Aula 8 - Plano Diretor

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Plano Diretor
Apresentação
No início do século XX, apenas 10% da população mundial vivia em cidades, hoje esse número 
alcança 50%. O último século, com seus avanços notáveis em tecnologia nas diversas áreas do 
conhecimento, apresentou uma mudança extrema na maneira de viver das pessoas, e no modo de 
viver urbano. Diante dessa realidade, a gestão das cidades precisou acompanhar as mudanças para 
atender às novas demandas, que eram cada vez em maior número e frequência.
No Brasil, o processo de planejamento urbano passou por fases ao longo do último século até 
chegar no modelo atual, que preconiza a participação de todos os agentes sociais nas definições 
sobre o crescimento da cidade. Para isso, a legislação oferece instrumentos de gestão que 
viabilizam as ações participativas, sendo o primeiro deles o plano diretor. É ele que indica como os 
demais instrumentos poderão ser utilizados.
Nesta Unidade de Aprendizagem, você aprenderá o que é o plano diretor, e por quais fases ele 
passou ao longo do último século, resultando no modelo atual, entenderá a evolução até o processo 
participativo e terá acesso a exemplos de aplicação que apresentam casos de cidades em situações 
muito diferenciadas entre si para visualizar alternativas e inovações.
Bons estudos.
Ao final desta Unidade de Aprendizagem, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
Reconhecer o conceito de plano diretor.•
Discutir o histórico dos planos diretores.•
Identificar inovações em planos diretores brasileiros.•
Desafio
Com relação aos problemas decorrentes do crescimento desordenado das cidades e o processo de 
planejamento territorial, que tem entre os seus objetivos solucionar questões existentes, considere 
a situação hipotética a seguir:
A cidade brasileira de Macadâmia Dourada, no estado do Mato Grosso, contava com 18.357 
habitantes no último censo realizado pelo IBGE em 2010, com previsão para 29.379 habitantes em 
2020. Sua principal vocação econômica é a agricultura baseada no plantio de soja, que toma a 
maior parte da área do município. O núcleo urbano concentra algumas instituições, comércio, 
serviços e áreas residenciais. A cidade é próxima de outros cetros urbanos maiores, ligada a eles 
por uma rodovia. A produção industrial cresce a níveis expressivos, porém, sem planejamento, 
espalha-se pelo território. A periferia cresce rapidamente. Passa pelo município um rio importante, 
com potencial turístico, mas apresenta cheias sazonais. A cidade vem presentando problemas de 
poluição em seu rio, ocupação da margem e comunidades enfrentando enchentes.
Tendo passado da faixa populacional que obriga a cidade a ter o plano diretor, a prefeitura 
designou você como profissional responsável para propor soluções de zoneamento do território. 
Considerando os agentes e as situações, apresente cinco diretrizes para a organização do território.
Infográfico
Uma das exigências presentes na Constituição Federal de 1988 apresenta é a de que todas as 
cidades com mais de 20.000 habitantes tenham um plano diretor para ordenar o território. Em 
2001, o Estatuto da Cidade regulamentou o texto constitucional e ampliou essa obrigatoriedade.
Observe, no Infográfico, outras características urbanas que obrigam a cidade a elaborar o seu plano 
diretor, mesmo que não tenha atingido o número de habitantes estabelecido pela Constituição.
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https://statics-marketplace.plataforma.grupoa.education/sagah/97daf77b-cb4d-458b-82ad-6f815aed8c17/51c126bd-07dd-4c44-9021-f2132c58b6f8.jpg
Conteúdo do livro
A partir do final do século XVIII, com a Revolução Industrial, a população urbana cresceu muito 
rapidamente, trazendo diversos problemas de ocupação do território, como sanitários, de fluxos, de 
acessos às atividades características da cidade, entre outros.
Nesse contexto, fez-se necessário o estudo sistematizado do espaço urbano no intuito de propor 
soluções adequadas à qualidade de vida. Surge, então, o urbanismo como ciência e os instrumentos 
de planejamento do território. O plano diretor é um instrumento presente na organização das 
cidades a partir do século XX. Seu conceito evoluiu ao longo de sua trajetória e hoje é ferramenta 
imprescindível no planejamento municipal.
No capítulo Plano diretor, da obra Planejamento Urbano e Regional: Unidade de Vizinhança, você 
aprenderá sobre o conceito de plano diretor, a sua trajetória na história do planejamento urbano no 
Brasil, o posicionamento na legislação, os responsáveis por sua elaboração e, ainda, acessará 
exemplos de casos concretos que o ajudarão a entender o seu processo de implantação.
Boa leitura.
PLANEJAMENTO 
URBANO E 
REGIONAL: UNIDADE 
DE VIZINHANÇA 
Catarina Moraes de Oliveira Sombrio
Plano diretor
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Reconhecer o conceito de plano diretor.
  Discutir o histórico dos planos diretores.
  Identificar inovações em planos diretores brasileiros.
Introdução
O processo de planejamento urbano é complexo, pois envolve as mais 
diversas questões: morfológicas, econômicas, sociais, políticas, ambientais, 
culturais, entre outras. Para garantir um processo democrático e partici-
pativo, como preconiza a Constituição Federal de 1988, fez-se necessário 
desenvolver instrumentos legais que viabilizassem a implementação 
de ações concretas na gestão do espaço. A Lei Federal nº. 10.257 de 
2001, conhecida como Estatuto da Cidade, apresenta e detalha esses 
instrumentos, sendo o plano diretor o principal deles. O plano diretor 
é o instrumento inicial de planejamento municipal, que detalhará quais 
dos demais instrumentos previstos na legislação federal serão passíveis 
de aplicação em cada região da cidade. 
Neste capítulo, você aprenderá sobre o conceito de plano diretor, 
saberá diferenciar o plano diretor de desenvolvimento integrado, um 
instrumento antigo, do plano diretor participativo, o instrumento atual. 
Terá conhecimento sobre o contexto histórico do planejamento urbano 
no último século e sobre como o plano diretor se insere nesse cenário. 
Ainda, aprenderá sobre o processo de elaboração e aplicação do docu-
mento, por meio do exemplo de três cidades brasileiras, com histórias 
e configurações muito diferenciadas entre si, que inovaram e tiveram 
sucesso no desenvolvimento e na implantação de seus planos diretores.
O que é o plano diretor?
Com o grande crescimento urbano ocorrido no Brasil, principalmente na 
segunda metade do século XX, os padrões tradicionais de planejamento ur-
bano, embasados em estudos e conceitos técnicos e teóricos, sem consulta e 
conhecimento aprofundado de campo, passaram a ser questionados enfatica-
mente. A expressividade de movimentos sociais urbanos se destaca a partir 
do fi nal dos anos 1970, que, cada vez mais unidos e abrangentes, conseguiram 
impulsionar o tema da reforma urbana e pressionaram a revisão dos instru-
mentos urbanísticos.
O modelo de planejamento urbano implementado até então, que produzia os 
Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado (PDDI), separava o processo 
de planejamento do território da sua gestão, afirmando que o processo de pla-
nejamento pertencia exclusivamente aos técnicos e a gestão, exclusivamente, 
aos políticos. Esse rompimento no processo gerava conflitos de opiniões e se 
configurava como um entrave à aplicação dos PDDIs, o que fazia com que 
muitos fossem engavetados (BRASIL, 2005). 
Os movimentos sociais em luta pela reforma urbana questionavam a relação 
da legislação com a cidade real, que engloba áreas irregulares, informais e clan-
destinas que precisavam ser reconhecidas e legalizadas. Defendiam a criação de 
novos instrumentos urbanísticos de controle do uso do solo, que possibilitassem 
maior acesso à terra e ao solo urbano, e um processo de planejamento multidis-
ciplinar e com a participação de vários agentes sociais. Essa ideia alcança vários 
setores da sociedadee culmina em uma Emenda Popular à Reforma Urbana, 
encaminhada ao Congresso Constituinte de 1988 (BRASIL, 2005). 
A Constituição Federal de 1988 é promulgada, pela primeira vez na his-
tória do Brasil, com um capítulo exclusivo sobre política urbana, que prevê 
instrumentos para a garantia do direito à cidade, da defesa da função social 
da propriedade e da democratização da gestão urbana. Entre os instrumentos 
que ela apresenta, define a obrigatoriedade de planos diretores para cidades 
com população acima de 20.000 habitantes.
Constituição Federal de 1988, art. 182, §1º:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pú-
blico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo 
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o 
bem-estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cida-
des com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de 
desenvolvimento e de expansão urbana (BRASIL, 1988, documento on-line).
Plano diretor2
Para que o texto constitucional tivesse efetividade, era necessária uma 
legislação específica de abrangência nacional, uma lei complementar que 
regulamentasse os instrumentos. Em julho de 2001 foi aprovada a Lei nº. 10.257, 
conhecida como Estatuto da Cidade, que passou a ter vigência em 10 de outubro 
de 2001. Essa lei complementar aumentou a obrigatoriedade do plano diretor 
para além das cidades com mais de 20.000 habitantes, incluindo cidades situa-
das em regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, situadas em área de 
interesse turístico e em áreas sob influência de empreendimentos de grande 
impacto ambiental. Ainda, qualquer cidade que deseje aplicar os instrumentos 
de política urbana previstos na Constituição Federal deve prevê-los em um 
plano diretor (BRASIL, 2005).
O plano diretor é o documento que contém princípios e regras que nortearão 
as ações dos agentes responsáveis por construir o espaço urbano. Segundo o 
Instituto Pólis (BRASIL, 2005):
O Plano Diretor parte de uma leitura da cidade real, envolvendo temas e 
questões relativos aos aspectos urbanos, sociais, econômicos e ambientais 
que embasam a formulação de hipóteses realistas sobre as opções de desen-
volvimento e modelos de territorialização. O objetivo do Plano Diretor não 
é resolver todos os problemas da cidade, mas sim ser um instrumento para a 
definição de uma estratégia para a intervenção imediata (BRASIL, 2005, p. 40).
O Estatuto da Cidade determina como obrigatória a participação popular 
e de representantes de vários segmentos econômicos e sociais no processo de 
elaboração e na implementação dos planos diretores. Além de diretrizes para o 
desenvolvimento, os planos devem conter um projeto da cidade produzido no 
nível municipal. Pela Constituição de 1988, o plano diretor, de competência dos 
municípios, é o instrumento básico da política municipal de desenvolvimento 
urbano (artigo 182, §1º) e deve cumprir a premissa constitucional de garantir 
a função social da cidade e da propriedade urbana (BRASIL, 1988). 
O Estatuto da Cidade define a função social da propriedade urbana em 
seu artigo 39:
A propriedade urbana cumpre a sua função social quando atende às exigências 
fundamentais da ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando 
o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à 
justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as 
diretrizes previstas no artigo 2º desta lei (BRASIL, 2008, documento on-line).
3Plano diretor
Os princípios constitucionais fundamentais que orientam a produção dos 
planos diretores são (BRASIL, 2005):
  a função social da propriedade;
  o desenvolvimento sustentável;
  as funções sociais da cidade;
  a igualdade e a justiça social;
  a participação popular.
A fase de diagnóstico da cidade existente é fundamental e deve servir de 
base para a elaboração das diretrizes, determinações e do projeto contidos 
no plano diretor. O estudo da realidade local deve envolver todos os setores 
da sociedade e estabelecer o destino de cada região do município por meio 
da divisão cartográfica do município em unidades territoriais, o que resulta 
em um macrozoneamento.
O macrozoneamento deve produzir um conjunto claro de regras fundamen-
tais para o desenvolvimento urbano utilizando o método de divisão do território 
inicialmente em grandes áreas de ocupação, como zona rural e zona urbana, 
e depois em subdivisões por usos (residencial, industrial, comercial, serviços, 
equipamentos públicos). Deve determinar as áreas de crescimento urbano de 
acordo com a capacidade de infraestrutura, o meio físico, as características 
existentes de uso, de patrimônio histórico, condições ambientais, etc. Ele 
será a base para definir o uso e ocupação do solo na cidade (BRASIL, 2005).
  O plano diretor é competência do município, ou seja, necessariamente deve ser 
elaborado no âmbito do governo local.
  Para que os instrumentos da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade 
possam ser aplicados no planejamento e na gestão do município, eles devem estar 
previstos no plano diretor.
Plano diretor4
Trajetória dos planos diretores no Brasil
O urbanismo como ciência teve início no século XVIII, com o crescimento do 
processo da industrialização e a crescente migração da população do campo 
para a cidade. Até então os projetos urbanos tinham o propósito de embele-
zamento e algumas vezes um propósito sanitário, restringindo-se a parques, 
praças e avenidas principais. O grande crescimento populacional resultou em 
problemas graves relacionados à falta de infraestrutura e trouxe a necessidade 
de que o planejamento do espaço urbano fosse racional, completo e executado 
por técnicos especializados, surgindo, então, a profi ssão do urbanista.
Historicamente, o planejamento das cidades foi exclusivamente responsa-
bilidade dos governantes que, pelas mãos dos profissionais, impunham planos 
e reformas ao espaço ocupado, e, especialmente no século XX, foi pautado 
pela lógica do progresso linear capitalista. O urbanismo modernista vigente 
na primeira metade do século XX baseava-se em critérios de racionalidade e 
de caráter puramente técnico, e era fechado à participação social (FERRARI 
JÚNIOR, 2004).
No Brasil, o planejamento urbano utilizou os instrumentos urbanísticos 
como a principal forma de regulamentação, principalmente os planos diretores 
e as leis de uso e ocupação do solo, porém esses documentos, muitas vezes, 
apenas dispunham de dispositivos sobre o ambiente construído que regulavam 
a ordenação do território e a configuração arquitetônica, desconsiderando as 
questões sociais e a construção da cidadania (FERRARI JÚNIOR, 2014).
A ideia de plano diretor existe no Brasil desde a década de 1930, porém 
sem grande efetividade. De 1964 a 1974, o Serviço Federal de Habitação e 
Urbanismo (SERFHU) era o órgão responsável pela realização de planos e 
abrangia apenas 10% dos municípios brasileiros, que representavam 50% da 
população. Seus documentos eram os Relatórios Preliminares para municípios 
de pequeno porte, Plano de Ação Imediata para municípios de médio porte e 
Planos de Desenvolvimento Local Integrado para municípios de grande porte 
(ULTRAMARI; SILVA, 2017).
A partir da década de 1970, o pensamento modernista passou a ser questio-
nado e o modelo tecnicista concentrado nas mãos do Estado declinou, começou, 
então, a ser discutida uma forma de planejamento democrática, multidisciplinar, 
com a participação da sociedade civil e com uma nova questão a considerar, a 
questão ambiental. A discussão do urbano deixa de se concentrar no provimento 
de infraestrutura básica e passa a considerar conflitos entre agentes sociais 
diversos, com grupos mais e menos favorecidos. Conforme Ultramari e Silva 
5Plano diretor
(2017), a gestão administrativa e tecnicista dos anos 1970 passa a se configurar 
como uma gestão voltada ao desenvolvimentonos anos 1980.
Esse foco passou a ser refletido nos novos instrumentos de política urbana 
editados a partir de então. A Constituição Federal de 1988 é a primeira que 
reserva uma seção para tratar exclusivamente de política urbana, preconizando 
a obrigação de planos diretores para cidades com mais de 20 mil habitantes. 
Na década de 1990, a questão ambiental emerge com muita força dentro de 
um contexto mundial, entre acontecimentos como a Conferência das Nações 
Unidas ECO 92, o compromisso dos países envolvidos com a Agenda 21, um 
documento que visa à proteção do planeta e ao seu desenvolvimento susten-
tável e mais adiante com o Protocolo de Kyoto, que impõe metas de redução 
de emissões de gases tóxicos à atmosfera e mecanismos de flexibilização 
dessas metas. Nessa fase, considera-se que o planejamento urbano passa para 
um modelo de gestão urbano-ambiental e é dentro dessa ideia que os planos 
diretores passam a trabalhar.
A partir de então, vários municípios começaram o trabalho em seus planos 
diretores, apoiados pelo Ministério das Cidades, instituído em 2003, que, por 
meio da Secretaria Nacional de Programas Urbanos, viabilizou o aumento da 
construção dos planos diretores com a “Campanha do Plano Diretor Partici-
pativo”, aprovada pelo Conselho Nacional da Cidades como uma resolução, 
com o intuito de disseminar os princípios do Estatuto da Cidade por meio de 
capacitações em todos os estados brasileiros (SANTORO; CYMBALISTA; 
NAKASHIMA, 2009).
Mais recentemente, em 2015, é aprovado o Estatuto da Metrópole, que tem 
como um ponto importante a previsão de um ente interfederativo para uma 
gestão consorciada dos municípios envolvidos. Essa fase, a partir da promul-
gação do estatuto, indica, segundo Ultramari e Silva (2017), uma possível 
gestão social da sociedade direcionada para a função social da propriedade 
e da cidade. 
Dentro dessa evolução descrita, acompanhando, então, a evolução das 
exigências legais, o retrato do Brasil mostra que em 1999 15% dos municípios 
tinham plano diretor aprovado, em 2008, no pós-Estatuto da Cidade, esse 
número subiu para 34% e em 2014 eram 50%. Se consideradas cidades com 
população acima de 20 mil habitantes, o percentual chega a 90% em 2014 
(ULTRAMARI; SILVA, 2017).
Em um estudo realizado em 2017, Ultramari e Silva (2017) traçam um 
panorama sobre as prioridades dos planos diretores das nove maiores cidades 
brasileiras: São Paulo (SP), Rio de Janeiro (RJ), Salvador (BA), Fortaleza 
(CE), Belo Horizonte (MG), Manaus (AM), Curitiba (PR), Recife (PE) e Porto 
Plano diretor6
Alegre (RS), abrangendo o período de 1960 a 2010, capaz de demonstrar a 
evolução da importância atribuída a cada temática do planejamento urbano 
ao longo desse período. Foram selecionados os cinco temas mais recorrentes 
de cada década para a comparação, estando entre eles: uso e ocupação do 
solo, parcelamento do solo, gestão urbana, mobilidade, política ambiental, 
transporte, sistema viário, entre outros. A Figura 1 apresenta os resultados 
encontrados a cada década.
Figura 1. Expressões por décadas.
Fonte: Adaptada de Ultramari e Silva (2017).
1960 1970
1980 1990
2000 2010
Outros
18%
Outros
33% Uso e ocupação
do solo
39%
Gestão urbana
10%Parcelamento
8%
Política ambiental
5%
Serviços públicos
5%
Transporte
6%
Parcelamento
6%
Gestão urbana
8%
Sistema viário
9%
Gestão
urbana
38%
Uso e
ocupação
do solo
62%
Outros
44%
Acesso democrático
à terra
15%
Outros
41%
Uso e ocupação
do solo
17%
Acesso
democrático à terra
15%
Política ambiental
14%
Uso e ocupação
do solo
15%
Política ambiental
12%
Gestão urbana
8%
Gestão
urbana
7%
Gestão democrática
6%
Gestão
democrática
6%
Outros
39%
Acesso democráticos
à terra
22%
Uso e ocupação
do solo
18%
Gestão urbano
9%Política ambiental
8%
Transporte
4%
Mobilidade
10%
Uso e
ocupação
do solo
47%
Observa-se nos resultados das pesquisas de Ultramari e Silva (2017) que 
nas décadas de 1960 a 1980, a era considerada tecnicista, o uso e a ocupação 
do solo eram o tema mais presente nos textos dos planos diretores, chegando 
na última década do período a representar 62% do total e dividir a importância 
apenas com a gestão urbana. Nas décadas posteriores, a sua presença diminui 
ante a outros temas que assumem importância, porém continua sendo um 
7Plano diretor
tema expressivo, mantendo um índice de 15% até a década de 2010. A política 
ambiental, que apareceu na década de 1970, volta na década de 1990 e ganha 
importância até a década de 2010. A partir dos anos 2000, reforçando a ideia 
da gestão voltada para a política social, o tema de acesso democrático à terra 
aparece de maneira expressiva. 
Desde o advento do urbanismo como ciência até os dias atuais, pode-
-se observar a evolução do planejamento urbano em sintonia com o cenário 
econômico, político e social vigente. É certo que a partir da segunda metade 
do século XX, com o entendimento da cidade como um organismo multidisci-
plinar e com o implemento da gestão democrática, essa ciência se aproximou 
da cidade real por meio de instrumentos de diagnóstico que passam a ser 
implementados e pelo contato com os representantes dos diversos agentes 
atuantes no processo de desenvolvimento urbano.
Agora, com o fenômeno da metropolização e o Estatuto da Metrópole 
(BRASIL, 2015), novos desafios se apresentam aos planejadores e novas 
questões deverão ser englobadas pelos planos diretores. As definições ultra-
passarão os limites municipais e será preciso considerar inserções regionais, o 
que significa, provavelmente, um maior número de agentes e representações. 
As cidades ficam mais complexas e assim também fica a atividade de gestão 
e planejamento, demonstrando o quão dinâmicas e atualizadas devem ser as 
ações dos planejadores.
Acesse os links a seguir para fazer a leitura das legislações pertinentes.
Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988)
https://qrgo.page.link/31BJU
Lei nº. 10.257/01 – Estatuto da Cidade (BRASIL, 2008)
https://qrgo.page.link/CzMA6
Plano diretor8
Inovações em planos diretores brasileiros 
Como visto, o plano diretor não é um instrumento novo no Brasil, sendo 
aplicado desde a década de 1960 pela SERFHAU, que condicionava o repasse 
de recursos aos municípios à sua elaboração. Porém, os planos elaborados 
no fi nal do século XX são caracterizados pelos críticos como instrumentos 
tecnocráticos, que não consideravam a participação popular, com propostas 
irrealizáveis, e que terminavam engavetados nas administrações (SANTORO; 
CYMBALISTA; NAKASHIMA, 2009). 
Com o novo olhar trazido pela Constituição de 1988, baseado na função 
social da propriedade urbana, os planos diretores se transformam de meras 
peças técnicas em instrumentos políticos, que devem ser democraticamente 
construídos com a participação de todos os agentes que efetivamente constroem 
as cidades, incluindo os setores populares, sob pena de sofrerem processos de 
improbidade administrativa quando isso não acontece. Além de ser participa-
tivo, esse novo instrumento deve ser público, acessível, englobar o município 
como um todo, entre outras exigências previstas pelo Estatuto da Cidade.
Como exemplos da aplicação dessas inovações, alguns municípios bra-
sileiros conseguiram implantar o processo participativo de forma efetiva, 
uns com a própria equipe das prefeituras das cidades, outros com a ajuda 
de consultorias e outros, ainda, com a contratação de empresa especializada 
em levantamentos, diagnósticos e elaboração de planos diretores. A seguir, 
veja os exemplos das cidades de Mariana (MG), com informações encontra-
das em Cymbalista e Cardoso (2009), São Gabriel da Cachoeira (AM), com 
informações encontradas em Nakano e Comarú (2009), e Franca (SP), com 
informações encontradas em Leonelli, Moreira e Sutti (2009).
Município de Mariana (MG)
O exemplo do munícipio de Mariana (Figura 2), no estado de Minas Gerais, 
é um caso interessante por se tratar de uma cidade colonial, criada em 1709 
como a capital da capitania de SãoPaulo e Minas de Ouro, com forte presença 
de um conjunto edifi cado tombado pelo Instituto de Patrimônio Histórico e 
Artístico Nacional (IPHAN). Desde o início de sua história, até os dias de 
hoje, tem como vocação econômica o extrativismo mineral, mas também conta 
com atividades como o artesanato e a agropecuária. 
9Plano diretor
Figura 2. Mariana (MG).
Fonte: Cymbalista e Cardoso (2009, documento on-line).
Desde 1938, a cidade de Mariana tem parte do seu conjunto edificado tom-
bada pelo IPHAN, na época SEPHAN, por ser considerada a primeira cidade 
planejada do Brasil. Com isso, o processo de gerenciamento do crescimento 
e desenvolvimento da parte tombada da cidade passa para a responsabilidade 
do referido órgão federal, liberando a prefeitura municipal desse trabalho. 
Porém, a área tombada não tinha delimitação precisa e o IPHAN interessava-se 
somente pela preservação do centro antigo, ocupado pelas classes sociais mais 
abastadas, enquanto a cidade crescia desordenadamente para as periferias. 
Em 2001, após as inovações nas legislações federais, a prefeitura municipal 
assumiu como prioridade a elaboração de um plano diretor e propôs uma 
mudança estrutural no processo de construção do documento normatizando 
as representações populares. A área urbana foi dividida em 23 bairros que 
tiveram associações constituídas, com regimentos internos reconhecidos em 
cartório e presidentes eleitos por voto direto. Essas associações formaram 
uma entidade, a União das Associações de Moradores de Mariana, que teve 
participação decisiva na elaboração do plano diretor. 
Essa foi a primeira vez na história da cidade que as classes sociais mais 
pobres tiveram a oportunidade de estabelecer uma relação mais próxima com 
o poder público e de participar de forma efetiva de definições da configuração 
do espaço urbano.
Plano diretor10
Município de São Gabriel da Cachoeira (AM)
Outro caso interessante é o do município de São Gabriel da Cachoeira (Fi-
gura 3), no estado do Amazonas, pelas seguintes características particulares 
enumeradas por Santoro, Cymbalista e Nakashima (2009): especifi cidade 
territorial, expansão geográfi ca, graus de isolamento, relações sociais, dinâ-
micas socioambientais, características econômicas, confrontações fundiárias 
e diversidades culturais.
Figura 3. São Gabriel da Cachoeira (AM). 
Fonte: Nakano e Comarú (2009, documento on-line).
A região Norte do Brasil apresenta-se em acelerado processo de urbaniza-
ção, porém sofre com grandes déficits relativos à habitação, à infraestrutura 
e ao saneamento ambiental. São Gabriel da Cachoeira localiza-se no noroeste 
amazônico, na Bacia do Alto Rio Negro, região ainda relativamente preservada 
dos grandes impactos causados pela expansão urbana, onde restam ainda 
grandes áreas de floresta, e , que, em 2000, contava com 29.947 habitantes.
O município localiza-se a 1061 km de Manaus pelo Rio Negro. O acesso 
se dá por vias pluviais ou aéreas. A única rodovia que acessa a localidade é a 
BR-307, não pavimentada e em condições precárias, que leva até o município de 
Cucuí, na divisa com a Venezuela. A presença das forças armadas é forte por se 
tratar de uma área de segurança nacional, e a maioria da população é indígena, 
pertencente a várias etnias divididas em comunidades que se estabelecem em 
áreas demarcadas. O município é quase todo cercado por terras indígenas, o 
que gera dificuldades relacionadas ao acesso e ao crescimento urbano.
11Plano diretor
Com a obrigação legal instituída pelo Estatuto da Cidade e a campanha 
nacional de apoio à elaboração de planos diretores, em 2005, o governo de São 
Gabriel da Cachoeira organizou um seminário com a participação de represen-
tantes de entidades que atuam na região para iniciar o trabalho de elaboração 
do documento. Em seguida, aconteceram duas oficinas de sensibilização e ca-
pacitação, com assessoria do Instituto Pólis e do Instituto Socioambiental (ISA). 
Para o processo participativo, 100 organizações e instituições governa-
mentais e não governamentais foram convidadas a integrar o Núcleo Gestor 
do Plano Diretor, sendo que pouco mais de 50 aceitaram participar. Estavam 
entre elas representantes dos poderes públicos federal e municipal, organiza-
ções não governamentais, associações de bairro, associações comunitárias, 
lideranças do movimento indígena, conselheiros de educação e saúde, entre 
outros (NAKANO; COMARÚ, 2009).
Foi realizado um amplo processo de diagnóstico baseado em leituras téc-
nicas, comunitárias e jurídicas. As leituras técnicas trabalharam com levanta-
mentos cartográficos, demográficos, sanitários e socioeconômicos; as leituras 
comunitárias trabalharam com oficinas realizadas nos bairros e comunidades 
indígenas, onde mapearam as demandas da população. Estas demandas nor-
tearam os planos de desenvolvimento e investimentos dos próximos 10 anos, 
que foram expostos no plano diretor e direcionaram os demais planejamentos 
orçamentários; e as leituras jurídicas analisaram as leis existentes relativas ao 
planejamento, à gestão municipal, à sua adequação à Constituição Federal de 
1988 e ao Estatuto da Cidade.
A inovação que se destaca no processo de elaboração e implementação 
do plano diretor de São Gabriel da Cachoeira é a prioridade na inclusão das 
comunidades indígenas no processo de decisão. Para implementação do plano 
o município foi dividido em seis regiões administrativas, considerando as 
cinco regiões definidas pela Federação das Organizações Indígenas do Rio 
Negro, cada região, com exceção da sede administrativa, teve que compor 
um Conselho Regional de Planejamento Territorial com membros eleitos, que 
tiveram como uma das principais atribuições elaborar o plano diretor local.
Município de Franca (SP)
O caso do município de Franca (Figura 4), situado no nordeste do estado de 
São Paulo, é interessante por ser um processo antigo, já com um documento 
implementado na década de 1970 e uma reformulação que estabeleceu a 
implementação da função social da propriedade antes da obrigação legal 
imposta pelo Estatuto da Cidade.
Plano diretor12
Figura 4. Franca (SP). 
Fonte: Leonelli, Moreira e Sutti (2009, documento on-line).
A cidade surgiu no início do século XIX e iniciou o seu processo de expan-
são urbana com a chegada da cultura do café e da Cia. Mogiana de Estradas 
de Ferro, em 1886. Em 1910, a indústria de calçados e couro começa a ficar 
expressiva e cresce significativamente durante a Primeira Guerra Mundial, 
ganhando ainda mais importância depois da crise do café em 1929. Com isso, 
o poder político adquire uma configuração polarizada entre a elite industrial 
e os proprietários de terra, que se revezavam no governo local.
Essa situação política perdurou até 1996, quando esse revezamento é que-
brado pela eleição do prefeito Gilmar Dominici, uma nova liderança que surgiu 
diante do desgaste sofrido pelo tradicional poder local depois de sucessivas 
crises. O novo governo ganhou a eleição com a promessa da participação 
popular no município, que era inexpressiva até então. Ele iniciou o trabalho 
implantando o Orçamento Participativo, os Conselhos Gestores e os Centros 
Comunitários e, logo no início do mandato, providenciou a reformulação do 
PDDI, um documento existente desde 1971. 
O documento existente já previa, à época, a necessidade de conter a ex-
pansão horizontal da cidade devido ao problema das voçorocas de Franca, a 
separação entre um distrito industrial e um residencial, a determinação de 
eixos de ocupação urbana pela delimitação de vias, a implantação de parques 
em áreas ambientalmente frágeis e a prioridade dos pedestres no centro da 
cidade. Porém, o PDDI de Franca continha um grave problema, ele definiu 
um “perímetro urbano flexível” que acabava por permitir a expansão urbana 
e a formação de vazios urbanos.
13Plano diretor
Apesar da promessa de participação popular nas decisões do governo, isso 
não ocorreu de forma efetiva na construção do novo plano diretor da cidade de 
Franca.O documento foi elaborado por técnicos da prefeitura com consultoria 
da Escola de Engenharia de São Carlos (USP) e a participação da sociedade 
civil aconteceu apenas na apresentação e entendimento das diretrizes gerais 
já estabelecidas. Essa participação ainda não era obrigatória em 1998, quando 
o projeto de lei foi enviado à Câmara Municipal, data anterior ao Estatuto da 
Cidade, mas, apesar disso, o projeto já continha inovações como a função 
social da propriedade urbana, a previsão da aplicação do IPTU progressivo 
no tempo e uma proposta de um sistema de gestão integrado.
O novo projeto do plano diretor tinha como fundamentos o controle do 
crescimento horizontal e a ocupação dos vazios urbanos, principais problemas 
identificados em fase de diagnóstico. Ele tramitou na Câmara dor três anos com 
grande dificuldade de aprovação, o que só ocorreu em 2001 com a aprovação 
do Estatuto da Cidade e a obrigação que ele trazia.
O plano diretor da cidade de Franca configurou-se como um documento 
inovador, pois previu instrumentos do Estatuto da Cidade antes mesmo que 
este fosse aprovado, tendo uma estrutura clara e concisa e foi muito efetivo 
no apontamento dos problemas em seu diagnóstico. Os Sistemas de Gestão 
Integrada (SGIs) também fazem parte das inovações trazidas pelo documento, 
pois permitem a integração da gestão. 
BRASIL. [Constituição (1998)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 
Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 20 set. 2019.
BRASIL. Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015. Institui o Estatuto da Metrópole, altera a 
Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência 
da República, 2015. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-
2018/2015/Lei/L13089.htm. Acesso em: 21 set. 2019.
BRASIL. Senado Federal. Estatuto da cidade. 3. ed. Brasília, DF: Senado Federal, 2008. Dis-
ponível em: https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/70317/000070317.
pdf?sequence=6%20Calizaya. Acesso em: 20 set. 2019.
BRASIL. Senado Federal. Instituto Pólis. Estatuto da cidade: guia para implementação 
pelos municípios e cidadãos. 4. ed. Brasília, DF: Instituto Pólis, 2005.
Plano diretor14
CYMBALISTA, R.; CARDOSO, P. de M. A elaboração do plano diretor em uma cidade 
histórica: a experiência de Mariana, Minas Gerais. In: CYMBALISTA, R.; SANTORO, P. F. 
(org.). Planos diretores: processos e aprendizados. São Paulo: Instituto Pólis, 2009. p. 33-54. 
Disponível em: https://www.polis.org.br/uploads/1010/1010.pdf. Acesso em: 20 set. 2019.
FERRARI JÚNIOR, J. C. Limites e potencialidades do planejamento urbano: uma discussão 
sobre os pilares e aspectos recentes da organização espacial das cidades brasileiras. Estudos 
Geográficos, Rio Claro, v. 2, n. 1, p. 15-18, jun. 2004. Disponível em: http://www.periodicos.
rc.biblioteca.unesp.br/index.php/estgeo/article/view/258/214. Acesso em: 21 set. 2019.
LEONELLI, G. C. V.; MOREIRA, T. A.; SUTTI, W. O plano diretor de Franca, São Paulo. In: 
CYMBALISTA, R.; SANTORO, P. F. (org.). Planos diretores: processos e aprendizados. São 
Paulo: Instituto Pólis, 2009. p. 73-89. Disponível em: https://www.polis.org.br/uplo-
ads/1010/1010.pdf. Acesso em: 20 set. 2019.
NAKANO, A. K.; COMARÚ, F. de A. São Gabriel da Cachoeira: o planejamento e a gestão 
territorial em um município indígena da Amazônia. In: CYMBALISTA, R.; SANTORO, P. F. 
(org.). Planos diretores: processos e aprendizados. São Paulo: Instituto Pólis, 2009. p. 113-130. 
Disponível em: https://www.polis.org.br/uploads/1010/1010.pdf. Acesso em: 21 set. 2019.
SANTORO, P. F.; CYMBALISTA, R.; NAKASHIMA, R. O plano diretor de Sorocaba, São Paulo: 
atores e autoaplicabilidade dos instrumentos urbanísticos. In: CYMBALISTA, R.; SANTORO, P. 
F. (org.). Planos diretores: processos e aprendizados. São Paulo: Instituto Pólis, 2009. p. 17-31. 
Disponível em: https://www.polis.org.br/uploads/1010/1010.pdf. Acesso em: 21 set. 2019.
ULTRAMARI, C.; SILVA, R. C. E. de O. da. Planos diretores em linha do tempo: cidade 
brasileira 1960-2015. In: ENCONTRO NACIONAL DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-
-GRADUAÇÃO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL, 17., 2017, São 
Paulo. Anais [...]. Belo Horizonte: ANPUR, 2017. p. 1-15. Disponível em: http://anpur.org.
br/xviienanpur/principal/publicacoes/XVII.ENANPUR_Anais/ST_Sessoes_Tematicas/
ST%2010/ST%2010.4/ST%2010.4-05.pdf. Acesso em: 21 set. 2019.
15Plano diretor
Dica do professor
O Estatuto da Cidade traz o conceito, as obrigatoriedades, os requisitos, entre outras informações 
para nortear o poder municipal na adoção do plano diretor. Pela Constituição de 1988, o plano 
diretor, de competência dos municípios, é o instrumento básico da política municipal de 
desenvolvimento urbano (artigo 182, §1o) e deve cumprir a premissa constitucional de garantir a 
função social da cidade e da propriedade urbana.
Confira, na Dica do Professor, os requisitos para elaboração e aplicação do plano diretor exigidos 
pelo artigo 40 da Lei Federal n.o 10.257/2001, o Estatuto da Cidade.
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Exercícios
1) Todas as cidades que estejam sob as obrigatoriedades previstas no Estatuto da Cidade 
devem elaborar o seu plano diretor. Sobre a definição de plano diretor e a competência para 
a sua elaboração, assinale a alternativa correta:
A) O plano diretor é o instrumento básico de planejamento municipal que deve ser elaborado 
pelos técnicos habilitados em planejamento urbano e funcionários da prefeitura, sem 
interferências externas que dificultam uma visão qualificada.
B) O plano diretor é o instrumento básico de planejamento municipal que deve ser elaborado 
pelos técnicos habilitados em planejamento urbano e funcionários do governo estadual, sem 
interferências externas que dificultam uma visão qualificada.
C) O plano diretor é o instrumento básico de planejamento municipal que deve ser elaborado 
pelo governo do município, apoiado por uma equipe multidisciplinar e com participação da 
sociedade. 
D) O plano diretor é o instrumento básico de planejamento municipal que deve ser elaborado 
por empresas terceirizadas, pois estas são isentas de interesses no processo de planejamento 
e implantação do documento.
E) O plano diretor é o instrumento básico de planejamento municipal que deve ser elaborado 
pelos técnicos habilitados em planejamento urbano, seguindo um modelo presente no 
Estatuto da Cidade igual para todos os municípios.
2) Com as exigências para a política urbana previstas na Constituição de 1988 e com a 
aprovação do Estatuto da Cidade, algumas cidades foram obrigadas a elaborar os seus 
planos diretores. Sobre esta obrigação, assinale a alternativa correta:
A) Cidades com mais de 20.000 habitantes passam a ter a obrigatoriedade de elaboração do 
plano diretor, segundo o texto constitucional. Obrigação que foi mantida e ampliada no 
Estatuto da Cidade.
B) A Constituição Federal de 1988 não tratou sobre a obrigatoriedade de municípios elaborarem 
os seus planos diretores. Matéria que foi tratada pela primeira vez no texto do Estatuto da 
Cidade.
C) O Estatuto da Cidade ampliou a obrigatoriedade para as cidades com mais de 50.000 
habitantes e para municípios em áreas de especial interesse turístico e ambiental.
D) O Estatuto da Cidade ampliou a obrigatoriedade para cidades localizadas em áreas 
ambientalmente sensíveis, de risco de desabamentos e inundações.
E) Municípios localizados em áreas ambientalmente sensíveis, especialmente sujeitas a 
desabamentos e inundações, são obrigados a elaborar o seu plano diretor por determinação 
constitucional.
3) A origem do planejamento urbano se deu no final do século XVIII com o grande aumento das 
cidades devido à Revolução Industrial.A evolução do planejamento urbano trouxe 
instrumentos para ajudarem na organização municipal, entre eles o plano diretor. Sobre a 
origem do plano diretor, assinale a alternativa correta:
A) O plano diretor é um instrumento inovador da Constituição Federal de 1988.
B) O plano diretor é um instrumento usado historicamente no planejamento de cidades desde a 
idade média.
C) O plano diretor é um instrumento inovador do Estatuto da Cidade.
D) O plano diretor já era utilizado desde as décadas de 1960 e 1970.
E) O plano diretor foi apresentado, pela primeira vez na história, no século XVIII com a 
Revolução Industrial.
4) Considere a situação hipotética: o município de Ribeira do Sul sofreu forte pressão da 
população para a elaboração do seu plano diretor, pois passou a encaixar-se na 
obrigatoriedade com a entrada em vigência do estatuto da Cidade. Visando à reeleição, o 
prefeito correu para apresentar uma proposta que deveria ser aprovada com celeridade. Ele 
acionou os técnicos existentes na prefeitura, utilizou estudos da região dos últimos dez anos, 
que não eram muitos, e apresentou diretamente para a câmara municipal diretrizes para o 
zoneamento urbano, proteção ambiental, inclusão social, entre outros, que dependeriam de 
legislações posteriores mais detalhadas para entrar em vigor. Pode-se inferir do texto que:
A) O prefeito de Ribeira do Sul agiu corretamente, pois tinha equipe técnica habilitada e 
resolveu o problema rapidamente.
B) O prefeito de Ribeira do Sul tinha a obrigação de contratar uma equipe isenta para a 
elaboração do plano diretor.
C) A atitude de mandar o projeto direto para a câmara municipal é justificável, pois era uma 
urgência atender às necessidades do município.
D) O processo aplicado em Ribeira do Sul não atende ao Estatuto da Cidade, pois não foi 
participativo nem autoaplicável.
E) Estudos antigos podem ser aproveitados, pois as cidades apresentam mudanças muito lentas.
5) Imagine que uma pequena cidade interiorana que acabou de atingir os 20 mil habitantes vai 
elaborar o seu plano diretor pela primeira vez. A prefeitura organizou uma equipe que 
precisará fazer análises e levantamentos que embasarão as propostas de ordenamento 
territorial. A primeira medida foi levantar as matérias que são inerentes ao planejamento da 
cidade. Entre elas, pode-se citar:
A) Uso e ocupação do solo, zoneamento ambiental e transporte urbano.
B) Acessos à cidade, rodovias limítrofes e pedágios.
C) Zoneamento rural e política de desenvolvimento agrário.
D) Diretrizes orçamentárias e orçamento anual.
E) Planos de assistência financeira às classes menos favorecidas.
Na prática
A elaboração e a aplicação do plano diretor dependem de muitas variáveis. Alguns municípios 
conseguiram implementar processos participativos e atender às reais necessidades da população, 
outros nem tanto. Isso, porque a produção e a regulação do espaço urbano envolvem muitas 
variáveis e muitos interesses conflitantes.
Confira, Na Prática, o caso do município de Sorocaba, no interior de São Paulo, que demonstra o 
quanto o processo de planejamento pode ser confuso, demorado e atingir apenas resultados 
controversos, principalmente quando os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade são 
negligenciados.
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Saiba +
Para ampliar o seu conhecimento a respeito desse assunto, veja abaixo as sugestões do professor:
Plano diretor participativo: guia para a elaboração pelos 
municípios e cidadãos
Esta indicação é uma publicação do Ministério das Cidades, que detalha o processo de elaboração e 
aplicação do Plano Diretor Participativo.
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Plano diretor: passo a passo
Este é um guia preparado pelo governo do estado de São Paulo para orientar os municípios na 
elaboração de seu plano diretor.
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BR Cidades: a reconstrução democrática do espaço urbano
Este artigo apresenta o BR Cidades, um movimento interdisciplinar que discute com vários setores 
da sociedade as questões urbanas e fala da importância do arquiteto e urbanista no processo de 
planejamento urbano.
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http://bibliotecadigital.seplan.planejamento.gov.br/bitstream/handle/iditem/181/Livro_Plano_Diretor_GUIA_DE_ELABORACAO.pdf?sequence=1&isAllowed=y
https://polis.org.br/publicacoes/plano-diretor-passo-a-passo/
https://vitruvius.com.br/revistas/read/drops/19.141/7384
Cinco anos do plano diretor de São Paulo
Este artigo faz uma análise das medidas previstas no plano diretor da cidade de São Paulo, que de 
fato foram implantadas cinco anos após a sua aprovação.
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https://www.vitruvius.com.br/jornal/news/read/3012