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DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Sumário 
 
CONCEITO...............................................................................................3 
FONTES...................................................................................................5 
PODERES................................................................................................7 
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA...............................................................13 
DIREITO ADMINISTRATIVO NA GESTÃO PÚBLICA............................16 
PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO...................16 
BENS PÚBLICOS....................................................................................21 
 CONCLUSÃO.........................................................................................28 
 REFERÊNCIAS......................................................................................31 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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CONCEITO 
 
Direito Administrativo é o ramo do direito público que trata de princípios 
e regras que disciplinam a função administrativa e que abrange entes, órgãos, 
agentes e atividades desempenhadas pela Administração Pública na 
consecução do interesse público. 
Função administrativa é a atividade do Estado de dar cumprimento aos 
comandos normativos para realização dos fins públicos, sob regime jurídico 
administrativo (em regra), e por atos passíveis de controle. 
A função administrativa é exercida tipicamente pelo Poder Executivo, 
mas pode ser desempenhada também pelos demais Poderes, em caráter 
atípico. Por conseguinte, também o Judiciário e o Legislativo, não obstante suas 
funções jurisdicional e legislativa (e fiscalizatória) típicas, praticam atos 
administrativos, realizam suas nomeações de servidores, fazem suas licitações 
e celebram contratos administrativos, ou seja, tomam medidas concretas de 
gestão de seus quadros e atividades. 
Função administrativa relaciona-se com a aplicação do Direito, sendo 
consagrada a frase de Seabra Fagundes no sentido de que “administrar é aplicar 
a lei de ofício”. A expressão administração pública possui, segundo Di Pietro 2, 
no entanto, dois sentidos: 
https://www.infoescola.com/direito/poder-executivo/
 
 
 
 
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O sentido subjetivo, formal ou orgânico: em que é grafada com letras 
maiúsculas, isto é, Administração Pública, e que indica o conjunto de órgãos e 
pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do 
Estado; e 
O sentido objetivo, em que o termo é grafado com minúsculas 
(administração pública), sendo usado no contexto de atividade desempenhada 
sob regime de direito público para consecução dos interesses coletivos 
(sinônimo de função administrativa). 
 
 
 
 
 
 
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FONTES E PRINCÍPIOS 
 
São fontes do Direito Administrativo: 
Os preceitos normativos do ordenamento jurídico, sejam eles 
decorrentes de regras ou princípios, contidos na Constituição, nas leis e em atos 
normativos editados pelo Poder Executivo para a fiel execução da lei; 
A jurisprudência, isto é, reunião de diversos julgados num mesmo 
sentido. Se houver Súmula Vinculante, a jurisprudência será fonte primária e 
vinculante da Administração Pública; 
https://www.infoescola.com/direito/jurisprudencia/
https://www.infoescola.com/direito/sumula/
 
 
 
 
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A doutrina: produção científica da área expressa em artigos, pareceres 
e livros, que são utilizados como fontes para elaboração de enunciados 
normativos, atos administrativos ou sentenças judiciais; 
Os costumes ou a praxe administrativa da repartição pública. 
Ressalte-se que só os princípios e regras constantes dos preceitos 
normativos do Direito são considerados fontes primárias. 
Os demais expedientes: doutrina, costumes e jurisprudência são 
geralmente fontes meramente secundárias, isto é, não vinculantes; exceto no 
caso da súmula vinculante, conforme sistemática criada pela Emenda 
Constitucional nᵒ 45/04, que é fonte de observância obrigatória tanto ao Poder 
Judiciário, como à Administração Pública direta e indireta, em todos os níveis 
federativos. 
Princípios 
Segundo Alexy , princípios são mandamentos de otimização, que se 
caracterizam pelo fato de poderem ser cumpridos em diferentes graus. A medida 
imposta para o cumprimento do princípio depende: 
(a) das possibilidades reais (fáticas), extraídas das circunstâncias 
concretas; e 
(b) das possibilidades jurídicas existentes. 
Com o pós-positivismo os princípios foram alçados dos Códigos às 
Constituições, ganhando status de normas jurídicas de superior hierarquia. 
Antes eram tidos como pautas supletivas das lacunas do ordenamento, 
conforme orientação do art. 4ᵒ da Lei de Introdução às Normas do Direito 
Brasileiro, mas com o avanço da hermenêutica jurídica sabe-se que eles não são 
https://www.infoescola.com/direito/poder-judiciario/
https://www.infoescola.com/direito/poder-judiciario/
 
 
 
 
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só sugestões interpretativas, pois eles têm caráter vinculante, cogente ou 
obrigatório São princípios do Direito Administrativo expressos no caput do art. 37 
da Constituição: 
 legalidade; 
 impessoalidade; 
 moralidade; 
 publicidade; e 
 eficiência, sendo que este último foi acrescentado pela Emenda 
Constitucional nᵒ 19/98. 
A legalidade administrativa significa que a Administração Pública só 
pode o que a lei permite. Cumpre à Administração, no exercício de suas 
atividades, atuar de acordo com a lei e com as finalidades previstas, expressas 
ou implicitamente, no Direito. 
Impessoalidade implica que os administrados que preenchem os 
requisitos previstos no ordenamento possuem o direito público subjetivo de exigir 
igual tratamento perante o Estado. 
Do ponto de vista da Administração, a atuação do agente público deve 
ser feita de forma a evitar promoção pessoal, sendo que os seus atos são 
imputados ao órgão, pela teoria do órgão. 
Publicidade é o princípio básico da Administração que propicia a 
credibilidade pela transparência. Costuma-se diferenciar publicidade geral, para 
atos de efeitos externos, que demandam, como regra, publicação oficial; de 
publicidade restrita, para defesa de direitos e esclarecimentos de informações 
nos órgãos públicos. 
 
 
 
 
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Moralidade é o princípio que exige dos agentes públicos 
comportamentos compatíveis com o interesse público que cumpre atingir, que 
são voltados para os ideais e valores coletivos segundo a ética institucional. 
Eficiência foi um princípio introduzido pela Reforma 
Administrativa veiculada pela Emenda Constitucional nᵒ 19/98, que exige 
resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das 
necessidades públicas. 
Além dos princípios constitucionais, existem princípios que foram 
positivados por lei, como, por exemplo, no âmbito federal, também se extraem 
do art. 2ᵒ da Lei nᵒ 9.784/99: finalidade, motivação, razoabilidade, 
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e 
interesse público. 
PODERES 
Para realizar suas atividades, a Administração Pública detém 
prerrogativas ou poderes. Conforme clássica exposição de Celso Antônio 
Bandeira de Mello, tais poderes são poderes-deveres, ou seja, poderes 
subordinados ou instrumentais aos deveres estatais de satisfação dos interesses 
públicos ou da coletividade. 
São poderes administrativos: 
 o discricionário; 
 os decorrentes da hierarquia; 
 o disciplinar; 
 o normativo; e 
 o de polícia. 
 
 
 
 
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Poder discricionário é a prerrogativa que tem a Administração de optar, 
dentre duas ou mais soluções, por aquela que, segundo critérios deconveniência 
e oportunidade, melhor atenda ao interesse público no caso concreto. Entende-
se, no geral, que vinculação não é propriamente um poder, mas uma sujeição da 
Administração ao império da lei. 
Da hierarquia, decorrem os seguintes poderes: ordenar atividades, 
controlar ou fiscalizar as atividades dos subordinados, rever as decisões, com a 
possibilidade de anular atos ilegais ou de revogar os inconvenientes e 
inoportunos, com base na Súmula 473/STF, punir ou aplicar sanções 
disciplinares, avocar ou chamar para si atribuições, delegar e editar atos 
normativos internos. 
Poder disciplinar é o que compete à Administração para apurar supostas 
infrações funcionais e, se for o caso, aplicar as sanções administrativas. Ele 
abrange tanto as relações funcionais com os servidores públicos, como às 
demais pessoas sujeitas à disciplina da Administração Pública. 
Poder normativo envolve a edição pela Administração Pública de atos 
com efeitos gerais e abstratos, como decretos regulamentares, instruções 
normativas, regimentos, resoluções e deliberações. Poder regulamentar é, 
portanto, uma espécie de poder normativo. 
Poder de polícia consiste “na atividade de condicionar e restringir o 
exercício dos direitos individuais, tais como propriedade e a liberdade, em 
benefício do interesse público”. São atributos do poder de polícia: 
discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade. 
Estrutura da Administração Pública 
 
 
 
 
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Na organização administrativa do Estado, há a divisão estrutural entre 
entes da Administração Direta e entes da Administração Indireta. Os entes da 
Administração Direta compreendem as pessoas jurídicas políticas: União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios, e órgãos que integram tais pessoas pelo 
fenômeno da desconcentração. 
Desconcentração indica, na definição de Hely Lopes Meirelles 10, a 
repartição de funções entre vários órgãos (despersonalizados) de uma mesma 
administração, sem quebra de hierarquia. 
De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, os critérios de 
desconcentração são: 
Em razão da matéria: em que há a criação de órgãos para tratar de 
assuntos determinados, como, no âmbito federal, os Ministérios da Justiça, da 
Saúde, da Educação etc. 
Em razão do grau: nos distintos escalões de patamares de autoridade, 
como, por exemplo, diretoria, chefias etc. 
Pelo critério territorial: que toma por base a divisão de atividades pela 
localização da repartição, como nas administrações regionais das Prefeituras. 
Já os entes da Administração Indireta são constituídos por 
descentralização por serviços, em que o Poder Público cria ou autoriza a criação 
por meio de lei de pessoa jurídica de direito público ou privado e a ele atribui a 
titularidade e a execução de determinado serviço público, conforme sistemática 
do art. 37, XIX, da Constituição. 
Integram a Administração Indireta: as autarquias, as fundações, as 
sociedades de economia mista, as empresas públicas e mais recentemente as 
 
 
 
 
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associações públicas constituídas pelos consórcios públicos, conforme 
tratamento dado pela Lei nᵒ 11.107/2005. 
 
Ato administrativo 
Considera-se ato administrativo, segundo Di Pietro, a declaração do 
Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com 
observância de lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle do 
Poder Judiciário. 
Tendo em vista o regime jurídico administrativo, os atos administrativos 
possuem os seguintes atributos: 
Presunção de legitimidade e veracidade; 
Imperatividade, pois se impõem aos seus destinatários, 
independentemente de sua concordância; 
Autoexecutoriedade, podendo a Administração como regra executar 
suas decisões, sem a necessidade de submetê-las previamente ao Poder 
Judiciário. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ainda fala em um quarto atributo do ato 
administrativo, qual seja: a tipicidade, que demanda que eles correspondam a 
figuras estabelecidas em lei, o que afasta da seara do Direito Administrativo a 
presença de atos inominados. 
São espécies de atos administrativos, segundo conhecida classificação 
de Hely Lopes Meirelles: 
 
 
 
 
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Negociais, que visam à concretização de negócios jurídicos públicos ou 
de atribuição de certos direitos e vantagens aos particulares, como as licenças 
e autorizações; 
Normativos, os quais consubstanciam determinações de caráter geral 
para a atuação administrativa, como ocorre nos regimentos e deliberações; 
Enunciativos, que atestam uma situação existente, por exemplo, nos 
atestados, certidões, pareceres e votos; 
Ordinatórios, que ordenam a atividade administrativa interna. Por 
exemplo: em instruções, circulares e ordens de serviço; 
Punitivos, que contém sanção imposta pela Administração, como: 
imposição de multa administrativa, interdição de atividade e punição de 
servidores públicos. 
A doutrina geralmente extrai, com variações, os seguintes elementos 
dos atos administrativos: sujeito (associado à competência, conforme 
classificação extraída da Lei de Ação Popular); objeto, forma, motivo e finalidade. 
Além da existência dos elementos, o ato administrativo para ser válido 
deve obedecer a requisitos de validade, ou seja: 
(1) o sujeito deve ser capaz e competente; 
(2) o objeto deve ser lícito, possível, determinado ou determinável e de 
acordo com a moralidade; 
(3) se houver exigência específica de determinada forma, sua 
observância é obrigatória; 
(4) o motivo deve ser existente e adequado; e 
 
 
 
 
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(5) a finalidade deve ser prevista em lei e de acordo com o interesse 
público. 
Atos administrativos que possuam vícios insanáveis deve ser anulados, 
ao passo que os vícios sanáveis admitem, a critério da Administração Pública, a 
convalidação. Se não for mais conveniente e oportuna a manutenção do ato que 
não contempla direito ao particular, é possível a sua revogação. 
Trata-se do conteúdo da Súmula nᵒ 473 do STF, segundo a qual: 
A administração pública pode anular seus próprios atos, quando eivados 
de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-
los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados direitos adquiridos 
e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 
Processo administrativo 
A diferença entre processo e procedimento é polêmica na doutrina. O 
termo processo advém do latim procedere, que significa curso ou marcha para 
frente. Trata-se de um conjunto sequencial de ações que objetivam alcançar 
determinado fim. 
Entende-se que enquanto o processo é o conjunto de atos coordenados 
para a obtenção de um provimento individualizado, procedimento é o modo de 
realização do processo, ou seja, o rito processual, sendo os conceitos de 
processo e procedimento inter-relacionados. 
No âmbito administrativo, a Administração atua quase sempre por meio 
de processos, que são encadeamentos de atos, sendo exigência constitucional 
que sejam recheados de oportunidade de defesa e de contraditório antes da 
edição da decisão final, isto é, do ato administrativo final do procedimento. 
 
 
 
 
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Como disciplina genérica do processo administrativo na esfera federal 
há a Lei nᵒ 9784/99, que estabelece “normas básicas sobre o processo 
administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta”. 
A Lei de Processo Administrativo aplica-se subsidiariamente às regras 
contidas em leis que preveem procedimentos específicos, a exemplo da lei de 
licitações, ao estatuto dos servidores, ao código de propriedade industrial, à lei 
de defesa da concorrência, ao tombamento e à desapropriação. 
 
 
 
 
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
CONCEITO: 
É a atividade desenvolvida pelo Estado ou seus delegados, sob o regime 
de Direito Público,destinada a atender de modo direto e imediato, necessidades 
concretas da coletividade. 
É todo o aparelhamento do Estado para a prestação dos serviços 
públicos, para a gestão dos bens públicos e dos interesses da comunidade. 
• “A Administração Pública direta e indireta ou fundacional, de qualquer 
dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, 
https://www.infoescola.com/direito/desapropriacao/
 
 
 
 
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obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência ...” 
 
 CARACTERÍSTICAS: 
• praticar atos tão somente de execução – estes atos são denominados 
atos administrativos; quem pratica estes atos são os órgãos e seus agentes, que 
são sempre públicos; 
• exercer atividade politicamente neutra - sua atividade é vinculada à Lei 
e não à Política; 
• ter conduta hierarquizada – dever de obediência - escalona os poderes 
administrativos do mais alto escalão até a mais humilde das funções; 
• praticar atos com responsabilidade técnica e legal – busca a perfeição 
técnica de seus atos, que devem ser tecnicamente perfeitos e segundo os 
preceitos legais; 
• caráter instrumental – a Administração Pública é um instrumento para 
o Estado conseguir seus objetivos. A Administração serve ao Estado. 
• competência limitada – o poder de decisão e de comando de cada área 
da Administração Pública é delimitada pela área de atuação de cada órgão. 
 
 
 
 
 
 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO NA GESTÃO PÚBLICA 
O Direito Administrativo é um conjunto de princípios jurídicos voltado 
para questões que concernem à Administração Pública, regulamentando 
funções administrativas de responsabilidade de interesse público e coletivo. As 
regras e princípios têm a finalidade de proporcionar total conformidade e 
harmonia para o ordenamento jurídico. 
As atividades dessa administração têm vista a separação entre a pessoa 
do administrador e o estado. De acordo com o Art. 37 da Constituição da 
República, o cerne do Direito Administrativo baseia-se em cinco atributos: 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, entre outros 
princípios previstos por lei. 
Diferenças entre a Administração Pública e Administração pública 
Apesar de serem exatamente os mesmos termos, no Direito 
Administrativo estas expressões são distintas pelo “P” maiúsculo ou minúsculo 
junto à palavra “pública”. 
A diferença é que a Administração Pública refere-se a assuntos 
administrativos, porém coletivos, a qual representa entidades, órgãos e agentes 
etc., com atuação direta do Estado. 
Já a Administração pública está ligada à atividade administrativa 
propriamente dita, executando de fato atividades e atuando direta e 
concretamente para quaisquer fins institucionais. 
“Toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, 
basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de 
 
 
 
 
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necessidades essenciais e secundárias da coletividade” (José dos Santos 
Carvalho Filho). 
Obs.: O próprio Poder Público regulamenta e fiscaliza a execução do 
serviço público (art. 175, Constituição Federal: “Incumbe ao Poder Público, na 
forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre 
através de licitação, a prestação de serviços públicos”). 
A Lei Federal que regula a concessão e a permissão da prestação de 
serviços públicos é a Lei nº 8.987/95. Regime de Direito Público: no nosso 
ordenamento jurídico existem normas de direito público e normas de direito 
privado. As normas de direito privado podem ser alteradas ou derrogadas pela 
vontade dos particulares; já as normas de direito público são cogentes, isto é, 
não podem ser alteradas pela vontade dos particulares. 
Portanto, se um serviço é regido por normas do direito privado ele não é 
considerado público, não obstante sua essencialidade. Exemplo: entidade 
religiosa que presta serviço de educação, não obstante sua essencialidade 
(serviço de educação), não pode ser considerado “serviço público”, pois não se 
sujeita ao regime de direito público, mas sim ao regime de direito privado, muito 
embora o serviço seja regulado e fiscalizado pelo Estado. 
Classificação dos Serviços Públicos (Prof. Hely Lopes Meirelles): 
a) quanto à essencialidade: serviços públicos propriamente ditos e 
serviços de utilidade pública. Serviços públicos propriamente ditos, ou 
essenciais, são os imprescindíveis à sobrevivência da sociedade e, por isso, não 
admitem delegação ou outorga (polícia, saúde, defesa nacional etc.). Serviços 
de utilidade pública, úteis, mas não essenciais, são os que atendem ao interesse 
da comunidade, podendo ser prestados diretamente pelo Estado, ou por 
 
 
 
 
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terceiros, mediante remuneração paga pelos usuários e sob constante 
fiscalização (transporte coletivo, telefonia etc.); 
b) quanto à adequação: serviços próprios do Estado e serviços 
impróprios do Estado. Serviços próprios do Estado são aqueles que se 
relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança, 
polícia, higiene e saúde públicas etc.) e para a execução dos quais a 
Administração usa da sua supremacia sobre os administrados. 
Por esta razão, só devem ser prestados por órgãos ou entidades 
públicas, sem delegação a particulares. Tais serviços, por sua essencialidade, 
geralmente são gratuitos ou de baixa remuneração, para que fiquem ao alcance 
de todos os membros da coletividade. Serviços impróprios do Estado são os que 
não afetam substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem 
interesses comuns de seus membros, e, por isso, a Administração os presta 
remuneradamente, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (autarquias, 
empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais), 
ou delega sua prestação a concessionários ou permissionários; 
c) quanto à finalidade: serviços administrativos e serviços industriais. 
Serviços administrativos são os que a Administração executa para atender a 
suas necessidades internas ou preparar outros serviços que serão prestados ao 
público, tal como o da imprensa oficial. 
Serviços industriais são os que produzem renda para quem os presta, 
mediante a remuneração da utilidade usada ou consumida, remuneração esta, 
que, tecnicamente, se denomina tarifa ou preço público, por ser sempre fixada 
pelo Poder Público, quer quando o serviço é prestado por seus órgãos ou 
entidades, quer quando por concessionários, permissionários ou autorizatários; 
 
 
 
 
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d) quanto aos destinatários: serviços gerais ou uti universi e serviços 
individuais ou uti singuli. Serviços gerais são os que não possuem usuários ou 
destinatários específicos e são remunerados por tributos, como calçamento 
público, iluminação pública. 
Serviços individuais são os que possuem de antemão usuários 
conhecidos e predeterminados, como os serviços de telefonia, de iluminação 
domiciliar, e são remunerados através de tarifa ou taxa, e não por imposto. 
Delegação e Outorga de Serviço Público: 
O serviço é outorgado por lei e delegado por contrato. Nos serviços 
delegados há transferência da execução do serviço por contrato (concessão) ou 
ato negocial (permissão e autorização). 
A outorga, que implica na transferência de titularidade, possui contornos 
de definitividade, posto emergir de lei; a delegação, ao contrário, sugere termo 
final prefixado, visto decorrer de contrato. 
 Concessão de Serviço Público: 
Apenas os serviços de utilidade pública podem ser objeto do contrato de 
concessão; serviços propriamente ditos ou essenciais à coletividade não 
admitem a transferência de execução, devendopermanecer em mãos do Poder 
Público. Serviços concedidos são os delegados a pessoas jurídicas de direito 
privado, por contrato administrativo, que os executam em seu nome, conta e 
risco. 
Conceito de Concessão de Serviço Público: 
“É a delegação da prestação de um serviço público, feita pelo poder 
concedente (União, Estados, Distrito Federal ou Município), mediante licitação, 
 
 
 
 
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na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas, 
que demonstre capacidade para o seu desempenho, por sua conta e risco e por 
prazo determinado” (Lei nº. 8987/95, art. 2º, inciso II). 
Conceito de Permissão de Serviço Público: 
“É a delegação da prestação de um serviço público, a título precário, 
mediante licitação, feita pelo poder concedente (União, Estados, Distrito Federal 
ou Município), à pessoa física ou jurídica, que demonstre capacidade para o seu 
desempenho, por sua conta e risco” (Lei nº. 8.987/95, art. 2º, inciso IV). 
 
PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO 
 Trata-se de princípio implícito da atual ordem jurídica que prescreve 
privilégios e um grau de importância maior dos interesses coletivos em 
detrimento dos interesses particulares. 
Convém pontuar que a supremacia está presente apenas no que 
chamamos de interesse público primário, ou seja, o interesse patrimonial do 
Estado, por exemplo, não goza de supremacia e nem prevalece diante do 
interesse particular. 
 Noutras palavras, esse princípio confere a Administração Pública 
uma posição privilegiada em face dos administrados, além de prerrogativas e 
obrigações que não são extensíveis aos particulares. 
Neste contexto, o indivíduo é visto como membro de uma sociedade, não 
podendo seu direito prevalecer em detrimento dos interesses da coletividade. A 
aplicação deste princípio aparece em situações como na desapropriação, onde 
o bem particular se transforma compulsoriamente em propriedade pública e na 
 
 
 
 
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requisição de bens, que é uma faculdade que confere a Administração a 
possibilidade de usar bem particular em situações de eminente perigo. 
 A aplicação deste princípio também se mostra presente em alguns 
privilégios conferidos à Administração, como, por exemplo, na convocação de 
particulares para a execução compulsória de atividades públicas, na 
impenhorabilidade e imprescritibilidade de bens públicos e na possibilidade de 
rescisão unilateral dos contratos administrativos. 
 Como visto, na existência deste princípio repousa faceta da 
dualidade presente na sempre existente oposição entre os poderes conferidos à 
Administração Pública e os direitos dos administrados. Neste sentido, a despeito 
daqueles que dizem tratar-se de preceito ultrapassado em face da primazia dos 
interesses privados com suporte nos direitos fundamentais, entendo que se trata 
de insuperável princípio, regulador da harmonia entre Estado e indivíduo. 
 Sobre o assunto, pontua o mestre Carvalho Filho (2017, p. 35) 
“a desconstrução do princípio espelha uma visão distorcida e coloca em risco a 
própria democracia”, tratando-se de princípio indissociável do direito público e 
da ordem constitucional. 
 
BENS PÚBLICOS 
Conceito: 
 “Conjunto de bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito público (União, Distrito 
Federal, Estados e Municípios, autarquias e fundações públicas), assim como os que estejam 
destinados à prestação de serviços públicos, equiparando-se a estes o conjunto de bens 
formadores do patrimônio das pessoas jurídicas de direito privado (empresas públicas e 
 
 
 
 
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sociedades de economia mista) criadas pelas entidades estatais, quando prestadoras de 
serviços públicos.” 
Classificação dos Bens Públicos: 
a) bens de uso comum: são os de uso de todos indistintamente (ruas, 
praças, rodovias, praias etc.); 
b) bens de uso especial: prestam-se à execução de serviços públicos, 
destinados à fruição exclusiva do Poder Público (repartições públicas) ou à 
fruição geral (museus, universidades, parques etc.); 
c) dominicais ou dominiais: constituem o patrimônio disponível, 
exercendo o Poder Público os poderes de proprietário como se particular fosse; 
não possuem destinação específica. 
Afetação e Desafetação: os bens de uso comum e os de uso especial 
são adquiridos para uma destinação específica, isto é, são afetados a uma 
destinação de uso comum ou de uso especial. 
À retirada dessa destinação, ou seja, a transformação de um bem de uso 
comum ou especial em dominical, dá-se o nome de desafetação. 
A afetação de bens a uso comum pode decorrer de fato natural (rios, 
mares), da própria natureza do bem (rodovias, praças), ou de imposição legal ou 
de ato administrativo (que impõe a modificação de uso especial para o uso 
comum). 
A desafetação depende de lei. Somente por exceção um bem de uso 
especial, por exemplo, pode passar para a classe de dominical, sem 
necessidade de lei. É o caso de um incêndio que destrua determinado prédio 
público, restando apenas o terreno onde este fora construído. 
 
 
 
 
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Regime Jurídico dos Bens Públicos: os bens públicos são regidos por 
regime jurídico de direito público, assegurando ao patrimônio público atributos 
especiais e que exorbitam o direito privado. 
Assim, os bens públicos são gravados de: 
a) inalienabilidade: não estão sujeitos, em regra, à transferência de 
domínio (venda, doação); 
b) imprescritibilidade: são insuscetíveis de serem adquiridos por 
usucapião; 
c) impenhorabilidade: são insuscetíveis de constrição judicial por 
penhora; 
d) não podem ser onerados, isto é, não podem ser dados em garantia 
(penhor, hipoteca). 
Obs.: A inalienabilidade é relativa, porquanto se admite a transferência 
de domínio dos bens dominicais (aqueles que não estão afetados ao uso comum 
ou ao uso especial), desde que haja autorização legislativa, avaliação prévia e 
licitação). 
A imprescritibilidade é absoluta, ou seja, nenhum bem público poderá 
ser adquirido pelo particular através da usucapião. A impenhorabilidade e a não 
oneração também são absolutas. 
Uso de Bens Públicos: os bens de uso comum ou de uso especial podem 
ser utilizados por particulares, desde que o uso não se revele prejudicial ao 
interesse público ou ao próprio bem. 
Os bens de uso comum (ruas, praças) são de utilização ordinária pelos 
particulares, independentemente de qualquer concordância pela Administração, 
 
 
 
 
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podendo ocorrer excepcionalmente o uso extraordinário ou sujeito a condições 
e restrições especiais (fechamento excepcional de uma rua, utilização de uma 
praça pública para comícios, festas folclóricas, religiosas). 
 Assim, temos que o uso de bens públicos pode ser: comum ordinário ou 
comum extraordinário. 
• Uso comum ordinário: todos, indistintamente, independentemente de 
remuneração ou de expressa autorização, podem se utilizar do bem público 
segundo as suas finalidades. 
• Uso comum extraordinário: quando o uso depende de consentimento 
estatal ou está condicionado ao pagamento ou o bem deixa de ser acessível a 
qualquer pessoa. 
• Uso normal do bem: é aquele que atende a sua finalidade. 
 • Uso anormal do bem: é o que impõe a modificação temporária da 
finalidade do bem (exemplo: fechamento de uma rua para a realização de uma 
festa religiosa). O uso anormal sempre exigirá consentimento estatal, devendo 
ser precário (passível de revogação ou modificação a qualquer tempo) e 
temporário. 
• Uso gratuito ou oneroso: por fim, temos que o uso de bem público pode 
ser gratuito ou remunerado (oneroso). 
 Modos de uso privativo de bens públicos: 
a) Autorização de uso: decorre de ato administrativo discricionário 
(faculdade), precário (pode ser revogado ou alterado a qualquertempo), e por 
ele a Administração consente ou apenas permite e faculta o uso do bem pelo 
particular, de modo a não prejudicar o interesse público e atender ao interesse 
 
 
 
 
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predominantemente do particular, prescindindo de requisitos especiais 
(autorização legislativa e licitação). 
A autorização, às vezes, pode ser deferida com prazo de duração (diz-se 
que a autorização é qualificada), conferindo direitos ao particular enquanto 
vigente. A revogação do ato antes do término de seu prazo pode ensejar o direito 
à indenização – exemplo: autorização pela SETEC para a colocação de mesas 
de bar na calçada; 
b) Permissão de uso: decorre de ato administrativo discricionário, 
precário, negocial, e por ele a Administração consente que o particular utilize o 
bem, satisfazendo interesse de ambos (o interesse público e o interesse privado 
são convergentes). Enquanto vigente, a permissão confere direitos ao particular, 
e, em regra, não deve ser deferida com exclusividade (exemplo: instalação de 
banca de jornal em logradouro público). 
O particular não detém mera faculdade de utilização, mas sim dever de 
usar o bem, sob pena de caducidade, já que também incide interesse público. A 
permissão pode ser precária (sem prazo de duração) ou qualificada ou 
condicionada. Sempre que reunir a natureza de contrato, e não de ato 
administrativo, deve ser precedida de licitação; 
c) concessão de uso: decorre de contrato administrativo sujeito a prévia 
licitação, podendo a utilização ser remunerada ou gratuita para o particular 
(ainda que remunerada não equivale a locação, porque regida por normas de 
direito público). Atribui direito pessoal de uso do bem público; é realizada intuitu 
personae e não admite, em regra, transferência a terceiros. Convergem o 
interesse público e o do particular, e quando incidente sobre bens de uso comum 
 
 
 
 
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há de respeitar a destinação do bem (exemplo: mercados municipais, parques 
de exposição). 
d) concessão de direito real de uso: igualmente decorre de contrato 
sujeito a prévia licitação, conferindo direito real (posse - transmissível) e 
necessitando de inscrição no Registro de Imóveis onde o bem estiver 
matriculado. Pode ser gratuita ou onerosa, operando-se por escritura pública ou 
termo administrativo, dependentes de registro. 
É transmissível por ato inter vivos ou causa mortis, revertendo a posse 
para a Administração se não cumprido o fim a que se destina (fins específicos 
de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra 
exploração de interesse social; 
e) cessão de uso: contrato que prevê a transferência da posse (não 
transfere a propriedade e não gera direito real) de um bem de uma entidade para 
outra entidade ou órgão público. 
Dispensa autorização legislativa quando operada dentro da mesma 
entidade. Se o destinatário não integrar a mesma entidade, exige-se autorização 
legal. As condições de uso e o prazo, que tanto poderá ser determinado como 
também indeterminado, são fixados no termo lavrado, possuindo o contrato a 
natureza de “ato de colaboração entre repartições públicas”. 
f) concessão de uso especial para fins de moradia: prevista na Medida 
Provisória n. 2.220 de 2.001, institui a possibilidade de incidir a concessão de 
uso em bens públicos ocupados até 30 de junho de 2001, para fins de moradia. 
A concessão poderá ser administrativa ou judicial, desde ocorra recusa por parte 
do Poder Público detentor do domínio (propriedade). 
 
 
 
 
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O ato de concessão, administrativo ou judicial, será levado a registro no 
Cartório de Imóveis em que o bem estiver matriculado. O direito é transferível 
por ato inter vivos ou causa mortis, mas se extingue se o concessionário adquirir 
propriedades ou concessão de outro imóvel ou alterar a destinação do imóvel 
objeto da concessão para fins de moradia. 
Requisitos: 
 a) possuir o imóvel área máxima de 250m²; 
 b) ser destinado à moradia própria ou dos familiares do requerente; 
c) será gratuita; 
d) o requerente não pode ser proprietário ou concessionário de outro 
imóvel urbano ou rural; 
e) o prazo de ocupação é de, no mínimo, cinco anos, sem oposição ou 
interrupção. 
 
 
 
 
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CONCLUSÃO 
Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que disciplina o 
exercício da função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a 
desempenham. Ele nasce com o Estado de Direito, pois é o Direito que regula o 
comportamento da Administração, é ele que disciplina as relações entra 
Administração e administrados. 
Assim, é um Direito que surge para regular a conduta do Estado e mantê-
la de acordo com as disposições legais, dentro do espírito protetor do cidadão 
contra descomedimentos dos detentores do exercício do Poder estatal, assim, é 
o direito defensivo do cidadão. Função pública, no Estado Democrático de 
Direito, é a atividade exercida no cumprimento do dever de alcançar o interesse 
público, mediante o uso dos poderes instrumentalmente necessários conferidos 
pela ordem jurídica. Prevalece a doutrina que afirma que há uma trilogia de 
funções no Estado, que estão distribuídas em três poderes (Legislativo, 
Executivo e Judiciário): 
1) Função legislativa: função que o Estado, e somente ele, exerce por 
via de normas gerais, normalmente abstratas, que inovam inicialmente na ordem 
jurídica, ou seja, que se fundam direta e imediatamente na Constituição; 
2) Função jurisdicional: função que o Estado, e somente ele, exerce por 
via de decisões que resolvem controvérsias com força de “coisa julgada”, atributo 
este que corresponde à decisão proferida em última instância pelo Judiciário e 
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
 
 
 
 
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que é predicado desfrutado por qualquer sentença ou acórdão contra o qual não 
tenha havido tempestivo recurso; 
3) Função administrativa: função que o Estado, ou quem lhe faça às 
vezes exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e que no 
sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada 
mediante comportamentos infra legais ou, excepcionalmente, 
infraconstitucionais vinculados, submissos todos a controle de legalidade pelo 
Poder Judiciário. 
Os critérios para caracterizar essas funções do Estado, podem ser 
reduzidos à: 
1) Critério subjetivo (orgânico): se propõe a identificar a função através 
de quem a produz; 
2) Critério objetivo: toma em conta a atividade, ou seja, um dado objeto. 
Ele se subdivide em: 
a. Critério material: busca reconhecer a função a partir de elementos 
intrínsecos a ela, ou seja, que se radiquem em sua própria natural tipologia. 
A atividade característica da função legislativa se tipifica pela expedição 
de atos gerais ou abstratos; a função administrativa por ser “prática”, “concreta”, 
ou por visar de modo direto e imediato a realização da utilidade pública; e a 
atividade jurisdicional por consistir na solução de controvérsias jurídicas; 
b. Critério formal: se apega essencialmente em características de direito, 
ou seja, em atributos especificamente deduzíveis do tratamento normativo que 
lhes corresponda, independentemente da similitude material que estas ou 
aquelas atividade possam apresentar entre si. 
 
 
 
 
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Por ele, o próprio da função legislativa seria não apenas a generalidade 
e abstração, pois sua especificidade adviria de possuir o predicado de inovar 
inicialmente na ordem jurídica, com fundamento tão só na CF; o próprio da 
função administrativa seriaa de se desenvolver mediante comandos infra legais 
e infraconstitucionais, expedidos na intimidade de uma estrutura hierárquica; e o 
próprio da função jurisdicional seria resolver controvérsias com a força jurídica 
de definitividade. Esse critério é o mais adequado para identificar as funções do 
Estado. 
Inicialmente se disse que havia certos atos que não se alocavam 
satisfatoriamente em nenhuma das clássicas três funções do Estado. Esses 
atos, assim, integram a “função política” ou de “governo”, desde que se tenha a 
cautela de dissociar completamente tal nomenclatura das consequências que se 
atribuem aos atos dessarte designados. Esses são atos que integram dada 
função são atos de superior gestão da vida estatal ou de enfrentamento de 
contingências extremas que pressupõem, acima de tudo, decisões 
eminentemente políticas. 
 
 
 
 
 
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REFERÊNCIAS 
NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 
2014. p. 6. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: 
Atlas, 2010. p. 49. 
 
 
 
 
3
5 
ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Tradução de 
Ernesto Garzón Valdés. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 
2002. p. 83. 
NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 
2014. p. 54. 
Para uma visão crítica e contextualizada da Reforma, ver. NOHARA, 
Irene Patrícia. Reforma Administrativa e burocracia: impacto da eficiência na 
configuração do Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Atlas, 2012. Passim. 
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 
São Paulo: Malheiros, 2008. p. 71. 
Diferentemente do propugnado por Meirelles, que fala em poder 
vinculado. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: 
Malheiros, 2009. p. 120. 
Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: 
Atlas, 2010. p. 94. 
NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 
2014. p. 137. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: 
Malheiros, 2009. p. 752. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: 
Atlas, 2010. p. 196. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: 
Malheiros, 2009. p. 181. 
 
 
 
 
3
6 
NOHARA, Irene Patrícia. O motivo no ato administrativo. São Paulo: 
Atlas, 2004. p. 49. 
Neste sentido. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 
São Paulo: Atlas, 2010. p. 623, e MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo 
Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 691. 
NOHARA, Irene Patrícia; MARRARA, Thiago. Processo Administrativo: 
Lei nᵒ 9.784/99 Comentada. São Paulo: Atlas, 2009. p. 20.