UNIDADE 4

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Unidade	4	–	O	que	há	ainda	para	aprender
no	Direito	Administrativo?
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Introdução	da	unidade
Olá,	caro(a)	aluno(a)!	Espero	encontrá-lo(a)	bem.
Continuando	 nossos	 estudos,	 veremos	 como	 ainda	 há	 muito	 a	 ser	 aprendido	 no
âmbito	do	Direito	Administrativo.	O	Direito,	sendo	uma	área	fluida,	que	acompanha
a	evolução	da	sociedade,	não	é	estático	nem	absoluto,	ou	seja,	se	relaciona	com	o
tempo	 e	 com	 o	 contexto	 social,	 político	 ou	 moral	 da	 sociedade.	 Desse	 modo,	 o
direito	contemporâneo	nada	mais	é	do	que	uma	evolução	do	complexo	de	relações
no	âmbito	social.
Nessa	 perspectiva,	 estudaremos	 o	 instituto	 da	 responsabilidade	 civil	 do	 Estado,
que	 surgiu	 da	 ideia	 de	 que	 a	 Administração	 Pública	 deve	 se	 submeter	 ao	 direito
posto	e	ser	responsabilizada	nos	casos	em	que	seus	agentes	causarem	danos	aos
particulares.	 Conforme	 já	 estudamos,	 quando	 se	 fala	 do	 dever	 de	 ressarcir
particulares	por	 danos	 causados	pela	Administração,	 fala-se	 em	 responsabilidade
extracontratual,	 em	 outras	 palavras,	 a	 responsabilidade	 não	 é	 decorrente	 de
contrato	ou	vínculo	pretérito	com	o	sujeito	a	ser	indenizado.
Em	 seguida,	 serão	 abordados	 os	 mecanismos	 através	 dos	 quais	 se	 possibilita	 o
exercício	 do	 poder	 de	 fiscalização	 e	 revisão	 da	 atividade	 administrativa	 nas
esferas	 do	 Poder.	 Veremos,	 então,	 aspectos	 relacionados	 ao	 controle	 da
Administração	 Pública.	 Trata-se	 do	 poder/dever	 que	 a	 Administração	 tem	 de
vigilância,	orientação	e	correção	sobre	suas	condutas	funcionais,	com	fundamento
no	princípio	da	legalidade	e	da	legitimidade.
O	controle	da	Administração	Pública	é	exercido	por	todos	os	Poderes	do	Estado,	já
que	 ele	 é	 essencial	 para	 que	 a	 atuação	 administrativa	 esteja	 em	 conformidade
com	 a	 lei	 e	 com	 os	 princípios	 constitucionais.	 Nesse	 sentido,	 dada	 a	 sua
importância	e	maior	 incidência	prática,	estudaremos,	especificamente,	o	 controle
judicial	da	Administração	Pública,	que	é	exercido	pelos	órgãos	do	Poder	 Judiciário
sobre	 os	 atos	 administrativos	 exercidos	 pelo	 Poder	 Executivo,	 Legislativo	 e	 do
próprio	 Judiciário	—	quando	 este	 realiza	 atividade	 administrativa.	 Veremos	 que	 a
ação	popular	 é	 uma	das	 ferramentas	mais	 interessantes	 à	 disposição	do	 cidadão
para	a	promoção	da	defesa	da	legalidade,	da	moralidade	e	da	probidade	dos	atos
emanados	pelos	agentes	da	administração	pública.
Por	fim,	faremos	uma	retomada	dos	principais	pontos	da	nossa	disciplina	de	Direito
Administrativo.
Responsabilidade	civil	do	Estado	por	atos	de
terceiros
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Etimologicamente,	 responsabilidade	 é	 a	 qualidade	 daquele(a)	 que	 é	 responsável
ou	então	a	obrigatoriedade	de	responder	por	atos	próprios	ou	de	terceiros.	Assim,
quando	se	pensa	em	responsabilidade,	a	primeira	 ideia	que	deve	vir	à	mente	é	a
noção	de	 "resposta",	uma	 réplica	dirigida	a	alguém	em	razão	de	alguma	ação	ou
omissão	praticada.
FIGURA	1	-	Incêndios	florestais
Fonte:	VECTORJUICE	/	FREEPIK.
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Pode	 significar	 tanto	uma	obrigação	moral,	 jurídica	ou	profissional.	No	âmbito	do
Direito,	 a	 responsabilidade	 traduz	 a	 circunstância,	 o	 dever	 de	 alguém	 responder
perante	 a	 ordem	 jurídica,	 por	 algum	 fato	 ocorrido,	 de	 modo	 que	 são	 dois
elementos	 inseparáveis	 do	 instituto:	 o	 fato	 e	 a	 sua	 imputabilidade	a	 alguém.	Em
outras	 palavras,	 é	 essencial	 que	 um	 fato	 ocorra,	 seja	 ele	 omissivo	 ou	 comissivo,
para	dar	origem	a	essa	situação	 jurídica,	e	que	a	pessoa	culpada	tenha	a	aptidão
jurídica	para	responder	por	aquele	perante	a	ordem	jurídica.
Ao	tratar	sobre	responsabilidade,	percebe-se	que	há	uma	diversidade	de	normas	a
respeito	do	tema,	o	que	acarreta,	na	mesma	proporção,	uma	diversidade	dos	tipos
de	 responsabilidade,	 podendo	 se	 falar	 de	 responsabilidade	 civil,	 caso	 a	 norma
jurídica	 contemplada	 seja	 de	 direito	 civil,	 ou	 responsabilidade	 penal,	 se	 a	 norma
tem	 natureza	 penal.	 Dando	 continuidade	 aos	 nossos	 estudos	 sobre	 a
responsabilidade	 civil	 da	 Administração	 Pública,	 especificamente	 no	 tocante	 à
responsabilidade	 contratual,	 veremos	 como	ocorre	 a	 responsabilização	do	Estado
por	 atos	 praticados	 por	 terceiros.,	 assista	 ao	 vídeo	 abaixo	 e	 entenda	 um	 pouco
mais	 sobre	 esse	 assunto,	 falaremos	 sobre:	 responsabilidade	 extracontratual;
evolução	histórica;	teoria	da	irresponsabilidade;	teoria	civilista.	Vamos	lá?
Recurso	Externo
Recurso	é	melhor	visualizado	no	formato	interativo
Seguindo	a	partir	do	que	foi	apresentado	no	vídeo,	podemos	continuar	nos
debruçando	sobre	a	temática.	Vamos	lá?
Teoria	publicista
Indicando	uma	necessidade	de	separar	o	direito	privado,	típico	das	relações	entre
particulares,	 do	 direito	 público,	 inerente	 às	 relações	 praticadas	 pelos	 entes	 da
Administração,	a	 jurisprudência	 francesa	 foi	 responsável	por	dar	o	primeiro	passo
nesse	sentido.
Clique	na	imagem	para	interagir	com	o	conteúdo.
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Esse	 foi	 o	 famoso	 caso	 Blanco,	 que	 deu	 origem	 às	 teorias	 publicistas	 da
responsabilidade	civil	do	Estado.
Teoria	da	culpa	do	serviço
Ainda	 como	 resultado	 do	 caso	 Blanco,	 surgiu	 a	 denominada	 teoria	 da	 culpa	 do
serviço	 ou	 culpa	 administrativa	 ou	 teoria	 do	 acidente	 administrativo.	 Nessas
hipóteses,	busca-se	desvincular	a	responsabilidade	do	Estado	da	ideia	de	culpa	do
funcionário	da	administração,	ou	seja,	dividia-se	a	culpa	individual	do	funcionário,
quando	ele	respondia	 individualmente	por	atos	danosos	praticados,	da	culpa	pelo
serviço	 público,	 quando	 não	 era	 possível	 identificar	 o	 funcionário	 responsável,
considerando-se	 que	 o	 serviço	 público	 não	 funcionou,	 funcionou	 atrasado	 ou	 não
funcionou	bem,	responsabilizando-se	o	Estado,	 independentemente	da	apreciação
de	culpa	do	funcionário	(CARVALHO	FILHO,	2018,	on-line).
Trata-se	do	embrião	da	responsabilidade	objetiva	do	Estado.
Teoria	do	risco
Seguindo	 a	 evolução	 histórica	 da	 responsabilidade	 civil	 do	 Estado,	 passa-se	 a
adotar,	 em	 algumas	 hipóteses,	 a	 chamada	 teoria	 do	 risco,	 que	 tem	 por	 base	 o
princípio	da	igualdade	de	todos	em	face	dos	encargos	sociais.	Entende-se	que	são
repartidos	 entre	 todos	 os	 cidadãos	 os	 benefícios	 e	 prejuízos	 decorrentes	 da
atuação	 estatal,	 sendo	 que,	 quando	 ocorre	 uma	 situação	 capaz	 de	 romper	 esse
equilíbrio,	o	Estado	deve	responsabilizar-se	e	indenizar	o	prejudicado.
Em	 1873,	 na	 cidade	 de	 Bordeaux,	 uma	 menina	 chamada	 Agnès	 Blanco
atravessava	a	 rua	quando	 foi	atropelada	por	um	veículo	da	Companhia	de
Manufatura	do	Fumo,	pertencente	ao	Estado.	Diante	do	trágico	desfecho,	o
pai	de	Agnès	Blanco	propôs	uma	ação	civil	indenizatória	em	face	do	Estado,
argumentando	que	ele	seria	civilmente	responsável	por	prejuízo	causado	a
terceiros,	em	razão	de	atos	danosos	cometidos	por	seus	agentes.
"Suscitado	conflito	de	atribuições	entre	a	jurisdição	comum	e	o	contencioso
administrativo,	 o	 Tribunal	 de	 Conflitos	 decidiu	 que	 a	 controvérsia	 deveria
ser	solucionada	pelo	tribunal	administrativo,	porque	se	tratava	de	apreciar
a	 responsabilidade	 decorrente	 de	 funcionamento	 do	 serviço	 público.
Entendeu-se	 que	 a	 responsabilidade	 do	 Estado	 não	 pode	 reger-se	 pelos
princípios	do	Código	Civil,	porque	se	sujeita	a	regras	especiais	que	variam
conforme	as	necessidades	do	serviço	e	a	imposição	de	conciliar	os	direitos
do	Estado	com	os	direitos	privados"	(DI	PIETRO,	2018,	on-line).
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FIGURA	1	-	Evolução	do	homem
Fonte:	CHENSPEC	/	PIXABAY.
A	 culpa,	 dentro	 da	 teoria	 do	 risco,	 é	 substituída	 pelo	 nexo	 de	 causalidade,	 que
corresponde	à	relação	entre	o	serviço	público	prestado	e	o	prejuízo	suportado	pelo
cidadão,	 sendo	 indiferente	 que	 este	 tenha	 sido	 prestado	 de	 formaregular	 ou
irregular.	 Fala-se,	 então,	 da	 responsabilidade	 objetiva,	 já	 que	 prescinde	 da
demonstração	de	elementos	subjetivos,	como	o	dolo	ou	culpa.
Os	 doutrinadores,	 inclusive,	 costumam	 dividir	 a	 teoria	 em	 duas	 modalidades:	 a
teoria	 do	 risco	 administrativo,	 em	 que	 se	 admite	 causas	 excludentes	 de
responsabilidade	 do	 Estado,	 e	 a	 teoria	 do	 risco	 integral,	 em	 que	 não	 se	 admite
(MEIRELLES,	2004,	p.	535).
Responsabilidade	civil	do	Estado	no	direito	positivo	brasileiro
Tomando	 por	 base	 a	 evolução	 histórica	 traçada	 acima,	 é	 importante	 destacar	 o
marco	 inicial	 da	 responsabilidade	 civil	 do	 Estado	 na	 perspectiva	 nacional.
Inicialmente,	 destaca-se	 que,	 no	Brasil,	 não	 tivemos	 a	 fase	 da	 irresponsabilidade
da	Administração	Pública.	Durante	a	vigência	das	Constituições	Federais	de	1824	e
1891,	 não	 foi	 prevista	 nenhuma	 norma	 constitucional	 específica	 sobre	 a
responsabilidade	 do	 Estado,	 mas,	 por	 outro	 lado,	 havia	 leis	 ordinárias	 que	 a
estabeleciam,	aplicada	de	forma	solidária	à	responsabilidade	dos	funcionários.
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Na	 fase	 da	 teoria	 civilista,	 o	 principal	 marco	 foi	 o	 estabelecimento	 da
responsabilidade	 subjetiva	 no	Código	Civil	 de	 1916,	 que	 previu	 que:	 “as	 pessoas
jurídicas	 de	 direito	 público	 são	 civilmente	 responsáveis	 por	 atos	 de	 seus
representantes	 que	 nessa	 qualidade	 causem	 danos	 a	 terceiros,	 procedendo	 do
modo	 contrário	 ao	 direito	 ou	 faltando	 a	 dever	 prescrito	 por	 lei,	 salvo	 direito
regressivo	contra	os	causadores	do	dano”	(BRASIL,	1916,	on-line).
Já	a	Constituição	de	1934	passou	a	adotar	o	princípio	da	responsabilidade	solidária
entre	o	Estado	e	seus	funcionários	nos	casos	de	prejuízos	decorrentes	de	omissão,
negligência	ou	abuso	no	exercício	de	suas	funções,	sendo	essa	norma	mantida	na
Constituição	Federal	de	1937	(DI	PIETRO,	2018,	on-line).
Mais	recentemente,	o	Código	Civil	de	2002	abandonou	a	norma	do	antigo	diploma
civilista	 e	 determinou,	 em	 seu	 artigo	 43,	 que:	 “as	 pessoas	 jurídicas	 de	 direito
público	 interno	 são	 civilmente	 responsáveis	 por	 atos	 de	 seus	 agentes	 que	 nessa
qualidade	 causem	 danos	 a	 terceiros,	 ressalvado	 direito	 regressivo	 contra	 os
causadores	 de	 dano,	 se	 houver,	 por	 parte	 destes,	 culpa	 ou	 dolo"	 (BRASIL,	 2002,
on-line).	 Sua	 redação,	 no	 entanto,	 não	 abrangeu	 as	 pessoas	 jurídicas	 de	 direito
privado	prestadoras	de	serviço	público,	como	o	 fez	a	Constituição	Federal.	Clique
abaixo	nas	caixas	em	azul	e	confira	a	evoluão	da	responsabilidade	civil	do	Estado
no	direito	brasileiro.
Recurso	Externo
A	 mais	 impactante	 evolução	 se	 deu	 a	 partir	 do	 momento	 em	 que	 a
responsabilidade	 do	 Estado,	 no	 Brasil,	 configurou-se	 como	 objetiva,
sendo	 seu	 marco	 a	 Constituição	 de	 1946,	 de	 modo	 que	 todas	 as
constituições	 seguintes	 não	 inovaram	 no	 texto	 legal,	 sendo	 este
somente	 aperfeiçoado	 (CARVALHO,	 2018,	 p.	 342).	 Para	 fazer	 frente	 a
essa	alteração	de	entendimento,	foram	retirados	da	lei	os	elementos	da
conduta	 contrária	 ao	 direito	 e	 da	 inobservância	 de	 dever	 legal,	 que
davam	ensejo	à	aplicação	da	responsabilidade	subjetiva.
ATENÇÃO
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Recurso	é	melhor	visualizado	no	formato	interativo
Na	 Constituição	 Federal	 de	 1988,	 portanto,	 estão	 compreendidas	 as	 regras	 da
responsabilidade	 objetiva	 do	 Estado,	 incluindo	 o	 ato	 lesivo	 praticado	 por	 pessoa
jurídica	de	direito	público	ou	pessoa	jurídica	de	direito	privado,	que	preste	serviço
público,	 como	 as	 empresas	 públicas,	 as	 sociedades	 de	 economia	 mista	 e	 outras
que	recebam	delegação	do	Poder	Público	para	a	prestação	do	serviço	público.	Essa
alteração	 foi	muito	positiva,	uma	vez	que	não	 fazia	sentido	que	pessoas	 jurídicas
de	direito	privado,	que	executassem	serviços	públicos	em	razão	de	delegação,	não
fossem	responsabilizados	por	prejuízos	causados	a	terceiros,	já	que	o	pressuposto
seria	 o	 mesmo:	 a	 prática	 de	 conduta	 lesiva	 no	 exercício	 de	 função	 pública	 que
cause	danos	aos	cidadãos.
Assim,	 sinteticamente,	 podemos	dizer,	 com	 segurança,	 que	 o	 Estado	 se	 sujeita	 à
teoria	da	responsabilidade	civil	objetiva.
Refletindo	sobre	a	responsabilidade	objetiva	do	Estado
A	 Constituição	 Federal	 de	 1988,	 portanto,	 aduz	 acerca	 da	 responsabilidade	 civil
objetiva	do	Estado:
Desse	 modo,	 há	 alguns	 requisitos	 para	 se	 configurar	 o	 dever	 do	 Estado	 de
indenizar,	em	razão	da	responsabilidade	civil.
Primeiramente,	 conforme	 já	 mencionado	 acima,	 exige-se	 que	 o	 ato	 lesivo	 seja
praticado	 por	 agente	 de	 pessoa	 jurídica	 de	 direito	 público	 ou	 pessoa	 jurídica	 de
direito	 privado,	 prestadora	 de	 serviço	 público,	 incluindo	 agentes	 políticos,
administrativos	 ou	 particulares	 em	 colaboração	 com	 a	 Administração	 Pública,
desde	que	ajam	nessa	qualidade,	ou	seja,	o	agente	deve	estar	agindo	no	exercício
de	suas	funções.	Ainda,	é	preciso	que	exista	um	dano	causado	a	terceiros,	ou	seja,
aos	usuários	do	serviço	público.
"Art.	 37.	 §	 6º	 As	 pessoas	 jurídicas	 de	 direito	 público	 e	 as	 de	 direito	 privado
prestadoras	 de	 serviços	 públicos	 responderão	 pelos	 danos	 que	 seus	 agentes,
nessa	 qualidade,	 causarem	 a	 terceiros,	 assegurando	 o	 direito	 de	 regresso
contra	o	responsável	nos	casos	de	dolo	ou	culpa"	(BRASIL,	1988,	on-line).
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O	 ato	 lesivo	 a	 que	 se	 refere	 é	 aquele	 antijurídico,	 que	 não	 pode	 ser	 entendido
simplesmente	 como	 o	 ato	 ilícito,	 mas,	 sim,	 como	 todo	 ato	 causador	 de	 dano
anormal	 e	 específico	 a	 determinada	pessoa,	 capaz	de	 romper	 com	o	princípio	 da
igualdade.	Nesse	sentido,	um	dos	pressupostos	da	responsabilidade	objetiva	para
responsabilização	do	Estado	é	a	prática	de	ato	ilícito	ou	ato	lícito	que	cause	dano
anormal	e	específico	(DI	PIETRO,	2018,	on-line).
REFLITA
Atualmente,	 nós	 sabemos	 que	 é	 pacífico	 o
entendimento	 de	 que	 o	 dever	 de	 indenizar	 do
Estado	emerge	do	nexo	causal	existente	entre	um
fato	 administrativo	 e	 o	 dano.	 Quando	 se	 fala	 em
dano,	 logo	 se	 pensa	 que	 ele	 é	 produto	 de	 um	ato
ilícito	 praticado	 por	 alguém.	 Mas,	 imagine	 a
situação	 de	 policiais	 civis	 que	 se	 encontram	 em
perseguição	a	um	bandido	e	batem	na	 traseira	de
um	veículo	que	estava	no	meio	do	caminho.	Nesse
caso,	 há	 a	 responsabilidade	 civil	 do	 Estado	 pelos
danos	 causados	 ao	 motorista	 do	 veículo	 atingido,
tendo	 em	 vista	 que	 não	 houve	 ato	 ilícito?	 A
resposta	é	sim,	já	que	não	só	os	atos	ilícitos,	como
também	 os	 atos	 lícitos	 dos	 agentes	 públicos	 são
capazes	 de	 gerar	 a	 responsabilidade
extracontratual	do	Estado.
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É	interessante	refletirmos	acerca	da	aplicabilidade	do	artigo	37,	§6º	da	CF	para	os
casos	de	omissão	do	Poder	Público.	O	ato	antijurídico	abrange	tanto	ações	quanto
omissões	da	Administração	Pública?	Essa	discussão	não	é	tão	pacífica	na	doutrina
e	na	jurisprudência	(DI	PIETRO,	2018,	on-line).	Alguns	doutrinadores	entendem	que
a	norma	constitucional	inclui	tanto	os	atos	comissivos	quanto	os	atos	omissivos	do
agente	 público,	 tendo	 em	 vista	 a	 possível	 dificuldade	 que	 o	 usuário	 teria	 em
demonstrar	o	elemento	subjetivo	no	caso	de	omissão.	Por	outro	lado,	também	há	o
entendimento	 de	 que,	 no	 caso	 de	 omissão,	 a	 responsabilidade	 seria	 objetiva,
ensejando	a	aplicação	da	teoria	da	culpa	do	serviço	público.
Em	 todos	 os	 casos,	 a	 omissão	do	 Poder	 Público	 advém	do	 fato	de	que	ele	 tem	o
dever	 e	 a	 possibilidade	 de	 agir	 para	 evitar	 o	 dano,	 devendo	 a	 situação	 ser
analisada	 especificamente,	 aplicando-se	 o	 princípio	 da	 razoabilidade,	 ou	 seja,
analisando	o	que	seria	razoável	exigir	do	Estado	para	evitar	o	dano.	Para	entender
um	pouco	mais	sobre	a	responsabilidade	civil	do	Estado	por	omissão,	veja	o	Saiba
Mais	a	seguir.
SAIBA	MAIS
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Em	 fevereiro	 de	 2021,	 o	 Supremo	 TribunalFederal	 proferiu	 acórdão	 de
mérito	da	questão	constitucional	suscitada	no	Tema	366,	decidindo	que	a
responsabilidade	 do	 Estado	 por	 omissão	 na	 fiscalização	 não	 exige	 a
"violação	de	um	dever	jurídico	específico	de	agir",	ou	seja,	a	imposição	de
determinada	conduta	pelo	ordenamento	 jurídico	não	autoriza,	por	si	 só,	a
responsabilidade	 civil	 por	 danos	 advindos	 de	 evento,	 devendo	 ser
analisado	o	caso	concreto.
Copie	o	link	abaixo	em	seu	navegador	e	confira	da	página	124	à	141:	
https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/56/223/ril_v56_n223_p123.pdf.
Nesse	ponto,	podemos	pensar	acerca	dos	fatos	imprevisíveis,	aqueles	eventos	que
ocorreram	 sem	 que	 fosse	 possível	 estar	 preparado(a)	 para	 evitar	 seus	 prejuízos.
Tais	 fatos	 imprevisíveis	 são	 denominados	 de	 força	 maior	 e	 caso	 fortuito,	 sendo
irrelevante	para	nós,	nesse	momento,	diferenciar	os	institutos.
FIGURA	1	-	Carros	em	dia	de	chuva
Fonte:	JOSEMDELAA	/	PIXABAY.
https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/56/223/ril_v56_n223_p123.pdf
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O	 importante	 é	 que	 você	 perceba	 que,	 em	 ambos	 os	 casos,	 há	 uma
imprevisibilidade	inerente	a	esses	fatos,	e	essa	característica	culmina	na	exclusão
da	responsabilidade	do	Estado,	já	que	o	nexo	causal	deixa	de	existir:	o	fato	não	foi
praticado	por	agente	estatal.	Por	certo	que,	mais	uma	vez,	exige-se	a	análise	caso
a	 caso,	 de	 modo	 que	 é	 possível	 que	 haja	 a	 imputação	 proporcional	 da
responsabilidade	civil	ao	Estado,	quando	ele	tiver	certo	poder	de	ação	sobre	o	fato
danoso	(CARVALHO	FILHO,	2018,	on-line).
A	defesa	do	Estado	 contra	 imputação	de	ato	 lesivo	praticado	por	 ele	 consiste	na
demonstração	da	inexistência	do	fato	administrativo,	do	dano	ou	então	a	ausência
de	 nexo	 causal	 entre	 o	 fato	 e	 o	 dano	 (CARVALHO	 FILHO,	 2018,	on-line).	Ainda,	é
evidente	que	não	será	toda	situação	que	acontece	no	meio	social	capaz	de	ensejar
a	aplicação	da	responsabilidade	objetiva	do	Estado,	sendo	imprescindível	verificar
o	comportamento	do	lesado	naquela	situação	específica:
Se	o	 lesado	em	nada	 contribuiu	para	o	dano	que	 lhe
causou	a	conduta	estatal,	é	apenas	o	Estado	que	deve
ser	 civilmente	 responsável	 e	 obrigado	 a	 reparar	 o
dano.	 Entretanto,	 pode	 ocorrer	 que	 o	 lesado	 tenha
sido	o	único	causador	de	seu	próprio	dano,	ou	que	ao
menos	tenha	contribuído	de	alguma	forma	para	que	o
dano	 tivesse	 surgido.	No	primeiro	 caso,	 a	 hipótese	é
de	 autolesão,	 não	 tendo	 o	 Estado	 qualquer
responsabilidade	 civil,	 eis	 que	 faltantes	 os
pressupostos	 do	 fato	 administrativo	 e	 da	 relação	 de
causalidade.	 O	 efeito	 danoso,	 em	 tal	 situação,	 deve
ser	 atribuído	 exclusivamente	 àquele	 que	 causou	 o
dano	 a	 si	 mesmo.	 Se,	 ao	 contrário,	 o	 lesado,
juntamente	 com	 a	 conduta	 estatal,	 participou	 do
resultado	danoso,	não	seria	justo	que	o	Poder	Público
arcasse	sozinho	com	a	reparação	dos	prejuízos.	Nesse
caso,	a	 indenização	devida	pelo	Estado	deverá	sofrer
redução	 proporcional	 à	 extensão	 da	 conduta	 do
lesado	 que	 também	 contribuiu	 para	 o	 resultado
danoso	(CARVALHO	FILHO,	2018,	on-line).
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A	partir	da	exposição,	fica	fácil	concluir	que	será	preciso	analisar	caso	a	caso	para
se	 definir	 a	 ocorrência	 e	 a	 extensão	 da	 responsabilidade	 civil	 do	 Estado	 por	 ato
praticado	 por	 terceiro,	 de	 modo	 que	 a	 indenização	 deve	 acompanhar	 o	 grau	 de
participação	 do	 Estado	 na	 conduta	 danosa.	 Aplica-se,	 portanto,	 o	 sistema	 da
compensação	das	culpas	no	direito	privado.
Em	relação	ao	Poder	 Judiciário,	a	doutrina	e	 jurisprudência	ainda	não	adotam	um
entendimento	unânime,	mas	é	majoritária	a	adoção	da	irresponsabilidade	do	ente
público	 por	 atos	 jurisdicionais	 típicos,	 ou	 seja,	 em	 julgamentos,	 dizendo	o	 direito
no	caso	concreto	e	dirimindo	os	conflitos	que	lhe	são	levados,	quando	da	aplicação
da	lei.	Caso	alguma	das	partes	se	sinta	lesada,	a	ela	é	garantido	o	direito	recursal,
submetendo	o	julgamento	a	uma	revisão	por	novos	julgadores.
Contudo,	apesar	do	entendimento	de	que	o	Estado	não	é	responsável	por	decisões
judiciais,	 há	 uma	 exceção	 expressa	 em	 nossa	 Constituição	 Federal,
especificamente	 no	 art.	 5°,	 LXXV:	 "o	 Estado	 indenizará	 o	 condenado	 por	 erro
judiciário,	 assim	 como	 o	 que	 ficar	 preso	 além	 do	 tempo	 fixado	 na	 sentença"
(BRASIL,	 1988,	on-line).	 Assim,	 o	 Estado	 deve	 ser	 responsabilizado	 pelos	 danos
que	 decorram	 de	 privação	 de	 liberdade	 por	 erro	 judiciário	 (CARVALHO,	 2018,	 p.
363).
Já	no	tocante	ao	Poder	Legislativo,	para	analisar	a	responsabilidade	civil,	devemos
diferenciar	 as	 leis	 de	 efeitos	 concretos,	 que	 são	 leis	 em	 sentido	 formal,	 sem
estabelecer	normas	gerais	ou	abstratas,	das	leis	em	sentido	formal	e	material,	que
são	 os	 atos	 legislativos	 típicos,	 emanados	 pelo	 legislativo.	 Nos	 casos	 de	 leis	 de
efeitos	concretos,	como	uma	lei	que	estabelece	um	terreno	privado	como	área	de
utilidade	pública	para	 fins	de	desapropriação,	há	a	 responsabilidade	civil	do	ente
que	a	emanou.
Outra	 interessante	 reflexão,	 no	 âmbito	 da	 extensão	 dos	 atos	 lesivos
praticados	 pelo	 Estado,	 cinge	 à	 responsabilidade	 civil	 do	 Estado	 por
atos	 jurisdicionais	e	atos	 legislativos.	Antes	de	mais	nada,	cumpre-nos
relembrar	 que,	 atualmente,	 é	 considerado	 agente	 público	 toda	 aquela
pessoa	 que	 atua	 em	 nome	 do	 Estado,	 incluindo	 o	 magistrado	 e	 os
legisladores,	como	os	vereadores,	deputados	ou	senadores.
ATENÇÃO
E-Book	-	Apostila
14	-	44
Por	 outro	 lado,	 tratando-se	 de	 leis	 em	 sentido	 formal	 e	 material,	 temos	 que	 a
função	legislativa	retrata	uma	parcela	da	soberania	do	Estado,	não	estando	sujeita
à	 responsabilização.	 Além	 disso,	 tais	 leis	 emanam	 comandos	 gerais	 e	 abstratos,
não	 causando	 um	 dano	 específico	 a	 uma	 determinada	 pessoa.	 A	 exceção	 da
responsabilidade	 civil	 do	 Estado	 em	 caso	 de	 leis	 em	 sentido	 formal	 estaria	 nos
casos	 em	 que	 houvesse	 um	 dano	 específico	 causado	 a	 alguém	 em	 razão	 de	 ato
normativo	declarado	inconstitucional	(CARVALHO,	2018,	p.	363).
Reparação	do	dano
Primeiramente,	 devemos	 relembrar	 que	 o	 dano	 nem	 sempre	 terá	 cunho
patrimonial,	 eis	 que,	 diante	 da	 evolução	 da	 responsabilidade	 civil,	 há	 o
reconhecimento	 jurídico	 de	 outras	 formas	 de	 dano,	 como	 o	 dano	 moral.	 Após
verificada	a	ocorrência	do	ato	antijurídico,	praticado	pela	Administração	Pública,	a
reparação	 dos	 danos	 deve	 ser	 buscada,	 inicialmente,	 no	 âmbito	 administrativo,
diretamente	 com	a	 pessoa	 jurídica	 responsável.	 Caso	 a	 Administração	 reconheça
sua	 responsabilidade	e	as	partes	estejam	concordes	com	os	 termos	da	 reparação
do	dano,	a	controvérsia	é	resolvida	 logo	ali.	Caso	contrário,	há	a	possibilidade	do
lesado	 buscar	 a	 reparação	 através	 do	 Poder	 Judiciário,	 em	 ação	 de	 indenização
contra	a	pessoa	jurídica	causadora	do	dano.	Em	alguns	casos,	pode	ocorrer	que	o
ente	responsabilizado	promova	a	denunciação	da	lide	daquele	funcionário	que	está
obrigado	a	indenizar	o	prejuízo	da	demanda,	havendo	um	litisconsórcio	facultativo.
Controle	da	Administração	Pública
Quando	 falamos	 em	 "controle",	 devemos	 remeter	 à	 ideia	 de	 um	 conjunto	 de
mecanismos	 e	 instrumentos	 capazes	 de	 realizar	 a	 vigilância,	 a	 orientação	 e	 a
correção	de	certos	atos.	Dessa	forma,	o	controle	da	Administração	Pública	envolve
a	fiscalização	da	atuação	administrativa	com	a	aplicação	de	correções	quando	ela
se	distancia	das	 regras	e	dos	princípios	do	ordenamento	 jurídico.	Como	veremos,
esse	é	um	tema	que	vem	experimentando	muitas	mudanças	nos	últimos	anos.
E-Book	-	Apostila
15	-	44
FIGURA	1	-	Avaliação	e	controle
Fonte:	PEXELS	/	PIXABAY.
Não	 há	 um	 código	 de	 normas	 específico	 regendo	 e	 disciplinando	 o	 controle	 da
atuação	 administrativa,	mas	 ela	 tem	 por	 fundamento	 a	 Constituição	 Federal	 e	 é
regulamentada	 por	 algumas	 leis	 infraconstitucionais	 que	 procuram	 garantir	 um
certocontrole	 sobre	 a	 atuação	 do	 Estado.	 Assim,	 sustenta-se	 sobre	 o	 pilar	 do
princípio	 da	 legalidade,	 que	 determina	 que	 a	 Administração	 Pública	 deve	 se
sujeitar	 ao	 que	 a	 lei	 determina	 e	 sobre	 o	 pilar	 do	 princípio	 das	 políticas
administrativas,	 segundo	 o	 qual	 a	 Administração	 Pública	 deve	 estabelecer	 suas
diretrizes,	 metas	 e	 prioridades	 com	 fundamento	 único	 no	 interesse	 público	 e
coletivo	(CARVALHO	FILHO,	2018,	on-line).
A	proposta	do	controle	da	atividade	administrativa	parte	da	noção	de	que,	em	uma
República,	 o	 titular	 do	 patrimônio	 público	 são	 os	 próprios	 cidadãos,	 enquanto	 o
Estado	 atuaria	 como	 um	 gestor	 da	 coisa	 alheia,	 cabendo	 àqueles	 exercerem	 o
controle	dos	atos	administrativos,	que	devem	obedecer	ao	princípio	da	supremacia
e	 indisponibilidade	 do	 interesse	 público.	 Nesse	 sentido,	 a	 atual	 compreensão	 do
Direito	 Administrativo	 condiciona	 a	 atuação	 do	 agente	 público	 à	 satisfação	 das
necessidades	coletivas	apuradas,	cabendo,	para	tanto,	o	controle	do	cidadão	e	da
própria	Administração	 sobre	 ela.	 Em	 síntese,	 o	 controle	 é	 essencial	 para	 conferir
legitimidade	à	atuação	do	poder	público.
E-Book	-	Apostila
16	-	44
Conceito	e	abrangência
Na	 atuação	 prática	 de	 suas	 competências	 e	 no	 exercício	 de	 suas	 funções,	 a
Administração	Pública	 fica	sujeita	ao	controle	por	parte	dos	Poderes	Legislativo	e
Judiciário	e	também	do	controle	exercido	por	ela	mesma	sobre	os	próprios	atos.	O
controle	da	Administração	Pública	é:
Vejamos,	agora,	o	significado	de	Matheus	Carvalho.
o	conjunto	de	mecanismos	jurídicos	e	administrativos
por	meio	dos	quais	se	exerce	o	poder	de	 fiscalização
e	de	revisão	da	atividade	administrativa	em	qualquer
das	 esferas	 de	 Poder	 (CARVALHO	 FILHO,	 2018,	on-
line).
Pode-se	 conceituar	 controle	 administrativo	 como	 o
conjunto	de	instrumentos	definidos	pelo	ordenamento
jurídico	 a	 fim	 de	 permitir	 a	 fiscalização	 da	 atuação
estatal	 por	 órgãos	 e	 entidades	 da	 própria
Administração	 Pública,	 dos	 Poderes	 Legislativo	 e
Judiciário,	 assim	 como	 pelo	 povo	 diretamente,
compreendendo	ainda	a	possibilidade	de	orientação	e
revisão	 da	 atuação	 administrativa	 de	 todas	 as
entidades	e	agentes	públicos,	em	todas	as	esferas	de
poder	(CARVALHO,	2018,	p.	386).
E-Book	-	Apostila
17	-	44
Analisando	os	conceitos,	é	possível	estabelecermos	alguns	elementos	do	instituto.
Assim,	 fica	 evidente	 o	 caráter	 de	 fiscalização	 e	 conferência	 do	 instituto,	 cujo
propósito	 é	 confirmar	 a	 adequação	 da	 atuação	 administrativa	 aos	 princípios	 e
regras	 estabelecidos	 pelo	 sistema	 jurídico.	 Vejamos,	 a	 seguir,	 como	 o	 controle	 é
disciplinado	em	âmbito	normativo.
Criações	legislativas	que	estabelecem	o	controle	da	administração
Como	 já	mencionado,	 a	matéria	do	 controle	da	administração	 sofreu	 importantes
modificações	em	razão	da	evolução	do	próprio	Direito	Administrativo.
A	primeira	questão	que	merece	atenção	é	o	fato	de	que	o
controle	pode	se	dar	tanto	em	âmbito	judicial	quanto	em
âmbito	administrativo.
A	segunda	observação	nos	faz	concluir	que	a	fiscalização
e	a	revisão	são	noções	elementares	do	controle,	ou	seja,	o
poder	de	verificação	sobre	a	regularidade	da	atividade
realizada	e	o	poder	de	corrigir	condutas	administrativas.
O	terceiro	ponto	destaca	a	ampla	abrangência	do
controle,	que	alcança	toda	atividade	administrativa
praticada	pelos	Poderes	da	República,	de	maneira	que
estão	sujeitos	à	fiscalização	e	revisão	os	órgãos	da
administração	direta	e	indireta.
ATENÇÃO
E-Book	-	Apostila
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Para	 regulamentar	 o	 controle	 da	 administração	 pelo	 cidadão	 comum,	 a
Emenda	Constitucional	 n.	 19,	 de	 1998,	 determinou	que	 a	 lei	 disciplinasse
as	 formas	 de	 participação	 do	 usuário	 na	 Administração	 Pública	 direta	 e
indireta,	 sendo	 que,	 em	 2011,	 esse	 dispositivo	 foi	 parcialmente
regulamentado	 pela	 Lei	 n.	 12.527,	 de	 2011,	 também	 chamada	 de	 Lei	 de
Acesso	a	Informações.
Hoje	em	dia,	o	Ministério	Público	representa	um	papel	importantíssimo	no	controle
da	 Administração	 Pública,	 sendo-lhe	 atribuídas	 funções	 através	 do	 artigo	 129	 da
Constituição	Federal.	O	órgão	é	 responsável	por	denunciar	agentes	e	autoridades
públicas	que	cometam	crimes	no	exercício	de	suas	 funções,	por	propor	ação	civil
pública	para	defesa	de	interesses	coletivos	e	em	razão	da	prática	de	improbidade
administrativa.
Ainda,	 buscando	 conferir	 maior	 controle	 sobre	 os	 órgãos	 da	 Administração,	 o
legislador	 implantou	a	Reforma	do	 Judiciário	através	da	Emenda	Constitucional	n.
45,	de	2004.	Foram	introduzidas,	então,	normas	constitucionais	criando	o	Conselho
Nacional	de	Justiça	e	o	Conselho	Nacional	do	Ministério	Público,	com	competência
para	 exercer	 o	 controle	 da	 atuação	 administrativa	 e	 financeira	 do	 Judiciário	 e	 do
Ministério	 Público,	 além	 de	 zelar	 pelo	 respeito	 dos	 princípios	 administrativos
previstos	no	art.	37	da	nossa	Carta	Magna	(CARVALHO,	2018).
A	 Lei	 n.	 13.655,	 de	 2018,	 editou	 novas	 regras	 de	 interpretação	 em	 relação	 ao
direito	 público	 na	 Lei	 de	 Introdução	 ao	 Direito	 Brasileiro	 (LINDB),	 sendo	 uma
tendência	que	haja	o	respeito	à	discricionariedade	administrativa,	evitando	que	o
Poder	 Judiciário	 substitua	 decisões	 tomadas	 legitimamente	 pela	 Administração
Pública	por	aquelas	que	reputar	melhores.
E-Book	-	Apostila
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DICA
A	 Lei	 n.	 13.655,	 de	 2018,	 foi	 responsável	 por
incluir	 na	 Lei	 de	 Introdução	 às	 Normas	 do	 Direito
Brasileiro	 dispositivos	 sobre	 segurança	 e
efetividade	 na	 criação	 e	 aplicação	 do	 direito
público,	 estabelecendo	 um	 modelo	 de	 controle
consensual	 da	 administração	 pública,	 mediante
mecanismos	 bilaterais	 de	 acordo.	 A	 partir	 de
então,	entende-se	que	celebrar	acordo	não	é	forma
de	 diminuir	 controle,	 mas,	 sim,	 uma	 forma	 de
exercer	 controle.	 Para	 visualizar	melhor	 qual	 foi	 a
extensão	 da	 lei	 no	 Direito	 Administrativo,	 leia	 o
artigo	a	seguir	copiando	o	link	e	colando-o	em	seu
navegador:
https://revistacontrole.tce.ce.gov.br/index.php/RCD
A/article/view/529.
A	tendência	legislativa	é,	de	fato,	empoderar	a	Administração	Pública	para	que	ela
tenha	 autonomia	 de	 adotar	 decisões,	 ainda	 que	 desapegadas	 da	 tradição
jurisdicional	 brasileira,	 que	 entenda	 serem	 necessárias	 para	 a	 efetivação	 de
direitos	fundamentais	e	para	a	satisfação	do	interesse	comum	público.
https://revistacontrole.tce.ce.gov.br/index.php/RCDA/article/view/529
E-Book	-	Apostila
20	-	44
Espécies	de	controle
Há	 alguns	 critérios	 que	 podem	 ser	 analisados	 para	 classificar	 as	 espécies	 de
controle.	 Vejamos.	 Quando	 se	 analisa	 a	 extensão	 do	 controle,	 verifica-se	 a
possibilidade	dele	se	dar	de	forma	interna,	sendo	exercido	por	órgão	integrante	da
própria	 estrutura	 do	 órgão	 controlado,	 ou	 de	 forma	 externa,	 quando	 é	 efetivado
entre	 entidades	 diferentes.	 Ao	 analisar	 a	 natureza,	 o	 controle	 pode	 ser	 de
legalidade,	que	tem	o	propósito	de	analisar	se	o	ato	administrativo	foi	praticado	de
acordo	com	a	lei,	ou	de	mérito,	que	tem	o	propósito	de	verificar	a	oportunidade	e
conveniência	 do	 ato	 controlado.	 Já	 ao	 analisar	 o	 momento	 em	 que	 se	 efetua	 o
controle,	tem-se	que	ele	pode	ser	prévio,	se	realizado	antes	do	estabelecimento	do
ato	 controlado,	 concomitante,	 quando	 acompanha	 a	 execução	 da	 atividade
controlada,	 ou	 posterior,	 quando	 é	 exercido	 após	 os	 atos	 administrativos	 serem
praticados	e	tem	o	objetivo	de	revê-los.
Quando	se	analisa	a	iniciativa,	pode-se	ter	o	controle	de	ofício,	que	é	estabelecido
sem	 a	 necessidade	 de	 provocação	 da	 parte	 interessada,	 ou	 então	 o	 controle
provocado,	 que	 depende	 da	 iniciativa	 da	 parte	 interessada	 para	 sua	 efetivação.
Por	fim,	quando	se	analisa	a	natureza	do	órgão	controlador,	classifica-se	o	controle
em	 legislativo,	 executado	pelo	 Poder	 Legislativo,	mediante	auxílio	do	Tribunal	 de
Contas,	o	controle	administrativo,quando	a	própria	Administração	Pública	realiza	a
fiscalização	 e	 revisão	 de	 seus	 atos,	 ou	 então	 o	 controle	 judicial,	 que	 é	 realizado
pelo	Poder	 Judiciário,	mediante	a	provocação	dos	 cidadãos.	Dada	 sua	extensão	e
importância,	dedicaremos	um	capítulo	especial	para	o	estudo	do	controle	judicial.
Controle	judicial	e	da	probidade	administrativa
Como	vimos	anteriormente,	o	controle	 judicial	é	o	poder	conferido	aos	órgãos	do
Poder	 Judiciário	de	 fiscalização	e	revisão	dos	atos	administrativos	praticados	pelo
Poder	 Executivo,	 Legislativo	 e	 Judiciário.	Ocorre	 que	 o	 que	mais	 o	 diferencia	 dos
demais	 é	 que	 se	 trata,	 na	 essência,	 de	 um	 poder	 jurídico,	 não	 influenciado	 por
interesses	políticos,	 como	ocorre	nos	demais.	Dessa	 forma,	dentro	do	sistema	de
equilíbrio	entre	os	poderes,	o	Poder	Judiciário	ficou	com	a	incumbência	de	avaliar	a
legalidade	 e	 a	 constitucionalidade	 de	 tais	 atos	 e	 leis,	 fundamento	 do	 Estado	 de
Direito.
O	Poder	Judiciário	detém	o	monopólio	do	poder	jurisdicional,	através	do	qual	deve
apreciar	 lesão	 ou	 ameaça	 de	 lesão	 a	 direitos	 individuais	 ou	 coletivos,	 conforme
estabelece	o	art.	5º,	 inciso	XXXV	da	nossa	Constituição	Federal.	De	tal	postulado,
retira-se,	também,	a	conclusão	de	que	o	controle	 judicial	somente	é	realizado	por
meio	de	provocação	do	 interessado,	de	modo	que	pode	 ser	prévio	ou	posterior	e
em	relação	aos	aspectos	de	legalidade.	Em	outras	palavras,	em	princípio,	veda-se
que	o	Poder	Judiciário	se	manifeste	sobre	aspectos	de	oportunidade	e	conveniência
de	atos	administrativos.
Limitações	ao	controle	judicial
E-Book	-	Apostila
21	-	44
Antes	 de	 passarmos	 à	 apreciação	 dos	 meios	 de	 exercício	 do	 controle	 judicial,	 é
importante	visualizarmos	que	ele	 se	 submete	a	alguns	 limites	estabelecidos	pela
doutrina	brasileira.	O	primeiro	e	principal	aspecto	a	se	considerar	é	o	princípio	da
legalidade,	 que	 deve	 ser	 analisado	 e	 levado	 em	 consideração	 conjuntamente	 ao
princípio	da	moralidade.	Desse	modo,	podemos	dizer	que	o	controle	judicial	sobre
atos	 da	 Administração	 limita-se,	 exclusivamente,	 à	 legalidade.	 Não	 se	 permite,
então,	 que	 o	 Poder	 Judiciário	 adentre	 no	 mérito	 administrativo,	 reavaliando
critérios	 de	 conveniência	 e	 oportunidade	 dos	 atos	 praticados	 pelo	 Poder	 Público,
que	 são	 privativos	 deste.	 Permitir	 que	 os	 Juízes	 pratiquem	 tais	 atos	 seria
possibilitar	que	exercessem	funções	administrativas,	o	que	significaria	 invasão	de
atribuições,	 vedada	 por	 nossa	 Constituição	 Federal	 em	 razão	 da	 separação	 dos
poderes.
Não	 obstante,	 há	 alguns	 atos	 praticados	 pelo	 Poder	 Público	 passíveis	 de	 um
controle	 especial.	 Um	 exemplo	 seriam	 os	 atos	 políticos,	 que	 não	 se	 configuram
como	atos	políticos	essencialmente,	 já	que	conduzem	as	políticas,	as	diretrizes	e
as	 estratégias	 do	 Governo	 e	 estão	 fundamentados	 na	 Constituição	 Federal,	 de
modo	que	podem	sofrer	 controle	pelo	Poder	 Judiciário	quando	ofenderem	direitos
individuais	 ou	 coletivos,	 em	 razão	 de	 vício	 de	 legalidade	 (CARVALHO,	 2018,	on-
line).	 Concluímos,	 então,	 que	 o	 controle	 jurisdicional	 se	 restringe	 ao	 exame	 da
legalidade,	 sendo	 que	 por	 legalidade	 ou	 legitimidade	 se	 entende	 não	 só	 a
conformação	do	ato	com	a	 lei	como	também	com	a	moral	administrativa	e	com	o
interesse	coletivo.
Meios	de	controle
Nossa	 Constituição	 Federal	 trata	 de	 alguns	 meios	 específicos	 de	 controle	 da
Administração	 Pública,	 que	 são	 verdadeiros	 "remédios	 constitucionais",	 já	 que
possuem	natureza	de	garantias	de	direitos	fundamentais	e	possibilitam	o	exercício
do	direito	de	ação	em	face	de	atos	da	Administração	lesivos	de	direitos	individuais
ou	coletivos.
De	acordo	com	Hely	Lopes	Meirelles,	os	meios	de	controle	judiciário	“são	as
vias	 processuais	 de	 procedimento	 ordinário,	 sumaríssimo	 ou	 especial	 de
que	dispõe	o	 titular	 do	direito	 lesado	ou	ameaçado	de	 lesão	para	obter	 a
anulação	 do	 ilegal	 em	 ação	 contra	 a	 Administração	 Pública”	 (MEIRELLES,
2004,	p.	585).
E-Book	-	Apostila
22	-	44
São	 remédios	 constitucionais	 o	habeas	 corpus,	 o	habeas	 data,	 o	 mandado	 de
segurança	individual,	o	mandado	de	segurança	coletivo,	o	mandado	de	injunção	e
a	 ação	 popular.	 O	habeas	 corpus	 é	 o	 instrumento	 utilizado	 para	 proteger,
especificamente,	 o	 direito	 de	 locomoção.	 Ele	 apareceu,	 pela	 primeira	 vez,	 na
Constituição	Federal	de	1891	e	não	fazia	referência	ao	direito	de	locomoção,	o	que
permitiu	que	fosse	utilizado	para	a	proteção	de	outros	bens	jurídicos.	Mas,	a	partir
da	 reforma	 constitucional	 de	 1926,	 restringe-se	 o	habeas	 corpus	 aos	 casos	 de
prisão	ou	constrangimento	ilegal	na	liberdade	de	locomoção.	Atualmente,	ele	está
previsto	no	art.	5º,	LXVIII	da	Constituição	Federal,	e	pode	ser	 impetrado	em	caso
de	 ilegalidade	 ou	 abuso	de	 poder,	 seja	 por	 parte	 de	 autoridade	pública,	 seja	 por
parte	 de	 particular,	 ou	 em	 caso	 de	 violência,	 coação	 ou	 ameaça	 à	 liberdade	 de
locomoção.
Por	 sua	 vez,	 o	habeas	data	 é	 um	 instituto	 recente,	 introduzido	 pela	 Constituição
Federal	de	1988,	em	seu	art.	5º,	LXXII	e	regulamentado	pela	Lei	n.	9.507,	de	1997.
Esse	 remédio	 constitucional	 busca	 proteger	 direitos	 individuais	 contra	 atos	 que
envolvam	 usos	 abusivos	 de	 registro	 de	 dados	 pessoais	 coletados	 por	 meios
fraudulentos,	desleais	ou	ilícitos,	introdução	nesses	registros	de	dados	sensíveis	e
conservação	de	dados	falsos	ou	com	fins	diversos	dos	autorizados	em	lei.
Não	 devemos	 confundir	 o	 objeto	 do	habeas	 data,	 que	 é	 relativo	 à	 informação
pertencente	à	pessoa	do	 impetrante,	com	o	objeto	do	direito	à	 informação,	que	é
mais	 amplo	 e	 trata	 de	 assuntos	 variados,	 indo	 além	 dos	 dados	 pessoais	 (DI
PIETRO,	 2018,	on-line).	 Nesse	 ponto,	 podemos	 estabelecer,	 então,	 como	 sujeito
ativo	 da	 ação	 de	habeas	data,	a	pessoa	 referida	na	 informação,	o	sujeito	passivo
como	sendo	a	entidade	governamental,	da	administração	direta	ou	indireta,	ou	de
caráter	público	que	 tenha	 registro	ou	banco	de	dados	sobre	a	pessoa,	e	o	objeto
como	sendo	a	informação	ou	retificação	do	dado.
E-Book	-	Apostila
23	-	44
FIGURA	1	-	Dados	pessoais
Fonte:	THEDIGITALARTIST	/	PIXABAY.
O	 mandado	 de	 segurança	 é,	 sem	 dúvidas,	 o	 instrumento	 mais	 poderoso	 que	 o
cidadão	 tem	 para	 se	 proteger	 de	 atos	 estatais	 que	 ameacem	 seus	 direitos
individuais,	 configurando	 especial	 forma	 de	 controle	 da	 Administração	 Pública
(CARVALHO,	 2018).	 Trata-se	 do	 remédio	 constitucional	 originado	 na	 Constituição
de	 1934,	 como	 um	 aperfeiçoamento	 do	habeas	 corpus.	 Atualmente,	 ele	 está
previsto	no	art.	5º,	LXIX,	da	Constituição	Federal	de	1988,	e	disciplinado	pela	Lei	n.
12.016,	de	2009.
O	mandado	de	segurança	é	o	meio	pelo	qual	a	pessoa	física	ou	jurídica	pode
utilizar	para	provocar	o	controle	judicial	em	face	de	ato	praticado	por
autoridade	investida	de	poder	público	que	gere	lesão	ou	ameaça	de	lesão	a
direito	líquido	e	certo,	através	de	ilegalidade	ou	abuso	de	poder,	não	sendo	a
ação	amparada	por	habeas	corpus	ou	habeas	data.	É	possível,	também,	a
propositura	de	mandado	de	segurança	quando	o	ato	for	praticado	por
entidades	privadas	que	exerçam	funções	delegadas.
E-Book	-	Apostila
24	-	44
Já	 o	mandado	 de	 injunção,	 que	 permaneceu	 anos	 sem	 a	 devida	 regulamentação
legal,	foi	estabelecido	pela	Lei	n.	13.300,	de	2016,	tem	por	fundamento	a	omissão
de	norma	essencial	 para	o	exercício	de	direitos	e	 liberdades	 constitucionais	para
um	caso	concreto.	A	ação	pode	 ter	 caráter	 individual,	quando	pretender	alcançar
pessoas	 físicas	 ou	 jurídicas	 determinadas,	 ou	 coletivo,	 quando	 for	 interposto	 por
instituições	 determinadas	 em	 defesa	 dos	 interesses	 de	 uma	 coletividade
indeterminada	de	pessoas.
Por	 fim,	 tem-se	 a	 ação	 popular,	 inaugurada	 pela	 Constituição	 Federal	 de	 1934,
recebendo	ampliação	das	hipóteses	de	cabimento	pela	atual	Carta	Magna	de	1988,em	que	a	parte	busca	a	prestação	jurisdicional	para	defender	o	 interesse	público,
importando	no	controle	do	próprio	cidadão	sobre	atos	lesivos	aos	interesses	que	a
Constituição	quis	proteger.	Conforme	aduz	Di	Pietro	(2018,	on-line)	:	"Ação	popular
é	 a	 ação	 civil	 pela	 qual	 qualquer	 cidadão	 pode	 pleitear	 a	 invalidação	 de	 atos
praticados	pelo	poder	público	ou	entidades	de	que	participe,	lesivos	ao	patrimônio
público,	ao	meio	ambiente,	à	moralidade	administrativa	ou	ao	patrimônio	histórico
e	 cultural,	 bem	 como	 a	 condenação	 por	 perdas	 e	 danos	 dos	 responsáveis	 pela
lesão."
Controle	judicial	da	probidade	administrativa
Nos	termos	do	art.	37	da	Constituição	Federal,	há	alguns	princípios	que	devem	ser
seguidos	 pela	 Administração	 Pública,	 incluindo	 o	 princípio	 da	 legalidade,	 da
impessoalidade,	 da	 moralidade,	 da	 publicidade,	 da	 eficiência	 e	 o	 princípio	 da
supremacia	do	interesse	público	sob	o	particular.	Desse	modo,	a	inobservância	aos
princípios	 constitucionais	 faz	 com	 que	 o	 agente	 público	 incorra	 em	 improbidade
administrativa,	verdadeiro	empecilho	para	o	bom	desenvolvimento	das	atividades
estatais.
(Passe	o	mouse	no	(+)	e	confira	o	conteúdo	abaixo)
A	ação	popular	é	o	remédio	constitucional	por	meio	do	qual	o	cidadão
pode	combater,	diretamente,	casos	de	improbidade	administrativa.
Trata-se	do	controle	externo	da	Administração	Pública,	exercido	pelo
Poder	Judiciário.
E-Book	-	Apostila
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Como	vimos	anteriormente,	a	ação	popular	é	o	remédio	constitucional	que	tem	por
objetivo	 anular	 ato	 praticado	 em	 lesão	 ao	 patrimônio	 público	 ou	 de	 entidade	 de
que	o	Estado	participe,	violando	a	moralidade	administrativa,	o	meio	ambiente	e	o
patrimônio	histórico	e	cultural.	É,	portanto,	um	importante	instrumento	jurídico	de
controle	 judicial,	 colocado	 à	 disposição	 do	 cidadão	 para	 coibir	 a	 prática	 de	 atos
lesivos	 produzidos	 contra	 os	 bens	 especificados	 na	 norma	 constitucional.	 A
legitimidade	cabe	somente	ao	cidadão,	brasileiro	nato	ou	naturalizado,	que	esteja
no	gozo	de	seus	direitos.
Atualmente,	 percebe-se	 um	 caráter	 abrangente	 do	 controle	 judicial	 da	 probidade
administrativa	 dado	 pela	 jurisprudência,	 no	 que	 diz	 respeito	 aos	 atos
administrativos	discricionários,	não	limitando	a	avaliação	à	observância	da	lei,	mas
fundamentando-a	 no	 princípio	 da	 inafastabilidade	 da	 jurisdição	 e	 nos	 demais
princípios	 constitucionais	 aplicáveis	 à	 atuação	 administrativa,	 como	 a
razoabilidade	e	a	proporcionalidade,	eficiência	e	moralidade	administrativa.
Assim,	a	jurisprudência	tem	se	posicionado	no	sentido	de	que,	até	mesmo	quando
pratica	 atos	 discricionários,	 a	 Administração	 Pública	 permanece	 vinculada	 à	 lei	 e
aos	 princípios	 que	 regem	 nosso	 ordenamento	 jurídico,	 em	 benefício	 dos
jurisdicionados,	 titulares	maiores	do	 sistema.	Desse	modo,	 o	 Poder	 Judiciário,	 em
situações	 excepcionais,	 pode	 determinar	 que	 a	 Administração	 Pública	 adote
medidas	que	garantam	direitos	constitucionalmente	reconhecidos	como	essenciais,
sem	 que	 isso	 configure	 violação	 do	 princípio	 da	 separação	 de	 poderes.	 Agora,
vamos	assistir	ao	vídeo	que	apresentará	importantes	considerações	sobre	Ação	de
improbidade	Administrativa.	Vamos	lá?
Recurso	Externo
Recurso	é	melhor	visualizado	no	formato	interativo
Com	 base	 no	 que	 você	 acabou	 de	 assistir,	 as	 fundamentações	 discutidas	 na
unidade	 fazem	 uma	 correlação	 melhor	 com	 o	 que	 até	 então	 havia	 sido
apresentado?	Pense	sobre	isso.
Síntese	dos	principais	pontos	relevantes	da
disciplina
E-Book	-	Apostila
26	-	44
Ao	 final	 dos	 nossos	 estudos,	 podemos	 concluir	 que	 o	 Direito	 Administrativo	 é	 o
ramo	 do	 direito	 público	 que	 trata	 de	 princípios	 e	 regras	 que	 organizam	a	 função
administrativa,	 incluindo	 os	 entes,	 órgãos,	 agentes	 e	 atividades	 desempenhadas
pela	 Administração	 Pública	 na	 consecução	 do	 interesse	 público.	 Essa	 função
administrativa	 é	 o	 nome	 que	 se	 dá	 à	 atividade	 do	 Estado	 no	 tocante	 ao
cumprimento	 dos	 comandos	 normativos	 para	 realização	 dos	 fins	 públicos,	 sob
regime	jurídico	administrativo	e	por	atos	passíveis	de	controle.
Considerando	que	toda	atividade	desempenhada	pela	Administração	Pública	deve
se	voltar	à	satisfação	dos	interesses	e	necessidades	coletivas,	o	regime	jurídico	de
direito	 público,	 que	 rege	 as	 relações	 em	 que	 o	 Poder	 Público	 é	 parte,	 busca
delimitar	a	vontade	do	Estado	de	modo	que	esta	sempre	se	sobressaia	às	vontades
dos	 agentes	 públicos,	 posto	 que	 são	 individuais,	 particulares,	 em	 oposição	 à
proposta	coletiva	que	se	expôs.
O	 sistema	 administrativo	 adotado	 no	 Brasil,	 ou	 seja,	 o	 regime	 que	 o	 Estado	 usa
para	 controlar	 os	 atos	 administrativos	 ilegais	 ou	 ilegítimos	 praticados	 pelo	 Poder
Público,	é	aquele	em	que	todos	os	litígios,	sejam	eles	administrativos	ou	de	âmbito
privado,	podem	ser	 levados	ao	Poder	 Judiciário,	único	que	dispõe	de	competência
para	dizer	o	direito	aplicável	aos	casos	litigiosos,	de	forma	definitiva,	com	força	de
chamada	coisa	julgada.
Assim,	 quando	 se	 considera	 o	 primado	 constitucional	 de	 que	 o	 poder	 emana	 do
povo,	fica	evidente	que	a	atuação	da	Administração	deve	se	voltar	para	a	proteção
de	 interesses	 públicos,	 e	 não	 particulares,	 razão	 pela	 qual	 se	 defende	 um	amplo
controle	 judicial	dos	atos	discricionários.	Por	esse	motivo,	os	atos	administrativos
são	 controlados	 interna	 e	 externamente.	 A	 não	 observância	 aos	 limites	 legais,
especialmente	 o	 descumprimento	 do	 princípio	 da	 legalidade,	 enseja	 na	 ilicitude
dos	atos	praticados	pelo	administrador.
O	 controle	 judicial,	 classificado	 como	 externo,	 já	 que	 não	 integra	 a	 mesma
estrutura	 da	 Administração,	 é	 de	 suma	 importância	 no	 sistema	 de	 jurisdição
brasileira.	 Nos	 dias	 atuais,	 diante	 de	 inúmeros	 escândalos	 envolvendo	 a
Administração	 Pública,	 percebe-se	 a	 ampliação	 do	 controle	 jurisdicional	 dos	 atos
administrativos	discricionários.
Considerações	finais
Nesta	unidade,	você	teve	a	oportunidade	de:
E-Book	-	Apostila
27	-	44
estudar	 a	 responsabilidade	 civil	 do	 Estado	 por	 atos	 de
terceiros;
compreender	 como	 ocorre	 o	 controle	 interno	 e	 externo	 da
Administração	Pública;
analisar	o	controle	jurisdicional	da	Administração	Pública;
estudar	a	Lei	de	Improbidade	Administrativa.
Popularmente,	diz-se	que	"com	grandes	poderes	vêm	grandes	responsabilidades",
e	 tal	 assertiva	 se	 aplica	 adequadamente	 ao	 Estado,	 uma	 vez	 que	 a	 ele	 são
atribuídos	 diversos	 e	 importantíssimos	 deveres	 em	 relação	 aos	 seus	 cidadãos,
exigindo	 sua	 atuação	 com	 prudência	 sob	 pena	 de	 ser	 responsabilizado	 por	 seus
atos.	 Vimos,	 então,	 a	 temática	 da	 responsabilidade	 civil	 do	 Estado,	 inserida	 no
aspecto	 geral	 da	 matéria	 de	 responsabilidade	 civil,	 mas	 analisada	 na	 ótica	 do
direito	administrativo,	 tratando	da	obrigação	de	 indenizar	decorrente	da	ofensa	a
dado	bem	jurídico,	material	ou	imaterial.
Buscando	aprofundar	nossos	estudos	sobre	a	responsabilidade	civil	do	Estado,	que
se	 configura	 como	 sendo	 extracontratual,	 abordamos	 alguns	 aspectos
interessantes	sobre	o	tema,	como	a	evolução	histórica	do	instituto,	a	extensão	do
conceito	 de	 ato	 lesivo	 e	 as	 possibilidades	 de	 exclusão	 da	 responsabilidade	 do
Estado.
Quando	a	Constituição	Federal	estabelece	que	do	povo	emana	o	poder,	sendo	este
exercido	 ora	 diretamente	 ora	 por	 meio	 de	 representantes,	 ela	 estatui	 a
possibilidade	do	exercício	do	controle	dos	atos	administrativos,	 isto	é,	praticados
pelos	agentes	públicos,	já	que,	em	suas	atividades,	executam	e	materializam	atos
decorrentes	 daquele	 poder	 que	 foi	 outorgado	 pela	 população	 e	 que	 devem	 ser
destinados	 para	 o	 bem	 comum.	 Assim,	 estudamos	 o	 instituto	 do	 controle	 da
Administração	Pública.
A	 legislação	nacional	 estabelece	diversos	 instrumentos	processuais	 e	 instituições
incumbidas	da	tarefade	zelar	pelo	estrito	cumprimento	do	dever	legal	de	agir	em
favor	 do	 interesse	 coletivo,	 tratando	 de	 atos	 administrativos.	 Desse	 modo,
destaca-se	 o	 papel	 da	 ação	 popular,	 sendo	 que	 a	 Carta	 de	 1988	 lhe	 ampliou	 o
espectro	de	aplicação.	A	análise	da	Ação	Popular	revela	que	ela	é	uma	ferramenta
poderosa	do	cidadão	comum	para	controle	dos	interesses	difusos	e	para	defesa	da
probidade	e	da	moralidade	administrativa,	buscando	coibir	a	atuação	irregular	dos
gestores	públicos.
E-Book	-	Apostila
28	-	44
A	 conclusão	 que	 se	 chega	 é	 que	 o	 ato	 discricionário	 da	 Administração	 deve
observar	 os	 limites	 legais	 e	 os	 princípios	 jurídicos,	 constitucionalmente
delimitados,	 para	 ser	 considerado	 legítimo,	 válido	 e	 eficaz.	De	modo	que,	 caso	o
administrador	 use	 a	 discricionariedade	 para	 meios	 escusos,	 permite-se	 o	 seu
controle	 judicial,	 até	 mesmo	 em	 alguns	 aspectos	 considerados	 como	 de	 mérito,
uma	vez	que	a	atual	interpretação	do	ordenamento	jurídico	caminha	no	sentido	de
unicidade,	sendo	o	Poder	Judiciário	um	meio	eficaz	para	anular	possíveis	excessos
cometidos	com	base	na	discricionariedade.
Agora	que	finalizamos	este	conteúdo,	vamos	testar	seus	conhecimentos
com	o	quiz	a	seguir.
	
QUIZ
Leia	o	trecho	a	seguir.
E-Book	-	Apostila
29	-	44
Conforme	previsto	na	Constituição	Federal	de	1988,
a	 responsabilidade	 civil	 do	 Estado	 é	 objetiva,
havendo	necessidade	de	demonstração,	por	parte	do
lesado,	 do	 nexo	 causal	 existente	 entre	 o	 ato	 do
agente	 público	 e	 a	 lesão	 sofrida,	 não	 havendo
necessidade	 da	 prova	 da	 culpa	 do	 agente	 público.
Nesse	 sentido,	 a	 partir	 da	 teoria	 do	 risco
administrativo,	assinale	a	alternativa	correta	sobre	a
responsabilidade	civil	da	administração.
Resposta	Incorreta:
Há	possibilidade	de	exclusão	da	responsabilidade	civil
da	administração,	quando	se	demonstrar	a	ocorrência
de	culpa	exclusiva	do	particular,	sendo,	em	tal
hipótese,	o	ônus	da	prova	da	própria	administração.	A
responsabilidade,	em	caso	de	dano	causado	por	seus
agentes	a	terceiros,	prescinde	da	demonstração	de
nexo	causal.	A	Constituição	Federal	prevê	que	quem
responde	perante	o	prejudicado	é	a	pessoa	jurídica
causadora	do	dano,	que	pode	ingressar	com	ação
regressiva	contra	o	seu	agente,	desde	que	ele	tenha
agido	com	dolo	ou	culpa.	Não	só	os	atos	ilícitos,	como
também	os	atos	lícitos,	dos	agentes	públicos	são
capazes	de	gerar	a	responsabilidade	extracontratual
do	Estado.
O	Estado	deve	garantir	padrões	mínimos	de
educação,	saúde	e	habitação	aos	cidadãos,
responsabilizando-se	por	todos	os	atos	danosos	aos
cidadãos.
a
No	caso	de	dano	causado	por	agente	da
administração	pública	a	terceiros,	não	se	exige	a
demonstração	do	nexo	causal	para	configuração	dab
E-Book	-	Apostila
30	-	44
Resposta	Incorreta:
Há	possibilidade	de	exclusão	da	responsabilidade	civil
da	administração,	quando	se	demonstrar	a	ocorrência
de	culpa	exclusiva	do	particular,	sendo,	em	tal
hipótese,	o	ônus	da	prova	da	própria	administração.	A
responsabilidade,	em	caso	de	dano	causado	por	seus
agentes	a	terceiros,	prescinde	da	demonstração	de
nexo	causal.	A	Constituição	Federal	prevê	que	quem
responde	perante	o	prejudicado	é	a	pessoa	jurídica
causadora	do	dano,	que	pode	ingressar	com	ação
regressiva	contra	o	seu	agente,	desde	que	ele	tenha
agido	com	dolo	ou	culpa.	Não	só	os	atos	ilícitos,	como
também	os	atos	lícitos,	dos	agentes	públicos	são
capazes	de	gerar	a	responsabilidade	extracontratual
do	Estado.
responsabilidade.
Quem	responde	por	ato	lesivo	causado	a	terceiro	em
razão	de	ação	praticada	por	agente	do	poder	público
é	esse	agente,	independentemente	de	dolo	ou	culpa.
c
E-Book	-	Apostila
31	-	44
Resposta	Incorreta:
Há	possibilidade	de	exclusão	da	responsabilidade	civil
da	administração,	quando	se	demonstrar	a	ocorrência
de	culpa	exclusiva	do	particular,	sendo,	em	tal
hipótese,	o	ônus	da	prova	da	própria	administração.	A
responsabilidade,	em	caso	de	dano	causado	por	seus
agentes	a	terceiros,	prescinde	da	demonstração	de
nexo	causal.	A	Constituição	Federal	prevê	que	quem
responde	perante	o	prejudicado	é	a	pessoa	jurídica
causadora	do	dano,	que	pode	ingressar	com	ação
regressiva	contra	o	seu	agente,	desde	que	ele	tenha
agido	com	dolo	ou	culpa.	Não	só	os	atos	ilícitos,	como
também	os	atos	lícitos,	dos	agentes	públicos	são
capazes	de	gerar	a	responsabilidade	extracontratual
do	Estado.
Resposta	Incorreta:
Há	possibilidade	de	exclusão	da	responsabilidade	civil
da	administração,	quando	se	demonstrar	a	ocorrência
de	culpa	exclusiva	do	particular,	sendo,	em	tal
hipótese,	o	ônus	da	prova	da	própria	administração.	A
responsabilidade,	em	caso	de	dano	causado	por	seus
agentes	a	terceiros,	prescinde	da	demonstração	de
nexo	causal.	A	Constituição	Federal	prevê	que	quem
responde	perante	o	prejudicado	é	a	pessoa	jurídica
causadora	do	dano,	que	pode	ingressar	com	ação
regressiva	contra	o	seu	agente,	desde	que	ele	tenha
agido	com	dolo	ou	culpa.	Não	só	os	atos	ilícitos,	como
também	os	atos	lícitos,	dos	agentes	públicos	são
capazes	de	gerar	a	responsabilidade	extracontratual
do	Estado.
A	partir	da	responsabilidade	objetiva,	estabelece-se
que	a	responsabilidade	civil	do	Estado	só	será
caracterizada	quando	decorrer	de	atos	ilícitos.
d
E-Book	-	Apostila
32	-	44
Resposta	Correta:
No	Brasil,	a	responsabilidade	civil	do	Estado	alcança
as	pessoas	jurídicas	de	direito	público	e	de	direito
privado	e	prestadores	de	serviço	público,	incluindo	as
autarquias.
Leia	o	trecho	a	seguir.
De	 modo	 geral,	 podemos	 conceituar	 a
responsabilidade	 civil	 do	 Estado	 como	 sendo	 a
responsabilização	 estatal	 pelos	 danos	 que	 seus
agentes	possam	vir	a	causar	a	terceiros.	O	estudo	da
responsabilidade	 civil	 do	 Estado	 adotou	 diversos
formatos	conforme	o	decorrer	dos	anos	e	a	depender
do	 local	 em	que	 se	 promovia	 sua	 análise,	 existindo
diversas	 teorias	 e	 regimes	 jurídicos	 para	 tratar	 da
matéria.	Nesse	sentido,	conforme	a	 jurisprudência	e
a	 doutrina,	 assinale	 a	 alternativa	 que	 indica	 qual
teoria	o	Brasil	adota	atualmente.
As	autarquias	estão	sujeitas	a	normas	constitucionais
relativas	à	responsabilidade	civil	patrimonial	do
Estado,	já	que	ocupa	a	administração	indireta	do
direito	público.
e
E-Book	-	Apostila
33	-	44
Resposta	Correta:
A	Constituição	Federal	Brasileira	de	1988	prevê	que
as	pessoas	jurídicas	de	direito	público	responderão
pelos	danos	dos	seus	agentes.	A	responsabilidade	civil
das	pessoas	jurídicas	de	direito	público	baseia-se	no
risco	administrativo,	tornando-se	objetiva.	Essa
responsabilidade	objetiva	exige	a	concorrência	dos
pressupostos:	ocorrência	do	dano;	ação	ou	omissão
administrativa;	nexo	causal	entre	o	dano	e	a	ação	ou
omissão	administrativa;	ausência	de	causa	excludente
da	responsabilidade	estatal.
Teoria	do	risco	administrativo.a
Teoria	subjetiva	da	culpa.b
E-Book	-	Apostila
34	-	44
Resposta	Incorreta:
A	teoria	subjetiva	da	responsabilidade	civil	foi	adotada
no	Código	Civil	de	1916,	sendo	extinta	pelo	atual
Código	Civil	de	2002.	O	Brasil	não	adotou	a	teoria	do
risco	integral,	segundo	a	qual	o	Estado	responde
objetivamente,	vedando-se	as	excludentes	de
responsabilidade,	ou	seja,	o	Estado	não	pode	se
eximir	de	responsabilidade	nem	nos	casos	de	culpa
exclusiva	da	vítima,	culpa	exclusiva	de	terceiro,	caso
fortuito	e	força	maior.	A	teoria	da	culpa	administrativa
busca	desvincular	a	responsabilidade	do	Estado	da
ideia	de	culpa	do	funcionário	da	administração,	ou
seja,	divide-se	a	culpa	individual	do	funcionário,
quando	ele	respondia	individualmente	por	atos
danosos	praticados,	da	culpa	pelo	serviço	público,
quando	não	era	possível	identificar	o	funcionário
responsável,	considerando	que	o	serviço	público	não
funcionou,	funcionou	atrasado	ou	não	funcionou	bem,
responsabilizando	o	Estado,	independentemente	da
apreciação	de	culpa	do	funcionário.	Pela	teoria	da
irresponsabilidade,	aplicada	nos	primeiros	momentos
da	história,	considerava-se	que	o	monarca	não	errava
jamais	e	que	tudo	aquilo	por	ele	praticado	era	legal	e
legítimo.
Teoriado	risco	integral.c
E-Book	-	Apostila
35	-	44
Resposta	Incorreta:
A	teoria	subjetiva	da	responsabilidade	civil	foi	adotada
no	Código	Civil	de	1916,	sendo	extinta	pelo	atual
Código	Civil	de	2002.	O	Brasil	não	adotou	a	teoria	do
risco	integral,	segundo	a	qual	o	Estado	responde
objetivamente,	vedando-se	as	excludentes	de
responsabilidade,	ou	seja,	o	Estado	não	pode	se
eximir	de	responsabilidade	nem	nos	casos	de	culpa
exclusiva	da	vítima,	culpa	exclusiva	de	terceiro,	caso
fortuito	e	força	maior.	A	teoria	da	culpa	administrativa
busca	desvincular	a	responsabilidade	do	Estado	da
ideia	de	culpa	do	funcionário	da	administração,	ou
seja,	divide-se	a	culpa	individual	do	funcionário,
quando	ele	respondia	individualmente	por	atos
danosos	praticados,	da	culpa	pelo	serviço	público,
quando	não	era	possível	identificar	o	funcionário
responsável,	considerando	que	o	serviço	público	não
funcionou,	funcionou	atrasado	ou	não	funcionou	bem,
responsabilizando	o	Estado,	independentemente	da
apreciação	de	culpa	do	funcionário.	Pela	teoria	da
irresponsabilidade,	aplicada	nos	primeiros	momentos
da	história,	considerava-se	que	o	monarca	não	errava
jamais	e	que	tudo	aquilo	por	ele	praticado	era	legal	e
legítimo.
Teoria	da	culpa	administrativa.d
E-Book	-	Apostila
36	-	44
Resposta	Incorreta:
A	teoria	subjetiva	da	responsabilidade	civil	foi	adotada
no	Código	Civil	de	1916,	sendo	extinta	pelo	atual
Código	Civil	de	2002.	O	Brasil	não	adotou	a	teoria	do
risco	integral,	segundo	a	qual	o	Estado	responde
objetivamente,	vedando-se	as	excludentes	de
responsabilidade,	ou	seja,	o	Estado	não	pode	se
eximir	de	responsabilidade	nem	nos	casos	de	culpa
exclusiva	da	vítima,	culpa	exclusiva	de	terceiro,	caso
fortuito	e	força	maior.	A	teoria	da	culpa	administrativa
busca	desvincular	a	responsabilidade	do	Estado	da
ideia	de	culpa	do	funcionário	da	administração,	ou
seja,	divide-se	a	culpa	individual	do	funcionário,
quando	ele	respondia	individualmente	por	atos
danosos	praticados,	da	culpa	pelo	serviço	público,
quando	não	era	possível	identificar	o	funcionário
responsável,	considerando	que	o	serviço	público	não
funcionou,	funcionou	atrasado	ou	não	funcionou	bem,
responsabilizando	o	Estado,	independentemente	da
apreciação	de	culpa	do	funcionário.	Pela	teoria	da
irresponsabilidade,	aplicada	nos	primeiros	momentos
da	história,	considerava-se	que	o	monarca	não	errava
jamais	e	que	tudo	aquilo	por	ele	praticado	era	legal	e
legítimo.
Teoria	da	irresponsabilidade.e
E-Book	-	Apostila
37	-	44
Resposta	Incorreta:
A	teoria	subjetiva	da	responsabilidade	civil	foi	adotada
no	Código	Civil	de	1916,	sendo	extinta	pelo	atual
Código	Civil	de	2002.	O	Brasil	não	adotou	a	teoria	do
risco	integral,	segundo	a	qual	o	Estado	responde
objetivamente,	vedando-se	as	excludentes	de
responsabilidade,	ou	seja,	o	Estado	não	pode	se
eximir	de	responsabilidade	nem	nos	casos	de	culpa
exclusiva	da	vítima,	culpa	exclusiva	de	terceiro,	caso
fortuito	e	força	maior.	A	teoria	da	culpa	administrativa
busca	desvincular	a	responsabilidade	do	Estado	da
ideia	de	culpa	do	funcionário	da	administração,	ou
seja,	divide-se	a	culpa	individual	do	funcionário,
quando	ele	respondia	individualmente	por	atos
danosos	praticados,	da	culpa	pelo	serviço	público,
quando	não	era	possível	identificar	o	funcionário
responsável,	considerando	que	o	serviço	público	não
funcionou,	funcionou	atrasado	ou	não	funcionou	bem,
responsabilizando	o	Estado,	independentemente	da
apreciação	de	culpa	do	funcionário.	Pela	teoria	da
irresponsabilidade,	aplicada	nos	primeiros	momentos
da	história,	considerava-se	que	o	monarca	não	errava
jamais	e	que	tudo	aquilo	por	ele	praticado	era	legal	e
legítimo.
Leia	o	trecho	a	seguir.
E-Book	-	Apostila
38	-	44
A	 partir	 do	 Estado	 Democrático,	 tem-se	 uma
mudança	 na	 mentalidade	 na	 forma	 de	 gerir	 nosso
país,	 entendendo-se	 que	 os	 bens	 do	 Estado	 não
seriam	 pertences	 do	 soberano,	 mas,	 sim,	 de	 toda
coletividade,	 com	 o	 objetivo	 de	 atender	 às
necessidades	 desta.	 Assim,	 o	 controle	 assumiu	 um
papel	importante	na	Administração	Pública,	de	modo
a	impor	limites	à	atuação	do	governo	e	orientando	a
melhor	utilização	dos	 recursos	disponíveis	de	 forma
organizada	 e	 ponderada.	 Sobre	 o	 controle	 da
Administração	Pública,	assinale	a	alternativa	correta.
Resposta	Incorreta:
O	Brasil	adota	o	sistema	inglês	de	jurisdição	única,	no
qual	a	jurisdição	é	una,	ou	seja,	compete	ao	poder
judiciário	decidir,	em	última	instância,	a	lide	posta	em
julgamento,	não	havendo	jurisdição	administrativa	no
ordenamento	jurídico	no	qual	vige	a	unicidade	de
jurisdição.	O	controle	da	Administração	Pública
envolve	tanto	o	controle	interno,	em	que	a	própria
Administração	Pública	dispõe	de	mecanismos	de
aferição	de	sua	atividade,	quanto	o	controle	externo,
exercido	por	um	dos	Poderes	sobre	o	outro	ou
controle	da	Administração	direta	sobre	a	indireta.	Os
administrados,	por	exemplo,	entendidos	como	os
cidadãos,	podem	exercer	o	controle	através	da	ação
popular.	O	Poder	Judiciário	pode	e	deve	fazer	o
controle	dos	atos	administrativos	quanto	à	legalidade.
O	controle	de	mérito	dos	atos	administrativos	é	de
competência	da	administração	pública.
O	direito	brasileiro	não	adotou	o	sistema	da
jurisdição	una,	uma	vez	que	tanto	o	Poder	Judiciário
quanto	o	Poder	Legislativo	podem	exercer	controle
sobre	os	atos	da	Administração	Pública.
a
E-Book	-	Apostila
39	-	44
Resposta	Incorreta:
O	Brasil	adota	o	sistema	inglês	de	jurisdição	única,	no
qual	a	jurisdição	é	una,	ou	seja,	compete	ao	poder
judiciário	decidir,	em	última	instância,	a	lide	posta	em
julgamento,	não	havendo	jurisdição	administrativa	no
ordenamento	jurídico	no	qual	vige	a	unicidade	de
jurisdição.	O	controle	da	Administração	Pública
envolve	tanto	o	controle	interno,	em	que	a	própria
Administração	Pública	dispõe	de	mecanismos	de
aferição	de	sua	atividade,	quanto	o	controle	externo,
exercido	por	um	dos	Poderes	sobre	o	outro	ou
controle	da	Administração	direta	sobre	a	indireta.	Os
administrados,	por	exemplo,	entendidos	como	os
cidadãos,	podem	exercer	o	controle	através	da	ação
popular.	O	Poder	Judiciário	pode	e	deve	fazer	o
controle	dos	atos	administrativos	quanto	à	legalidade.
O	controle	de	mérito	dos	atos	administrativos	é	de
competência	da	administração	pública.
A	partir	do	sistema	da	tripartição	do	poder,
estabelecido	por	Montesquieu,	o	controle	da
Administração	Pública	é	função	puramente	estatal,
sendo	vedada	a	participação	dos	administrados.
b
O	controle	administrativo	é	o	poder	de	fiscalização	e
correção	que	a	Administração	Pública	exerce	sobre
sua	própria	atuação,	sob	os	aspectos	de	legalidade	e
mérito,	por	iniciativa	própria	ou	mediante
provocação.
c
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Resposta	Correta:
Pelo	princípio	da	autotutela,	a	administração	pública
tem	a	prerrogativa	de	rever	os	seus	próprios	atos,
independentemente	de	provocação,	seja	para	revogá-
los	ou	para	anulá-los,	podendo	ser	um	controle	de
legalidade	ou	de	mérito.
Resposta	Incorreta:
O	Brasil	adota	o	sistema	inglês	de	jurisdição	única,	no
qual	a	jurisdição	é	una,	ou	seja,	compete	ao	poder
judiciário	decidir,	em	última	instância,	a	lide	posta	em
julgamento,	não	havendo	jurisdição	administrativa	no
ordenamento	jurídico	no	qual	vige	a	unicidade	de
jurisdição.	O	controle	da	Administração	Pública
envolve	tanto	o	controle	interno,	em	que	a	própria
Administração	Pública	dispõe	de	mecanismos	de
aferição	de	sua	atividade,	quanto	o	controle	externo,
exercido	por	um	dos	Poderes	sobre	o	outro	ou
controle	da	Administração	direta	sobre	a	indireta.	Os
administrados,	por	exemplo,	entendidos	como	os
cidadãos,	podem	exercer	o	controle	através	da	ação
popular.	O	Poder	Judiciário	pode	e	deve	fazer	o
controle	dos	atos	administrativos	quanto	à	legalidade.
O	controle	de	mérito	dos	atos	administrativos	é	de
competência	da	administração	pública.
O	controle	de	legalidade	dos	atos	administrativos
pelo	Poder	Judiciário	é	incompatível	com	o	princípio
da	separação	dos	Poderes,	já	que	a	função	típica	dos
órgãos	executivos	e	judiciários	é	a	de	aplicar	as	leis.
d
O	controle	demérito	dos	atos	administrativos	é
atribuído,	exclusivamente,	ao	Poder	Judiciário,	sendo
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41	-	44
Resposta	Incorreta:
O	Brasil	adota	o	sistema	inglês	de	jurisdição	única,	no
qual	a	jurisdição	é	una,	ou	seja,	compete	ao	poder
judiciário	decidir,	em	última	instância,	a	lide	posta	em
julgamento,	não	havendo	jurisdição	administrativa	no
ordenamento	jurídico	no	qual	vige	a	unicidade	de
jurisdição.	O	controle	da	Administração	Pública
envolve	tanto	o	controle	interno,	em	que	a	própria
Administração	Pública	dispõe	de	mecanismos	de
aferição	de	sua	atividade,	quanto	o	controle	externo,
exercido	por	um	dos	Poderes	sobre	o	outro	ou
controle	da	Administração	direta	sobre	a	indireta.	Os
administrados,	por	exemplo,	entendidos	como	os
cidadãos,	podem	exercer	o	controle	através	da	ação
popular.	O	Poder	Judiciário	pode	e	deve	fazer	o
controle	dos	atos	administrativos	quanto	à	legalidade.
O	controle	de	mérito	dos	atos	administrativos	é	de
competência	da	administração	pública.
Conclusão	da	disciplina
Ao	 finalizarmos	 nossa	 disciplina,	 podemos	 concluir	 que	 o	 Direito	 Administrativo
adquiriu	 maior	 importância	 e	 destaque	 no	 meio	 jurídico	 na	 medida	 em	 que	 a
sociedade	civil	e	as	 instituições	que	a	representam	possibilitaram	a	realização	de
um	 controle	 mais	 efetivo	 e	 eficaz	 da	 atividade	 administrativa	 e	 da	 atuação	 dos
próprios	 Poderes	 Públicos.	 Conforme	 o	 Brasil	 se	 democratizou,	 o	 Direito
Administrativo	 passou	 a	 receber	 maior	 amplitude	 de	 aplicação,	 aumentando	 os
debates	no	cenário	jurídico	nacional	em	torno	de	questões	de	interesse	do	ramo	do
direito	 público,	 já	 que,	 quanto	 maior	 a	 participação	 popular	 na	 condução	 da
atividade	 administrativa	 e	 a	 sujeição	 do	 Estado	 à	 lei	 ou	 ao	 Direito,	 maior	 a
incidência	de	normas	de	direito	público.
que	autorizar	a	avaliação	desse	quesito	por	outro
Poder	poderia	gerar	invasão	de	competência.
e
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42	-	44
A	Constituição	Federal	de	1988	trouxe	princípios	 inovadores,	que	refletiram	o	seu
caráter	 democrático,	 incluindo	 a	 restrição	 da	 autonomia	 administrativa	 em
paralelo	ao	aumento	do	 controle	exercido	pelos	demais	Poderes	Públicos	 sobre	a
Administração	 Pública,	 inclusive	 conferindo	 ao	 cidadão	 uma	 função	 fiscalizadora,
mais	 ativa.	 É	 evidente	 que	 o	 Direito	 Administrativo	 assumiu	 uma	 nova	 feição,
exigindo	 do	 estudante	 uma	 constante	 atualização	 para	 que	 possa	 interpretar	 e
assimilar	os	novos	conceitos	e	princípios	que	se	apresentam.
Assim,	 para	 bem	delimitar	 nosso	 estudo,	 como	 todo	 ramo	do	 direito,	 iniciamos	 a
abordagem	do	Direito	Administrativo	 conhecendo	os	princípios	 constitucionais	 da
Administração	Pública,	destacando	os	princípios	da	legalidade,	da	impessoalidade,
da	moralidade,	da	publicidade	e	da	eficiência.	São	esses	os	norteadores	de	toda	a
atuação	administrativa,	que	dão	o	contorno	da	correta	aplicação	de	suas	normas,
legitimando	suas	ações.
Tendo	 em	 vista	 a	 necessária	 atuação	 em	 prol	 do	 interesse	 coletivo,	 não	 seria
razoável	deixar	livre	a	escolha	do	administrador	para	a	contratação	de	serviços	de
utilidade	pública.	Desse	modo,	a	legislação	estabeleceu	o	procedimento	licitatório
como	 instrumento	 para	 contratações	 envolvendo	 a	 Administração	 Pública,	 com	 o
objetivo	 principal	 de	 garantir	 a	 lisura	 e	 adequação	 dessas	 ações	 ao	 interesse
público.	De	tal	modo,	em	regra,	sempre	que	for	necessário	à	Administração	Pública
celebrar	 contratos,	 ela	 o	 fará	 mediante	 prévia	 licitação,	 ocorrendo	 poucas
exceções,	nos	casos	de	dispensa	e	inexigibilidade.
Buscando	 compreender	 os	 objetos	 vinculados	 aos	 fatos	 jurídicos	 administrativos,
fomos	 apresentados	 aos	 bens	 públicos,	 estudando	 seu	 conceito,	 suas
classificações,	especificações	e	regime	jurídico	aplicável.
Ainda	 na	 perspectiva	 da	 licitação,	 passamos	 à	 análise	 dos	 contratos
administrativos,	 base	 de	 todo	 negócio	 celebrado	 com	 o	 Poder	 Público.	 Evidente
que,	diante	do	regime	especial	de	direito	público,	aplicam-se	regras	peculiares	aos
contratos	envolvendo	a	Administração,	destacando-se,	nesses	casos,	as	chamadas
cláusulas	 exorbitantes.	 As	 prerrogativas	 estabelecidas	 através	 de	 tais	 cláusulas
são	entendidas	como	essenciais	para	o	bom	desempenho	da	atividade	pública.
Esses	 contratos	 administrativos	 culminam	 nos	 serviços	 públicos,	 que	 são
atividades	 realizadas	 pelo	 Estado	 ou	 então	 por	 particulares,	 por	 meio	 de
delegação,	 que	 tem	 como	 propósito	 satisfazer	 as	 necessidades	 dos	 cidadãos
através	 de	 uma	 perspectiva	 coletiva.	 Especificamos	 o	 estudo	 sobre	 os	 serviços
públicos	adentrando	na	análise	dos	contratos	de	concessão	e	permissão.
Dada	 a	 complexidade	 do	 Direito	 Administrativo	 contemporâneo,	 passamos	 ao
estudo	da	 intervenção	do	Estado	no	domínio	econômico,	analisando	a	exploração
direta	da	atividade	econômica	pelo	Estado,	as	atividades	de	fomento,	as	atividades
reguladora	 e	 repressiva	 e	 a	 desestatização.	 Ao	 final,	 pudemos	 perceber	 que	 a
intervenção	estatal	na	economia	sofre	variações	conforme	o	decorrer	dos	anos,	de
acordo	com	a	política	econômica	adotada	em	cada	época.
E-Book	-	Apostila
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Por	 fim,	 abordamos	 a	 temática	 da	 responsabilidade	 civil	 do	 Estado,	 elencando
alguns	aspectos	principais	sobre	o	tema,	como	a	evolução	histórica	do	instituto,	a
extensão	 do	 conceito	 de	 ato	 lesivo	 e	 as	 possibilidades	 de	 exclusão	 da
responsabilidade	do	Estado.	Diante	das	atribuições	conferidas	ao	Estado	para	que
atue	conforme	o	 interesse	público,	encerramos	a	matéria	 tratando	do	controle	da
Administração	 Pública,	 colocando	 em	 evidência	 alguns	 dos	 principais	 institutos
processuais	e	 instituições	 incumbidas	da	tarefa	de	zelar	pelo	estrito	cumprimento
do	 dever	 legal	 de	 agir	 em	 favor	 do	 interesse	 coletivo,	 como	 a	 ação	 popular,	 por
exemplo.	No	geral,	o	que	se	percebe	no	Direito	Administrativo	contemporâneo	é	a
inserção	 de	 aspectos	 constitucionais	 em	matéria	 ordinária,	 ou	 seja,	 a	 irradiação
dos	efeitos	das	normas	constitucionais	pelo	sistema	jurídico	administrativo	ao	lado
de	 um	maior	 fortalecimento	 da	 democracia	 participativa,	 com	 previsão	 expressa
de	 instrumentos	 jurídicos	 de	 participação	 do	 cidadão	 na	 gestão	 e	 controle	 da
Administração	Pública.
Referências
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BRASIL.	Lei	 n.	 10.406,	 de	 10	 de	 janeiro	 de	 2002.	 Institui	 o	 Código	 Civil.
Brasília,	 DF:	 Presidência	 da	 República,	 2002.	 Disponível	 em:
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do	 Brasil.	 Brasília,	 DF:	 Presidência	 da	 República,	 1916.	 Disponível	 em:
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CARVALHO	 FILHO,	 J.	 S.	Manual	 de	 direito	 administrativo.	 32.	 ed.	 São	 Paulo:
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CARVALHO,	 M.	Manual	 de	 direito	 administrativo.	 5.	 ed.	 Salvador:	 Juspodivm,
2018.
DI	PIETRO,	M.	S.	Z.	Direito	administrativo.	31.	ed.	Rio	de	Janeiro:	Forense,	2018.
MEIRELLES,	H.	L.	Direito	administrativo	brasileiro.	29.	ed.	São	Paulo:	Malheiros,
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44	-	44
NATIVIDADE,	 J.	P.	K.	F.	A	resolução	do	Tema	366	(STF)	e	sua	repercussão	sobre	a
responsabilidade	 omissiva	 do	 Estado.	Revista	 de	 Informação	 Legislativa,
Brasília,	 v.	 56,	 n.	 233,	 p.	 123-147,	 2019.	 Disponível	 em:
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6	set.	2022.
https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/56/223/ril_v56_n223_p123.pdf