 
preparado para enfrentar essas questões. 
Avaliar as situações atípicas previamente e desenvolver soluções criativas para neutralizar 
pressões políticas são formas inteligentes de lidar com estas situações. Por exemplo, visando 
evitar o debate sobre o caso da viúva, pode ser introduzido o mecanismo de deferimento do 
imposto até o momento da transferência do imóvel (algo semelhante à moratória). Quanto aos 
aumentos extraordinários de imposto, graduar o seu crescimento ao longo de três ou quatro anos 
é uma alternativa que pode facilitar a adaptação do contribuinte à nova realidade. Por sua vez, é 
necessário demonstrar a legitimidade deste crescimento. 
A gestão satisfatória do IPTU requer conhecimento estruturado da realidade urbana, isto é, 
requer a formação de base de dados relativa ao patrimônio imobiliário (características e valor) a 
ser mantida atualizada. Dificilmente um município sem condições de estabelecer o imposto 
estará apto para aplicar com eficácia os demais instrumentos de política urbana previstos no 
Estatuto da Cidade. 
Cabe ainda lembrar que o custo administrativo deve ser compatível com o potencial do 
IPTU de gerar receita e com a sustentabilidade de manutenção dos sistemas adquiridos. 
Municípios menores tendem a necessitar de mais recursos em termos relativos para atualizar o 
cadastro de imóveis, avaliar as propriedades ou mesmo exercer as atividades de arrecadação e 
 
 
 
 
 
 
15cobrança do IPTU. Esta é uma forte justificativa para a realização de consórcios 
intermunicipais, estabelecidos pela Lei 11.107/2007. 
Adicionalmente, investir em atividades de baixo custo é preponderante para o 
desenvolvimento de sistemas sustentáveis. Algumas ideias neste sentido são compartilhadas na 
sequência. 
 Manutenção dos dados cadastrais com base em uma abordagem híbrida, mesclando 
iniciativas tradicionais do Fisco com arbitramento, promoção de intercâmbio intra e 
interinstitucional e maior participação da comunidade. 
 Uso de procedimentos automatizados ou semiautomatizados para modelar as 
edificações. Estimativas de áreas das edificações podem ser extraídas por meio da 
restituição de levantamentos aerofotogramétricos em combinação com a volumetria das 
edificações extraídas do perfilamento a laser. O erro associado a estas estimativas de 
área pode ser calibrado pelos próprios contribuintes por meio do envio de uma 
notificação prévia. 
 Previsão legal para o lançamento por arbitramento em situações nas quais é inviável o 
acesso ao imóvel ou inexista uma atitude de colaboração por parte do contribuinte. 
 Monitoramento das ligações de água ou energia pelo fisco visando a orientar o processo 
de cadastramento dos imóveis informais. Paralelamente, iniciativas colaborativas 
podem ser realizadas buscando a participação voluntária dos cidadãos na atualização do 
cadastro por telefonia ou internet, por meio de formulários digitais ('crowdsourcing'). O 
desenvolvimento de um projeto de autodeclaração em parceria com centros 
comunitários ou escolas pode auxiliar. Importante incluir nestes programas módulos de 
educação fiscal e buscar incentivar a autodeclaração, por exemplo, por meio da 
aplicação da receita arrecada com o projeto na própria região. 
 Amplo aproveitamento da riqueza de dados disponíveis no âmbito do governo 
municipal para atualizar o cadastro territorial com base em: cartas de habitação – ou 
Habite-se -; licenciamentos de desmembramentos, demolições, loteamentos; alvarás de 
funcionamento; guias pagas do ITBI; intervenções urbanas; ações de regularização 
fundiária; desapropriações, permutas, etc. Para facilitar estas ações, é relevante o 
compartilhamento da mesma base territorial no âmbito municipal. 
 Identificação de projetos de edificação ou mesmo parcelamento da terra aprovados há 
muitos anos pendentes de conclusão na esfera pública. Consultas por meio do 'street 
view' ou vistorias rápidas podem confirmar se os projetos foram realizados. 
 
 
 
 
 
 
16 
 
 
Por fim, indicadores globais e intermediários de desempenho podem ser utilizados para 
monitoramento dos resultados. Indicadores globais são empregados para mensurar a habilidade 
do imposto de produzir receita, bem como o nível de autonomia fiscal. Por sua vez, os 
indicadores intermediários capturam o desempenho de funções específicas, tais como a 
importância das isenções no potencial de arrecadação, o grau de cobertura do cadastro, o grau 
de desatualização das construções, o nível de associação entre a base alfanumérica e a 
cartográfica, o nível de avaliação em relação ao valor de mercado ou a uniformidade da 
avaliação, o nível de eficácia na arrecadação: grau de satisfação dos contribuintes com o 
atendimento, medido por intermédio de um questionário; ou número de recursos em nível 
administrativo 
 
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