Tópico 16 - Legislação urbanística básica_competências em matéria urbanística

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Legislação urbanística básica; 
competências em matéria 
urbanística
Apresentação
A legislação urbanística básica, vigente no Brasil, constitui um instrumento de trabalho fundamental 
para os profissionais da área da Arquitetura e do Urbanismo. As normas urbanísticas locais 
existiram desde o Brasil Colônia para ordenamento das vilas e cidades, o que faltava na época era 
apenas a lei geral a partir da qual os municípios pudessem desenvolver as suas politicas. As normas 
estatais e municipais são as mais importantes no ponto de vista de eficácia no plano urbanístico.
Nesta Unidade de Aprendizagem, você vai aprender a importância da legislação urbanística e os 
conhecimentos sobre as leis vigentes nas práticas urbanísticas.
Bons estudos.
Ao final desta Unidade de Aprendizagem, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
Reconhecer a legislação urbanística básica.•
Identificar a importância da legislação aplicada.•
Aplicar os conhecimentos sobre as leis vigentes nas práticas urbanísticas.•
Desafio
Você é o arquiteto contratado para desenvolver o projeto de um condomínio residencial aberto. 
Seu cliente considera muito onerosa a execução de guias rebaixadas nas esquinas e piso tátil no 
calçamento público do condomínio que você está desenvolvendo para ele.
Você sabe que a Constituição Federal afirma que todos, com algumas ressalvas penais, têm o 
direito de ir e vir, e que a NBR 9050 fala sobre acessibilidade a edificações, mobiliário, espaços e 
equipamentos urbanos. Sabe também que municípios com mais de 20 mil habitantes são obrigados 
a ter um Plano Diretor e esse é o caso do seu município. Porém, o Plano Diretor da sua cidade não 
abordou o tema da acessibilidade em mobilidade urbana.
Considerando que você é um profissional habilitado, qual legislação deverá seguir nessa situação? 
Justifique.
Infográfico
Uma das questões fundamentais que permanece pouco elaborada na historiografia da legislação 
urbanística no Brasil se refere ao lugar ocupado pelas normas. A partir do momento em que ideias e 
práticas urbanísticas são institucionalizadas na administração pública, isso leva à preferência por 
leis antecipatórias em lugar da experimentação e à crença de que nada pode ser assumido sem 
prévia legislação ou regulação.
Confira a seguir um apanhado sobre as leis e diretrizes básicas utilizadas hoje no Brasil.
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Conteúdo do livro
Com o crescimento desordenado, ocorreram graves problemas nas principais cidades, tais como 
obras setoriais contrárias aos objetivos da política urbana e a degradação de áreas centrais dotadas 
de infraestrutura. A adoção de um Código de Urbanismo, nos moldes da legislação adotada na 
Europa, contribuiu para a solução desses problemas. A legislação urbanística e os conhecimentos 
sobre as leis vigentes tornaram-se muito importantes nas praticas urbanísticas. Antes de qualquer 
planejamento urbano, os arquitetos e urbanistas devem conhecê-las para amparar suas decisões 
técnicas.
No capítulo Legislação urbanística básica, da obra Legislação urbanística aplicada, você vai 
compreender como a legislação urbanista se desenvolveu ao longo da história brasileira, bem como 
sua importância para o desenvolvimento das cidades. Vai conhecer, ainda, as leis vigentes nas 
práticas urbanísticas.
Boa leitura.
LEGISLAÇÃO 
URBANÍSTICA 
APLICADA 
Carolina Corso 
Rodrigues Marques
 
Legislação urbanística 
básica
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 � Reconhecer a legislação urbanística básica.
 � Identificar a importância da legislação aplicada.
 � Aplicar os conhecimentos sobre as leis vigentes nas práticas urbanísticas.
Introdução
A legislação urbanística básica, vigente no Brasil, constitui um instrumento 
de trabalho fundamental para os profissionais da área da Arquitetura e 
Urbanismo. As normas urbanísticas existem desde o Brasil Colônia, quando 
surgiu a necessidade de ordenamento das vilas e cidades. O que faltava 
na época era apenas a lei geral a partir da qual os municípios pudessem 
desenvolver as suas politicas. As normas estatais e municipais são as mais 
importantes no ponto de vista de eficácia no plano urbanístico. 
Neste capítulo, você vai conhecer e verificar a importância da legisla-
ção urbanística e sua aplicação no cotidiano dos Arquitetos e Urbanistas, 
que devem ter o conhecimento das leis vigentes na pratica urbana, seus 
limites legais e quais instrumentos urbanísticos adequados para amparar 
suas decisões técnicas. 
Histórico acerca da legislação urbanística
Existem registros no Brasil de normas sobre legislação urbanística desde o 
período colonial. Para o estabelecimento de uma cronologia sobre a função 
social da propriedade, este início se dá em 1808. Nesta época, com base no 
princípio do “poder de polícia” e criado com a jurisprudência da legislação 
brasileira, nasce uma cultura fundamentada na função social da propriedade 
urbana. Essa cultura estabeleceu a prerrogativa ao Estado em arbitrar sobre 
os interesses comuns (DIAS, 2000). 
A temática urbana era abordada, até então, de maneira fracionada, e teve 
como marco regulatório urbanístico brasileiro a Constituição do Império, 
de 1824, século XIX, que ameniza o tratamento do direito de propriedade, 
antes com caráter quase que absolutista. A Carta Política de 1824 dispõe por 
previsão legal do instituto da desapropriação, autêntica intervenção estatal. 
Esse instrumento possibilitava ao Estado lançar mão de áreas de seu interesse, 
com a retenção de propriedade privada, contrariando assim o dito princípio 
absolutista (DI SARNO, 2004). 
Ao final do século XIX, a legislação urbanística brasileira evoluiu com o 
estabelecimento de parcerias entre o poder público municipal e a iniciativa 
privada, que ocorreram pela necessidade de investimentos em melhorias urba-
nísticas nas cidades portuárias, chamadas de cidades de fluxo, possibilitando 
a realização de obras públicas pelas empresas privadas que recebiam, em 
contrapartida, concessões para a exploração de serviços públicos (DIAS, 2000). 
Até a Constituição Federal de 1988, a política urbana foi assunto exclusi-
vamente municipal. No entanto, embora os municípios possam legislar sobre 
o direito urbanístico, sua competência se aplica à execução da política urbana, 
por meio do planejamento e do controle do uso do solo urbano. O Estatuto 
da Cidade foi um marco para o direito urbanístico brasileiro, uma vez que 
se trata da primeira legislação de política urbana. Apesar disso, se comprado 
com outros países, a legislação brasileira ainda se apresenta incompleta, o que 
tem impedido a institucionalização do planejamento urbano. 
O direito urbanístico tem por objeto o ordenamento territorial das cidades, está distri-
buído, na esfera federal, em três leis ordinárias e uma medida provisória: 
 � Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o parcelamento do 
solo urbano.
 � Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Consti-
tuição Federal e estabelece diretrizes gerais de política urbana (Estatuto da Cidade). 
 � Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009, que dispõe sobre o Programa Minha Casa, 
Minha Vida — PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados 
em áreas urbanas.
Legislação urbanística básica2
O Estatuto das Cidades introduziu instrumentos de política urbana euro-
peu, mas foi superficial no que diz respeito a planejamento urbano. Não há 
uma descrição clara e abrangente do conteúdo do plano diretor e dos demais 
planos urbanísticos, nem da maneira como os instrumentos se articulam. 
Os Códigos de Urbanismo existentes nos países europeus são tipificados e 
detalhados quanto à forma de apresentação, o conteúdo e os procedimentos de 
elaboração.O caso mais grave de deficiências na legislação federal é o plano 
diretor municipal, apesar de a Constituição Federal exigir das cidades com 
mais de 20 mil habitantes, na maioria dos casos os planos diretores elaborados 
após o Estatuto da Cidade não contêm mapeamento de áreas de risco, pois 
sua ocupação é vedada pela Lei nº 6.766/79. De um modo geral, tende-se a 
tratar os planos diretores, como peça política e não como documento técnico 
de urbanismo, capaz de orientar o crescimento das cidades (PINTO, Victor 
Carvalho 2015)
A adoção do Código de Urbanismo fortaleceria o planejamento urbano, 
condição que hoje é indispensável para a melhoria da qualidade de vida das 
cidades. 
A importância da legislação urbanística
Uma questão fundamental que permanece pouco elaborada na legislação 
urbanística no Brasil se refere ao lugar ocupado pelas normas, a partir do 
momento em que ideias e práticas urbanísticas são institucionalizadas na 
administração pública. Hipoteticamente a partir dos anos 1940 se consolida 
uma visão legalista do urbanismo brasileiro. O declínio da importância do 
plano como instrumento de intervenção no espaço urbano está relacionado a 
ascensão da legislação como instrumento do planejamento. 
Tal processo não é fortuito, e dão-se como parte da introdução de novos 
princípios de administração pública, desde os anos 1930, numa perspectiva 
da administração desvinculada da política e do planejamento como técnicas 
 � Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, que dispõe sobre a concessão 
de uso especial de que trata o § 1º do art. 183 da Constituição e cria o Conselho 
Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU).
Além dessas leis federais, inúmeras normas estaduais e municipais dispõem sobre 
desenvolvimento urbano.
3Legislação urbanística básica
de administração, baseados na teoria administrativa americana da Scientific 
Management School. Num estudo sobre a reforma do serviço civil no Brasil, 
no período de 1945 a 1964, Graham (1968) mostra que a introdução dessa 
abordagem na administração pública no período anterior a 1930 articula-se 
a uma tradição legalista brasileira, originária dos vínculos com os princípios 
administrativos da França e Portugal, herdados, por sua vez, da tradição 
romana. A visão legalista consiste no enfoque da lei como uma meta em 
si, e não como um instrumento, entre outros, para se atingir metas, o que 
leva à preferência por leis antecipatórias em lugar da experimentação, e à 
crença de que nada pode ser assumido sem prévia legislação ou regulação. 
A ênfase na lei é, segundo Graham, vista como um ideal, ao invés de algo 
a ser aplicado a circunstâncias presentes com o máximo de precisão. Para o 
autor, uma expressão da experiência legal no Brasil é a ênfase e valorização 
da codificação das leis.
Os trabalhos de Reis Filho (1968) e Delson (1979) apontam para o rigor 
no estabelecimento de padrões para a construção de cidades brasileiras pelos 
portugueses, desde o século XVIII. O simples arrolamento das leis promul-
gadas não revela o processo, uma vez variável de país a país, e que repercute 
nas abordagens de urbanismo e planejamento urbano. O sistema legal não é 
apenas um conjunto de normas, mas parte constituinte do Estado. Portanto o 
“Estado legal” é a parte do Estado personificada num sistema legal, que penetra 
e estrutura a sociedade, fornecendo um elemento básico de previsibilidade 
e estabilidade às relações sociais, e pressupõe não apenas a promulgação de 
leis, mas formas de aplicação, caráter público, independência do judiciário, 
entre outros. 
A legislação urbanística é, portanto, parte de um sistema legal e de um 
modelo de gestão que se apoiam em determinada teoria administrativa. Para 
se entender o papel que a legislação urbanística assume em cada momento do 
processo de desenvolvimento urbano no Brasil, é necessário desvendar a lógica 
do sistema legal vigente, assim como as teorias administrativas que informam 
as estratégias de gestão. É necessário resgatar as instituições que participaram 
da formulação e/ou assumiram as funções de aplicação e fiscalização das nor-
mas urbanísticas. Por fim, é necessário desvendar os procedimentos adotados, 
considerando que teorias administrativas engendram modelos institucionais 
que originam práticas que, por sua vez, se articulam a práticas herdadas de 
outros momentos. Do ponto de vista das instituições, alguns trabalhos oferecem 
uma contribuição relevante, uma vez que utilizam como fontes de pesquisa 
processos de aprovação das próprias leis, de loteamentos e de edificações 
(GROSTEIN, 1987; FELDMAN, 1989, 1996; SIMÕES, 1990; LIRA, 1991). 
Legislação urbanística básica4
Tais fontes de pesquisa permitem, por meio de uma leitura menos genérica, 
entender a legislação como um processo não linear, mas como o resultado de 
embates técnicos e políticos e, ao mesmo tempo, desvendar que relação se 
estabelece entre cidadão e Estado.
O estudo sistemático das instituições que compõem o sistema legal e os 
respectivos procedimentos é um caminho para se desvendar a não efetivi-
dade das leis em cada momento. Se admitirmos que a lei, “em seu conteúdo 
e em sua aplicação, é basicamente (como é o Estado do qual ela faz parte) 
uma condensação dinâmica de relações de poder, não apenas uma técnica 
racionalizada para ordenar as relações sociais”, instituições e procedimentos 
engendram, em cada momento, diferentes conceitos de controle. Assim, a 
legislação urbanística, como parte do sistema legal de uma sociedade capitalista 
enquanto tal, estrutura e garante relações espaciais que são intrinsicamente 
desiguais, pois os limites entre o legal e o ilegal variam no tempo. Afinal, são 
socialmente construídos (FELDMAN, 2001)
Os instrumentos urbanísticos
As buscas pela igualdade social através da política urbana têm produzido 
instrumentos de regulação urbanística. Estes instrumentos vem surgindo e são 
aplicados de acordo com a situação local, das dinâmicas econômicas e imobi-
liárias. A diversidade destes instrumentos aplicados em cada município nos 
revela as problemáticas locais, os objetivos específicos, o estágio e a qualidade 
da organização, mas apesar dessa diversidade, existe uma lógica comum: o 
objetivo de intervenção nos modos de produção da cidade, ao invés da adoção 
de modelos ideais. A inserção destes instrumentos de política urbana na gestão 
do urbanismo é recente, e sua aplicação pode ser considerada uma história 
em construção, despertando o interesse na compreensão da multiplicidade 
de abordagens dos novos paradigmas. Através deles, estamos adotando um 
modelo de regulação do uso dos espaços urbanos específicos, abandonando 
os modelos globais, que eram reproduzidos de maneira inconsequente, visto 
que não consideram a realidade de cada município (ROLNICK, 2000).
Segundo Rolnick (2000, p. 9): 
Abrir mão de modelos onipresentes e mecanicamente reprodutíveis pressupõe 
uma atenção e um acompanhamento permanente em relação à implementação 
dos novos instrumentos de regulação urbanística. Reconhecendo a cidade como 
um território de tensões e conflitos significa reconhecer limites da regula-
5Legislação urbanística básica
ção urbanística no que diz respeito à produção da justiça social e equilíbrio 
ambiental. A instauração de novas práticas leva a novos desafios, evidencia 
inadequações e contradições, com as quais se deve lidar para o desejo da 
justiça social e equilíbrio ambiental.
Os processos de zoneamento do território e as novas experiências en-
volvendo os territórios rurais nos demonstram que não há um modelo ideal 
de urbanismo. Afinal, cada cidade tem uma história e está inserida em um 
contexto diferente das outras, seja este social, econômico, cultural ou espacial. 
A junção destes fatores é geradora da diversidade encontrada nos diferentes 
tecidos urbanos, o que nos faz pensar com exclusividade o planejamento 
urbano de cada município.
Leis vigentes nas práticas urbanísticas
A partir da promulgação da lei federal n.º 10.257/2001,o Estatuto da Cidade, 
novas leis e instrumentos foram inseridos na legislação brasileira. Estas se 
uniram as leis já existentes, tornando a Constituição de 1988 um marco no 
direito urbanístico nacional. Possíveis medidas em prol da mobilidade urbana 
já encontram respaldo na legislação municipal, pois, para fazer uso, elas devem 
estar previstas no Plano Diretor. 
Os principais termos que envolvem a legislação urbanística são: 
 � Lei de Perímetro Urbano: consiste na delimitação da zona urbana do 
município. Deve ser considerada a capacidade do município em cumprir 
o pleno ordenamento desse território, provendo-se de infraestrutura, 
equipamentos e obedecendo aos requisitos mínimos estabelecidos no 
§ 1º do artigo 32 do Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/66) para 
fins de imposição tributária (IPTU). O que está fora desta demarcação 
territorial do município é considerado zona rural, cuja tributação é 
efetuada através do Imposto Territorial Rural (ITR), de competência 
do Governo Federal. 
 � Plano Diretor Municipal (PDM): é o instrumento básico da política 
urbana dos municípios, pois estabelece diretrizes para sua ocupação 
e expansão, abrangendo a totalidade do território. Os princípios de 
sua elaboração e implementação são: a função social da cidade; da 
propriedade; a gestão democrática da cidade, a equidade e a sustentabi-
lidade. Além destes princípios, uma série de diretrizes devem orientar o 
crescimento e a organização do município de modo a compatibilizar os 
Legislação urbanística básica6
serviços públicos, a infraestrutura e o meio ambiente. O Plano Diretor 
define as normas de uso e ocupação do solo por meio do zoneamento, 
com o objetivo de que as atividades urbanas sejam compatíveis com 
a infraestrutura e a características do ambiente urbano. Define áreas 
para a implantação dos equipamentos públicos (saúde, parques urbanos, 
educação, cultura, lazer), para moradias de interesse social, de proteção 
ambiental, de valor histórico cultural, além de definir a organização 
da estrutura do espaço urbano a curto, médio e longo prazo. Apresenta 
um conjunto de parâmetros urbanísticos que consiste em grandezas e 
índices que definem aspectos relativos à densidade e à paisagem urbana, 
tais como: gabaritos, afastamentos, coeficientes de aproveitamento, taxa 
de permeabilidade, dentre outros. O processo de elaboração do Plano 
Diretor deve ocorrer de modo participativo, envolvendo representantes 
de todos os segmentos sociais e dos diversos territórios da cidade. Ele 
deve ser discutido e aprovado pela Câmara de Vereadores e sancionado 
pelo prefeito. O resultado, formalizado como lei municipal, é a expressão 
do pacto firmado entre a sociedade e os poderes Executivo e Legislativo. 
A Constituição Federal estabeleceu a obrigatoriedade do Plano Diretor para municípios 
com mais de 20 mil habitantes. O Estatuto da Cidade estendeu esta obrigatoriedade 
para mais cinco situações, conforme incisos II a VI do seu artigo 41, a saber: municípios 
integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; onde o poder pú-
blico pretenda utilizar os instrumentos do § 4º do artigo 182 da Constituição Federal; 
integrantes de áreas de especial interesse turístico; inseridos em área de influência 
de empreendimentos ou atividades com impacto ambiental de âmbito regional 
ou nacional e para aqueles incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas 
suscetíveis a ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou 
processos geológicos ou hidrológicos correlatos. 
 � Parcelamento do Solo Urbano: é o instrumento que rege a implan-
tação de um loteamento ou desmembramento para fins urbanos e está 
subordinado à Lei Federal nº 6.766/79, observadas as disposições das 
legislações estaduais e municipais. Objetiva garantir à população a 
disponibilização de terrenos com requisitos indispensáveis a função 
social da cidade, como dimensões mínimas de área e testadas de lotes e 
7Legislação urbanística básica
acesso por vias públicas, além das características técnicas compatíveis 
com suas funções, infraestrutura básica, reserva de áreas para praças e 
para implantação dos equipamentos urbanos necessários. Deve, ainda, 
garantir a preservação ambiental e de locais adequados e sem risco 
para a construção. Estabelece também procedimentos administrativos, 
direitos e garantias atribuídos aos adquirentes dos lotes e sanções penais 
em consonância com as leis estaduais e federais. 
 � Código de Obras ou Código de Edificações: é o instrumento que 
permite à administração municipal exercer o controle e a fiscalização 
do espaço edificado e seu entorno, considerando aspectos de localização 
no terreno e observância dos padrões de segurança, higiene, salubridade 
e conforto das edificações. Dispõem sobre as regras a serem respeita-
das em projeto, licenciamento, execução, manutenção e utilização de 
obras e edificações. Estabelece os critérios para a construção, reforma 
e ampliação das edificações, conforme o uso a que se destina. Define, 
também, as regras para disciplinar o escoamento das águas pluviais 
das edificações nos terrenos e a utilização das redes de água e esgotos, 
podendo regulamentar sobre as calçadas e rebaixamento de meio-fio. 
As diretrizes do Código de Obras devem estar integradas com outros 
instrumentos urbanísticos que devem ser elaborados ou revisados para 
o efetivo controle da construção civil no município. 
 � Código de Posturas: é o conjunto das normas municipais disciplinado-
ras da ordem, higiene e funcionamento de estabelecimentos comerciais, 
industriais e prestadores de serviços, bem como das correspondentes 
relações jurídicas entre o poder público municipal e a população. Envolve 
também matérias atuais, como estética urbanística, saúde coletiva, 
comunicação e normatização para os pequenos negócios. 
 � Código ou Política de Meio Ambiente: regula as ações públicas mu-
nicipais, estabelecendo os direitos e obrigações referentes à gestão 
ambiental em prol da preservação, conservação, controle, defesa, me-
lhoria, recuperação e proteção dos recursos ambientais, controle das 
fontes poluidoras e preservação de um meio ambiente equilibrado, 
buscando garantir o desenvolvimento sustentável. Envolve critérios 
para a utilização ordenada e racional dos recursos naturais, proteção 
dos ecossistemas e recuperação de áreas degradadas devido a ações 
danosas ao meio ambiente.
 � Plano Local de Habitação de Interesse Social: estabelece diretrizes, 
procedimentos e critérios de atuação de curto, médio e longo prazo para 
orientar as ações do poder público municipal e da iniciativa privada 
Legislação urbanística básica8
no provimento de moradia para as famílias de baixa renda. Objetiva 
ampliar o acesso ao saneamento básico, à infraestrutura, ao transporte 
e serviços, avaliando e formulando novos programas em um processo 
integrado às políticas de desenvolvimento urbano e regional. Os Planos 
Locais de Habitação de Interesse Social — PLHIS devem ser vistos 
como instrumentos estratégicos para execução mais eficaz do “Programa 
Minha Casa, Minha Vida” do Governo Federal, por exemplo. Problemas 
como o custo e a disponibilidade da terra urbanizada e legalizada, assim 
como a localização dos conjuntos habitacionais, devem ser analisados e 
equacionados pelo Plano Local para garantir a aplicação mais adequada 
e planejada dos recursos disponibilizados pelo programa federal. 
O planejamento urbano começam a ser discutidos com maior veemência 
no cenário nacional a partir da emergência de movimentos sociais urbanos 
a partir do final dos anos 1970. Estes movimentos impulsionaram o tema da 
Reforma Urbana, politizando a legalidade urbanística e influenciando o dis-
curso e as propostas com a formulação de instrumentos urbanísticos. Um dos 
temas marcantes nas discussões é a relação da legislação e a responsabilidade 
com a cidade irregular, informal e clandestina. A necessidade de reconhecer 
e legalizar a cidade alcança diversos setores da sociedadee resulta em uma 
proposta de reformulação da Emenda Popular da Reforma Urbana, encami-
nhada ao Congresso Constituinte em 1988. Nela continham propostas para 
viabilizar novos instrumentos urbanísticos de controle do uso do solo, entre 
outros objetivos, possibilitar o acesso à terra, democratizando o solo urbano 
(LAGO, 2010).
No Artigo de Maria Clariça Ribeiro Guimarães, Os movimentos sociais e a luta pelo direito 
à cidade no Brasil contemporâneo (2015), você verá uma discussão mais aprofundada 
acerca do Direito à Cidade, seus entraves e confrontos. Segundo o resumo do próprio 
artigo, ele visa analisar a organização política dos movimentos sociais urbanos na 
contemporaneidade, nos seus processos de luta por direitos sociais, com ênfase no 
direito à cidade.
https://goo.gl/Vm3NHK
9Legislação urbanística básica
O novo paradigma, conforme é chamado por Rolnick (2000), parte do 
pressuposto de que a cidade é produzida por uma multiplicidade de agentes 
que devem ter sua ação coordenada não em função de um modelo produzido 
em escritórios, mas a partir de um pacto que corresponda ao interesse público 
da cidade. Pressupõe uma revisão permanente para ajustes ou adequações, 
que acompanhe a dinâmica de produção e reprodução da cidade. Dentro desse 
contexto, começam a serem exploradas as possibilidades de utilização de 
instrumentos de manejo do solo urbano. 
A partir da década de 1980, as concepções defendidas por lideranças populares 
e setores técnicos envolvidos na revisão do paradigma tradicional do planeja-
mento urbano penetram nas administrações em vários municípios do país, o 
que sinaliza que o novo trato da questão urbana conquista espaços de condução 
da política. Dessas experiências surge um conjunto de novos instrumentos 
urbanísticos, que consideram a cidade um palco de conflitos, pressupondo a 
construção permanente de um espaço público de mediação e negociação. Estas 
novas práticas substituem o plano generalista pela ideia do plano como um pro-
cesso político, onde o poder público canaliza seus esforços, capacidade técnica 
e potencialidades locais em torno de alguns objetivos prioritários. 
A regulação urbanística passa a ser tratada como um processo, com etapas 
sucessivas: a formulação de instrumentos urbanísticos, sua aprovação na 
Câmara Municipal, sua aplicação conforme os objetivos originais, sua fis-
calização e revisão periódica. Em todas as etapas está presente a política, na 
forma da explicitação de posições e da negociação entre as diferentes partes 
interessadas (ROLNIK, 2010).
Confrontos na Agenda Urbana 
A aprovação da Constituição Federal de 1988 protelou a aplicabilidade de 
inúmeras políticas, sendo algumas destas referentes ao urbanismo e a forma 
de gestão do espaço. O fato de ter incorporado em seu texto parcelas de um 
grande número de emendas populares, introduziu alguns aspectos inovadores 
para a Política Urbana e Ambiental no Brasil, sendo que cada um desses as-
pectos ganhou um capítulo próprio em virtude das suas particularidades. Para 
isto, foi elaborado um capítulo para políticas urbanas, chamado de Estatuto 
da Cidade, em 2001, treze anos após a Constituição de 1988, e um para as 
questões ambientais, denominado Meio Ambiente.
O Estatuto da Cidade, atendendo ao que a Constituição determinava, 
manteve o condicionamento da aplicação à existência de um Plano Diretor 
Legislação urbanística básica10
e a procedimentos ou sanções aplicáveis de modo sucessivo no tempo. Isso 
significou um retardo de pelo menos vinte anos para que essa determinação 
constitucional fosse passível de efetivar-se. Além disto, a Lei 10.257/2001 
abre espaço para diferentes demandas: operação urbana e possibilidade de 
ampliação de potencial de construção para uns, ZEIS (Zonas Especiais de 
Interesse Social), Usucapião e Concessão de Uso para outros. Os impactos 
desse quadro ficam evidentes nos Planos Diretores que começaram a ser 
aprovados desde então (MARTINS, 2006).
O caso de São Paulo é emblemático: na formulação de seu Plano Diretor, setores 
populares — especialmente movimentos organizados de luta por moradia, partici-
param do debate, e suas propostas incorporaram-se no produto final: a delimitação 
de ZEIS consta no texto da Lei, além da Usucapião Especial Urbana, da Concessão de 
Uso Especial para fins de Moradia e de incentivos para a produção de HIS (Habitação 
de Interesse Social). Com esses precedentes, é compreensível que o Plano Diretor 
Estratégico, não expresse exatamente um projeto em comum, mas uma somatória 
onde três principais blocos defenderam suas prioridades: o setor imobiliário, contra a 
Outorga Onerosa e pela ampliação de coeficientes de aproveitamento em determi-
nadas regiões; o setor popular pelas ZEIS e condições de incentivo à construção de 
Habitação de Interesse Social; os setores de classe média, pela manutenção das zonas 
exclusivamente residenciais (MARTINS, 2006).
A síntese final definiu que cada um dos blocos garantiu seus objetivos e propostas 
principais e acatou aquelas que lhes são aparentemente indiferentes, com uma ressalva: 
se as delimitações de ZEIS, nos locais em que foram aplicadas, podem significar pouco 
ao setor imobiliário — por se tratarem de áreas fora de seu espectro de atuação, a 
Outorga Onerosa, como possibilidade de socialização da valorização imobiliária, não. No 
cômputo final, sua efetividade acabou reduzida pela concorrência com as Operações 
Urbanas, em que os recursos provenientes da outorga onerosa de coeficientes ou de 
mudança de uso são aplicados no próprio local. 
Os instrumentos que visam promover a função social da propriedade, seja 
pela disponibilização de uma maior quantidade de imóveis em localizações 
qualificadas, ou pela redução de preços de mercado, é justamente a parte do 
Estatuto da Cidade que contém maior conflito e disputa. Para os proprietários 
se apresentam um Direito de Propriedade centrado no indivíduo; para o setor 
popular um processo lento e desanimador frente às necessidades mais urgentes. 
11Legislação urbanística básica
O que tem se presenciado é um período tenso de especulação, de iniciativas 
reais de implementação de novas práticas, e de cooptação dos novos instru-
mentos por setores conservadores. Algumas das formulações são realmente 
implementadas, e no processo de aplicação são efetivamente testadas, surgindo 
então às contradições, às oportunidades de abuso, a necessidade de aperfei-
çoamento ou abandono dos dispositivos. Práticas que refletem pactos reais 
tendem a se espalhar e o orçamento participativo, vem de fora da regulação 
urbanística, mas em ritmo lento (MARTINS, 2006). 
Eleger corretamente os instrumentos que irão pautar o Plano Diretor muni-
cipal é uma árdua tarefa que os gestores públicos devem assumir em parceria 
com a comunidade, através do mapeamento da cidade que possuem, a cidade 
que querem, para então chegarem a cidade que poderão construir através da 
aplicação destas políticas urbanas. 
1. “Complexo de normas legais 
e diretrizes técnicas desejado 
pela comunidade local para 
o desenvolvimento global e 
constante do Município, servindo 
de referência para todos os 
agentes públicos e privados que 
atuam na municipalidade.” 
Essa é uma definição 
jurídica a respeito de:
a) Lei Orçamentária.
b) Lei Orgânica Municipal.
c) Estatuto da Cidade.
d) Código de Obras e Edificações.
e) Plano Diretor.
2. O Estatuto da Cidade, Lei n° 
10.257/2001, prevê, em seu art. 
4º, § 3º, que, para o planejamento 
municipal, serão utilizados, entre 
outros, os seguintes instrumentos:
a) gestão democrática participativa. 
b) desapropriações.  
c) direito de superfície.
d) servidão administrativa 
e) concessão de direito real de uso.
3. O Código de Obras integra 
os cuidados que devemos ter 
tanto com a legislação urbana 
municipal quanto com as normas 
já estabelecidas por outros órgãos 
públicos ou reguladores em 
relação à construção civil e deve 
ser estudado juntamente com as 
leis do Plano Diretor do município. 
Quais dos objetivos citadosa seguir 
fazem parte do Código de Obras?
a) Regular o uso do solo, proteger 
o meio ambiente e garantir 
espaços abertos destinados 
a preservar a ventilação e a 
iluminação naturais adequadas 
a todos os edifícios.
b) Garantir espaços abertos 
destinados a preservar a 
ventilação e a iluminação 
naturais adequadas a todos os 
Legislação urbanística básica12
edifícios, garantir uma melhor 
qualidade de vida na cidade 
e garantir o atendimento das 
necessidades da cidade.
c) Eliminar barreiras arquitetônicas 
que impedem ou limitam a 
possibilidade de deslocamento 
de pessoas portadoras de 
deficiência ou com dificuldade 
de locomoção, preservar e 
restaurar os sistemas ambientais 
e regular o uso do solo.
d) Regular o uso do solo, preservar 
e restaurar os sistemas 
ambientais e consolidar os 
princípios da reforma urbana.
e) Proteger o meio ambiente, 
garantir o atendimento das 
necessidades da cidade e 
promover a regularização fundiária.
4. O Plano Local de Habitação de 
Interesse Social (PLHIS) constitui-se 
em um instrumento de 
planejamento habitacional. 
Uma de suas características é que ele:
a) tem abrangência municipal, 
sendo as suas diretrizes derivadas 
da Política Nacional de Habitação.
b) define, em termos regionais, as 
diretrizes para a formalização 
de consórcios públicos 
intermunicipais, a fim de 
resolver demandas dos 
municípios envolvidos.
c) remete para a Legislação 
Orçamentária do Município a 
tarefa de planejar as alternativas 
financeiras para a implantação 
de seus resultados.
d) prescinde da participação 
da sociedade civil nos 
processos de decisão.
e) faz parte do Sistema Nacional de 
Desenvolvimento Urbano, sendo, 
portanto, responsável por garantir 
a redução do déficit habitacional 
no município.
5. Na medida em que a existência da 
Lei Orgânica Municipal está prevista 
na Constituição da República, 
sujeitando-se aos balizamentos ali 
estabelecidos, é correto afirmar que:
a) as matérias passíveis de 
serem regulamentadas 
pela Lei Orgânica municipal 
podem ser restringidas pela 
Constituição Estadual, que 
pode uniformizar, livremente, 
a legislação dos Municípios 
situados em seu território.
b) a Lei Orgânica municipal, 
como projeção da autonomia 
municipal, deve disciplinar a 
organização municipal consoante 
os balizamentos estabelecidos 
pela Constituição da República, 
não sendo possível que a 
Constituição Estadual o faça.
c) as matérias passíveis de serem 
regulamentadas pela Lei 
Orgânica municipal podem 
ser livremente ampliadas pela 
Constituição Estadual, com o 
uso do instituto da delegação 
de competências legislativas.
d) a relação de sujeição normativa 
decrescente identificada entre 
a Constituição da República, 
a Constituição Estadual e a 
Lei Orgânica municipal faz 
com que a última possa ser 
livremente comprimida pela 
expansão das duas primeiras.
e) a Lei Orgânica municipal 
pode estabelecer a disciplina 
normativa de toda e qualquer 
temática afeta à competência 
legislativa municipal.
13Legislação urbanística básica
CORRÊA, R. L. O espaço urbano. São Paulo: Ática, 1989.
DI SARNO, D. C. L. Elementos do direito urbanístico. Barueri: Manole, 2004. 
DIAS, Maurício Leal. Notas sobre o direito urbanístico: a “cidade sustentável”. Revista 
Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 5, n. 47, 1 nov. 2000. Disponível em: 
<https://jus.com.br/artigos/1692>. Acesso em: 7 jun. 2018..
FELDMAN, Sarah. Avanços e limites na historiografia da legislação urbanística no Bra-
sil. 2001 Disponível em: https://periodicos.fclar.unesp.br/temasadm/article/down-
load/6113/4589. Acesso em 07 de junho de 2018.
FERNANDES Edésio; Alfonsín Betânia. Coletânea de legislação urbanística: normas inter-
nacionais; constitucionais e legislação ordinária. Fórum Editora, Belo Horizonte 2010
LAGO, P. Participação Popular e reforma urbana: da Constituinte ao Estatuto da Cidade. 
Dissertação de Mestrado em Direito Político e Econômico da Universidade Presbite-
riana Mackenzie, São Paulo, 2010. Disponível em: http://up.mackenzie.br/fileadmin/
user_upload/_imported/fileadmin/PUBLIC/UP_MACKENZIE/servicos_educacionais/
stricto_sensu/Direito_Politico_Economico/Teses_e_Dissertacoes/Paulo_Cesar_do_
Lago.pdf. Acesso em: 07 de junho de 2018.
MARTINS, Maria Lucia. Política urbana, meio ambiente e a construção do direito à 
cidade. Revista Temas de Administração Pública. V.1, n.º1. FCLAr-Unesp, 2006. Dispo-
nível em: https://periodicos.fclar.unesp.br/temasadm/article/view/6113. Acesso em 
07 de junho de 2018.
ROLNICK, R. Regulação urbanística no Brasil: conquistas e desafios de um modelo em 
construção. Anais do Seminário Internacional: Gestão da Terra Urbana e Habitação de 
Interesse Social, PUCCAMP, 2000. Disponível em: https://raquelrolnik.files.wordpress.
com/2009/10/regulacao-urbanistica-no-brasil.pdf. Acesso em 07 de junho de 2018.
SAULE Júnior, Nelson — Novas perspectivas do Direito Urbanístico brasileiro. Ordena-
mento constitucional da Política Urbana. Aplicação e eficácia do Plano Diretor, Sergio 
Antônio Fabris Editor, Porto Alegre, 1997.
SILVA, J.A. Direito urbanístico brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2000.
Legislação urbanística básica14
Encerra aqui o trecho do livro disponibilizado para 
esta Unidade de Aprendizagem. Na Biblioteca Virtual 
da Instituição, você encontra a obra na íntegra.
Conteúdo:
Dica do professor
O direito urbanístico tem por objeto o ordenamento territorial das cidades e está distribuído na 
esfera federal. A legislação urbana regula apenas uma pequena parte do espaço construído, uma 
vez que a cidade é consequência da relação que a legalidade urbana estabelece com o 
funcionamento dos mercados imobiliários que atuam na cidade. Entretanto, a legislação define 
territórios dentro e fora da lei, de modo que essa delimitação tem consequências políticas 
importantes.
Veja na Dica do Professor a seguir uma breve explicação do que é a Lei do Zoneamento.
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
https://fast.player.liquidplatform.com/pApiv2/embed/cee29914fad5b594d8f5918df1e801fd/5d134b0c4dc5502fa7d9dcd7abed03c5
Exercícios
1) “Complexo de normas legais e diretrizes técnicas desejado pela comunidade local para o 
desenvolvimento global e constante do Município, servindo de referência para todos os 
agentes públicos e privados que atuam na municipalidade." 
 
Essa é uma definição jurídica a respeito de:
A) Lei Orçamentária.
B) Lei Orgânica Municipal.
C) Estatuto da Cidade.
D) Código de Obras e Edificações.
E) Plano Diretor.
2) O Estatuto da Cidade, Lei n° 10.257/2001, prevê, em seu art. 4o, § 3o, que, para o 
planejamento municipal, serão utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
A) gestão democrática participativa.
B) desapropriações.
C) direito de superfície.
D) servidão administrativa
E) concessão de direito real de uso.
3) O Código de Obras integra os cuidados que devemos ter tanto com a legislação urbana 
municipal quanto com as normas já estabelecidas por outros órgãos públicos ou reguladores 
em relação à construção civil e deve ser estudado juntamente com as leis do Plano Diretor 
do município. Quais dos objetivos citados a seguir fazem parte do Código de Obras?
A) Regular o uso do solo, proteger o meio ambiente e garantir espaços abertos destinados a 
preservar a ventilação e a iluminação naturais adequadas a todos os edifícios.
B) Garantir espaços abertos destinados a preservar a ventilação e a iluminação naturais 
adequadas a todos os edifícios, garantir uma melhor qualidade de vida na cidade e garantir o 
atendimento das necessidades da cidade.
C) Eliminar barreiras arquitetônicas que impedem ou limitam a possibilidade de deslocamento de 
pessoas portadoras de deficiência ou com dificuldade de locomoção, preservar e restaurar os 
sistemas ambientais e regular o uso do solo.
D) Regular o uso do solo, preservar e restaurar os sistemas ambientais e consolidar os princípios 
da reforma urbana.
E) Proteger o meio ambiente,garantir o atendimento das necessidades da cidade e promover a 
regularização fundiária.
4) O Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS) constitui-se em um instrumento de 
planejamento habitacional. 
 
Uma de suas características é que ele:
A) tem abrangência municipal, sendo as suas diretrizes derivadas da Política Nacional de 
Habitação.
B) define, em termos regionais, as diretrizes para a formalização de consórcios públicos 
intermunicipais, a fim de resolver demandas dos municípios envolvidos.
C) remete para a Legislação Orçamentária do Município a tarefa de planejar as alternativas 
financeiras para a implantação de seus resultados.
D) prescinde da participação da sociedade civil nos processos de decisão.
E) faz parte do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, sendo, portanto, responsável por 
garantir a redução do déficit habitacional no município.
5) Na medida em que a existência da Lei Orgânica Municipal está prevista na Constituição da 
República, sujeitando-se aos balizamentos ali estabelecidos, é correto afirmar que:
A) as matérias passíveis de serem regulamentadas pela Lei Orgânica municipal podem ser 
restringidas pela Constituição Estadual, que pode uniformizar, livremente, a legislação dos 
Municípios situados em seu território.
a Lei Orgânica municipal, como projeção da autonomia municipal, deve disciplinar a 
organização municipal consoante os balizamentos estabelecidos pela Constituição da 
B) 
República, não sendo possível que a Constituição Estadual o faça.
C) as matérias passíveis de serem regulamentadas pela Lei Orgânica municipal podem ser 
livremente ampliadas pela Constituição Estadual, com o uso do instituto da delegação de 
competências legislativas.
D) a relação de sujeição normativa decrescente identificada entre a Constituição da República, a 
Constituição Estadual e a Lei Orgânica municipal faz com que a última possa ser livremente 
comprimida pela expansão das duas primeiras.
E) a Lei Orgânica municipal pode estabelecer a disciplina normativa de toda e qualquer temática 
afeta à competência legislativa municipal.
Na prática
Claudio é arquiteto e recebeu a solicitação de um cliente para elaborar o projeto de uma residência 
em outra cidade. Será preciso realizar uma entrevista com o cliente para estabelecer o programa de 
necessidades. Após isso, todos os procedimentos e critérios devem ser obedecidos conforme as leis 
vigentes no município para que o projeto seja aprovado. 
Acompanhe a seguir as etapas antes da elaboração do projeto. 
Aponte a câmera para o 
código e acesse o link do 
conteúdo ou clique no 
código para acessar.
https://statics-marketplace.plataforma.grupoa.education/sagah/d90784ee-2219-442e-ad5b-a1290c4fe8b4/586728e8-54ff-4ea0-88e4-df97a86232c9.jpg
Saiba +
Para ampliar o seu conhecimento a respeito desse assunto, veja abaixo as sugestões do professor:
Como planejar o crescimento das cidades
O documentário mostra como, dependendo do modelo de planejamento, as cidades acabam se 
tornando cidades divididas e segregadas. Alguns especialistas trazem para o debate que a principal 
questão não é a falta de planejamento, mas sim o planejamento feito para servir grupos específicos, 
e não a totalidade da população.
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
Direito municipal e urbanístico
A expressão direito à cidade foi inserida no direito positivo pela Lei Federal nº 10.257/2001. O 
texto do artigo a seguir vai auxiliar você a examinar a conexão entre tal noção e a disciplina 
constitucional do direito urbanístico, assim como se propõe a analisar o seu conteúdo, a sua 
natureza jurídica e a sua concepção no âmbito municipal.
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
https://www.youtube.com/embed/8gFDDUkxzGA
http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/documentacao_e_divulgacao/doc_biblioteca/bibli_servicos_produtos/bibli_boletim/bibli_bol_2006/RDAdmCont_n.19.08.PDF